1 Oppnevning, mandat, sammendrag og prinsipielle vurderinger

1.1 Mandat og sammensetning

Ved kongelig resolusjon 6. mai 1994 nedsatte Regjeringen et teknisk beregningsutvalg som skulle kunne kostnadsberegne særskilte reformer, tiltak og prosjekter og utarbeide en generell veiledning i bruk av nytte-kostnadsanalyser. Utvalgets mandat følger som vedlegg til denne rapporten.

Ved brev fra Finansdepartementet av 4. juli 1994 ble utvalget gitt følgende tilleggsmandat:

1

Reform 94 er vedtatt av Stortinget basert bl.a. på kostnadsanslag som Regjeringen har fore­tatt. Senest i Kommuneøkonomiproposisjonen er det en omtale av beregninger av kostnader ved Reform 94 som er gjennomført av en interdepartemental arbeidsgruppe med medlemmer fra Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet, Kommunal- og arbeidsdepartementet og Finansdepartementet.

Den nye arbeidstidsavtalen for lærere ble inngått med virkning fra 1.1.94, og kommuner og fylkeskommuner er gjennom inntektssystemet for 1994 gitt kompensasjon for avtalen. Det er også nedsatt en arbeidsgruppe med deltakelse fra Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet og Kommunenes Sentralforbund for å vurdere kostnadene ved avtalen. Arbeidsgruppen er omtalt i Kommuneøkonomiproposisjonen.

• Når det gjelder Reform 94, skal kostnadsberegningsutvalget gjennomgå og vurdere kostnadene ved driftssiden av reformen. Utvalget kan, dersom utvalget ønsker det, få seg forelagt de beregningene som den interdepartementale arbeidsgruppen har utført.

• Utvalget skal også gjennomgå og vurdere kostnadene ved investeringsbehovet som følger direkte av reformen så langt fagplanene og andre forutsetninger er fastsatt. Den interdepartementale arbeidsgruppen arbeider med å vurdere dette spørsmålet. Utvalget kan, dersom utvalget ønsker det, få seg forelagt arbeidsgruppens vurdering.

• Når det gjelder arbeidstidsavtalen for lærere, skal utvalget gjennomgå og vurdere kommunenes kostnader ved avtalen. Utvalget kan, dersom utvalget ønsker det, få seg forelagt de beregningene som arbeidsgruppen på dette området gjennomfører. Utvalget skal ta stilling til hvilke prinsipper som skal ligge til grunn for beregning av kommunenes merkostnader. Utvalget bes i nødvendig utstrekning redegjøre for hvilke forutsetninger som er benyttet. Videre bes utvalget om å redegjøre for hvilke muligheter som foreligger for å oppnå besparelser.

Utvalget bes avgi en rapport vedrørende kostnadene ved Reform 94 og arbeidstidsavtalen for lærere innen 1. september 1994.

2

Stortinget vedtok i forbindelse med behandlingen av St.meld. nr. 40 (1993-93) at det innføres obligatorisk skolestart fra det kalenderår barn fyller 6 år, med virkning fra skoleåret 1997/1998. Stortinget har senere vedtatt nødvendige endringer i grunnskoleloven, samt at den obligatoriske grunnskolen utvides til ti år, jf. Ot.prp. nr. 21 (1993-94) og Innst. O. nr. 36 (1993-94). I St.meld. nr. 40 og Ot.prp. nr. 21 er det gitt en foreløpig redegjørelse for økonomiske virkninger av disse endringene. I denne forbindelse ble det som forutsetning for gjennomføring av reformen lagt til grunn at beregningene av økonomiske konsekvenser blir framlagt for Stortinget snarest mulig og senest innen utgangen av våren 1995. Regjeringen har nedsatt en interdepartemental arbeidsgruppe med deltakelse fra Kirke-, utdannings- og ­forskningsdepartementet, Barne- og familiedepartementet og Finansdepartementet for å gjennomføre mer utførlige kostnadsberegninger av de omtalte endringene i grunnskoleloven.

• Kostnadsberegningsutvalget skal gjennomgå og vurdere kostnadene ved skolestart for seksåringer. Utvalget kan, dersom utvalget ønsker det, få seg forelagt de beregningene som utføres av den interdepartementale arbeidsgruppen. Utvalget bes spesielt vurdere økonomiske konsekvenser av ulike forutsetninger, herunder omfang og utnyttelse av kapasitet i barnehagesektoren, og redegjøre i nødvendig utstrekning for hvilke forutsetninger som er benyttet. Utvalget bes redegjøre for hvilke muligheter som foreligger for å oppnå besparelser.

Utvalget bes avgi en rapport om kostnadene ved skolestart for seksåringer innen 1. april 1995.

3

Som forutsatt i kostnadsberegningsutvalgets mandat, vil utvalget bli supplert med en representant for Kommunal- og arbeidsdepartementet ved beregninger av reformer som berører kommuner og fylkeskommuner. Avdelingsdirektør Eivind Dale, Kommunal- og arbeidsdepartementet, oppnevnes som medlem av utvalget i forbindelse med vurdering av ovennevnte saker. Kirke-,utdannings- og forskningsdepartementet oppnevner sekretær for å bidra med nødvendig grunnlags­materiale for utvalget.

Som forutsatt i utvalgets hovedmandat, kan utvalget om ønskelig innhente særskilte uttalelser fra kompetente forskningsmiljøer. Det forutsettes videre at utvalget trekker inn representanter fra Kommunenes Sentralforbund i arbeidet som omhandles av dette tilleggsmandatet.

Utvalget legger med dette fram sin rapport om kostnadene ved Reform 94 og arbeidstidsavtalen for lærere.

Kostnadsberegningsutvalget har følgende permanente sammensetning:

• Dosent Arild Hervik, Høgskolen i Molde, leder

• Ekspedisjonssjef Hans Henrik Scheel, Finansdepartementet

• Ass. direktør Inger-Johanne Sletner, Norges Bank.

For spesielt å utrede bruk av kostnad-nytteanalyser er i tillegg oppnevnt:

• Professor Kåre P. Hagen, Norges Handelshøyskole

• Førstekonsulent Karine Nyborg, Statisisk Sentralbyrå.

Som følge av at utvalget ikke har hatt tid til å avklare prinsipielle forhold vedrørende nytte-kostnadsanalyse før denne rapporten måtte utarbeides, har disse to personene også deltatt i utarbeidelsen av denne rapporten.

I forbindelse med tilleggsmandatet er følgende personer oppnevnt:

• Avdelingsdirektør Eivind Dale, Kommunal- og arbeidsdepartementet

• Rådmann Jan Refseth, Molde kommune

• Økonomisjef Beate Stang Aas, Troms fylkes­kommune.

Utvalgets sekretariat har bestått av underdirektør Geir Åvitsland, Finansdepartementet, rådgiver Thor Bernstrøm, Kommunal- og arbeidsdepartementet, avdelingsdirektør Jan Ellertsen, Kirke-, utdannings og forskningsdepartementet og konsulent Lise Lindbäck, Finansdepartementet.

1.2 Utvalgets arbeid

I forbindelse med tilleggsmandatet har det i perioden august 1994 til september 1994 vært avholdt 4 møter i utvalget. Representanter fra utvalget har i tillegg hatt møter med Kommunenes Sentralforbund, Lærerforbundet og Næringslivets Hovedorganisasjon.

1.3 Premisser for arbeidet

Utvalget har vurdert kostnadene ved Reform 94 og arbeidstidsavtalen for lærere. Utvalget har i hovedsak begrenset seg til en vurdering av de direkte kostnadene som påvirker offentlige budsjetter. Innenfor den tidsrammen som har vært til disposisjon, har utvalget verken vurdert mer indirekte kostnader eller eventuelle kostnader for privat sektor. I samsvar med mandatet har utvalget heller ikke vurdert nyttesiden av reformene. Det vises for øvrig til den prinsipielle drøftingen av reformkostnader i avsnitt 1.5, samt omtale i de enkelte kapitler i rapporten.

Arbeidet har funnet sted under et sterkt tidspress, og på enkelte områder har det derfor ikke vært tid til å foreta alle ønskelige beregninger og vurderinger. Utvalget har i slike tilfeller forsøkt å peke på hvilke punkter det bør arbeides videre med.

Rapporten består av tre kapitler i tillegg til innledningskapitlet. De tre kapitlene behandler henholdsvis driftskostnader ved Reform 94, investeringskostnader ved Reform 94 og kostnadene ved arbeidstidsavtalen.

1.4 Sammendrag

I det følgende gis det et sammendrag av hovedpunkter i utvalgets rapport. Sammendraget er i hovedsak konsentrert om utvalgets konklusjoner. Vi vil likevel peke på at disse konklusjonene for en stor del bygger på beregningstekniske forutsetninger og forutsetninger om forståelse av regelverk. Disse forutsetningene fremkommer mer fullstendig under hver enkelt del av rapporten.

1.4.1 Reform 94 – Driftskostnader

Utvalget har tatt utgangspunkt i en beregningsmodell utarbeidet i Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet (KUF). Denne modellen beregner i prinsippet totalkostnadene ved drift av videregående skole etter innføringen av Reform 94. Utvalget drøfter også kort de netto merkostnadene som kan tilbakeføres direkte til Reform 94. Det er slike merkostnader som ville dannet deler av grunnlaget for en eventuell lønnsomhetsvurdering av reformen. Utvalget har ikke registrert at det fra myndighetenes side ble gjort anslag for merkostnadene ved Reform 94 før reformen ble besluttet gjennomført.

Utvalget er generelt av den oppfatning at beregningene av totalkostnader for Reform 94 er godt dokumentert, og at beregningsarbeidet generelt synes å være gjennomført på en hensiktsmessig måte. Utvalget kan ikke peke på områder der KUFs kostnadsanslag virker urimelige.

De utførte kostnadsberegningene er relativt følsomme for endringer i gjennomsnittlig klassestørrelse. Utvalget ville derfor ha sett det som ønskelig at det hadde foreligget et klarere grunnlag for å vurdere hvordan Reform 94 kan tenkes å påvirke gjennomsnittlig klasse­størrelse.

Utvalget har innenfor den tiden som har vært til disposisjon, verken hatt mulighet til å foreta simuleringer av optimal klassestørrelse for enkeltfylker, eller vurdere normtall ut fra observerte klassestørrelser for ulike fylker. Utvalget vil imidlertid peke på at den betydelige samordningen av både grunnkurs og videregående kurs som følger av reformen, må antas å kunne gi vesentlige gevinster med hensyn til klassestørrelse. Ut fra et slikt synspunkt, synes KUFs alternative forutsetninger om klassestørrelse å utgjøre forsiktige anslag for samlet gevinstpotensial.

Drøftingen ovenfor trekker i retning av at KUFs beregninger overvurderer totalkostnaden ved drift av videregående skole etter reformen. I motsatt retning trekker imidlertid at det kan ligge begrensninger på bruken av fristilte ressurser ved sammenslåing av klasser, jf. omtale under punkt 2.3.5. Dette momentet vil imidlertid ha mindre vekt dersom disse begrensningene ikke er bindende.

Samlet sett er det dermed utvalgets oppfatning at KUFs minimumsanslag for kostnader (alternativ 1 i tabell 2.2.8a) kan være et velegnet anslag for kostnadene ved drift av videregående skole etter gjennomføring av Reform 94. Dersom usikkerheten i et slikt anslag skal reduseres, vil utvalget peke på at det kan være hensiktsmessig med ytterligere arbeid på følgende punkter:

• Analyse av gevinstpotensialet ved økt gjennomsnittlig klassestørrelse som følge av samordning av grunnkurs og videregående kurs i henhold til Reform 94.

• Analyse av endringer i søkeratferd som følge av bedre gjennomstrømming i yrkesfaglige studieretninger etter gjennomføring av Reform 94.

Til tross for den usikkerheten som foreligger, vil utvalget se det som lite sannsynlig at kostnadene ved drift av videregående skole etter gjennomføring av Reform 94 kan overstige KUFs maksimumsanslag for slike kostnader (alternativ 3 i tabell 2.2.8a).

1.4.2 Reform 94 – Investeringskostnader

Utvalget har ikke foretatt noen endelig vurdering av investeringskostnadene for Reform 94. Bearbeidede opplysninger på grunnlag av materiale KUF har hentet inn i en spørreundersøkelse i fylkeskommunene kan antyde samlede investeringer (utstyr og lokaler) i størrelsesorden 400 – 450 mill. kroner for grunnkurs. Dette er noe høyere enn det beløpet på 326 mill. kroner som er bevilget fra 1992 til 1994. Det bevilgede beløpet representerer imidlertid en statlig finansieringsandel, og er ikke et anslag på investeringsbeløpet.

Utvalget vil peke på at det er knyttet betydelig usikkerhet til investeringsberegningene. For det første kan det av kostnadshensyn være hensiktsmessig å samordne relativt likeartede investeringer. Det er derfor mulig at enkelte av de oppgitte investeringsbeløpene også kan inkludere investeringer for videregående kurs. Utvalget har ikke vurdert dette nærmere.

For det andre er det krevende å anslå investeringsbehovet for VK I og VK II. Noe av denne usikkerheten vil løse seg opp når en nærmer seg iverksetting av VK I. I tillegg vil det fore­ligge usikkerhet knyttet til antall lærlingeplasser, jf. omtale i avsnitt 3.5. Utvalget vil peke på betydningen av videre arbeid på disse punktene.

Utvalget drøfter bruk av normkostnader i tilknytning til utstyrsinvesteringer. Videre omtales kort forholdet til kompensasjonssystemer og virkninger på fylkeskommunenes incentivstruktur.

1.4.3 Kostnader ved arbeidstidsavtalen

Utvalget har beregnet de netto merkostnadene som følger direkte av arbeidstidsavtalen, gitt at kommunene tilpasser seg effektivt til de endrede bestemmelsene. Dette vil for det første innebære at eventuelle innsparinger eller merkostnader som ikke følger direkte av arbeidstidsavtalen, ikke påvirker de beregnede merkostnadene. Utvalget har videre beregnet merkostnader med utgangspunkt i at alle kommuner strengt har holdt seg til gjeldende regelverk i form av lover, forskrifter, tariffavtaler og bindende rundskriv. Utvalgets beregningsmetode vil også innebære at faktiske kostnader ikke nødvendigvis er relevante for beregningene, dersom disse kostnadene avviker fra hva det kan være grunn til å anta er kostnadseffektiv drift.

Utvalget har anslått følgende direkte kostnadsøkninger som følge av arbeidstidsavtalen:

Utvalget peker på at tallanslagene er usikre. Denne usikkerheten er bl.a. knyttet til beregning av lønn for nyansatte og til at regnskapsdataene for driftskostnader ikke er tilstrekkelig detaljerte.

Utvalget har anslått innsparingene ved omdisponering av samrådingstimen på ungdomstrinnet og konferansetimen i videregående skole. Videre har utvalget anslått en effektiviseringsgevinst som følge av redusert overtid og oppfylling av stillinger:

Anslaget for omdisponering av konferanseressursen er bl.a. avhengig av hvor mange studieretninger som har hatt rom for en slik ressurs innenfor det gamle rammetimetallsbegrepet. Utvalget har her lagt forsiktige anslag til grunn, jf. omtale under punkt 4.2.5.

Det kan på enkelte mindre skoler være problemer med fullt ut å realisere en innsparing knyttet til reduksjon av overtid og oppfylling av stillinger. Utvalget legger imidlertid til grunn at dette ikke vil føre til vesentlige endringer i anslaget ovenfor.

Utvalget har drøftet mulig omdisponering som følge av mønsterplantimen:

Utvalget er i tvil om kommunene faktisk var pålagt å ha en mønsterplantime før arbeidstidsavtalen trådte i kraft. Vi finner dermed ikke å kunne ta stilling til om omdisponering av mønsterplantimen skal oppfattes som en mindrekostnad som følger av arbeidstidsavtalen. Dersom mønsterplantimen skal tas med som en innsparing, vil det prinsipielle regneopplegget utvalget for øvrig har lagt til grunn, gi et beløp på om lag 200 mill. kroner. I statsbudsjettet for 1994 er det lagt til grunn at statens bevilgning til formålet omdisponeres. Statens opprinnelige bevilgning på 60 mill. kroner i 1987, vil tilsvare om lag 83 mill. kroner målt i 1992-kroner.

Utvalget har drøftet innsparingsmuligheter knyttet til anvendelse av dager med undervisningsfri:

Ut fra et anslag for antall alternative dager, anslår utvalget et effektiviserings potensial på 337 mill. kroner. I drøftingen under punkt 4.2.6 omtaler utvalget en del årsaker til at det særlig på kort sikt vil være vanskelig å realisere dette effektiviseringspotensialet fullt ut i form av innsparinger. Det største problemet synes å være knyttet til begrensningene i justering av ukentlig leseplikt i grunnskolen. Dette vil også være et problem på lang sikt. Utvalget antar likevel at en betydelig del av potensialet kan realiseres.

Utvalget vil videre peke på at realisering av innsparinger også vil avhenge av organisatoriske forhold. Det er rektorene på den enkelte skole som i henhold til arbeidsrettens dom må ta stilling til hvordan effektiviseringspotensialet kan utnyttes. Utvalget legger imidlertid til grunn at det er nødvendig med oppfølging fra kommunene og fylkeskommunene. Mulighetene for å oppnå kostnadsbesparelser kan også avhenge av medvirkning fra sentrale myndigheter, bl.a ved at disse ikke søker å binde opp innsparingsmulighetene.

Som omtalt i rapporten, har arbeidsretten i en dom av 5. mai 1994 klargjort enkelte punkter i arbeidstidsavtalen. Det kan hevdes at denne dommen falt så vidt sent at kommunene vanskelig kunne realisere effektiviseringsgevinster som følge av planlagte undervisningsavbrudd i første halvår 1994. Dersom omdisponering av mønsterplantimen ikke medregnes, vil dette i tilfelle bety at kommunesektoren selv har måttet dekke en merkostnad i underkant av 200 mill. kroner i budsjettåret 1994, jf. at KUF har lagt til grunn en netto merkostnad på 189 mill. kroner. Dersom mønsterplantimen medregnes tilsier utvalgets beregningsopplegg ingen merkostnader for kommunesektoren.

De begrensningene utvalget har omtalt når det gjelder å foreta innsparinger som følge av bruk av planlagte dager uten undervisning, synes i stor grad å være knyttet til de begrensede mulighetene til å justere leseplikten i grunnskolen. For budsjettåret 1995 og senere år, synes det likevel å være tilfelle at netto merkostnader for kommunesektoren vil være lavere enn det KUF har beregnet. Det er derfor utvalgets oppfatning at det sett over tid ikke synes å foreligge et netto merbehov til dekning av kostnadene ved arbeidstidsavtalen i forhold til KUFs beregninger.

Utvalgsmedlem Beate Stang Aas har følgende særmerknad:

«Som utvalget selv har anført er det knyttet stor usikkerhet til det beregnede effektiviseringspotensialet.

Så lenge premissene for beregningene av selve effektiviseringspotensialet er uklare, er det ikke grunnlag for å trekke en endelig konklusjon om at kostnadene ved arbeidstidsavtalen i forhold til KUFs beregninger er dekket.

En eventuell beregning etter at skoleåret 1994/95 er gjennomført vil kunne gi en bedre avklaring på dette spørsmålet.»

Utvalgets medlem Jan Refseth har følgende særmerknad:

«Utvalgsmedlemmet Jan Refseth forutsetter for sin del at staten innenfor rammen av arbeidsrettens dom, følger opp kommuner og skoler med råd og veiledning. Han legger videre til grunn for sin tilslutning til vurderingen av potensialet, at det ikke synes å være konstatert forhold i avtalen eller i arbeidsrettens dom som låser for prosesser som kan sikre at potensialet kan utnyttes.»

1.5 Beregning av reformkostnader – noen prinsipielle spørsmål

1.5.1 Reformkostnader

Med en reform forstås her endrede regler for offentlig ressursbruk. Målsettingen for reformen kan være en volum- eller kvalitetsøkning i det offentlige tjenestetilbudet, eller det kan være en kostnadseffektivisering for et gitt tjenestetilbud. I det sistnevnte tilfellet vil det være tale om en reformgevinst. De fleste reformer vil i varierende grad ha virkninger for alle disse komponentene.

Reformkostnader er de kostnadene som direkte eller indirekte er en følge av reformen. Beregning av slike kostnader krever en prognose for de kostnadene som påløper etter at reformen er gjennomført, som så må holdes opp mot de kostnadene som ville ha påløpt uten at reformen hadde blitt gjennomført (basisalternativet). Et anslag for kostnadene uten reform krever en klar definisjon av basisalternativet. I de fleste tilfellene vil det være en framskriving av utgangssituasjonen ut fra eksisterende regelverk og forventede endringer i relevante eksterne rammebetingelser over beregningsperioden. Kostnadene etter reformen vil endre seg dels fordi reglene for ressursbruk endrer seg, men også ved at reformen kan påvirke incitamenter og atferd både til de klientene som reformen retter seg mot, og til de offentlig ansatte som berøres av reformen. Reformkostnadene vil da bli differansen mellom totalkostnadene etter at reformen er gjennomført og alle direkte og indirekte virkninger er tatt hensyn til, og totalkostnadene ved å opprettholde utgangssituasjonen.

1.5.2 Ulike kostnadsbegreper

En kan tenke seg ulike kostnadsdefinisjoner, og det relevante kostnadsbegrepet vil være avhengig av formålet med analysen.

1.5.2.1 Samfunnsøkonomiske kostnader

Dette vil være beregning av nødvendige res­surs­kostnader for å gjennomføre en reform. Ressurskostnadene vil bestå av en kvantums­komponent og en verdsettingskomponent. Kvantumskomponenten bør være i forhold til normer for effektiv drift. Verdsetting av ressursbruken må være basert på en vurdering av ressursenes alternative verdi. I de tilfellene ressursene kan substituere hverandre i en bestemt tjenesteproduksjon, eller ressurser kan sløses med, bør kostnadsberegningen være basert på kostnadseffektiv drift.

De samfunnsøkonomiske kostnadene vil ikke være sammenfallende med virkningene for offentlige budsjetter av flere grunner:

• Det kan skyldes periodiseringer. Investeringer gir en ofte en budsjettbelastning på investeringstidspunktet. Men dersom investeringen har en levetid på mer enn ett år, må årskostnaden periodiseres og avgrenses til depresieringen i det enkelte år.

• Offentlige utgifter kan være rene overføringer fra offentlige kasser til private hushold. Dette gjelder f.eks. utbetalinger til barnetrygd som er en offentlig utgift som ikke har motstykke i offentlig ressursbruk.

• Offentlige budsjetter fanger ikke opp de kostnadene som privat sektor påføres. Dette gjelder f.eks. Reform 94 der privates utgifter til nye lærebøker er en reformkostnad som ikke kommer til syne i offentlige budsjetter.

• Det kan også være at de betalbare markedsprisene ikke samsvarer med ressursenes alternativverdi for samfunnet. Skatter og avgifter representerer en utgift, men det er ikke uten videre gitt at det er en sam­funns­økonomisk kostnad.

• Ressursbruk skjer i noen tilfelle utenfor markedssystemet og er dermed kostnadsfritt for brukeren, men ikke gratis for samfunnet. Et viktig eksempel på dette er miljøkostnader og bruk av fellesressurser.

• Dersom samfunnsøkonomiske kostnader defineres i forhold til kostnadseffektiv drift, kan en ytterligere årsak til forskjell på offentlige utgifter og samfunnsøkonomiske kostnader være at offentlig tjenesteproduksjon ikke skjer på en kostnadseffektiv måte. I mange tilfelle kan det være naturlig å betrakte differansen mellom faktiske kostnader og potensielle kostnader som en form for forbruk i arbeidssituasjonen.

1.5.2.2 Budsjettvirkninger for offentlig sektor

Også beregning av virkninger av en reform for offentlige budsjetter alene reiser mange spørsmål.

(i) Sektorvise virkninger versus konsoliderte nettovirkninger

Reformer eller tiltak kan ha budsjettmessige virkninger for ulike sektorer og for forskjellige administrative nivåer. For eksempel Reform 94 vil ha direkte konsekvenser for fylkeskommunenes skolebudsjetter, men vil også få virkninger for arbeidsmarkedstiltak og for budsjetter i tilknytning til dette. Kartlegging av budsjettvirkningene for en bestemt sektor på et bestemt nivå viser inndekningsbehovet for dette budsjettområdet, men kan gi et svært skjevt og tilfeldig bilde av virkningene for offentlige budsjetter sett under ett.

Til syvende og sist må det offentliges netto­utgifter finansieres gjennom ulike former for beskatning. Når det gjelder de virkningene som en reform eller et tiltak vil ha for skattebetalerne, må alle budsjettvirkninger for offentlig sektor regnes netto. I den sammenheng må det tas hensyn til at mange utbetalinger over offentlige budsjetter i neste omgang genererer inntekter for det offentlige gjennom skatter og avgifter. Det gjelder f.eks. inntektsskatter. En betydelig offentlig utgiftspost er lønnsutgifter. Men dette kan generere skatteinntekter gjennom inntektsskatten i den grad reformen gir høyere sysselsetting samlet sett. I så fall vil netto lønns­utbetalinger derfor være lønn minus skatter. Tilsvarende kan offentlige utgifter føre til endret privat forbruk av skattlagte varer som også vil føre til endringer i skatteinngangen. En analyse av fiskale konsekvenser av en reform vil kreve at en sammenligner det offentliges nettoproveny før og etter reformen der en også må ta hensyn til hvordan reformen virker på etterspørselen etter skattlagte og subsidierte varer i privat sektor.

(ii) Kortsiktige versus langsiktige virkninger

De fleste reformer vil i utgangspunktet være permanente og derfor i prinsippet virke for all framtid. De budsjettmessige konsekvensene av en reform kan imidlertid være svært forskjellige på kort og lang sikt. Investeringssiden vil i mange tilfelle variere mer over tid enn driftssiden. Mange investeringer er engangsinvesteringer i form av startkostnader. Andre typer investeringer har en periodisitet i den forstand at det er investeringer i utstyr og anlegg som er gjenstand for slitasje og derfor må gjenanskaffes med jevne mellomrom. Utgiftsprofilen og dermed budsjettkonsekvensene kan derfor være nokså forskjellige på kort og lang sikt. Analysehorisonten må være tilstrekkelig lang til at en kan få med både de kortsiktige virkningene og de mer permanente virkningene når systemet har falt til ro i sin nye bane (steady state).

(iii) Nåverdier versus utgiftsprofiler

Når de økonomiske konsekvenser varierer over tid, oppstår spørsmålet om, og eventuelt hvordan, de bør veies sammen. Dersom hensikten er å vise de budsjettmessige konsekvensene av en reform, bør analysen få fram tidsprofilen for betalingsrekken som viser disse virkningene. Her er det viktig at analysehorisonten er tilstrekkelig lang til at en får med alle virkninger inntil systemet stabiliserer seg. Betalingsrekker som varierer over tid gir ikke noe entydig kostnadstall for en reform og er derfor lite egnet som kriterium for sammenlikninger mellom alternative reformer. Det vil derfor i mange tilfelle være hensiktsmessig å fange opp kostnads- og budsjettvirkninger over tid i et enkelt kostnadstall.

Vi kan gjøre dette på to måter. Vi kan regne på nåverdien av den betalingsrekken som reformen genererer. Nåverdien er det samme som kontantekvivalenten til betalingsrekken, dvs. det beløp som må avsettes rentebærende i starten for at det sammen med rentene skal være tilstrekkelig til å dekke de fremtidige utbetalinger. Dersom renten er lik null, blir det den uveiede summen av de framtidige utbetalingene. Jo høyere renten er, desto lavere vil kontantekvivalenten være ved at beløp som ligger langt fram i tid får mindre vekt.

Dersom startkostnadene er S, driftskostnadene konstante og lik D pr år og investeringene som er gjenstand for depresiering og må erstattes er lik I med en levetid på t år, vil nåverdien til en reform med uendelig horisont være

NV = S + I + D/r + I/tr

der r er rentesatsen. Formelen bygger på at alle utgifter betales i begynnelsen av hver periode. S og I er de øyeblikkelige investeringene, D/r er nåverdien av driftsutgiftene mens det siste leddet er nåverdien av erstatningsinvesteringene som må til for å holde kapitalutstyret intakt på ethvert tidspunkt. 1

Med S=100, D=200, I=200, t=10 år og r = 0,1 (10%), blir nåverdien av betalingsrekken 2,5 mrd. kroner (når alle beløp er i mill. kroner). Vi ser av dette at selv om enganginvesteringene utgjør 20 pst. av budsjettbelastningen i start­året, utgjør de bare 4 pst. av nåverdien til de samlede budsjettvirkningene.

Alternativt kunne vi ha regnet ut de gjennomsnittlige årlige budsjettvirkningene. Det kan defineres som det konstante årlige beløp som måtte settes inn på en rentebærende konto som sammen med rentene ville være tilstrekkelig til å dekke de samlede budsjettkostnadene for reformen. Dersom dette beløpet kalles b, vil det i tilfelle med uendelig horisont være gitt ved b/r = NV. I eksemplet ovenfor ville dette bli

b = r(S+I) + D + I/t

Vi ser at den gjennomsnittlige årskostnaden er rentetapet på de initiale investeringene pluss de årlige driftsutgifter og erstatningsinvesteringer. Med tallene fra eksemplet ovenfor blir de årlige gjennomsnittskostnader 250 mill. kroner der 30 mill. kroner er rentetapet på investeringene, 200 mill. kroner er de løpende driftskostnader og 20 mill. kroner de årlige erstatningsinvesteringer (en tiendedel av 200). Også her ser vi at engangsinvesteringen S, som utgjør en betydelig del av budsjettvirkningen i startperioden, bare utgjør 4 pst. av den årlige gjennomnsittskostnaden (dvs. et rentetap på 10 mill. kroner pr år). Eksemplet viser at engangskostnader som kan utgjøre en betydelig budsjettbelastning ved innføringen av en reform, normalt vil utgjøre en mindre del av totalkostnadene for langsiktige reformer.

(iv) Hvor relevante er nåverdiberegninger for offentlige budsjetter?

Nåverdien viser de samlede budsjettvirkninger av en reform i den forstand at det er det kontantbeløp som en ifølge forutsetningene måtte ha for å kunne betjene de samlede utbetalinger knyttet til reformen. Om dette viser seg å være tilstrekkelig til å kompensere for de faktiske utgiftene ved en reform, er selvsagt avhengig av at de forsetninger som ligger til grunn for beregningene slår til. Nåverdibegrepet forutsetter at budsjettinstansen kan låne inn og ut i kredittmarkedet til en rente lik diskonteringsrenten. Det ligger da i sakens natur at de diskonteringsrentene som er relevante for beregningen, er de finansieringsrentene som budsjettinstansen møter i finansmarkedet til enhver tid. Det er klart at det for langsiktige reformer vil være en umulig oppgave å ha noen sikker oppfatning om dette for hele reformens levetid. Nåverdien av budsjettbelastningene vil derfor bare kunne gi en omtrentlig indikasjon om de samlede budsjettvirkningene under nærmere spesifiserte forutsetninger. Den vil derfor ikke være særlig operasjonell som kompensasjonsgrunnlag. Nåverdiberegninger kan likevel være hensiktsmessige når det gjelder sammenlikninger av alternative reformer ved at den anslår de samlede budsjettbelastninger under like forutsetninger.

1.5.3 Kostnadsanslag

Kostnadene kan anslås på to måter. De kan beregnes ved å innhente kostnadsanslag fra de utførende instanser, eller de kan anslås ut fra normtall for effektiv drift. Det vil normalt være en fundamental informasjonsskjevhet mellom sentraladministrasjonen som finansierende instans og de som skal utføre en reform, ved at de utførende etatene har større kunnskaper om faktiske kostnadsforhold enn de bevilgende instansene. Problemet kan da være at de utførende etatene kan ha interesse av at en reform blir gjennomført, f.eks på grunn av det vil bedre de ansattes lønns- og arbeidsforhold, og tilsvarende kan gjelde for private underleverandører. Før beslutning om iverksettelse er fattet, vil de da ha et motiv til å underslå de faktiske kostnadene for derved å maksimere sannsynligheten for at reformen eller tiltaket blir besluttet gjennomført. Dersom reformen eller tiltaket er irreversibelt når det først er igangsatt (som f.eks. bygging av en bro), vil de faktiske kostnadsforholdene åpenbares i form av budsjettoverskridelser uten at det får konsekvenser for gjennomføringen. Omvendt kan en tenke seg at kost­nads­anslagene blir overdrevet i de tilfellene en ønsker å minimere sannsynligheten for at en reform blir iverksatt. Siden informasjonsskjevheter mellom utførende instanser og bevilgende myndigheter skaper incitamenter til strategisk rapportering av kostnadsanslag, bør en være varsom med å bygge kalkylene utelukkende på anslag fra de utførende instansene.

Kostnadsanslag basert på normtall for effektiv drift løser problemet med strategisk kostnadsrapportering samtidig som det tvinger etater med en produktivitet under gjennomsnittet til effektivisering og kostnadsreduksjoner. Det kan imidlertid være lokale variasjoner i kostnadsforhold som ikke fanges opp av standardiserte normtall. Dersom finansieringsmyndigheten ikke kan avgjøre om høyere kostnader enn normen skyldes ineffektiv drift eller lokale forhold utenfor den utførende etats kontroll, vil ikke normtall være noen løsning på informasjonsproblemet. Normtall forutsetter at det eksisterer beslektet virksomhet som et tiltak kan sammenliknes med, eller at teknologien er kjent. Problemet med usikre kostnads­anslag på grunn av strategisk kostnadsrapportering vil en derfor vente først og fremst for store unike prosjekter som bygger på ukjent teknologi.

1.5.4 Kostnadsanslag ex ante og etterprøving ex post

De aller fleste beslutninger som angår framtiden, vil måtte bygge på antakelser om rammebetingelser og konsekvenser som ikke er kjent med full sikkerhet på beslutningstidspunktet. Usikkerheten med hensyn til kostnader og gevinster ved en reform kan innsnevres ved innhenting og bearbeidning av ytterligere informasjon. Dette medfører imidlertid kostnader, dels ved at innhenting av ytterligere informasjon krever ressurser, og dels ved en utsettelse av realiseringen av den samfunnsøkonomiske gevinsten i det tilfelle at reformen er samfunnsøkonomisk riktig. På den annen side fører det forhold at mange reformer er irreversible til at ytterligere informasjon blir ekstra verdifull.

Det forhold at de gevinster og kostnader som blir realisert etter at at en reform er iverksatt (ex post), er forskjellig fra de anslag som ble lagt til grunn for beslutningen om iverksettelse, betyr ikke nødvendigvis at beslutningen er gal. Det kan f.eks. være slik at en kostnadsoverskridelse ex post ikke nødvendigvis gjør reformen ulønnsom. Videre kan det være at kostnadene ved å innhente ytterligere informasjon på beslutningstidspunktet (ex ante) var større enn den forventede verdien av ny informasjon. En påvisning av at en reform er ulønn­som i forhold til de gevinster og kostnader som blir realisert, er en form for etterpåklokskap som er lite konstruktiv i forhold til spørs­målet om det er truffet en korrekt beslutning. Det kan bare avgjøres i forhold til en vurdering av den informasjon som var tilgjengelig på be­slutningstidspunktet, og om det var grunn til å vente at verdien av å skaffe til veie ytterligere informasjon kunne berettige bruk av mer ressurser på informasjonsinnhenting.

En beregning av reformkostnader ex post kan likevel være nyttig ut fra flere formål. Dels er dette nødvendig når det gjelder økonomisk kompensasjon til de instanser som skal iverk­sette reformen. Og dels er det nyttig å få informasjon om gale kostnadsanslag skyldes ugunstige utfall med hensyn til usikre rammebetingelser utenfor beslutningsinstansens kontroll, eller om det skyldes strategisk rapporting av kostnadsanslag fra de utførende instansene. Dersom det siste er tilfellet, gir det en indikasjon om at det bør legges mer vekt på incitamentproblemene i offentlig sektor i vurderingen av framtidige reformer.