Sammendrag

Politiet har fått betydelige bevilgningsøkninger de seneste årene, blant annet for å legge til rette for et høyt bemannings- og aktivitetsnivå. Samtidig melder politiet om en krevende budsjettsituasjon. For å bidra til en felles forståelse av situasjonen i politiet besluttet regjeringen i november 2023 å igangsette en kort og spisset områdegjennomgang av budsjettsituasjonen og økonomistyringen i politiet. Analyseperioden er 2019–2023. Områdegjennomgangen har vært gjennomført av en arbeidsgruppe sammensatt av ansatte i Justis- og beredskapsdepartementet (JD), Finansdepartementet (FIN) og Politidirektoratet (POD). Analysene er basert på dokumentgjennomgang, intervjuer og data som har vært mulig å fremskaffe på kort tid. Arbeidet startet i desember 2023 og avsluttet i mars 2024.

Politiet har et viktig samfunnsoppdrag. De skal opprettholde offentlig orden og sikkerhet, forebygge og forhindre straffbare handlinger, beskytte borgerne og deres lovlydige virksomhet samt etterforske lovbrudd. Dette skal løses ved å tilby tjenester som treffer behovet til innbyggerne. Samtidig er kriminalitetsbildet i stadig utvikling og nye utfordringer og muligheter må hensyntas i utviklingen av tjenestene.

Arbeidsgruppen har gjennom datainnhenting og analyse av kildematerialet dannet seg et bilde av hva som er hovedårsakene til politiets krevende budsjettsituasjon. Siden gjennomføringstiden på denne områdegjennomgangen er kort, er det områder arbeidsgruppen ikke har hatt anledning til å inkludere i analysen eller gå dypt inn i. Det kan derfor være andre faktorer som også påvirker budsjettsituasjonen til politiet enn de som omtales i rapporten. Arbeidsgruppen mener likevel å ha fått et godt inntrykk av hovedårsakene til at politiet befinner seg i den krevende budsjettsituasjonen vi ser i dag:

• Mangel på langsiktig og overordnet styring av og i politiet.
• Manglende helhetlige beslutningsgrunnlag knyttet til politibudsjettet.
• Uheldig håndtering av mindreforbruk etter koronapandemien. Overføring av et større mindreforbruk fra 2021 ble delvis benyttet til varige formål i 2022 (bemanning), til tross for at dette var en midlertidig bevilgning. Det førte til for høyt aktivitetsnivå inn i 2023.
• Uforutsett utgiftsvekst utover det som er lagt til grunn ved prisomregning av budsjettene.

Arbeidsgruppen understreker at økte bevilgninger alene ikke vil løse de underliggende utfordringene. Over tid har politiet fått gjentakende bevilgningsøkninger, men utfordringene ser ut til å vedvare. Vår vurdering er at økte bevilgninger er en kortsiktig løsning i dette tilfellet, og at det må større endringer til for at politiet skal kunne løse samfunnsoppdraget sitt på en bedre måte. En slik snuoperasjon krever langsiktig planlegging, gjennomføringsevne, tillit og tålmodighet – både i politiet og JD.

Nedenfor følger et kort sammendrag av hovedårsakene til politiets krevende budsjettsituasjon.

Mangel på langsiktig og overordnet styring av og i politiet

Som nevnt vil ikke økte bevilgninger alene løse utfordringene knyttet til budsjettsituasjonen i politiet på lengre sikt. Det må også tas grep knyttet til styringen av og i politiet. Manglende helhetlig, overordnet og langsiktig styring reduserer politiets mulighet til å utnytte ressursene slik at samfunnsoppdraget løses best mulig. Gjennomgangen har blant annet avdekket høy grad av detaljstyring med for stor vekt på innsatsfaktorer som bemanning og tjenestesteder.

Både Stortinget, skiftende regjeringer, politiet selv, politiets fagforeninger, media og andre har i analyseperioden hatt stor oppmerksomhet på bemanningsnivået i politiet. Det er få andre sektorer som blir styrt i så stor grad på bemanning eller antall tjenestesteder. Arbeidsgruppens vurdering er at stor oppmerksomhet rettet mot innsatsfaktorer har negative konsekvenser for politiets evne til å løse samfunnsoppdraget og deres mulighet til å drive god økonomistyring. Det bør derfor i større grad være opp til politiet selv å vurdere hensiktsmessig nivå på innsatsfaktorer som bemanning, tjenestesteder, kompetanse, teknologi, utstyr mv. for å løse de mål for samfunnsoppdraget som er gitt av beslutningstakerne, og på den måten å skape mest mulig trygghet og tillit for publikum. Styringen bør derfor vris fra detaljorientert styring på innsatsfaktorer til styring på bruker- og samfunnseffekter. En slik vridning vil ikke være til hinder for påvirkning fra beslutningstakere, men man må endre måten det gjøres på. I tillegg vil rammevilkår som sikrer større råderett over egne tjenester, og dermed større fleksibilitet, kunne bidra til at etaten er mindre sårbar for uforutsette utgifter i fremtiden, og er bedre rustet for å møte fremtidens behov og utfordringer. Dette vil være helt nødvendig for å møte fremtidige endringer i kriminalitetsbildet og ventede merbehov knyttet til IT-investeringer og eiendom.

Manglende helhetlige beslutningsgrunnlag knyttet til politibudsjettet

Budsjettinnspillene som JD fremmer til regjeringen er i for liten grad begrunnet i helhetlige og langsiktige behov. De er i for stor grad rettet mot enkeltformål som går på bekostning av helhetsperspektivet. JD bør, i samråd med POD, vurdere hvordan dette kan endres slik at helhetsbildet i større grad kommer frem i beslutningsgrunnlaget, herunder kompetansehevende tiltak i JD og POD. En annen utfordring som har kommet frem er at politisk ledelse involveres sent i statsbudsjettprosessen i JD før budsjettinnspillene sendes fra departementet til FIN. En konsekvens er da at man bruker mye tid på å utrede forslag som ikke blir prioritert, og forslag som prioriteres blir ikke nødvendigvis godt nok utredet. Når beslutningstakere på ulike nivåer ikke har gode nok beslutningsgrunnlag, kan det få uheldige utslag for politiet i form av feilprioriteringer eller mangel på nødvendige ressurser til å løse samfunnsoppdraget.

Håndtering av mindreforbruket fra 2021

Årsregnskapet til politiet viste store mindreforbruk i 2020 og 2021. Mindreforbruket skyldtes i hovedsak koronapandemien, som førte til forsinkelser i leveranser, samt lavere aktivitet i ordinær drift, blant annet som følge av redusert møte-, reise- og kursaktivitet. Totalt ble om lag én mrd. kroner i ubrukt bevilgning overført til 2022 på politiets driftsbudsjett. I styringsdialogen mellom JD og POD i 2022 ble det gitt tydelig styringssignal fra JD om at det overførte mindreforbruket fra 2021 skulle brukes opp inneværende år for å unngå tilsvarende mindreforbruk påfølgende år. Datainnhentingen som er gjennomført tyder på at påtrykket for å bruke opp den overførte bevilgningen gikk foran hensynet til langsiktig økonomisk styring og resulterte i at politiet hadde flere ansatte ved inngangen til, og i løpet av 2023, enn det budsjettrammen tilsa. I tillegg synes mindreforbruket i 2020 og 2021 å ha skjult underliggende kostnadsvekst på flere områder. Dette medførte et for høyt aktivitetsnivå inn i 2023 sammenlignet med budsjettrammen. På kort tid gikk politiet fra et betydelig mindreforbruk (2021) til en prognose om et stort merforbruk og behov for økte bevilgninger i nysalderingen 20231 for å oppnå budsjettbalanse på slutten av året.

Uforutsett utgiftsvekst

Prisstigningen i analyseperioden har akkumulert vært om lag 450 mill. kroner høyere enn det som er lagt til grunn ved den årlige omregningen av budsjettene for politiet. I tillegg viser regnskapet til politiet en økning i pensjonspremie og tilhørende arbeidsgiveravgift på 575 mill. kroner fra 2022 til 2023. Dette er, isolert sett for 2023, betydelig mer enn den kompensasjonen som virksomhetene får i forbindelse med den generelle lønnskompensasjonen som også skal dekke forventet vekst i pensjonspremier. Dette medførte ytterligere utfordringer i økonomistyringen. På tross av en driftsramme på over 22 mrd. kroner, og en betydelig tilleggsbevilgning til politiet i forbindelse med RNB og nysalderingen i 2023, har utgiftsøkningene bidratt til en strammere budsjettsituasjon i politiet. Uforutsette utgifter er ikke særskilt for politiet, men de blir vanskeligere å håndtere i en etat som i stor grad styres på innsatsfaktorer, mangler langsiktig og helhetlig styring og opplever lite rom for å kunne omprioritere innenfor eget budsjett.

Anbefalinger

I lys av disse hovedutfordringene og dagens budsjettsituasjon har arbeidsgruppen foreslått flere tiltak og anbefalinger for veien videre. Arbeidsgruppen anbefaler blant annet at JD må forbedre etatsstyringen med hensikt å tilrettelegge for en styring som ivaretar helhetlig og langsiktig styring av politiet, og redusere detaljstyringen. Styringen bør vris fra bemanningstall og antall tjenestesteder til kun mål- og resultatstyring slik at politiet selv får mer råderett over virkemidlene som skal brukes for å nå målene som er satt. Fremtidige budsjettbehov i politiet bør forankres i en langsiktig plan for utvikling av politiet. JD bør gjennomgå hele statsbudsjettprosessen for å sikre at beslutningsgrunnlaget regjeringen får beskriver helheten i politibudsjettet, er tilstrekkelig utredet og prioritert i henhold til behov. Politiet må i større grad koble økonomidata og politiets resultater sammen, slik at målrettede beslutningsgrunnlag kan utarbeides. Det bør videre kartlegges hvilken styringsinformasjon politiet og JD trenger for å legge til rette for utvikling av etaten og overordnet styring. Videre er det avgjørende å utrede hva politiet ikke bør gjøre i fremtiden. Etter arbeidsgruppens vurdering kan gjennomføring av foreslåtte anbefalinger bidra til at politiet i større grad løser sitt samfunnsoppdrag og sikrer trygghet for innbyggerne. Se kap. 9 Anbefalinger fra områdegjennomgangen for en fullstendig oversikt.