8 Erfaringer fra enkelte andre land og fra internasjonale organisasjoner

8.1 Innledning

Håndteringen av 2009-pandemien var i de fleste europeiske land en stor utfordring og byrde på helsemyndighetene og selve helsetjenesten. I flere land var det en heftig debatt om deler av håndteringen og til dels en kritikk av myndighetene. Av den grunn har flere lands myndigheter og også internasjonale organisasjoner med oppgaver på dette området, gjennomgått sin innsats eller fått den eksternt evaluert. I dette kapitlet gis noen hovedpunkter fra noen av disse gjennomgangene, mens en mer utfyllende orientering er gitt i vedlegg 2.

8.2 Verdens helseorganisasjon (WHO)

Verdens helseorganisasjon (WHO) er den ledende og koordinerende myndighet på helse-området innenfor FN-systemet og leder håndteringen av globale helsespørsmål, herunder bl.a. overvåkingen av helseutviklingen i verden og faglig støtte til medlemslandene.

Siden 2004 har WHO med bakgrunn i frykt for at «fugleinfluensaviruset» A(H5N1) skulle endre egenskaper og bli smittsomt mellom mennesker, intensivert overvåkingen av influensa og veiledningen av landene i beredskapsplanlegging mot influensapandemier. En global pandemiplan ble publisert i 2005 og en ny versjon i 2009 etter flere års forberedelser, herunder i nært samarbeid med influensaeksperter fra WHOs medlemsland. I 2010 vedtok WHOs styre å gjøre bruk av bestemmelsen i IHRs artikkel 50 gjennom å nedsette en evalueringskomite for å vurdere hvordan pandemien globalt sett ble håndtert, herunder hvordan WHO håndterte sine oppgaver. En sentral del av mandatet var hvordan det internasjonale helsereglementet (IHR), som trådte i kraft i 2007, fungerte som verktøy for å håndtere pandemien.

Rapporten fra evalueringskomiteen peker på tre oppsummerende funn:

• IHR bidro til å forberede verden bedre på å håndtere folkehelsekriser. De nasjonale og lokale kjernekapasitetene innen folkehelseområdet (kapasitet for overvåking og rapportering av sykdomsutbrudd), som IHR pålegger medlemslandene å utvikle, er ennå ikke fullt utviklet, og arbeidet går for sakte framover.

• WHO arbeidet bra på mange områder under pandemien, håndterte systemvansker, men kom til kort på noen områder. Komiteen fant ingen bevis for at WHO hadde lagt til rette for at vaksineindustrien fikk innflytelse over viktige beslutninger eller at WHO hadde latt økonomiske hensyn gå foran helsemessige hensyn i sin håndtering av pandemien.

• Verden er dårlig forberedt på å respondere på en alvorlig influensapandemi eller på en tilsvarende global, vedvarende og truende folkehelsekrise. I tillegg til innføring av de nevnte IHR-kjernekapasitetene kan den globale beredskapen styrkes gjennom forskning, tverrsektoriell tilnærming, styrkede helsesystemer, økonomisk utvikling i lav- og mellominntektsland og forbedret helsetilstand i befolkningen.

Blant de kritiske merknadene til den globale håndteringen av pandemien, nevnes her spesielt:

• WHO kom ikke med noen lett forståelig beskrivelse av pandemiens alvorlighet. Det skyldtes delvis at landene ikke hadde gjort slike vurderinger og oversendt dem til WHO;

• Faseinndelingen av influensapandemier var unødvendig komplisert og mer nyttig for planlegging enn for håndtering av en reell situasjon;

• Det var uheldig å holde hemmelig navnene på medlemmene av krisekomiteen som ga WHO råd om faseinndelingen og om tiltak i de ulike fasene. Da navnene og deres egenerklæringer om potensielle interessekonflikter i forhold til industrien ble offentliggjort, viste det seg at slike konflikter bare gjaldt noen få medlemmer og at de var ubetydelige.

Evalueringskomiteens rapport fremmer femten konkrete anbefalinger til WHO og til medlemslandene. Blant disse anbefalingene nevnes:

• Styrke WHO’s interne kapasitet til å håndtere langvarige kriser;

• Aktivt følge opp kravet til at medlemslandenes beslutninger om eventuelle restriksjoner i internasjonal reise- og handelsvirksomhet skal fattes på et kunnskapsbasert og helsefaglig grunnlag;

• Lage bedre rutiner for utpeking av krisekomiteer, inkludert offentliggjøring av medlemmenes navn og deres potensielle interessekonflikter;

• Revidere den globale pandemiplanen med færre faser og bedre sammenheng mellom trusselnivå og tiltakenes karakter;

• Utvikle bedre mål for alvorlighet av influensapandemier. Risikovurdering må gjøres tidlig og gjentas ofte;

• Lage bedre rutiner for å utvikle, godkjenne, oversette og offentliggjøre veiledningsdokumenter;

• Utvikle en ny strategisk kommunikasjonspolitikk for hele organisasjonen;

• Starte et omfattende forskningsprogram om influensa.

Rapporten med dens evalueringer og anbefalinger fikk bred tilslutning fra medlemslandene, da den ble behandlet på Verdens helseforsamling i mai 2011.

8.3 EU – ECDC OG EMA

Helsepolitikk er fortsatt i all hovedsak er et nasjonalt anliggende, selv om betydningen av felles regler og annet samarbeid i EU/EØS har økt over tid. Etter TEUV art. 168 har medlemslandene ansvar for å organisere og tilby helsetjenester til sin befolkning, men Unionen kan fremme samarbeid og støtte landene på folkehelseområdet. Både det europeiske smittevernbyrået (ECDC) og den europeiske legemiddelmyndigheten (EMA) har utgitt rapporter om håndteringen av pandemien i Europa og om deres egen rolle og med vekt på råd om framtidig beredskap.

I sin oppsummering fra september 2010 sier rådet bl.a. følgende:

• Selv om pandemiberedskap og -håndtering er medlemslandenes ansvar, så er det behov for bedre koordinering på EU-nivå av de nasjonale tiltakene og bedre samarbeid ved liknende hendelser, særlig innen kommunikasjon med publikum, overvåking og laboratorieanalyser;

• Rådet ber Kommisjonen revidere EUs pandemiplan for blant annet å sikre at responsen på framtidige pandemier blir fleksibel og tilpasset trusselens alvorlighet. WHO må utarbeide en ny pandemidefinisjon som tar hensyn både til spredning og sykdommens alvorlighet, og at landenes beredskapsplaner må revideres med råd fra ECDC og gjøres mer fleksible, slik at responsen er tilpasset trusselbildet;

• Rådet ber videre Kommisjonen utarbeide en mekanisme for landenes felles anskaffelse av vaksiner og andre legemidler mot influensa. Prosessen for å få markedsføringstillatelse for vaksiner må forbedres – uten at det skal gå på bekostning av kvalitet, trygghet og effektivitet ved vaksinene;

• Det skjedde en rask godkjenning i EMA og i Kommisjonen av de aktuelle vaksinene som fikk markedsføringstillatelse etter det såkalte modellvaksinekonseptet allerede i månedsskiftet september-oktober 2009;

• Overvåkingssystemet for mulige bivirkninger av vaksiner og antivirale legemidler fungerte godt, og samarbeidet med medlemslandene og produsentene om slike innmeldinger var bra. Oppdatert informasjon om bivirkninger var tilgjengelig på EMA’s hjemmeside.

8.4 Landgjennomganger

En gjennomgang av gjennomførte evalueringer fra en rekke land viser at noen temaer og læringspunkter går igjen:

• Beredskapsplanene var omfattende, men lite fleksible og lite egnet for mildere influensapandemier. Mange planer manglet kobling mellom risikovurdering og tiltak;

• Skifte av strategi sommeren 2009 fra et forsøk på å stoppe epidemien til å beskytte de mest utsatte befolkningsgruppene kom for sent og ble vanskelig å kommunisere;

• Håndteringen ga utfordringer for samarbeidet mellom helsemyndigheter på samme forvaltningsnivå og med underliggende nivåer og med helsetjenesten selv;

• Mange myndigheter opplevde anklager om at de store vaksineinnkjøpene skyldtes samrøre med legemiddelindustrien, men dette kunne avvises med henvisning til at volumene enten var forhåndsbestemt i avtalene eller måtte bestemmes i juni 2009, da pandemiens alvorlighet ikke var helt avklart;

• Vaksinene kom til landene under eller etter hovedbølgen av influensa. Mange land opplevde store logistikk- og kommunikasjonsproblemer.