5 Evnen til å løse samfunnsoppdraget svekkes av uhensiktsmessig styring

Funnene fra områdegjennomgangen viser at styring på innsatsfaktorer, stort omfang av føringer, øremerkinger og stadig endrede styringssignaler reduserer etatens evne til å arbeide helhetlig og langsiktig med å prioritere oppgavene som i størst grad bidrar til å løse samfunnsoppdraget. Dette påvirker også muligheten til å drive god økonomistyring. I løpet av analyseperioden har det vært igangsatt flere gode tiltak som skal øke kvaliteten på styringen, men det er også tydelig at det gjenstår mye arbeid. Det er vanskelig å heve styringsperspektivet til å være overordnet og langsiktig når man ikke får god nok styringsinformasjon fra underliggende etat. Samtidig kan det være vanskelig for en underliggende etat å vite hvilken styringsinformasjon som trengs for å få til overordnet og langsiktig styring av etaten når styringen er fragmentert og detaljstyringen er vedvarende.

Et av formålene med områdegjennomgangen er å få et oppdatert kunnskapsgrunnlag om økonomistyringen i politiet. I tillegg skal det vurderes hvorvidt politiet har fulgt opp anbefalinger fra tidligere rapporter og utredninger knyttet til økonomistyringen i politiet, og om nye satsinger over statsbudsjettet blir benyttet i henhold til føringene. For å kunne svare ut dette på en hensiktsmessig måte har arbeidsgruppen sett det nødvendig å også se hen til virksomhetsstyringen i vurderingene som er gjort. Økonomistyringen er en del av virksomhetsstyringen, og det er utfordrende å isolere analysen til kun en liten del av virksomhetsstyringen. God virksomhetsstyring er viktig for å oppnå god måloppnåelse med effektiv ressursbruk, som også er et sentralt element i økonomistyringen. Vi vil i det følgende redegjøre for dagens økonomistyring av og i politiet, og hvilke hindringer som er til stede for ytterligere forbedring. Deretter vil vi se på konkrete tiltak som er gjennomført i løpet av analyseperioden for å løfte styringen til der den er i dag. Det kan være tiltak som er en anbefaling fra tidligere rapporter eller egeninitierte tiltak.

5.1 Rammeverk for god virksomhetsstyring i staten

For at politiet skal kunne skape trygghet for innbyggerne og oppnå de resultater som innbyggerne forventer er det vesentlig at økonomistyringen henger tett sammen med øvrig virksomhetsstyring. Virksomhetsstyring er summen av planleggings- og oppfølgingsprosesser, samt de verktøy og metoder som virksomheten bruker for å omforme samfunnsoppdraget til resultater for bruker og samfunn. Figur 5.1 er DFØs illustrasjon av virksomhetsstyringen og viser sammenhengen mellom de viktigste elementene i virksomhetsstyringen.9 Økonomistyring bør være en vesentlig del av alle disse elementene for at virksomheten skal følge økonomiregelverket. Økonomiregelverket er en felles instruks for departementene og underliggende virksomheter. I regelverket stilles det blant annet krav til hvilken metode man skal benytte i styringen, nemlig mål- og resultatstyring (MRS).10 Prinsippet innebærer strategisk styring mot overordnede mål, delegering av myndighet, og ansvarliggjøring for resultatene og måloppnåelsen. Metoden MRS, bygger på tre sentrale forutsetninger. For det første skal det være strategisk styring mot overordnet mål, for det andre skal man delegere myndighet og for det tredje skal det utøvende nivået ansvarliggjøres for resultater og måloppnåelse.

Figur 5.1 DFØs modell for hovedelementene i virksomhetsstyring

JDs styring av POD skjer i hovedsak gjennom hovedinstruksen til direktoratet og årlige tildelingsbrev som utformes på grunnlag av vedtak knyttet til den årlige budsjettproposisjonen til Stortinget. PODs styring av politidistrikter og særorgan skjer i hovedsak gjennom styrende dokumenter som virksomhetsplaner/resultatavtaler og oppfølgingen av disse.

Politidistrikt, særorgan og øvrige underliggende enheter har et helhetlig ansvar for drift og leveranser i henhold til gitte fullmakter. De skal dimensjonere og organisere arbeidet i egen organisasjon, slik at de best løser de oppgaver som er tillagt dem og når fastsatte mål. I budsjettfordelingsprosessen i politiet benyttes en resursallokeringsmodell (RAM) til fordeling av midler som ikke er øremerket spesifikke enheter. For å sikre forutsigbarhet og mulighet til en noe mer langsiktig planlegging, er det etablert en praksis i politiet at et mer-/mindreforbruk i den enkelte underliggende enhet overføres påfølgende år (inntil tre prosent). I de tilfeller hvor enheter har endt med merforbruk har POD fulgt opp enheten særskilt i styringsdialogen, og man har blant annet inngått avtale om nedarbeidelse av merforbruk over flere år for å redusere en stor endring i aktivitetsnivå fra et år til det neste.

5.2 Detaljorientert og kortsiktig styring preger fortsatt politiet og JD

Langsiktig styring og utvikling er nødvendig, både fordi det tar tid å oppnå resultater av endringer som gjøres, og for å skape forutsigbarhet i organisasjonen. Det er særlig viktig i en stor organisasjon som politiet.

JD har de senere årene gjort enkelte grep for å forbedre styringsdialogen og utformingen av Prop. 1 S og tildelingsbrev. Hensikten er å oppnå en mer overordnet og resultatorientert styring, og med det mindre detaljstyring. Gjennomgang av tidligere tildelingsbrev til politiet viser at styringsparameterne i større grad enn tidligere er knyttet til bruker- og samfunnseffekter, og antall resultatkrav (styringsparametere med et konkret ambisjonsnivå for hvilke resultater som skal nås) er vesentlig redusert de siste årene. For å legge til rette for at politiet skal få større handlingsrom har JD hatt som ambisjon de senere årene å holde antall områder som skal prioriteres nede i de årlige budsjettproposisjonene og tildelingsbrevene til etaten. Antall oppdrag til direktoratet har holdt seg relativt stabilt de siste årene,11 men har økt noe i tildelingsbrevet for 2024. Til tross for departementets ambisjoner og gjennomførte grep, er det fortsatt et betydelig omfang av oppdrag og føringer som bidrar til å begrense etatens mulighet til å løse samfunnsoppdraget på egnet måte.

POD har på sin side arbeidet for å begrense oppgave- og ressursstyring av politidistriktene og øvrige deler av etaten så langt det er mulig. Det totale antall krav i distriktenes resultatavtaler er redusert med om lag 25 prosent de siste to årene. POD understreker imidlertid at arbeidet med å redusere detaljstyringen er krevende, gitt de føringer og øremerkinger som binder budsjettet til politiet, og som må følges opp i etaten gjennom pålegg om prioritering av konkrete oppgaver.

De gjennomførte grepene i JD og POD er i samsvar med prinsipper for god styring i staten12 og er gjort på bakgrunn av funn og anbefalinger fra DFØs evaluering av nærpolitireformen,13 Riksrevisjonen,14 områdegjennomgangen av styringen av politiet fra 202015 og ønsker fra politiet selv. Etter arbeidsgruppens vurdering bør det imidlertid tas større helhetlige grep i videreutviklingen av styringen av politiet.

DFØs evaluering av nærpolitireformen fra 2022 peker på behov for mer langsiktig styring og planlegging av og i politiet. De skriver at det er nødvendig for å møte de store utfordringene knyttet til flere og større nasjonale og globale krisesituasjoner, og mer alvorlig og kompleks kriminalitet som ofte er digital og krever økt kompetanse og kapasitet mv.

Behovet for en mer helhetlig og langsiktig styring og utvikling av politiet understrekes også i rapport fra Riksrevisjonen16 knyttet til digitaliseringsarbeidet i politiet. Der står det blant annet at PODs styring av digitaliseringsarbeidet har vært lite langsiktig og styrt av kortsiktige prioriteringer. Videre har JDs manglende langsiktighet i styringen stått i veien for å gi innbyggerne bedre digitale tjenester og mer effektiv ressursbruk i politiet. Arbeidet for å skape mer langsiktig styring og planlegging av og i politiet krever tid. Arbeidsgruppens vurdering er at det bør sees hen til denne rapporten og de øvrige rapportene som peker på behovet for langsiktig styring, og utarbeide en plan for hvordan langsiktig styring av politiet skal gjennomføres og hvordan detaljstyringen skal begrenses. Det er særlig viktig at alle aktører forstår sin rolle i arbeidet og hvordan de kan bidra til å sikre at man sammen oppnår en ønsket styring av og i etaten. Eksempelvis må POD og distriktene forstå hvilken informasjon JD trenger for å kunne gjøre sin jobb, og JD må på sin side begrense informasjonsbehovet til kun det som er nødvendig. Tilsvarende må direktoratet ta større ansvar for å eie informasjonen som er nødvendig for å kunne styre etaten helhetlig og langsiktig.

Det vises også til kapittel7 Stort overført mindreforbruk ga uforutsigbare budsjetter og styringssignaler, hvor det anbefales at det løpende vurderes hvordan styringen av etaten påvirker aktivitetsnivået på kort og lang sikt for å sikre en forutsigbar budsjettsituasjon i etaten over tid.

5.3 Faktorer som vanskeliggjør overordnet og helhetlig styring av politiet

Som nevnt innledningsvis i kapittel 5 er styring på innsatsfaktorer, stort omfang av øremerkinger, bred oppgaveportefølje og begrensninger for effektiviseringsarbeidet alle faktorer som bidrar til å begrense muligheten for overordnet og helhetlig styring av politiet fra departementet. Dette medfører videre betydelige begrensninger i de overordnede rammene til politiet for styring av egen etat, som igjen påvirker muligheten til å drive god økonomistyring.

5.3.1 Styring på innsatsfaktorer

Om lag 85,6 prosent av politiets driftsutgifter var i 2023 relatert til personell og eiendom, bygg og anlegg (EBA). Resterende andel knytter seg i hovedsak til materiell (10,2 prosent) og tjenester (4,0 prosent), jf. figur 5.2. Det er ikke i seg selv unikt å ha en høy andel av budsjettet knyttet til personell og EBA, men når det legges føringer om at andelen ikke kan reduseres som følge av krav til bemanning og antall tjenestesteder, blir økonomistyring krevende.

Figur 5.2 Fordeling av utgifter i politiet. 2023

Selv om det grunnleggende styringsprinsippet i staten er mål- og resultatstyring, styres politiet også på innsatsfaktorer som bemanning og antall tjenestesteder.17 Foruten målet om to polititjenestepersoner per 1000 innbyggere, er opprettelse av 20 nye polititjenestesteder og 15 nye pass- og ID-kontorer, samt føringen om å styrke lokal tilstedeværelse ved å øke bemanningen ved de geografiske driftsenhetene (GDE), andre eksempler på styring på innsatsfaktorer.

Noe som ofte blir trukket frem i ulike rapporter er politiets utfordringer ved å bli styrt på bemanning.18 I tildelingsbrevene til politiet for 2019 og 2020 ble politiet styrt på bemanning gjennom krav om en politidekning på to polititjenestepersoner per 1000 innbyggere innen utgangen av 2020, og i tildelingsbrevet for 2021 ved at dekningsgraden skulle opprettholdes gjennom året. Deretter har departementet i tildelingsbrevene for 2022–2024 stilt krav om styrket lokal tilstedeværelse. I tildelingsbrevet for 2024 er det i tillegg stilt krav om en minimumsbemanning ved de nye tjenestestedene. Til tross for at JD ikke lenger styrer etaten på målet om to polititjenestepersoner per 1000 innbyggere blir etaten fremdeles styrt på å opprettholde et høyt bemannings- og aktivitetsnivå.19 Arbeidsgruppen erfarer at politiet opplever at dagens styring knyttet til blant annet bemanning og tjenestesteder er mer førende og detaljorientert enn kravet om to polititjenestepersoner per 1000 innbyggere. Både gjennom dokumentanalyser og intervjuer har viktigheten av at politiet opprettholder bemanning kommet frem. Arbeidsgruppen har fått inntrykk av at POD og distriktene selv synes at det er et for stort fokus på bemanning i styringen. Til tross for dette er det gjentakende nyhetssaker som påpeker hvor lite bemanning det er i ulike deler av politiet. Det er både politiets egne ansatte, fagforeninger, ordførere og politikere som står bak nyhetssakene hvor det bes om øremerkede satsinger på bemanning til enkelte formål. Arbeidsgruppens vurdering er at dette fokuset på bemanning i alle ledd bidrar til å bremse det å snu styringen fra innsatsfaktorer til resultater. I tillegg er det med på å opprettholde behovet for detaljstyring på innsatsfaktorer, og på den måten hemme mer overordnet rammestyring. Resultatorientert styring er ikke til hinder for å oppnå ønskede mål. Det vesentlige er at det er opp til politiet selv hvordan utfordringer bør løses.

Detaljstyring er en kjent problemstilling. I DFØs gjennomgang av POD20 fra 2023 pekes det på at departementets styring av POD er detaljorientert. DFØ anbefaler derfor å innføre en mer helhetlig, overordnet og langsiktig styring av politiet. For å få til en slik styring kreves det imidlertid at alle i sektoren trekker i samme retning for å nå et felles mål om en mer helhetlig styring og derigjennom bedrer evnen til å løse samfunnsoppdraget.

Etter arbeidsgruppens vurdering kan man bruke offentlig kommunikasjon mer hensiktsmessig for å forklare endringer i bemanningen i politiet. All nedgang i bemanning blir omtalt i negative ordlag selv om nedgangen er i henhold til en fastsatt plan. Eksempelvis har antall midlertidige politiårsverk blitt redusert siden 2021, og fra 2021 til 2022 var reduksjonen størst på grense- og utlendingsområdet. Dette skyldes i stor grad at grenseoppdraget ifm. koronapandemien ble avsluttet. I slike tilfeller er det naturlige årsaker til at bemanningen går ned. Arbeidsgruppen anbefaler at det i større grad bør utarbeides kommunikasjonsplaner når utvikling skjer i henhold til en fastsatt plan. Det gjelder særlig i forbindelse med midlertidige tiltak.

Videre er det igangsatt et forskning og utviklingsprosjekt (FoU) om ressursbruk og effektivitet i politiet i regi av JD. Prosjektets formål er å innhente forskningsbasert kunnskap om variasjoner i ressursforbruk og effektivitet i politiets oppgaveløsning på tvers av politidistrikter og over tid. Prosjektet skal gi økt kunnskap for etatsstyring og politikkutvikling, herunder kunnskap om generelle trender i effektivitetsutviklingen for politiet samlet og variasjonen i effektivitet innad i etaten. Forventet sluttdato er oktober 2025. Styringsinformasjonen FoU-prosjektet gir, bør resultere i forbedret styring av politiet ved å i større grad enn i dag se på resultater og effekter. Publisering av denne type styringsinformasjon bør etter vår vurdering erstatte dagens månedlige publisering av bemanningsstatistikk på politiets hjemmeside. Det bør utarbeides et system som følger måloppnåelsen over tid.

5.3.2 Stort omfang av øremerkinger

Bevilgningsøkninger tildeles ofte spesifikke formål, mens føringene knyttet til kutt er mer generelle. Gjennom intervjuer har politidistriktene vist til at dette oppleves som krevende.

Politidistriktene viser til at øremerkinger kan være positivt dersom de treffer behovet, men at det i verste konsekvens kan skape ytterligere utfordringer dersom de ikke treffer. Til tross for at innsparingskravene er betydelig lavere enn satsingene i perioden ligger det i satsingens natur at man øker ambisjons- og aktivtetsnivået på bestemte områder, mens kuttene er generelle og oppleves vanskelig å realisere med de strukturelle bindingene.

Et eksempel på en øremerking som politidistriktene rapporterer at ikke har truffet, er midler til nye passkontorer. Eksempelvis har Troms politidistrikt fått i oppdrag å opprette passkontor i Skibotn i 2024. I Skibotn bor det om lag 500 mennesker, som anslagsvis innebærer 50 besøkende i året. Siden august 2021 har tilbudet i Skibotn vært løst ved bruk av passbuss om lag fire ganger i året. I snitt betjenes det 12 kunder per tur/dag. Til sammenligning betjenes inntil 30 kunder per skranke per dag på et vanlig passkontor. Et annet eksempel er fra i år, hvor det er gitt føringer om å ansette flere etterforskere i distriktene med økonomifaglig spesialistkompetanse og kompetanse innen digitale beslag. Etter vår vurdering ville det ha vært mer formålstjenlig om det enkelte distrikt selv kan velge hvilken kompetanse nye etterforskere skal ha basert på lokale behov hensyntatt den kompetansen de allerede har i distriktet.

Øremerkinger kan imidlertid være hensiktsmessige når de blir utformet på en slik måte at det er opp til mottaker å finne løsning på behovet. Eksempler på slike øremerkinger er generelle bevilgningsøkninger innenfor et spesifikt område som vold i nære relasjoner eller generell kriminalitetsbekjempelse. Da vil distriktene selv kunne innrette bruken mest hensiktsmessig.

Siden satsingene på politiet hovedsakelig er øremerket bestemte tiltak, har ikke budsjettøkningene nødvendigvis gitt politiet større handlingsrom. Politiet melder om at det derfor fremdeles er krevende å prioritere områder der behovet er størst både lokalt i distriktene og for politiet som helhet. Øremerkinger bidrar til å flytte ansvaret for styringen av politiet oppover i styringslinjen. Dette er en motsetning til rammestyring og tillitsbasert styring som skal gi ansvaret nedover til etaten, til dem som sitter nærmere tjenestene. Politiet opplever ikke å bli rammestyrt.

5.3.3 Bred oppgaveportefølje

Politiet i Norge har i dag et bredt og uensartet sett med oppgaver sammenliknet med andre land. Den brede oppgaveporteføljen til politiet er et tema som har blitt analysert og vurdert i flere sentrale dokumenter tidligere. Politiet har forvaltningsoppgaver som utstedelse av pass og ID-kort, våpentillatelser, godkjenning av vaktselskaper og ordensvakter, godkjenning av brukthandler, samt en rekke oppgaver innen sivil rettspleie og på utlendingsfeltet. Det brede ansvaret stiller store krav til politiets kompetanse, prioriteringer, samt virksomhets- og økonomistyring. Politianalysen (2013),21 Områdegjennomgangen av styringen av politiet (2020)22 og DFØs gjennomgang av Politidirektoratet (2023)23 anbefaler også en smalere portefølje. Lystad-rapporten (2017)24 formulerer det slik: «Spørsmålet om politiet i dag utfører oppgaver som kan løses av andre aktører på en rimeligere eller mer hensiktsmessig måte, er stadig aktuelt når politiets kompetanse og kapasitet skal vurderes.»

De største oppgavene som har vært anbefalt å vurdere overført til andre, er forvaltningsoppgaver (særlig ID-forvaltning og utlendingsforvaltning) og sivil rettspleie (namsmann, sekretariat for forliksrådet m.m.). Oppgavene ble grundig vurdert i områdegjennomgangen av styringen av politiet fra 2020. Anbefalingene er i liten grad fulgt opp.

Gjennom intervjuene har det også blitt påpekt at oppgaveporteføljen til politiet er for bred, og at det gjør det krevende å drive effektiv virksomhets- og økonomistyring. Vi mener derfor de nevnte anbefalingene bør vurderes på nytt for å avklare om deler av oppgaveporteføljen til politiet kan utgå eller gjennomføres av andre. Vurderingen bør inneholde en kartlegging av hvilke tjenester politiet skal levere som er nødvendige for å løse samfunnsoppdraget. Videre bør tjenester og oppgaver som ikke har tilstrekkelig verdi for brukerne eller samfunnet utgå i sin helhet. Dersom analysen identifiserer oppgaver som er nødvendige for samfunnet, men som ligger utenfor politiets samfunnsoppdrag, bør det vurderes hvorvidt oppgaven/tjenesten bør og kan overføres til andre. Som følge av den sikkerhetspolitiske situasjonen kan det være økt behov for å vurdere politiets oppgaveportefølje.

5.3.4 Eget budsjettkapittel for påtalemyndigheten i politiet

Påtalemyndigheten i politiet ble i 2023 skilt ut på eget kapittel, kap. 443 Påtalemyndigheten i politiet. I 2023 har antallet påtaleårsverk økt med 23 sammenlignet med utgangen av 2022. Dette er i tråd med økningene som er gitt over statsbudsjettet. Isolert sett kan man si at målet med opprettelsen av kap. 443 er nådd. Samtidig er antall etterforskere i tilsvarende periode redusert med 143 årsverk som er budsjettert under kap. 440, politiet. Videre registrerer politiet at straffesaksrestansene har flyttet seg fra påtalefase til etterforskningsfase, hvilket er uheldig for straffesaksbehandlingen. Det tyder på at opprettelsen av kap. 443 kan ha medført en vridning fra blant annet etterforskning til påtale, uten at det nødvendigvis er hensiktsmessig. Dette er i så tilfelle enda et eksempel på et grep som begrenser muligheten for helhetlig styring av etaten. Vi foreslår derfor at opprettelsen av kap. 443 Påtalemyndigheten i politiet evalueres.

5.3.5 Begrensninger på effektiviseringsarbeid

I tildelingsbrevene for 2022 og 2023 henviser JD til at det i Meld. St. 14 (2020–2021) Perspektivmeldingen 202125 står at offentlige tjenester må effektiviseres og utvikles i takt med at samfunnet endrer seg. Som følge av dette ble POD bedt om å utarbeide en langsiktig effektiviseringsplan for å håndtere strammere budsjettrammer i fremtiden. Planen skulle utarbeides slik at den hensyntok føringene om å ikke redusere bemanningen og antall tjenestesteder. I årsrapporten for 202226 la politiet frem en flerårig effektiviseringsplan gitt disse føringene. Tiltakene som var anslått til å gi størst gevinst var å erstatte innleide konsulenter med flere faste ansatte, samt å redusere reiser og møter. Siden 2022 ble et år preget av Ukraina-krigen, og politiets hovedfokus har vært rettet mot å prioritere hovedoppgavene, har de ikke lykkes med å realisere forventede gevinster fra tiltakene i 2022. Planen følges opp i styringsdialogen.

En plan som hensyntar føringer om å ikke redusere bemanningen og antall tjenestesteder, gir etter arbeidsgruppens vurderinger for store begrensninger i politiets handlingsrom til å foreta større, nødvendige løft på andre områder, eller til å håndtere uforutsette utgifter. I tillegg begrenser slike føringer mulighetene til å modernisere etaten. Vår vurdering er at politiets langsiktige arbeid med effektivisering ikke bør begrenses av et bestemt antall ansatte og tjenestesteder.

5.4 Politiets økonomistyring bør bedres

Under delkapittel5.3 Faktorer som vanskeliggjør overordnet og helhetlig styring av politiet beskrev vi hvordan flere av de overordnede rammene fra JD gjør økonomistyring i politiet utfordrende. Vår vurdering er at økonomistyringen internt i politiet har tatt flere steg i riktig retning de siste årene, men det gjenstår fortsatt en del arbeid for å oppnå ønsket styring og effekt av styringen. Ettersom mandatet er avgrenset til å se på politiet i stort, har vi ikke vurdert økonomistyringen på tvers av enheter i politiet.

Politiet har styrket egen økonomistyringskapasitet- og kompetanse, samt tatt i bruk nye verktøy som kan bedre økonomistyringen. Områdegjennomgangen viser imidlertid at bruken av verktøyene kan utnyttes bedre. Videre er det gjennomført flere tiltak for å bedre økonomistyringen i politiet. Det er blant annet nedsatt interne arbeidsgrupper for å se ressursbruk i sammenheng med måloppnåelse og for å arbeide med flerårige planer. Det er også arbeidet med effektiviseringstiltak i politiet de siste årene innenfor gitte rammer, men det er stort potensial for ytterligere helhetlig effektiviseringsarbeid. POD har også startet oppfølgingen av DFØs gjennomgang av direktoratet i 202327 for å styrke og rendyrke direktoratsrollen.

Områdegjennomgangen viser imidlertid at ressursbruk og måloppnåelse fortsatt i liten grad blir sett i sammenheng. Dette fører til lav kvalitet på styringsinformasjonen og manglende helhetsperspektiv i styringen. Videre tyder funnene på at politiet i noen tilfeller ikke får informasjon om varighet og flerårige budsjettkonsekvenser av tildelingene, noe som gjør økonomistyring utfordrende.

5.4.1 Budsjettfordeling og forutsigbarhet i politidistriktene

For å forbedre budsjettfordelingen til distriktene innførte politiet i 2022 en ressursallokeringsmodell (RAM). Formålet med modellen er å fordele budsjettrammen til politidistriktene ut fra objektive kriterier som fanger opp demografi- og kriminalitetsendringer, samt å gi insentiv til effektiv ressursbruk i distriktene. Tiltaket skal gi ressursoptimalisering. RAM-modellen skal blant annet ta hensyn til andre faktorer enn hva en pro-rata fordeling ville gitt. Basert på intervjuene som er gjennomført er det tydelig at det er ulike syn på hvorvidt modellen bidrar til en hensiktsmessig budsjettfordeling, noe distriktene også har formidlet skriftlig til POD. Et eksempel som ble trukket frem i intervjuene er at man får mer penger desto flere straffesaker man har. Distriktene som prioriterer å bruke mer ressurser på forebygging og tilstedeværelse, som igjen kan redusere antall straffesaker, vil dermed kunne komme dårligere ut. Modellen ble evaluert av et eksternt miljø i 2022, og det er blitt gjort enkelte justeringer av modellen etter det. Det er lagt opp til at modellen evalueres og justeres ved behov i regi av POD.

Et annet aspekt som har kommet frem i intervjuene med politidistriktene, og som påvirker budsjettsituasjonen deres, er at i enkelte tilfeller mangler det informasjon om varighet på satsinger, herunder stillinger og øvrige tiltak. Manglende informasjon om varighet og kortsiktig planhorisont har betydning for evnen til langsiktig planlegging i politiet. Departementet har ikke alltid inkludert flerårige konsekvenser i tildelingsbrevene i analyseperioden. Noe av årsaken er at regjeringen ikke alltid konkluderer om de flerårige konsekvensene av tiltak i forslagene til statsbudsjett, eksempelvis fordi saken først kommer opp i regjeringens budsjettkonferanser eller i stortingsbehandlingen og dermed mangler utredning av flerårige konsekvenser. Arbeidsgruppen vurderer at i tilfeller hvor de flerårige konsekvensene er kjent, bør departementet beskrive de flerårige konsekvensene i styringsdokumentene.

5.4.2 Implementering av ny økonomimodell og innføring av de statlige regnskapsstandarder har gitt noe bedre styringsinformasjon

Et annet godt grep politiet har gjort i analyseperioden er å innføre de statlige regnskapsstandardene (SRS) og med det periodisert virksomhetsregnskap, samt implementert ny økonomimodell i 2021. Ny økonomimodell har gitt verdifull informasjon om fordelingen av ressursene på ulike tjenesteområder, eksempelvis forvaltning, forebygging og politioperativt arbeid. Dataene kan benyttes til å se utviklingen over tid. Økonomimodellen klarer likevel ikke å koble ressursene til måloppnåelse i tilstrekkelig grad. Videreutvikling av modellen er derfor et pågående arbeid i POD. Periodisert regnskap har også gitt økt styringsinformasjon om for eksempel verdien av materiell og bilpark. Likevel viser intervjuene og rapporteringen fra politiet at de nye systemene benyttes i liten grad. I tillegg gjenstår det arbeid med å heve kvaliteten på noe av dataene i økonomimodellen. Etter arbeidsgruppens vurdering er det naturlig at kvalitetsheving av data er et kontinuerlig arbeid i en kompleks og stor etat under stadig endring. Selv om dette har vært gode tiltak i etaten, kan det synes som om gevinstene ikke er hentet ut i tilstrekkelig grad. Det har blant annet kommet frem at manglende kapasitet og kompetanse er bakgrunnen for at systemene ikke utnyttes bedre. I tillegg blir politiet styrt på kontantprinsippet, samt at informasjon fra SRS i liten grad blir etterspurt av POD og JD. Dette gjør det mindre relevant å benytte SRS. Områdegjennomgangen fra 202028 pekte på at ny økonomimodell og SRS var viktige steg for å kunne bruke økonomiske data til styringsformål. Det bør derfor være et mål at dette utnyttes bedre. Arbeidsgruppen støtter denne vurderingen, og anbefaler at arbeidet med å hente ut gevinstene gjennomføres.

5.4.3 Fremdeles behov for bedre styringsinformasjon

DFØs gjennomgang av POD29 peker på at POD bør ta en tydeligere rolle i å synliggjøre de utfordringene politiet står overfor i fremtiden, og hvilke konsekvenser dette får for politiet når det gjelder prioriteringer av oppgaver, kompetanse og ressurser. I rapporten anbefales det at POD utarbeider et «politifaglig råd». Videre understreker DFØ at et slikt råd vil kreve et godt kunnskapsgrunnlag i form av styringsinformasjon, statistikk og relevant FoU, noe vi støtter.

I denne områdegjennomgangen fremkommer det at viktig styringsinformasjon mangler i etaten. For eksempel er det lite informasjon om sammenhengen mellom ressursbruk og måloppnåelse. Flere av politiets IT-systemer er utdaterte, noe som gjør det ressurskrevende å hente ut relevante data til analyse. Basert på intervjuene fremstår det som om det også er noe manglende kobling mellom økonomistyring og øvrig virksomhetsstyring, hvilket fører til fragmentert styringsinformasjon. Områdegjennomgangen fra 2020 pekte også på svakheter ved styringsinformasjonen. Til tross for gode tiltak som ny økonomimodell og innføring av SRS, og de øvrige tiltakene som POD har iverksatt, ser det ut til at utfordringene vedvarer. For mye tid og ressurser går med til å samle inn og kvalitetssikre data fra ulike kilder, noe som gjør at det blir for lite tid og ressurser til analyse og identifisering av tiltak. Etter arbeidsgruppens vurdering kan det se ut til at det er utfordringer med å framskaffe god styringsinformasjon og at manglende kobling mellom økonomi- og øvrig virksomhetsstyring bidrar til å gjøre det utfordrende for politiet å vite hvor man får mest ut av ressursene. Det har også vist seg i arbeidet med kvantitative analyser i denne områdegjennomgangen at det har vært utfordrende å få tallgrunnlag/fakta som forklarer utviklingen i eksempelvis regnskapsdata.

5.4.4 Aktivitetsnivået skal tilpasses budsjettrammen

I budsjettrevisjonen i slutten av 2023 (nysalderingen) fikk politiet en betydelig tilleggsbevilgning for å oppnå budsjettbalanse. Samtidig viser bemanningsstatistikken for 2023 en reduksjon på totalt 288 årsverk, mens det var en avgang på til sammen 957 årsverk. Potensialet for innsparing var dermed ytterligere 669 årsverk, dersom disse ikke hadde blitt erstattet. Vi stiller spørsmål ved hvilke avveininger som her er gjort mellom det å holde budsjettrammen og det å opprettholde bemanning. Det at en slik beslutning tas i etaten kan skyldes det vedvarende fokuset på bemanning, for mange oppgaver, eller for høye ambisjoner i tildelingsbrevet.

Politiet har selv et ansvar for å varsle departementet umiddelbart dersom det oppstår kritisk risiko eller alvorlig svikt i resultatoppnåelsen, eller ved hendelser som kan medføre politisk og/eller mediemessig oppmerksomhet, jf. hovedinstruksen til politiet.30 Det er imidlertid ikke politiet selv som skal avgjøre hva som er en forsvarlig budsjettramme, men tilpasse aktiviteten til den gjeldende budsjettrammen satt av Stortinget. Samtidig betinger dette at departementet raskt responderer på direktoratets tilbakemeldinger og eventuelt justerer ambisjonsnivå innenfor forskjellige målområder, slik at politiet tidsnok kan tilpasse aktivitetsnivå til budsjettrammen.

Etter arbeidsgruppens vurdering bør det ikke være tvil om at aktivitetsnivået i en etat skal tilpasses gjeldende budsjettramme. Erfaringene fra 2023 tyder på at økonomistyringen i politiet må bli bedre. Politiet opplyser om at det er igangsatt et arbeid med innledende vurderinger av nytt budsjett- og prognoseverktøy for å bedre økonomistyringen i etaten.

5.4.5 Politiets arbeid med effektivisering er fragmentert

Politiet har arbeidet med effektiviseringstiltak de siste årene. Som en del av politireformen ble det gjennomført tiltak innenfor administrasjon og forvaltningstjenester, etablering av felles anskaffelser mv.

Regnskapstall viser at politiet har hentet ut gevinster på ulike områder. Innenfor reiser er det realisert gevinster utover føringene i tildelingsbrevet. Samlet er utgifter til kurs-, møte- og reisevirksomhet i 2023 redusert med om lag 100 mill. kroner sammenlignet med 2019.

Videre har det, gjennom arbeidet med områdegjennomgangen, blitt avdekket at det jobbes ulikt med effektivisering i distriktene. Flere av distriktene har innført metodikken Kontinuerlig forbedring (Lean). Denne brukes blant annet til å forbedre tjenester og arbeidsprosesser. Et annet eksempel er «Ved første kontakt», et samarbeidsprosjekt mellom tre politidistrikt, hvor de har analysert og gjennomført tiltak for at publikum skal få en strømlinjeformet behandling, og at brukeropplevelsen blir bedre. Videre er det, i samarbeid med POD, satt i gang piloter i to politidistrikt som skal forbedre tjenesteplanleggingen. Dette effektiviseringstiltaket er nå i sluttfasen. Det gjennomføres også noen digitaliseringsprosjekter, som Automatisk Trafikkontroll og Digitale våpensøknader som kan gi effektiviseringsgevinster.

Arbeidsgruppens vurdering er at effektiviseringsarbeid i politiet er krevende når det er sterke føringer for hvilke områder som ikke kan effektiviseres. Til tross for dette har det vært gjennomført flere tiltak de siste årene med økonomisk effekt. Videre har POD manglende kapasitet til å følge opp et helhetlig arbeid knyttet til effektivisering. Manglende mulighet til å hente ut data og lite analysekapasitet til å igangsette egeninitierte effektiviseringstiltak er et annet hinder for effektiviseringsarbeidet. Også teknisk gjeld har gjort digitalisering vanskeligere. Enkelte digitaliseringstiltak har vært gjennomført med stor effekt, men det er fortsatt et stort potensial for blant annet å redusere antallet manuelle oppgaver. Politiet opplyser at det jobbes med å bedre analysegrunnlag og bli mer datadrevet. Samtidig vurderer arbeidsgruppen at politiets langsiktige arbeid med effektivisering ikke bør begrenses av et bestemt antall ansatte og tjenestesteder. I tillegg bør det startes et helhetlig arbeid for effektiviseringsarbeid i politiet.

5.4.6 Hvordan nye satsinger over statsbudsjettet følges opp i politiet

Et spørsmål i mandatet for denne områdegjennomgangen er om tildelte midler benyttes i tråd med føringene som blir gitt i tildelingsbrevet. Det finnes ikke informasjon eller data som tilsier at nye satsinger i politiet ikke blir brukt i henhold til tildelingsbrevet fra JD det enkelte år. Kapittel 4 Utvikling i politibudsjettet beskriver at satsingene i stor grad er knyttet til økt bemanning i politidistriktene. Videre ser vi at bemanningen har økt med 1 363 årsverk over analyseperioden, noe som svarer godt til satsingene som er besluttet. Nye satsinger blir beskrevet i styringsdokumenter fra JD til POD, og deretter til underliggende enheter. Samtidig har politiet i analyseperioden fått krav til kutt og effektivisering som har vært krevende å gjennomføre, og i enkelte politidistrikt har man benyttet vakanser for å oppnå innsparingsmålet. I intervjuene med politidistriktene og særorgan kom det fram at en konsekvens av krav til kutt og effektivisering er at satsingene et år kan få svekket effekt året etter dersom personell innenfor fagfeltet slutter og ikke blir erstattet, som følge av innsparinger. Siden det ikke arbeides systematisk med å dokumentere effekter av satsinger er det vanskelig å se varige effekter av tidligere øremerkinger.