5 Beredskapsplanlegging og beredskapsplaner

I dette kapitlet beskrives de overordnede prinsipper og forutsetninger som ligger til grunn for beredskapstenkning generelt og som lå til grunn for håndteringen av influensa A (H1N1) i Norge i 2009, i form av lov- og regelverk, andre føringer, planer og ansvar og roller for ulike aktører.

5.1 Generelle prinsipper

Samfunnssikkerhet og beredskap handler om evne og kapasitet til å takle samfunnets iboende sårbarhet gjennom forebygging, skadebegrensing, håndtering av ekstraordinære situasjoner og normalisering etter kriser. Det handler om institusjonell kapasitet og ressurser til å håndtere ekstraordinære hendelser utover daglig drift.

Det nasjonale samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeidet er basert på prinsippene om ansvar, nærhet og likhet. Disse prinsippene ble introdusert i St.meld. nr. 17 (2001-2002) Samfunnssikkerhet – veien til et mindre sårbart samfunn. I Meld. St. 29 (2011-2012) Samfunnssikkerhet lanseres et nytt fjerde prinsipp – samvirkeprinsippet. Bakgrunnen for dette er at erfaringer fra en rekke hendelser og øvelser de senere årene har vist betydningen av at alle aktører må virke sammen for at kriser skal håndteres best mulig.

Ansvarsprinsippet legger til grunn at den virksomheten som har ansvar for et fagområde/tjenestetilbud i en normalsituasjon, også har ansvaret for nødvendige beredskapsforberedelser og håndtering av ekstraordinære hendelser. Dette gjelder også ansvaret for å gi informasjon innen eget fagområde. Med nærhetsprinsippet menes at en krise håndteres på lavest mulige operative nivå, mens likhetsprinsippet innebærer at den organisasjonen man etablerer under kriser og i krig, skal være mest mulig lik organisasjonen man opererer med til daglig. Samvirkeprinsippet stiller krav til at en myndighet, virksomhet eller etat har et selvstendig ansvar for å sikre et best mulig samvirke med relevante aktører og virksomheter i arbeidet med forebygging, beredskap og krisehåndtering.

5.2 Generelle vurderinger av samfunnssårbarhet – pandemi sett i en større sammenheng

Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) skal inneha oversikt over risiko og sårbarhet i samfunnet og bidra til god nasjonal beredskap og effektiv krise- og ulykkeshåndtering. Som grunnlag for oppfølging av sikkerhets- og beredskapsarbeidet på tvers av sektorer og etatsgrenser har DSB siden 2006 utarbeidet en årlig nasjonal sårbarhets- og beredskapsrapport – Nasjonalt risikobilde. I rapporten foretar DSB en gjennomgang av en rekke sentrale risikoområder og risikoanalyser av scenarioer innenfor disse områdene. Oppmerksomheten er spesielt rettet mot tverrsektorielle hendelser med alvorlige konsekvenser, som krever ekstraordinær myndighetsinnsats. Arbeidet med det nasjonale risikobildet er en dynamisk prosess, og hensikten er å utvide det med flere risikoområder og scenarioer i det videre arbeidet.

Det nasjonale risikobildet utvikles gjennom dialog og diskusjon på tvers av sektorer og fagområder, og prosessen skal bidra til å skape et mer omforent risikobilde og en felles forståelse for de samfunnssikkerhetsutfordringene Norge står overfor. Målet er at det nasjonale risikobildet skal bidra til den overordnede risikostyringen i samfunnet.

DSB har sammenstilt resultatene fra de enkelte risikoanalysene i en risikomatrise. Matrisen viser sannsynligheten for konkrete scenarioer. Scenarioene i matrisen er verstefallsscenarioer og dermed ikke ment å være representative for alle hendelser innen et risikoområde. DSB konkluderer med at samlet sett er det størst risiko for en influensapandemi. Scenarioet tar utgangspunkt i en mer alvorlig influensapandemi enn den som rammet Norge i 2009.

5.3 Rammeverk for beredskapsplanlegging i helsetjenesten

Det overordnede formålet med helse- og sosialberedskapen er å verne om liv og helse og bidra til at befolkningen kan tilbys nødvendig helsehjelp og sosiale tjenester ved kriser, katastrofer og krig. Målgruppen er både enkeltindividet og befolkningen.

De sentrale rammene for beredskapsplanleggingen legges gjennom lover og forskrifter og gjennom ulike typer beredskapsplaner.

5.3.1 Lov- og forskriftsverket i helseberedskapen

Det mest sentrale lov- og forskriftsverket i helse- og sosial/omsorgsberedskapen er:

• Lov om helsemessig og sosial beredskap (helseberedskapsloven) (lov 23. juni 2000 nr. 56),

• Smittevernloven (lov 5. august 1994 nr. 55 om vern mot smittsomme sykdommer),

• Folkehelseloven (lov 24. juni 2011 nr. 29 om folkehelsearbeid)

• Helse- og omsorgstjenesteloven (lov 24. juni 2011 nr. 30 om kommunale helse- og omsorgstjenester m.m.)

• Spesialisthelsetjenesteloven (lov 2. juni 1999 nr. 61 om spesialisthelsetjenesten m.m.)

• Matloven (lov 19. desember 2003 nr. 124 om matproduksjon og mattrygghet mv.),

• Strålevernloven (lov 12. mai 2000 nr. 36 om strålevern og bruk av stråling),

• Forskrift om krav til beredskapsplanlegging og beredskapsarbeid (23. juli 2001 nr. 881),

• Forskrift av om varsling av og tiltak ved alvorlige hendelser av betydning for internasjonal folkehelse (IHR-forskriften) (21. desember 2007 nr. 1573)

• Forskrift om krav til akuttmedisinske tjenester utenfor sykehus (18. mars 2005 nr. 252), og

• Kgl.res. om atomberedskap – sentral og regional organisering (17. februar 2006).

For lover og forskrifter som forelå før Overordnet nasjonal helse- og sosialberedskapsplan ble fastsatt fra 2007, er formålet med og innholdet i regelverkene – med relevans for beredskapen – nærmere beskrevet der. Nedenfor gjengis derfor kun en kort omtale av regelverk med særlig relevans for pandemiberedskapen.

Lov om helsemessig og sosial beredskap

Helseberedskapsloven, som trådte i kraft 1. juli 2001, pålegger kommuner, fylkeskommuner, regionale helseforetak og staten å utarbeide beredskapsplan for de helse- og sosialtjenestene de skal sørge for tilbud av eller er ansvarlige for. Sykehus, vannverk og Mattilsynet er blant de som har en selvstendig planplikt. Beredskapsplanleggingen skal gjøre det mulig for virksomhetene å kunne fortsette og om nødvendig legge om og utvide driften under krig og ved kriser og katastrofer i fred. Helseberedskapslovens bestemmelser om planplikt er gjenspeilet i regelverket for øvrig, slik at både helse- og omsorgstjenesteloven, spesialisthelsetjenesteloven, folkehelseloven og smittevernloven har bestemmelser om planplikt som viser til helseberedskapsloven. Det er gitt en rekke forskrifter til loven.

Forskrift om krav til beredskapsplanlegging og beredskapsarbeid

Forskriften pålegger virksomheter med planplikt etter lov om helsemessig og sosial beredskap å ha prosedyrer for å sikre nødvendig tjenesteytelse ved:

1. Interne og eksterne hendelser som vesentlig reduserer virksomhetens yteevne.

2. Eksterne hendelser som innebærer en ekstraordinær belastning på virksomheten og som kan kreve en generell omstilling av ordinær drift for å kunne øke kapasiteten.

Beredskapsplanen skal baseres på risiko- og sårbarhetsanalyser. Virksomheten skal ha prosedyrer for operativ ledelse, informasjonsberedskap og samordning av planer. Virksomheten skal sørge for at personell som er tiltenkt oppgaver i beredskapen, er øvet og har nødvendig beskyttelsesutstyr og kompetanse. Virksomheten skal sørge for å ha tilfredsstillende forsyningssikkerhet av viktig materiell, utstyr og legemidler iht. prinsippet om å sørge for forsvarlige helse- og sosialtjenester.

Smittevernloven

Loven skal verne befolkningen mot smittsomme sykdommer gjennom forebyggende tiltak og motvirke at sykdommene overføres i befolkningen, samt motvirke at slike sykdommer føres inn i Norge eller føres ut av Norge til andre land. Loven skal sikre at helsemyndighetene og andre myndigheter setter i verk nødvendige smitteverntiltak og samordner sin virksomhet i smittevernarbeidet. Loven gir videre helsemyndighetene fullmakter til å iverksette tiltak for å forebygge eller hindre smittespredning, som for eksempel å pålegge karantene, hindre bevegelse inn til eller ut av definerte områder og begrensninger i reisevirksomhet. Loven fastsetter myndighet og ansvar for kommunen, regionale helseforetak, fylkesmannen, Helsedirektoratet og Nasjonalt folkehelseinstitutt.

I henhold til loven skal regionale helseforetak og kommunen utarbeide smittevernplaner som skal omhandle tiltak og tjenester for å forebygge smittsomme sykdommer. Det er gitt en rekke forskrifter i medhold av loven. Det vises også til meldings- og varslingsplikt om smittsomme sykdommer som helsepersonell er pålagt i medhold av smittevernloven, og som er nærmere regulert i MSIS-forskriften.

Folkehelseloven

Formålet med loven er å bidra til en samfunnsutvikling som fremmer folkehelse og sikre at kommuner, fylkeskommuner og statlige helsemyndigheter setter i verk tiltak og samordner sin virksomhet i folkehelsearbeidet på en forsvarlig måte. Loven fastsetter at kommunen, fylkeskommunen, fylkesmannen, Helsedirektoratet og Nasjonalt folkehelseinstitutt har ansvar for nødvendige beredskapsforberedelser og for tiltak i beredskapssituasjoner, jf. helseberedskapsloven § 2-1. Videre plikter kommunen å utarbeide en beredskapsplan for sine oppgaver etter loven i samsvar med helseberedskapsloven. Denne skal samordnes med kommunens øvrige beredskapsplaner.

Loven åpner for at departementet i forskrift kan gi nærmere bestemmelser om kommunens beredskap innen miljørettet helsevern, inkludert biologiske miljøfaktorer. Det kan også gis nærmere bestemmelser om oppgaver for og ansvarsfordeling mellom kommuner, fylkeskommuner og statlige helsemyndigheter for å sikre beskyttelse av befolkningens helse.

Loven gir også nærmere bestemmelser for gjennomføring av Verdens helseorganisasjons internasjonale helsereglement (IHR 2005), herunder om etablering av IHR-registre som kan inneholde helseopplysninger i avidentifisert eller i personidentifiserbar form, uten samtykke fra de registrerte. Helsepersonell, offentlige tjenestemenn og private kan gis plikt til å melde eller varsle helseopplysninger til IHR-registre. Videre behandling av opplysninger i IHR-registre skal være i tråd med bestemmelsene i helseregisterloven. Loven åpner for at departementet gjennom forskrift kan gi nærmere bestemmelser om iverksetting av midlertidige og stående tiltak fra Verdens helseorganisasjon, f.eks. i forbindelse med håndtering av en pandemi.

Helse- og omsorgstjenesteloven

Loven stiller krav om at kommunen skal utarbeide en beredskapsplan for sin helse- og omsorgstjeneste i samsvar med helseberedskapsloven. Planen skal samordnes med kommunens øvrige beredskapsplaner. Loven gir kommunen hjemmel til å pålegge personell å utføre nærmere definert arbeid ved ulykker og andre akutte situasjoner som forårsaker ekstraordinær pågang av pasienter.

Loven gir kommunestyret et pålegg om å inngå samarbeidsavtale med det regionale helseforetaket i helseregionen eller med et nærmere angitt helseforetak. Kommunen kan inngå avtale alene eller sammen med andre kommuner. Samarbeidsavtalen skal bl.a. omfatte omforente beredskapsplaner.

Spesialisthelsetjenesteloven

Loven stiller krav om at det regionale helseforetaket skal utarbeide beredskapsplan i tråd med lov om helsemessig og sosial beredskap for institusjoner og tjenester det regionale helseforetaket skal sørge for. Beredskapsplanen skal samordnes med kommunenes, fylkeskommunenes og de andre regionale helseforetakenes beredskapsplaner. Loven inneholder også bestemmelser om disponering av personell i enkelte akutte situasjoner og bistand ved ulykker og andre akutte situasjoner.

5.3.2 Planverk

Slik det framgår av redegjørelsen for lovverket ovenfor, har helse- og omsorgsforvaltningen og -tjenesten flere typer beredskapsplaner. Spesialisthelsetjenesten (regionale helseforetak, helseforetak/sykehus) og den kommunale helse og omsorgstjenesten (kommunale virksomheter og tjenester) har i tråd med regelverket lagt planer for å håndtere krisesituasjoner i egen virksomhet. Planverket benyttes ved krisesituasjoner både nasjonalt og i utlandet. Videre er helse- og omsorgsforvaltningen pålagt av departementet å utarbeide beredskaps- eller kriseplaner for egen virksomhet. Dette er generelle planer som har til hensikt å sikre rask varsling og etablering av kriseorganisasjonen, herunder rask iverksetting av rapporteringsprosedyrer og informasjonsberedskap.

Helse- og omsorgsdepartementet fastsatte i januar 2007 en Overordnet nasjonal helse- og sosialberedskapsplan. Hensikten er å synliggjøre hovedelementene i helse- og omsorgssektorens beredskapsopplegg og sammenhengen mellom disse elementene.

Den overordnede planen beskriver rollene til aktørene i helse- og omsorgssektoren ved krise- og katastrofesituasjoner og i beredskapsplanlegging. Beskrivelsen omfatter lovgrunnlag og aktørenes ansvar og plassering i beredskapsorganisasjonen, oppgaver og ressurser, samhandling og varslingsveier. Den angir også hvilke varslings- og rapporteringsrutiner som skal tre i kraft i krisesituasjoner. Planen peker på at når flere virksomheter i helse- og sosialsektoren er berørt, må rapporteringen samordnes inn mot departementet. Alle aktører som er omtalt, har egne beredskaps- og kriseplaner som skal legges til grunn for krisehåndteringen. Overordnet nasjonal helse- og sosialberedskapsplan er under revisjon og vil foreligge i revidert form i løpet av 2013.

I tillegg til å basere beredskapsplanleggingen på generelle omstillings- og kriseplaner som skal sikre at etatene kan fortsette sin virksomhet og tjenesteyting også i krise og krig, er det enkelte scenarioer som framstår som så omfattende og krevende at det er forutsatt særskilt beredskapsplanlegging for å være forberedt på krisehåndteringen. Innenfor helse- og omsorgssektoren er dette Nasjonal beredskapsplan mot pandemisk influensa, Nasjonal beredskapsplan mot kopper og Plan for å bekjempe smittsomme dyresykdommer. I tillegg er det etablert en egen atomberedskapsorganisasjon med et kriseutvalg og med egen beredskapsplan.

Nasjonal beredskapsplan for pandemisk influensa:

Den første utgaven av den norske beredskapsplanen mot pandemisk influensa ble fastsatt av Sosial- og helsedepartementet i januar 2001 på bakgrunn av et planutkast utarbeidet av Statens institutt for folkehelse og Statens helsetilsyn. Planen ble revidert og fastsatt på ny i juli 2003. Revisjonen begrenset seg til å tilpasse planen til nye oppgave- og ansvarsforhold etter omorganisering av den sentrale sosial- og helseforvaltning fra 1. januar 2002 og spesialisthelsetjenestereformen fra samme tidspunkt. Den siste revisjonen, versjon 3.0, fastsatt 16. februar 2006, ble gjennomført som følge av utbruddene av fugleinfluensa og WHOs og EUs anbefalinger om oppdaterte beredskapsplaner i det enkelte medlemsland, spesielt i forhold til en ny faseinndeling av en pandemi.

Målsettingen med beredskapsplanen var å legge til rette for at man under en influensapandemi kan:

• forebygge smittespredning og redusere sykelighet og død

• behandle og pleie syke og døende hjemme og i helseinstitusjon

• opprettholde nødvendige samfunnstjenester innenfor alle sektorer

• gi fortløpende, kunnskapsbasert og samordnet informasjon til helsetjenesten, andre samfunnssektorer, det offentlige, publikum, norske borgere i utlandet og massemediene.

Planen legger til rette for å redusere sykelighet og død, behandle syke og døende hjemme og på sykehus, opprettholde nødvendige samfunnsfunksjoner og gi nødvendig informasjon til offentligheten under en pandemi. Planen, som er basert på tilsvarende planverk i WHO og EU, lister opp en rekke tiltak for iverksettelse i løpet av de ulike fasene av en pandemi.

Planen følger de fasene i en pandemi som var lagt til grunn for WHOs planverk og som skisserte mål og tiltak innen hver av de seks fasene:

Som del av beredskapen har departementet oppnevnt en Pandemikomité som skal gi råd om forberedende tiltak og iverksetting av tiltak i en beredskapssituasjon. Videre legges det opp til at den enkelte virksomhet utarbeider en egen pandemiplan (eller tillegg til den ordinære kriseplanen) som ivaretar bestemmelser i lover og forskrifter, samt kravene i den nasjonale planen.

Planen gir videre planforutsetninger for departementene og deres sektorer – inkludert norske utenriksstasjoner. Av planen fremgår det at alle departementene bør planlegge for en pandemisk influensa i tråd med rammene i planen. Innenfor de fleste sektorer vil dette omfatte tiltak for å forebygge smittespredning og sykdom og opprettholde viktige funksjoner – som barnehager og skoler, kommunikasjon (transport, telekommunikasjon), energisektoren (kraftforsyning, olje og gass), vann og avløp, renovasjon med mer.

Ved utbruddet av ny influensa A (H1N1) i april 2009 forelå det et utkast til en revidert utgave av Nasjonal beredskapsplan mot pandemisk influensa. Denne var utarbeidet av Helsedirektoratet og Folkehelseinstituttet, men ikke formelt godkjent i etatene og ikke behandlet av Helse- og omsorgsdepartementet. Tiltakene som var vurdert i forbindelse med planrevisjonen, utgjorde likevel en del av kunnskapsgrunnlaget for måten pandemien ble håndtert på av helsemyndighetene.

5.4 Ansvar, roller og samvirke i beredskapen i helsetjenesten – med vekt på pandemiberedskap

5.4.1 Aktørene innenfor helse- og omsorgssektoren

Ansvarsfordelingen og kriseorganiseringen i helse- og omsorgsforvaltningen og i helsetjenesten hviler på de grunnleggende beredskapsprinsippene nevnt i avsnitt 5.1. Følgende aktører innenfor helse- og omsorgssektoren har oppgaver knyttet til pandemiplanen:

• Helse- og omsorgsdepartementet

• Helsedirektoratet

• Nasjonalt folkehelseinstitutt

• Statens helsetilsyn

• Statens legemiddelverk

• Mattilsynet

• Fylkesmannen

• Regionale helseforetak/helseforetak

• Kommunen

• Pandemikomiteen, nasjonal rådgivende komité for beredskap mot pandemisk influensa

Nedenfor følger en kortfattet omtale av aktørene med vekt på deres ansvar og rolle ved håndteringen av en pandemi. Det vises til utfyllende omtaler i Nasjonal beredskapsplan mot pandemisk influensa og Overordnet nasjonal helse- og sosialberedskapsplan.

Helse- og omsorgsdepartementet har det overordnede ansvaret for helsetjenestene i Norge. Dette gjelder også det forebyggende arbeidet i både den kommunale helse- og omsorgstjenesten og spesialisthelsetjenesten. Det gjelder i normale situasjoner og i krisesituasjoner. De regionale helseforetakene er eid av departementet. Departementet har i tillegg en rekke underliggende virksomheter, hvorav noen er omtalt nærmere under.

Helsedirektoratet skal sikre at det nasjonale samhandlingsbehovet blir ivaretatt både i beredskapsplanlegging og i en krisesituasjon. Helsedirektoratet skal på delegasjon fra departementet forestå overordnet koordinering og om nødvendig iverksette tiltak når en krisesituasjon truer eller har inntruffet. Smittevernloven gir Helsedirektoratet generelle fullmakter i forbindelse med smitteverntiltak, samt mer omfattende fullmakter ved alvorlig utbrudd av allmennfarlig smittsom sykdom.

Nasjonalt folkehelseinstitutt er i henhold til smittevernloven statens smitteverninstitutt. Sentrale oppgaver er overvåking, herunder mottak av meldinger og varsler, smitteoppsporing, vaksineberedskap og -forsyning, rådgivning, informasjon og forskning. Folkehelseinstituttet er nasjonal faginstans for smittevernberedskap og har analysekapasitet innen disse områdene, blant annet nasjonalt beredskapslaboratorium. Folkehelseinstituttet er ansvarlig for Meldingssystem for smittsomme sykdommer (MSIS), deltar i EUs meldingssystem for varsling av utbrudd av smittsomme sykdommer (EWRS) og er nasjonalt kontaktpunkt for smittevernfaglige saker og varsling fra og til WHO.

I begynnelsen av oktober 2009 ble det fastsatt forskrift om nasjonalt vaksinasjonsprogram. Denne gir Folkehelseinstituttet ansvar for faglige retningslinjer for gjennomføring av dette programmet, herunder målgrupper, hyppighet og den tekniske sammensetningen av vaksinene. Det slås også fast at vaksine mot pandemisk influensa (som inngår i programmet) skal tilbys etter retningslinjer fra Nasjonalt folkehelseinstitutt.

Statens legemiddelverk (SLV) skal sørge for riktig bruk av effektive og sikre legemidler. SLV vurderer, godkjenner og gir markedsføringstillatelse for legemidler, herunder også vaksiner, overvåker legemidler og analyserer bivirkningsmeldinger i samarbeid med EUs legemiddelmyndigheter. Legemiddelverket fører tilsyn med og godkjenner aktørene på legemiddelområdet (produsenter, importører, grossister og apotek).

Mattilsynets rolle i forbindelse med en influensapandemi er i hovedsak knyttet til dyrehelsen. Influensapandemier er i utgangspunktet zoonoser, dvs. sykdommer som smitter fra dyr til mennesker, og deretter mellom mennesker. Zoonoser kan også smitte tilbake fra menneske til dyr.

Statens helsetilsyn har det overordnede faglige tilsynet med landets helse- og sosialtjenester. Ansvaret innbefatter tilsyn med at aktørene har de beredskapsplaner de etter lov- og forskriftsverket er pålagt å ha. Helsetilsynet i fylket skal også ha oppmerksomhet rettet mot allmennfarlige smittsomme sykdommer og skal holde Statens helsetilsyn orientert om forholdene i fylket.

Dersom virksomhet drives på en måte som er i strid med smittevernloven, forskriftene knyttet til den eller enkeltvedtak med hjemmel i loven, og dette kan ha skadelige følger for pasienter eller andre, eller på andre måter er uheldige eller uforsvarlige, kan Statens helsetilsyn gi pålegg om å rette på forholdene.

Fylkesmannen bidrar til at den fastsatte helsepolitikken blir gjennomført i kommune- og spesialisthelsetjenesten. Fylkesmannen skal ha særlig oppmerksomhet rettet mot allmennfarlig smittsom sykdom og holde Helsedirektoratet og Statens helsetilsyn orientert om forholdene i fylket. Fylkesmannen er Helsedirektoratets regionale ledd i forbindelse med iverksetting av tiltak etter smittevernloven og forvaltning av dette lovverket. Fylkesmannen kan i tillegg ha en generell regional samordningsrolle i henhold til Instruks for samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeidet til Fylkesmannen og Sysselmannen på Svalbard (Forskrift 2008-04-18 nr. 338).

Fylkesmannen kan derfor ha en dobbeltfunksjon i en krisesituasjon som berører helsesektoren ved at det både skal rapporteres til Helsedirektoratet og til Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap.

De regionale helseforetakene skal sørge for at spesialisthelsetjenester tilbys innenfor regionen. Helseforetakene har det operative ansvaret i beredskapsarbeidet. Ansvaret utøves på grunnlag av beredskapsplan utarbeidet etter lov om helsemessig og sosial beredskap og smittevernplan etter smittevernloven. Under en pandemi vil spesialisthelsetjenestens rolle innen infeksjonsmedisin og medisinsk mikrobiologi spille en særlig viktig rolle, blant annet fordi det vil være behov for å behandle et stort antall pasienter og for å analysere et stort antall prøver fra sykehus og fra primærhelsetjenesten.

Kommunene skal i henhold til helse- og omsorgstjenesteloven yte nødvendig helse- og omsorgstjenester til alle som oppholder seg i kommunen. De har derfor en nøkkelrolle ved håndteringen av en pandemi. Kommunen har ansvar for å ha oversikt over de infeksjonsepidemiologiske forholdene, ansvar for informasjon og forebyggende tiltak, vaksinasjon, undersøkelsesmuligheter, behandling og pleie. Kommunestyret har i henhold til smittevernloven vide fullmakter til å legge restriksjoner på virksomhet, dersom influensaen defineres som allmennfarlig smittsom sykdom.

Pandemikomitéen er Helse- og omsorgsdepartementets nasjonale rådgivende komité for beredskap mot pandemisk influensa, ved forberedelsene til, under og etter utbrudd av pandemisk influensa. Pandemikomitéen skal være høringsinstans for revisjon av Nasjonal handlingsplan for pandemisk influensa. Ved truende pandemi skal komiteen gi anbefalinger til departementet. Under en pandemi skal komiteen møtes når det er behov for oppdaterte anbefalinger. Pandemikomiteen er ikke en operativ enhet som sitter sammen under en pandemi. Formålet med komiteen er også å etablere et godt samarbeid mellom de aktørene som er departementets rådgivere ved en pandemi.

Pandemikomitéen ledes av direktøren i Helsedirektoratet. Folkehelseinstituttet er sekretariat. Pandemikomiteen består for øvrig av representanter fra andre relevante helsemyndigheter på statlig, regionalt og lokalt nivå. Videre deltar WHOs nasjonale influensasenter i Norge (ved Folkehelseinstituttet), Influensasenteret ved Universitetet i Bergen og Veterinærinstituttet. Det er etablert et arbeidsutvalg som ledes av komiteens leder og består av representantene fra Helsedirektoratet og Folkehelseinstituttet. Representanten fra WHOs nasjonale influensasenter i Norge er fast rådgiver for arbeidsutvalget.

5.4.2 Andre departementer og sektorer

Krisehåndteringen på departementsnivå (strategisk nivå) bygger på tre hovedelementer:

• forsterket krisekoordinering gjennom regjeringens kriseråd (RKR)

• klargjøring av ansvaret for krisestyring i lederdepartementet

• etablering av en krisestøtteenhet som skal bidra med støttefunksjoner til lederdepartementet og Regjeringens kriseråd i krisehåndteringen

Regjeringens kriseråd ledes av departementsråden i lederdepartementet og er det overordnede strategiske koordineringsorgan i kriser hvor det er behov for omfattende koordinering mellom flere departementer. Regjeringens kriseråd ivaretar koordinering mellom berørte departementer og framskaffer koordinert informasjon og beslutningsgrunnlag for Regjeringen.

Alle departementer har et totalansvar for sine sektorer under normale forhold og under en eventuell pandemikrise. Alle departementer og sektorer må planlegge for å forebygge smittespredning og sykdom og for å kunne opprettholde viktige samfunnsfunksjoner.

Særlig sentrale departementer er:

• Landbruks- og matdepartementet og underliggende etater ivaretar dyrehelsemessige forhold knyttet til influensa. LMD har ansvar for Veterinærinstituttet og administrativt ansvar for Mattilsynet.

• Justis- og beredskapsdepartementet har ansvar for å samordne samfunnssikkerhet og beredskap og er overordnet Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap, Politiet og Sivilforsvaret.

• Forsvarsdepartementet og Forsvaret skal bidra til å understøtte det sivile samfunn ved kriser. Ved et pandemiutbrudd vil Forsvaret på forespørsel kunne bidra med ressurser innenfor kommando-, kontroll-, kommunikasjons- og informasjonssystemer, overvåking og etterretning, vakt og sikring, logistikk (herunder transportkapasitet), sanitetsressurser, samt legemidler som finnes lagret i beredskapslagre.

• Utenriksdepartementet (UD) har operativt ansvar for utenriksstasjonene, som vil ha ansvar for å bistå norske borgere i en krisesituasjon i utlandet, formidle råd fra norske fagmyndigheter til nordmenn i utlandet og å forberede og iverksette krisetiltak.

Næringsdrivende med ansvar og oppgaver innenfor kritiske samfunnsfunksjoner og samfunnskritisk infrastruktur representerer viktige ressurser og støttespillere for myndighetene både i beredskapsplanlegging og krisehåndtering.

5.4.3 Frivillige organisasjoner

De frivillige organisasjonene disponerer store og viktige ressurser for helsetjenesten, kommunene og politiet, som kan utnyttes under en pandemi. Eksempelvis: pleie- og omsorgsoppgaver, ambulansetransport, distribusjon av mat, drikke og medisiner, organisering og førstehjelp ved massevaksinering, samt å supplere helsepersonell ved feberklinikker ol. Røde Kors, som helsetjenesten har en egen samarbeidsavtale med, disponerer bl.a. transportbiler og hus, lokaler og telt som eventuelt kan benyttes. Andre aktuelle organisasjoner er blant annet Norsk Folkehjelp, Frelsesarmeen og Kvinners Frivillige Beredskap. Frivillige organisasjoner kan også være en viktig ressurs for å nå ut til alle i samfunnet med informasjon om hvordan man bør forholde seg i en pandemisituasjon. Dette kan særlig gjelde grupper med innvandrerbakgrunn.

5.4.4 Internasjonale aktører

Pandemisk influensa er en internasjonal utfordring som krever internasjonalt samarbeid.

Verdens helseorganisasjon (WHO) har flere viktige oppgaver innen pandemiberedskapen:

• Internasjonal overvåking: Ivareta internasjonal overvåking av influensa basert på ulike kilder, inkludert landenes offisielle rapporter. Sentralt i dette arbeidet står blant annet de nasjonale influensasentrene, som har avtaler med WHO. Det norske senteret er knyttet til Folkehelseinstituttet og deltar i Pandemikomiteen, samt er fast rådgiver for komiteens arbeidsutvalg. Innsamling av influensavirus tidligst mulig under utbrudd og snarest mulig oversending til WHO Collaborating Centres for nærmere analyse er viktige oppgaver. WHO anbefaler også hvilke virusstammer som skal inngå i en vaksine. WHOs internasjonale overvåking skjer via samarbeid med i alt 110 nasjonale influensasentre i 83 land. I Norge er det FHI som er nasjonalt influensasenter og som rapporterer direkte til WHO.

• Formelle erklæringer og anbefalinger etter Det internasjonale helsereglementet IHR: WHO vil erklære de ulike fasene av en pandemi, herunder erklære når en pandemi har brutt ut og vil koordinere de internasjonale tiltakene. WHO vil særlig fastsette hvilke tiltak som eventuelt skal iverksettes for å hindre eller forsinke internasjonal spredning. Gjennom slike erklæringer bestemmer WHO blant annet i praksis når industrien skal begynne å produsere pandemivaksine. WHO vil i denne sammenheng kommunisere med medlemslandene gjennom de nasjonale IHR kontaktpunkter.

• Rådgivning: Gi medlemslandene råd om beredskap mot pandemisk influensa og råd om håndtering av sykdommen, herunder kasusdefinisjon.

• Støtte medlemslandene i krisehåndteringen. Mange av WHOs medlemsland har mangelfull beredskap og opplever store utfordringer i krisehåndteringen, både operativt og kommunikasjonsmessig. WHO vil på forespørsel kunne bistå medlemslandene med tilgang til legemidler og vaksiner, inkludert det praktiske arbeidet med distribusjon og administrasjon.

Etter tre år med forhandlinger vedtok Verdens helseforsamling i 2011 et eget rammeverk for influensaberedskap (Pandemic Influenza Preparedness Framework). Rammeverket gir WHOs samarbeidende laboratorier løpende tilgang på influensavirusprøver fra medlemslandene – både for å kunne følge virusutviklingen og for å kunne iverksette forskning på kandidatvirus til vaksineproduksjon. Samtidig skal det etableres ordninger som sikrer at WHOs medlemsland får tilgang til godene som følger av dette samarbeidet, og som setter dem i stand til å styrke sin beredskap mot pandemier, herunder tilgang til legemidler og vaksiner, etablering av vaksineproduksjonskapasitet og tilgang på ekspertise.

Det økonomiske grunnlaget for tiltakene sikres gjennom at vaksineindustrien er pålagt å betale et partnerskapsbidrag som motytelse for tilgang til kandidatvirus, som hittil har vært mottatt vederlagsfritt. WHOs generaldirektør har fått mandat til å inngå juridisk bindende avtaler med vaksineindustrien om et slikt økonomisk bidrag, så vel som andre bidrag (for eksempel i form av vaksiner eller legemidler eller liknende) som industrien forutsettes å komme med. En egen rådgivende komite bestående av 18 medlemsland følger WHOs gjennomføring av rammeverket, som nå pågår.

Rammeverket sikrer betingelsene for at WHO kan følge utviklingen tett og legge grunnlaget for raskest mulig utvikling av en pandemivaksine. På denne måten er rammeverket viktig for Norge. Rammeverket sikrer videre WHO og medlemslandene en konkret plattform, inkludert et finansielt grunnlag, for samarbeid om å styrke pandemiberedskapen. En bedring i pandemiberedskapen internasjonalt vil kunne bidra til å redusere virkningene av en pandemi, også her i landet.

I EU ligger ansvaret for helsetjenester til medlemslandene. Unionens rolle i folkehelsespørsmål er hjemlet i Amsterdamtraktaten. EU-kommisjonen kan be om at landene utveksler overvåkingsdata og opplysninger om planlagte tiltak.

EUs smittevernbyrå (ECDC) bidrar til overvåkingen, gir råd om beredskap, bidrar til god kommunikasjon mellom medlemslandene og med Kommisjonen og WHO. ECDC bidrar til samordning av faglige råd om smitteverntiltak. Felles overvåking av situasjonen i EU og tilsluttede land som Norge driver organisasjonen gjennom det etablerte europeiske influensanettverket EISS (European Influenza Surveillance Scheme).

Det europeiske legemiddelkontoret (EMA) er ansvarlig for å koordinere EUs innsats for å vurdere og overvåke legemidler. EMA gir anbefalinger knyttet til kvalitet, sikkerhet og effekt av legemidler, basert på vurderinger gjort av vitenskapelige komiteer. Anbefalingene forelegges Kommisjonen som fatter vedtak om markedsføringstillatelse basert på disse. Tillatelsen gjelder for EU-området. Gjennom EØS-avtalen er Statens legemiddelverk forpliktet til å fatte tilsvarende vedtak for Norge. Organisasjonen har også ansvar for overvåking av bivirkninger.

Det ble i 2002 undertegnet en helseberedskapsavtale mellom De nordiske land. Avtalen omfatter samarbeid om forberedelser av beredskapstiltak, samt informasjon og assistanse i tilfelle en stat rammes av en krise eller katastrofe.