8 Utgiftsvekst på sentrale områder

Det har i analyseperioden vært en betydelig utgiftsvekst på sentrale områder, særlig knyttet til prisvekst og pensjonspremie. Dette er delvis kompensert gjennom tilleggsbevilgninger i 2023. I tillegg ser man at det fremover vil være betydelige merbehov knyttet til eiendom og IT. I en etat med stor grad av detaljstyring og lite rom for omprioriteringer innenfor egne budsjettrammer, har det vært og vil være utfordrende å håndtere dette.

8.1 Prisvekst

I 2021 og 2022 ble prisstigningen i offentlig sektor høyere enn forutsatt, særlig som følge av de ekstraordinært høye strømprisene. Dette ble delvis motsvart i 2023 ved at prisveksten i offentlig sektor endte lavere enn det som ble kompensert over statsbudsjettet. For politiets del innebar dette en prisstigning som akkumulert er om lag 450 mill. kroner høyere enn det som ble lagt til grunn ved omregningen av budsjettene i analyseperioden (2019–2023). Det utgjør to prosent av driftsbevilgningen til politieti 2023. Håndtering av ekstraordinær prisvekst er ikke særskilt for politiet, da andre statlige virksomheter og mottakere over statsbudsjettet har måttet håndtere prisvekst i sin sektor. Imidlertid vil slike utfordringer være vanskeligere å håndtere i en sektor med begrenset handlingsrom for større omprioriteringer, og vil derfor bidra negativt til den budsjettmessige situasjonen politiet opplever i dag.

Prisen på enkelte typer materiell som politiet er særlig avhengig av, som ulike typer verneutstyr, ammunisjon og patruljebiler, har økt med henholdsvis 20-90 prosent, 35 prosent og 20 prosent i avtaler som nylig er reforhandlet.34 Dette er eksempler på utgiftsvekst utover generell prisstigning. Dette utgjør en mindre andel av politiets budsjett, men innebærer likevel en samlet prisøkning på mellom 70 og 100 mill. kroner. Dette kan tyde på at politiet for enkelte varegrupper, som ikke nødvendigvis berører andre offentlige sektorer, har opplevd en ekstraordinær prisvekst de senere årene. Videre viser regnskapstall at drivstoffkostnadene reelt har økt med 19 prosent over femårsperioden, tilsvarende om lag 15 mill. kroner.

Politiet er også eksponert for valutasvingninger. Drift og service av helikopter er et eksempel på utgifter som betales i euro. Oslo politidistrikt har det siste året hatt økte utgifter på om lag 15 mill. kroner til drift av helikopter, hvorav ti mill. kroner skyldes prisjustering av kontrakten, og fem mill. kroner skyldes svak kronekurs. På utgiftspostene som gjelder internasjonale forpliktelser har valutasvingninger knyttet til ulike kontingenter blitt kompensert over statsbudsjettet.

Vi har ikke lykkes med å finne grunnlagsdata som kan si noe om politiet er hardere rammet av prisvekst og valutasvingninger enn andre etater. Vi vet imidlertid at en del varegrupper som politiet anskaffer, herunder verneutstyr og ammunisjon, har økt betydelig i pris blant annet som følge av krigen i Ukraina. I tillegg vet vi at flere offentlige sektorer som det er naturlig å sammenlikne politiet med ikke har behov for slike anskaffelser for å svare ut sitt samfunnsoppdrag.

8.2 Lønnsutgifter

I 2023 utgjorde lønnsutgiftene i politiet om lag 17,6 mrd. kroner, jf. tabell 8.1. Dette innebærer en økning på om lag 4,0 mrd. kroner siden 2019. KPI-justert innebærer dette en vekst på 1,7 mrd. kroner. Veksten i lønnsutgiftene kan særlig forklares med bemanningsvekst og økte utgifter til pensjon og arbeidsgiveravgift. De siste to årene er pensjonsutgiftene hoveddriveren bak økningen, se kap 8.3 Ny premiemodell for pensjon. I motsatt retning trekker reduksjonen i andre ytelser, men dette utgjør en vesentlig mindre del av budsjettet. Det har vært en vekst i utgifter til diverse tillegg hvor også særavtalen for arbeidstidsbestemmelsene inngår, men korrigert for KPI er økningen lav. Sistnevnte avtale er en forhandlingssak mellom partene, og har ikke vært analysert nærmere.

Tabell 8.1 Lønnsutgifter i politiet (nominelle tall) i mill. kroner. 2019–20231)

1) Fast lønn og lønn midlertidige og vikarer inkluderer offentlige refusjoner. Tillegg omfatter turnustillegg (HTA), helgedagsgodtgjørelse (HTA og ATB), beredskapstillegg, komp. belastende unntak fra AML (ATB avtalen), risikotillegg (lokale avtaler), undervisningsgodtgjørelse, hundeførertillegg, tillegg til praksisveiledere, UEH-godtgjørelse, uregulert arbeidstid for ledere og andre tillegg. Andre ytelser inkluderer fordel i arbeidsforhold, andre oppgavepliktige godtgjørelser, andre personalutgifter og offentlige tilskudd.

Tall fra Digitaliserings- og forvaltningsdepartementet (DFD) viser at politiet har hatt en lønnsvekst på nivå med gjennomsnittet i staten i perioden 2019–2023. DFD har beregnet veksten i gjennomsnittlig årslønn i politiet til 16,5 prosent, mot 16,8 prosent i staten generelt over femårsperioden. De siste to årene har veksten derimot vært noe høyere, med 12,2 prosent i politiet mot 11,2 prosent i staten som helhet.

Lønnsveksten er noe høyere enn rammene for lønnsoppgjørene i perioden. Dette kan blant annet forklares av opprykk og endret sammensetning i stillingskoder for politiårsverk. En intern analyse politiet har gjort av lønnsutviklingen for politistillinger fra 2018 til 2022 viser at antall politiutdannede i høyere stillingskoder har økt, mens antall politiutdannede i lavere stillingskoder har sunket. Dette har sammenheng med at man i 2020 endret kompetansekriteriene for opprykk, hvilket ga endringer i opprykksfrekvens, og dermed også flere opprykk.

Sammenlignet med et utvalg andre virksomheter (NAV, Tolletaten og Skatteetaten), har politiet hatt en lavere vekst i lønnsutgiftene i analyseperioden, der de siste to årene viser en relativt lik lønnsvekst mellom virksomhetene, jf. tabell 8.2. Samtidig kan det bemerkes at de andre virksomhetene har hatt en nedgang i antall årsverk de siste to årene. Normalt vil en oppgang i antall årsverk redusere lønnveksten noe, og motsatt vil en reduksjon i årsverk føre til at lønnsveksten trekkes opp. Årsverksveksten i politiet kan derfor ha vært en medvirkede årsak til å dempe lønnsveksten i analyseperioden. Arbeidsgruppen har ikke hatt datagrunnlag for å kunne vurdere virkningen av sammensetningseffekter og nyrekruttering på lønnsveksten. Utviklingen i lønnsvekst vil også kunne påvirkes av hendelser som for eksempel virksomhetsoverdragelser og andre eksterne forhold.

Tabell 8.2 Lønnsvekst for et utvalg virksomheter1)

1) Tallgrunnlag fra DFD. Totallønn består i gjennomsnittlig utbetalt fastlønn, faste og variable tillegg fordelt per årsverk gjennom året slik det er rapportert til A-ordningen. Overtid og utenlandstillegg er ikke inkludert. Timelønnede og ledere på statens lederlønnssystem er ikke en del av statistikken.

Funnene viser at driveren bak de økte lønnsutgiftene i politiet i hovedsak er bemanningsvekst og økning i pensjonsutgifter. Lønnsveksten per årsverk vurderes å være relativt normal sammenlignet med et utvalg av andre virksomheter og gjennomsnittet i staten for øvrig.

8.3 Ny premiemodell for pensjon

I 2022 innførte Statens pensjonskasse (SPK) ny premiemodell for statlige virksomheter, inkludert politiet. Det innebar en overgang fra premiefellesskap til virksomhetsspesifikk premie.35 I den nye modellen blir hver enkelt virksomhet beregnet for seg, basert på sine ansatte. Formålet var å bedre insentivene, og å bidra til økt ansvarliggjøring av statlige virksomheters pensjonsutgifter.

Konsekvensene av overgangen har vært en vesentlig økning i pensjonsfaktureringen til politiet, særlig som følge av særaldersgrense for en stor andel av de ansatte. Regnskapet til politiet viser en økning i pensjonspremie og tilhørende arbeidsgiveravgift på 575 mill. kroner fra 2022 til 2023. Dette er, isolert sett for 2023, betydelig mer enn den kompensasjonen som virksomhetene får i forbindelse med kompensasjonen for lønnsoppgjøret som også skal dekke forventet vekst i pensjonspremier.

Det er igangsatt et arbeid under ledelse av Arbeids- og inkluderingsdepartementet med deltakelse fra FIN, JD og Forsvarsdepartementet (FD), for å belyse konsekvensene av ny pensjonsmodell for virksomheter der mange ansatte har særalderspensjon. Effekten av en lønnsvekst utover det sentrale lønnsoppgjøret vil det være rimelig at virksomhetene må ta ansvaret for, i tråd med intensjonen for omleggingen av premiemodellen.

På tross av at politiet fikk økte bevilgninger i forbindelse med nysalderingen 2023, har endringen i premiemodellen medført noe redusert handlingsrom for politiet til å prioritere utgifter til andre formål. Premiemodellen er ment å være innrettet slik at svingningene i premien i utgangspunktet forventes å variere om lag rundt null over tid, slik at virksomhetene både kan bli overkompensert og underkompensert i enkeltår som følge av endringer i lønnsvekst. Det pågående analysearbeidet vil vurdere hva slags pensjonspremier vi kan forvente for 2024 og dermed hvordan pensjonsutgifter vil kunne påvirke politiets handlingsrom i 2024 og i årene fremover. Regjeringen har allerede varslet at økte pensjonsutgifter til politiet skal håndteres i forslaget til revidert nasjonalbudsjett for 2024.

8.4 Behov for større omprioriteringer fremover

Behovet for å kunne effektivisere politiet og omprioritere innenfor budsjettrammen vil bli større fremover. Politiet og JD viser til et betydelig behov for oppgradering av IT-systemer, i tillegg til at dagens eiendomsportefølje vil bli mye mer kostnadskrevende fremover dersom det ikke igangsettes strukturelle grep.

8.4.1 IT-utgifter

Riksrevisjonen har konkludert med at digitalisering i politiet ikke har blitt tilstrekkelig prioritert. Digitaliseringsarbeidet har vært preget av kortsiktige prioriteringer, og av at etaten har en høy teknisk gjeld.36 Sammenliknet med andre virksomheter bruker politiet en relativt liten andel av budsjettet til IT-utgifter. Riksrevisjonen slår fast at politiet bruker betydelig mindre ressurser til å utvikle nye IT-løsninger enn det NAV og Skatteetaten gjør. Fra 2019 til 2023 har andelen IT-utgifter i politiet sunket fra 7,2 prosent til 5,9 prosent (driftsposten). Til sammenlikning var IT-utgiftene i NAV, Skatteetaten og Tolletaten mellom 9,6 prosent og 12,3 prosent i 2023.37

For å møte det betydelige behovet knyttet til digitalisering og IT foreslo POD i 2023 å hente inn midler fra politidistriktene og andre enheter for å finansiere en større satsing på IT. Gjennom intervjuer med enkelte politidistrikt har initiativet blitt trukket frem som positivt, da IT anses som en stor utfordring i etaten. Dersom politiets IT-systemer ikke fungerer, kan konsekvensene for samfunnet bli store. Initiativet ble imidlertid stoppet da saken ble sendt til departementet på grunn av ønske om å ikke svekke lokal tilstedeværelse i politidistriktene.

Arbeidet med digitalisering i politiet er omfattende. Det vil kreve store ressurser både under investeringsperioden og til varig drift, forvaltning og videreutvikling. De samlede tiltakene er ventet å overstige terskelverdien for digitaliseringsprosjekter i statens prosjektmodell. Politiet har derfor igangsatt utarbeidelse av en konseptvalgutredning (KVU) for digitalisering i politiet.

8.4.2 Utgifter til eiendom

Politiet har en omfattende eiendomsportefølje med 350 lokasjoner, herunder 232 tjenestesteder. Om lag 80 prosent av lokalene til politiet leies i det private markedet, mens øvrige utleiere er Statsbygg (17 prosent) og andre offentlige utleiere. Totale eiendomsutgifter var i 2023 1 952 mill. kroner, og tilsvarer 106 000 kroner per årsverk. I 2019 utgjorde eiendomsutgiftene 1 584 mill. kroner. Reelt er dette en økning på 0,7 prosent fra 2019 til 2023. Økningen kan i stor grad forklares av økte energiutgifter og nye inngåtte leieavtaler.

Sammenlignet med NAV og Skatteetaten har politiet mer areal per ansatt.38 Dette skyldes primært at politiet har behov for mer spesialisert areal og sikkerhetstiltak, samt at mindre tjenestesteder kan være mindre arealeffektive.

Politiets fellestjenester (PFT) har estimert en reell økning i årlig husleieutgifter på over 300 mill. kroner i 2030 sammenlignet med 2024. Estimatene er hensyntatt effektene av nytt arbeidsplasskonsept39 som demper den forventede utgiftsveksten. Statsbygg har i 2022 på oppdrag fra JD gjort en arealporteføljeanalyse for justissektoren av 37 leieavtaler som går ut i perioden 2026-2030.40 Det er gjort en vurdering av hvordan kostnadsnivået ved nye leiekontrakter samlet kan bli for ulike scenarioer. Analysen viser at i 2030 vil det mest optimistiske anslaget gi en samlet innsparing på 4 mill. kroner, mens det mest pessimistiske anslaget vil medføre en årlig kostnadsøkning på 60 mill. kroner for politiet.

Det er stort avvik mellom anslagene fra Statsbygg og PFT. Hovedsakelig er forskjellen at Statsbygg ikke tar med pågående prosesser i sin analyse, hvor blant annet store kontrakter som politihus i Oslo, Bergen, Stavanger, Sandnes, Bodø mv. inngår. PFTs prognose dekker derfor en større del av porteføljen enn Statsbyggs prognose. Siden PFTs prognose omfatter flere pågående bygge- og leiesaker enn Statsbygg sin prognose, gir det etter vår vurdering et mer realistisk anslag.

Det vil være urealistisk å unngå samlede økte leieutgifter for politiet fremover uten at det foretas grep. Flere av dagens lokaler er nedslitte og lite funksjonelle, gitt gjeldende krav. Mange av disse lokalene har relativt lav husleie per kvadratmeter sammenlignet med husleien i nyere bygg. Selv om man klarer å redusere arealbehovet ved inngåelse av nye leieavtaler, kan det, ifølge politiet, forventes høyere pris per kvadratmeter og økte totalutgifter. Basert på de siste leieavtalene som har vært til behandling i departementet ser det ut til at man får kostnadsøkninger på tross av at arealet går ned.

Per i dag håndterer politiet utgifter til eiendom innenfor budsjettrammen, men det må foretas større, strukturelle grep dersom man skal unngå en betydelig kostnadsvekst knyttet til eiendomsporteføljen fremover. Det må i tillegg sees hen til tilrådningene i Gjedrem-utvalgets gjennomgang av NSMs leie av Snarøyveien 36.41Et av tiltakene som foreslås er at staten bør benytte seg mer av formålsbygg når staten har et sikkert, langsiktig og stort arealbehov, og også når det kreves særskilte sikkerhetsbehov som utløser store investeringer. Dette vil ifølge Gjedrem-utvalget redusere statlige kostnader på sikt.

Dersom en økning tilsvarende PFTs prognose må håndteres innenfor budsjettrammen, betyr det en reduksjon på om lag 250 årsverk i 2030 sammenlignet med 2024. Det bør på denne bakgrunn igangsettes et arbeid for å se på muligheter for å redusere fremtidige utgifter til politiets eiendomsportefølje.