4 Kostnader ved arbeidstidsavtalen

4.1 Innledning

Arbeidstidsavtalen for undervisningspersonalet i skoleverket ble inngått mellom departementet og arbeidstakerorganisasjonene våren 1993. Avtalen trådte i kraft 1. januar 1994.

Følgende punkter i avtalen er av betydning for utvalgets beregninger:

• leseplikten reduseres med 1 time pr. uke for alle lærere

• leseplikten for lærere på barnetrinnet reduseres ytterligere med 0,3 timer pr. uke

• leseplikten for visse årsverk på ungdoms­trinnet reduseres ytterligere med 0,3 timer pr. uke

• leseplikten for lærere fastsettes som årstimer

• lærere har arbeidsplikt for hele årstimerammen

• muligheter for periodeundervisning og bruken av denne

• skoleåret forlenges med 5 dager for grunnskolen og 3 dager for videregående skole

Utvalget vil i denne delen av rapporten vurdere kostnaden ved denne arbeidstidsavtalen. I den forbindelse vil utvalget i samsvar med sitt mandat spesielt ta stilling til hvilke prinsipper som skal ligge til grunn for beregning av kommunenes merkostnader, samt redegjøre for hvilke muligheter som foreligger for å oppnå besparelser. I dette avsnittet vil utvalget drøfte hvilken framgangsmåte som er benyttet ved utvalgets vurderinger.

Utvalget har beregnet de netto merkostnadene som følger direkte av arbeidstidsavtalen, gitt at kommunene tilpasser seg effektivt til de endrede bestemmelsene. Denne tilnærmingsmåten har flere praktiske implikasjoner som blir nærmere omtalt i avsnitt 4.2 om utvalgets beregninger. Vi vil imidlertid allerede nå kort kommentere enkelte forhold.

For det første vil denne tilnærmingsmåten innebære at eventuelle innsparinger eller merkostnader som ikke følger direkte av arbeidstidsavtalen, ikke vil påvirke de beregnede merkostnadene. For eksempel vil besparelser som også kunne vært gjennomført før avtalen ble inngått, ikke bli medregnet. Dette har stor praktisk betydning for utvalgets vurderinger når det gjelder klassifiseringer av innsparinger eller omdisponeringer som fylkene kunne utført uavhengig av bestemmelsene i arbeidstidsavtalen. Vi viser til nærmere omtale av mønsterplantimen i barneskolen under punkt 4.2.3.

Utvalget har videre beregnet merkostnader med utgangspunkt i at alle kommuner strengt har holdt seg til gjeldende regelverk i form av lover, forskrifter, tariffavtaler og bindende rundskriv. Dersom enkelte kommuner har fore­tatt tilpasninger som kan tolkes som ikke å være i samsvar med regelverket, og dermed for eksempel har redusert muligheten for innsparinger etter at den aktuelle regelen faktisk er lempet på, skal dette ikke påvirke beregningen av innsparingseffekten. På den annen side kan enkelte kommuner ha lagt seg på en høyere standard enn det som følger av regelverket. I slike tilfeller vil kostnadsbesparelsen som følger av lempning i regelverket bli regnet som om kommunen hadde lagt seg på en minimumsstandard i forhold til reglene, selv om den potensielle innsparingen da er større.

Utvalget vil for øvrig peke på at det er avgjørende for samspillet mellom kommunene og staten at det på forhånd bringes klarhet i hvilke rundskriv som anses å være av bindende, juridisk karakter. En situasjon hvor begge parter kan forholde seg taktisk til ordlyden i rundskriv, vil måtte medføre styringsproblemer.

For det tredje medfører utvalgets tilnærmingsmåte at kommunenes faktiske kostnader ikke nødvendigvis kan benyttes for beregningen av merkostnader, selv om selve kost­nads­komponenten er relevant for beregningene. Dette har bl.a. betydning for beregning av effektiviseringsgevinster. Selv om enkelte kommuner velger å opprettholde en tilpasning som er økonomisk ineffektiv, i den forstand at et tilsvarende pedagogisk tilbud kunne vært gitt med lavere kostnader, skal dette ikke komme til fratrekk ved beregningen av effektiviseringsgevinsten. I tilknytning til effektiviseringsgevinster har dette særlig relevans dersom skoler/kommuner ikke utnytter overgangen fra ukerammer til årsrammer for lærere etter at arbeidstidsavtalen trådte i kraft, jf. omtale i punkt 4.2.6. Utvalget har imidlertid forsøkt å ta hensyn til at det faktiske potensialet for effektivisering kan være ulikt i ulike skoler/kommuner, selv om slike korreksjoner ofte er gjort ad hoc, og ikke som en integrert del av beregningene. Det vises for øvrig til utvalgets generelle omtale av beregning av reformkostnader i avsnitt 1.5 av utvalgets rapport.

Utvalgets arbeid med arbeidstidsavtalen kan noe forenklet deles i tre hovedpunkter:

1. Vurdering av rettslige forhold i avtalen.

2. Valg av beregningsmåte.

3. Faktiske beregninger ut fra tilgjengelige data.

Hovedprinsippene for utvalgets beregninger er kort omtalt ovenfor, og vil bli nærmere konkretisert under avsnitt 4.2.

Utvalget har innenfor den tiden som har vært til disposisjon, forsøkt å klarlegge de juridiske forholdene som har betydning for beregningene. De rettslige premissene som er lagt til grunn for beregningene, må likevel i noen grad tolkes som beregningstekniske forutsetninger, og ikke som selvstendige juridiske vurderinger fra utvalgets side. Vi vil i den forbindelse også peke på at de beregningene utvalget har utført også vil kunne tilpasses andre tolkninger av regelverket, samt at et utvalg av denne type neppe under noen omstendighet vil være et hensiktsmessig instrument for å klarlegge eventuelle uklarheter av avtalerettslig karakter. De tolkningene utvalget har lagt til grunn, er omtalt under de enkelte punktene i avsnitt 4.2.

De dataene som danner grunnlag for de tekniske beregningene, kan være beheftet med til dels betydelig usikkerhet. Anslagene på denne usikkerheten må også på mange punkter være av skjønnsmessig karakter, siden det i liten grad foreligger relevant informasjon som karakteriserer usikkerheten, f.eks. i form av et spredningsmål. Der det har vært tvil om hvilke tall som skal legges til grunn, har utvalget gjennomgående lagt vekt på ikke å undervurdere kostnadene ved avtalen. Rent konkret betyr dette at vi i valget mellom et høyt og et lavere anslag på en kostnadskomponent, ofte har valgt det høye anslaget, jf. bl.a. omtalen av transportutgifter. Dette gjør at utvalgets samlede anslag på netto kostnader kan være noe høyere enn det som ville framkomme ved å lage forventningsrette anslag for hver enkelt kostnadskomponent. Siden vi imidlertid som nevnt har små muligheter til å karakterisere usikkerheten, er det imidlertid under enhver omstendighet vanskelig å gi en presis mening til begrepet forventningsrette anslag. På de områdene der usikkerheten er særlig stor, har vi valgt å oppgi kostnadsanslagene som intervaller.

Med den tidsrammen utvalget har hatt til disposisjon, har vi ikke hatt mulighet til selv å gjennomføre de tekniske beregningene i denne rapporten. Utvalget har derfor i de tekniske beregningene benyttet materiale fra KUF. Utvalget har også vært i kontakt med KS, jf. omtale i avsnitt 1.2.

4.2 Beregninger

I framstillingen nedenfor har utvalget benyttet den samme punktvise oppstillingen som har vært benyttet i drøftingene mellom KUF og KS. Under hvert punkt drøfter vi forutsetninger, beregningsmetode og tallmessige konklusjoner. Det er i teksten gjennomgående benyttet tall fra 1992, herunder satser for arbeidsgiveravgift, og alle beløp er regnet i 1992-kroner. Tall fra 1992 er benyttet for å muliggjøre sammenlikning med tidligere beregninger fra KUF.

4.2.1 Direkte virkninger av redusert leseplikt

Arbeidstidsavtalen medfører 1 time redusert leseplikt pr. uke for alle. I tillegg reduseres leseplikten med 0,3 timer pr. uke for alle lærere på barnetrinnet og noen lærere på ungdoms­trinnet. Vi skal under dette punktet ta stilling til de direkte merkostnadene som følger av denne reduserte leseplikten. Disse merkostnadene kan deles i en volumdel (økning i antall årsverk) og en prisdel (lønn pr. lærer). Lønnen pr. lærer kan videre deles i direkte lønnskostnader og sosiale kostnader.

I de beregningene som er blitt utført for utvalget, er samlet antall undervisningsårsverk i grunnskolen og videregående skole hentet fra STS-databasen. Arbeidstidsavtalen gjelder imidlertid bare for årsverk som går med til undervisning, slik at det må korrigeres for årsverk som går med til andre oppgaver enn undervisning. Disse korrigeringene bygger i hovedsak på STS-databasen, mens det på enkelte punkter er nødvendig å foreta separate anslag. Samlet sett er det lagt til grunn 42 794 årsverk i grunnskolen og 20 996 årsverk i videregående skole.

Den forholdsmessige økningen i antall årsverk som følge av en time redusert leseplikt, vil være avhengig av hvor mange timer leseplikten omfattet i utgangspunktet. For eksempel vil en reduksjon i leseplikten fra 22 til 21 timer alt annet like føre til at antall årsverk må øke med 1/21, mens en reduksjon fra 24 til 23 timer tilsvarende vil føre til at antall årsverk må øke med 1/23.

Den satsen som bør benyttes for direkte lønn, vil være avhengig av det gjennomsnittlige lønnstrinnet for de lærerne som på marginen ansettes som følge av lavere leseplikt. Et forhold som kan gjøre at dette lønnstrinnet avviker fra gjennomsnittslønnen, er at økningen i antall årsverk kan bli dekket av nyutdannete lærere eller lærere med lav ansiennitet. Utviklingen i elevtall gjør at en slik effekt neppe vil være dominerende i videregående skole, mens det i grunnskolen er større grunn til å anta at merbehovet vil bli dekket av lærere med et lavere lønnsnivå. Utvalget har ut fra en samlet vurdering lagt til grunn gjennomsnittslønn ­(lønnstrinn 16,8) i beregningene for videregående skole, mens det i grunnskolen både er utført beregninger med gjennomsnittslønn ­(lønnstrinn 15,5) og ett lønnstrinn lavere enn gjennomsnittslønn.

I tilknytning til diskusjonen ovenfor, kan det også innvendes at et eventuelt avvik fra gjennomsnittslønn vil være en initialeffekt som vil forsvinne når nyansatte lærere nærmer seg (og passerer) gjennomsnittslønn.

I tillegg til den direkte lønnen som utbetales, vil arbeidsgiverne betale ulike sosiale kostnader. De kostnadene som er relevante for utvalgets beregninger, er arbeidsgiveravgift og pensjonsavgift. Utvalget har i sine beregninger gjennomgående lagt til grunn brutto lønnsutgifter. Dette svarer til en antakelse om at arbeidstidsavtalen ikke gir høyere sysselsetting samlet sett, jf. utvalgets generelle omtale av beregning av reformkostnader i kapittel 1 av utvalgets rapport.

Den gjennomsnittssatsen for arbeidsgiveravgift som Statistisk sentralbyrå har anslått for hele den yrkesaktive befolkningen i 1992, er på 15,2 pst. Det er dermed lagt til grunn at den geografiske fordelingen av lærere er den samme som for den yrkesaktive befolkningen for øvrig.

Når det gjelder forholdet til pensjonsavgift, betaler kommunene nettolønn (98 pst.) til lærerne, mens grunnlaget for kommunenes innbetaling av arbeidsgiveravgift er bruttolønn (100 pst.). KUF betaler 2 pst. medlemsinnskudd til Statens Pensjonskasse for kommmunene. Tilsvarende betaler Administrasjonsdepartementet 8 pst. arbeidsgiverinnskudd til Statens Pensjonskasse og arbeidsgiveravgift til folketrygden av arbeidsgiverinnskuddet. Fylkeskommunene gjør selv opp med Statens Pensjonskasse for videregående skole.

Utbetaling av sykepenger i arbeidsgiverperioden vil også være en kostnad som må dekkes av hver enkelt arbeidsgiver. Disse utbetalingene påvirkes imidlertid ikke direkte av arbeidstidsavtalen, siden antall undervisningstimer for elevene er uendret, og vikarer for å dekke korttidsfravær vil motta timepris.

Med de forutsetningene som er omtalt ovenfor, er de direkte virkningene av redusert leseplikt beregnet til 775,2 mill. kroner med bruk av lønnstrinn 15,5 i grunnskolen, og 761,7 mill. kroner med bruk av lønnstrinn 14,5 i grunnskolen. Fordelingen på ulike instanser framkommer fra tabell 4.2.1a for tilfellet med gjennomsnittslønn både i grunnskolen og videregående skole:

4.2.2 Merutgifter til renhold, skoleskyss m.m.

Arbeidstidsavtalen innebærer at skoleåret utvides med 5 dager for grunnskolen og 3 dager for videregående skole. Dette vil medføre økte utgifter til skoleskyss, renhold og eventuelle andre variable utgifter. Det er et generelt problem for disse utgiftsartene at kostnadene ikke framkommer direkte fra kommunale regnskaper. De beregningene som er blitt utført for utvalget, er dermed basert på regnskapsdata utvidet med tilleggsopplysninger fra kommuner og fylkeskommuner.

For transportkostnader kan det i utgangspunktet være grunn til å anta at kostnadene øker noe mindre enn proporsjonalt ved en tidsmessig utvidelse av skoleåret. Til grunn for en slik antakelse ligger en forutsetning om at enkelte skolebusser ikke vil ha noen alternativ anvendelse i de periodene skoleåret blir utvidet, slik at det bare vil være de bruksavhengige kostnadene som øker. Utvalget har imidlertid hatt vanskelig for å fastslå den kostnadsmessige betydningen av eventuell ledig kapasitet, og vil likevel velge å legge til grunn at transportkostnadene øker proporsjonalt med utvidelsen av skoleåret. Innenfor den tiden som har vært til disposisjon, har det imidlertid ikke vært mulig å framskaffe et datagrunnlag for transportkostnader. Utvalget er imidlertid kjent med at KS gjennom forespørsel til fylkes­kommunene har beregnet merutgiftene til skyss til å utgjøre 30 mill. kroner. Utvalget antar at dette kan være noe høyt, og har som et foreløpig estimat lagt et samlet beløp på 30 mill. kroner for kommuner og fylkeskommuner til grunn.

Utvalget har lagt til grunn at renholdskostnader øker proporsjonalt med utvidelsen av skoleåret. Alternativet ville i dette tilfellet vært å forutsette en svak overproporsjonalitet på kort sikt, siden det for enkelte kommuner kan være problematisk å foreta så vidt begrensede utvidelser av renholdskapasiteten som det her er tale om. Utvalget antar imidlertid at slike sprangvise kostnader vil ha liten samlet betydning.

I tillegg til transport- og renholdskostnader, vil oppvarmingskostnader kunne øke når skoleåret utvides. Omfanget av økte oppvarmingskostnader vil avhenge av hvordan skoleåret utvides. For eksempel vil en utvidelse i sommerhalvåret eller en utvidelse ved fjerning av enkeltstående fridager, i liten grad påvirke samlede oppvarmingskostnader. En utvidelse av skoleåret som for eksempel finner sted ved reduksjon av vinterferien, vil derimot øke oppvarmingskostnadene mer enn proporsjonalt i forhold til regnskapsdata. Utvalget har hatt begrensede muligheter til å fastslå hvordan skoleåret faktisk utvides, men har generelt lagt til grunn at kommunene utvider skoleåret på en slik måte at kostnadene ikke blir unødvendig høye. Utvalget har skjønnsmessig lagt til grunn at oppvarmingskostnadene øker med en proporsjonalitetsfaktor på 0,5.

Den generelle beregningsmåten med utgangspunkt i regnskapsdata som utvalget har lagt til grunn ovenfor, vil i prinsippet kunne føre til at de beregnede kostnadene blir noe høyere enn mer presise beregninger skulle tilsi. Det er to hovedårsaker til dette. For det første kan regnskapstallene være høyere enn det som følger fra gjeldende regelverk, dersom kommunene frivillig tilbyr en høyere standard. Dette kan f.eks. være tilfelle for såkalt midtskyss i grunnskolen, der kommunene setter opp ekstra busser for å transportere elever som begynner eller slutter skoledagen utenom ordinær skolestart/skoleslutt. For det andre vil bruk av regnskapstall innebære at eventuelle ineffektive transport- eller renholdsløsninger videreføres, og merkostnadene ved økt bruk av slike løsninger i sin helhet henføres til arbeidstidsavtalen.

Beregningene av økte kostnader til transport, renhold og oppvarming er sammenfattet i tabell 4.2.2.a.

Utvalget vil vise til at det samlet sett foreligger usikkerhet i tilknytning til beregning av disse kostnadene. Utvalget har imidlertid innenfor den tiden som har vært til disposisjon, ikke hatt mulighet til å foreta mer nøyaktige beregninger. Slike beregninger ville vært av større betydning å gjennomføre dersom disse kostnadene hadde utgjort en større andel av samlede kostnader.

4.2.3 Mønsterplantimen på barnetrinnet

Mønsterplantimen ble høsten 1986 innarbeidet som en del av de midlertidige styrkingstiltakene ved innføring av den reviderte mønsterplanen, jf. St.prp. nr. 58 (1985-86) Om styrkingstiltak i forbindelse med revidert mønsterplan. For budsjettåret 1986 ble det bevilget 25 mill. kroner ekstra til samråding og planlegging, mens det fra og med budsjettåret 1987 ble bevilget 60 mill. kroner til dekning av mønsterplantimen. I rundskriv F-76/89 av 20.07.89, uttaler Kirke- og undervisningsdepartementet bl.a. følgende:

« Departementet forutsetter at de bevilgede midler nyttes til videreføring av planleggingstimen, 1 time pr. årsverk på barnetrinnet. Vi viser til den enstemmige uttalelse fra Kirke- og undervisningskomiteen om denne sak i Innst. S. nr. 267 (1988-89) i forbindelse med behandlingen av stortingsmeldingen om Mer kunnskap til flere: Komiteen vil også understreke at det er viktig at de midler som bevilges til mønsterplantimen blir brukt slik forutsetningen var.

På denne bakgrunn er det derfor ikke i samsvar med departementets og Stortingets forutsetning å la være å videreføre ordningen med mønsterplantimen på grunnskolens barnetrinn.»

I St.prp. nr. 1 (1990-91) for Utdannings- og forskningsdepartementet uttalte den daværende Regjeringen Syse:

« Med skoleåret 1990-91 har mønsterplantimen vore vidareført i to år utover den vedtekne innføringsperioden. Innhaldet i mønsterplantimen er arbeid som etter si art fell innanfor 275-timars-ramma. Departementet meiner derfor at ein ikkje lenger treng setje av ein ekstra time av leseplikta til formålet, og rammeoverføringa er foreslått redusert tilsvarande frå hausten 1991.»

Etter regjeringsskiftet høsten 1990, uttalte imidlertid Regjeringen Brundtland:

« Regjeringen foreslår at mønsterplantimen ikke videreføres etter utløpet av skoleåret 1990-91. På barnetrinnet avsettes imidlertid fra samme tidspunkt en ressurs tilsvarende en konvertert undervisningstime pr. uke pr. lærerårsverk til plan- og utviklingsarbeid. Ressursen forutsettes å inngå i en årsplan for arbeidet som skal utføres ved den enkelte skole. Nærmere enkeltheter avklares etter drøftinger med organisasjonene. Sektortilskuddet for 1991 foreslås økt med 26 mill. kroner som følge av dette.»

Sektortilskuddet for budsjettåret 1991 ble fastsatt i samsvar med Regjeringens forslag. I den forbindelse uttalte flertallet i Kirke- og undervisningskomiteen, representantene fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti, bl.a. følgende:

« Komiteens flertall, Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti, viser til Regjeringens forslag om at mønsterplantimen erstattes av en konvertert undervisningstime pr. lærerårsverk. Ressursen forutsettes å inngå i en årsplan for arbeidet som skal utføres ved en enkelte skole.»

I arbeidstidsavtalen heter det:

«Leseplikten reduseres med 1 time pr. uke for alle lærere bl.a. ved at disse ressursene omdisponeres:

• Mønsterplantimen på barnetrinnet

• Ressursen til felles planlegging, samråding og konferansetid innenfor 4,5 timers rammen på ungdomstrinnet

• Ressurs til konferanser og samråding i videregående skole.»

Utvalget vil anse omdisponering av mønsterplantimen som en mindrekostnad som følger av arbeidstidsavtalen, dersom kommunene tidligere har vært pålagt å ha en slik time, slik at arbeidstidsavtalen gir omdisponeringsmuligheter som ikke forelå før arbeidstidsavtalen trådte i kraft. En slik vurdering vil være i samsvar med de forutsetningene utvalget generelt har lagt til grunn for beregning av kostnader som følger av arbeidstidsavtalen, jf. omtale i avsnitt 4.1. Utvalget er imidlertid i tvil om kommunene faktisk var pålagt å ha en mønsterplantime før arbeidstidsavtalen trådte i kraft. Det er neppe tvil om at KUF har vært av den oppfatning at mønsterplantimen var obligatorisk, jf. bl.a. rundskriv F-76/89 som gir et relativt klart pålegg om å videreføre mønsterplantimen. Utvalget er imidlertid usikker på om dette rundskrivet er tilstrekkelig til å pålegge kommunene å ha mønsterplantimen, eller om rundskrivet må tolkes som et ønske og en veiledning som kan fravikes. Utvalget har også konstatert at mønsterplantimen ikke var opprettholdt for 40 pst. av årsverkene da arbeidstidsavtalen ble inngått. Vi finner dermed ikke å kunne ta stilling til om omdisponering av mønsterplantimen skal oppfattes som en mindrekostnad som følger av arbeidstidsavtalen.

Dersom mønsterplantimen skal regnes som en mindrekostnad som følger av arbeidstidsavtalen, vil mindrekostnadene ut fra de prinsippene utvalget for øvrig har lagt til grunn, jf. avsnitt 4.1, kunne beregnes ut fra de forutsetningene som framkommer av ovennevnte rundskriv F-76/89. Dette vil i tilfelle gi et beløp på om lag 200 mill. kroner. I statsbudsjettet for 1994 er det imidlertid lagt til grunn at det kun er statens bevilgning til formålet som skal inkluderes i mindrekostnaden. Statens opprinnelige bevilgning på 60 mill. kroner i 1987, vil tilsvare om lag 83 mill. kroner målt i 1992-kroner.

4.2.4 Samrådingstimen på ungdomstrinnet

I medhold av paragraf 17 i den tidligere grunnskoleloven, ble det fra departementet bevilget 4,5 timer pr. uke pr. klasse på ungdomstrinnet til andre oppgaver enn undervisning. Gjennom rundskriv ble disse timene bl.a. fordelt til samråding. Det ble lagt til grunn 2,0 – 2,5 timer pr. klasse, normalt fordelt med 1,25 t pr. uke pr. lærerårsverk, jf. rundskriv F-34/86 av 28.02.86.

Etter overgang til nytt inntektssystem for kommunene ble ovennevnte 4,5 timer pr. uke pr. klasse tariffestet fra 1. august 1991. I møte mellom KUF og organisasjonene 18.06.93 og 21.06.93, ble det enighet om følgende protokoll:

« ...at det som følge av arbeidstidsavtalen av 15/2-93 for lærere i skoleverket, er omdisponert 2,5 timer pr. uke pr. klasse innenfor 4,5 timers rammen på ungdomstrinnet. Det står dermed igjen en ressurs på 2 timer pr. uke pr. klasse.»

I beregningene har utvalget lagt til grunn en forutsetning om 2 1/2 time pr. klasse til samrådingstime, jf. omtale ovenfor. Dette bidrar til at kostnadseffekten ved å omdisponere samrådingstimen blir 19,7 mill. kroner lavere enn dersom 1 1/4 time pr. lærer i full post skulle vært benyttet. Denne differansen skyldes at det i 1992 ble benyttet om lag 2,3 årsverk pr. klasse på ungdomstrinnet, mens 1 1/4 time pr. lærer i full post svarer til et årsverksforbruk på 2 årsverk pr. klasse.

Innsparingseffekten som følge av at samrådingstimen på ungdomstrinnet omdisponeres er i alt på 188 mill. kroner. Fordelingen framkommer av følgende tabell:

4.2.5 Konferansetimen i videregående skole

Ressurser til konferanser og samråding i videregående skole ble tariffestet i lesepliktavtalen av 1977 med denne ordlyd:

« I de studieretninger der rammetimetallet gjør det mulig, og ved 2-årig grunnkurs, skal det avsettes inntil 1 time pr. uke pr. lærer i hel stilling til konferanser og samråding med elever, foreldre og lærere.

Lærere som underviser mindre enn full post ved de aktuelle studieretninger og kurs, får tilsvarende tildeling etter beskjeftigelsesgrad.

Ordningen begrenses ved at samlet ressurs til tariffestet klassestyrertjeneste, rådgivningsfunksjon og konferansetid ikke må overstige 50 pst. av differansen mellom det obligatoriske undervisningstimetall og rammetimetallet.»

Begrensningsregelen om en øvre grense på 50 pst. av differansen mellom det obligatoriske undervisningstimetallet og rammetimetallet ble opphevet i 1986, jf. følgende ordlyd fra protokoll av 11.11.86:

« I de studieretninger der rammetimetallet gjør det mulig, og ved to-årig grunnkurs, skal det avsettes inntil 4,55 pst. pr. uke pr. lærer i hel stilling til konferanser og samråding med elever, foreldre og lærere.

Lærere som underviser mindre enn full post ved de aktuelle studieretninger og kurs, får tilsvarende tildeling etter beskjeftigelsesgrad.»

Bruken av bindende rammetimetall er siden opphørt i forbindelse med innføringen av nytt inntektssystem. I den nye arbeidstidsavtalen er det forutsatt at ressurser til konferansetimen skal omdisponeres.

Formuleringene ovenfor reiser en rekke tolkningsmuligheter. Disse behandles punktvis nedenfor:

i)

Bruken av uttrykket inntil kan tilsi at bruk av konferanseressurs er frivillig for fylkeskommunene. Alternativt er betydningen at ­fylkeskommunene skal avsette ressurser til konferansetimen, begrenset oppad til (det minste av) 4,55 pst. pr. uke pr. lærer i hel stilling eller differansen mellom rammetimetallet og obligatorisk timetall. Utvalget er av den oppfatning at den siste fortolkningen må legges til grunn, bl.a. på grunnlag av følgende utttalelse i rundskriv F-48/79:

« All den stund 50 pst. regelen er en øvre grense for summen av de pedagogiske tiltak som nevnt ovenfor, vil det kunne være tilfelle hvor mindre enn 1 time kan konverteres til konferansetid for lærere i full post. Det er for å fange opp dette at det i avtalen er brukt formuleringen «inntil 4,55 pst.»

Og senere i samme rundskriv:

« Departementet vil presisere at lesepliktavtalen er en tariffavtale som partene må følge. Slik avtalen er formulert, er konferansetidsressursen knyttet til de enkelte studieretninger og 2-årig grunnkurs.»

ii)

Opphevingen av rammetimetallsbegrepet kan ha tre alternative implikasjoner:

1. Opphevingen får ingen virkning for tolkningen av tariffavtalen.

2. Tariffavtalen oppheves, slik at fylkeskommunene selv kan vurdere om de ønsker å benytte midler til en konferanseressurs.

3. Maksimalgrensen i avtalen oppheves, slik at 4,55 pst. pr. uke pr. lærer i hel stilling blir obligatorisk.

Utvalget anser at fortolkningen som er gitt i punkt b) ikke er rimelig. Fortolkningen som er gitt i punkt c) kan det være noe lettere å argumentere for. Bruken av rammetimetallsbegrepet la tidligere en begrensning på bruken av konferanseressursen. Når rammetimetallsbegrepet ble opphevet, kunne en rimelig fortolkning av tariffavtalen være at den grensen på 4,5 pst. pr. uke pr. lærer, som eksplisitt fremgår av avtalen, skulle gjelde. På bakgrunn av at opphevelsen av at rammetimetallsbegrepet, så langt utvalget kjenner til, ikke ble koplet til tariffavtalen da opphevelsen fant sted, vil utvalget likevel legge fortolkning a) til grunn.

iii)

De fortolkningene som er lagt til grunn i punktene i) og ii) skaper behov for å gjøre ytterligere forutsetninger, siden differansen mellom rammetimetallet og obligatorisk timetall ikke er et entydig begrep, men avhenger av hvordan fylkeskommunene faktisk tilpasser seg ved sammenslåing av klasser. En konsekvent oppfølging av de prinsippene utvalget har lagt til grunn, ville være å anta at alle fylkeskommuner fullt ut utnytter muligheten til å slå sammen klasser. Det faktiske mulighetsområdet er imidlertid vanskelig å anslå, og utvalget har noe skjønnsmessig lagt til grunn at rammetimetallet ga rom for konferansetime svarende til 4,55 pst. pr. uke pr. lærer i studieretningene allmenne fag, handel- og kontorfag, idrettsfag og landbruksfag. Ved ikke å regne noe bruk av konferansetimen på andre studieretninger, vil dette innebære at innsparingen ved omdisponering av konferansetimen er anslått relativt lavt.

Med de forutsetningene som er lagt til grunn ovenfor, er innsparingen som følge av at konferansetimen omdisponeres, anslått til 156,5 mill. kroner for fylkeskommunene.

Utvalget er for øvrig kjent med at fylkes­kommunene i et felles notat til Kirke-, utdannings- og forskningskomiteen bl.a. uttaler følgende:

« Det kan nevnes at mange distriktsklasser ikke har tatt ut konferansetid i AF/HK, men brukt ressursene til å gi et bredest mulig undervisningstilbud. I slike tilfeller foreligger ikke den forutsatte innsparingsmulighet»

Gitt vår forutsetning om at fylkeskommunene faktisk har vært pålagt gjennom en gjeldende tariffavtale å avsette ressurser til en konferansetime, ser utvalget det ikke som aktuelt å ta utgangspunkt i fylkeskommunenes faktiske tilpasning, jf. omtale i avsnitt 4.1.

4.2.6 Effektiviseringsgevinster

Arbeidstidsavtalen inneholder nærmere bestemmelser for fordelingen av leseplikttimer over året. Fortolkningen av arbeidstidsavtalen på enkelte av disse punktene er videre behandlet i en dom i arbeidsretten av 5. mai 1994. Utvalget legger i det følgende til grunn den fortolkning som framgår av arbeidsrettens dom.

Leseplikten fastsettes som årsrammer og som ukentlig gjennomsnitt. Praktisk sett vil leseplikten fordeles med et helt antall timer i den enkelte uke. Når den gjennomsnittlige leseplikt ikke er et helt tall, innebærer det at leseplikten for den enkelte lærer kan variere mellom uker ut fra det praktisk betingede behovet for å utjevne brøkene i forhold til årsrammen. Så lenge andre forhold ikke kommer inn i bildet, vil det her i praksis bare være tale om små variasjoner, med en time mer eller mindre i enkelte uker. Videre kan lærerne nå pålegges tilfeldige vikartimer for å fylle opp stillingens årsramme for leseplikttid (100 pst. pr. post). De har krav på varsel om slike vikartimer i rimelig tid.

Bortsett fra de variasjonene i ukentlig leseplikt som kan følge av de to ovennevnte forholdene, skal leseplikten fordeles likt på de enkelte uker, med mindre det er truffet vedtak om såkalt periodeundervisning. Bestemmelsene om periodeundervisning er helt nye regler som er innført i arbeidstidsavtalen. De innebærer at på visse vilkår kan den ukentlige arbeidsbelastning variere.

Arbeidsretten har slått fast at periodeundervisning bare kan brukes når det er begrunnet i den enkelte skoles faglige opplegg, og etter drøftelser mellom partene på vedkommende skole i samsvar med arbeidstidsavtalens egne bestemmelser om dette. I dette ligger at bruk av periodeundervisning, med varierende arbeidsbelastning, ikke må bygges på andre begrunnelser enn skolens faglige opplegg, og således heller ikke på økonomiske hensyn. Videre skal avgjørelser om bruk av periodeundervisning treffes ved den enkelte skole, av rektor etter at drøftelser har vært ført; det kan derfor ikke treffes vedtak eller gis pålegg eller instruks om bruk av slik undervisning fra overordnet myndighet på arbeidsgiversiden.

Uenigheten mellom partene gjaldt spørsmålet om leseplikten på såkalte alternative dager, slik som tema- og aktivitetsdager og prøve- og eksamensdager, der elevene har annen aktivitet enn vanlig undervisning. Saksøkers (Lærerforbundets) påstand var at leseplikten på slike alternative dager skulle anses å være bundet til disse dagene, slik at den ikke kan fordeles til andre dager hvis periodeundervisning brukes. Arbeidsretten kom til at arbeidstidsavtalen ikke kan forstås slik at leseplikten på alternative dager skal stå i noen annen stilling enn det som gjelder for leseplikten ellers. Den arbeidsplikten lærerne har, også når det gjelder leseplikt på alternative dager, kan fordeles ved bruk av periodeundervisning i samsvar med de vilkår og de rammer som nå gjelder for slik undervisning etter den nye arbeidstidsavtalen. På samme måte legger arbeidsretten til grunn at arbeidstidsavtalen ikke inneholder reservasjoner for hvilke undervisningsoppgaver som kan inngå som mer- eller mindrearbeid etter periodeundervisningsreglene, men da leseplikter etter arbeidstidsavtalen har ulik vekt, må beregningen av arbeidsplikten ta hensyn til dette. Det som kan variere er altså den ukentlige arbeidsbelastning, innenfor årsrammen for lærerens leseplikt. I videregående skole er den maksimale lengde på en periode med avvikende arbeidsbelastning 3 måneder. Merarbeid avspaseres innen 3 måneder. I grunnskolen kan den ukentlige leseplikt justeres opp eller ned med inntil 2 timer i perioder.

Utvalget legger til grunn at de nye bestemmelsene i arbeidstidsavtalen, jf. arbeidsrettens dom, nå gjør det mulig for arbeidsgiver å fordele arbeidet slik at læreren får en leseplikt som reelt tilsvarer det vedkommende er forpliktet til.

Utvalget forstår kravet til faglig begrunnelse slik at variasjon i ukentlig arbeidsbelastning må medføre at elevene får et pedagogisk tilbud som er like godt eller bedre enn det som kunne blitt tilbudt uten slik variasjon. Dette betyr at variasjon i arbeidsbelastningen som gir kostnadsbesparelser, men som svekker det pedagogiske tilbudet, ikke vil være tillatt etter tariffavtalen. På den annen side er det ingenting i veien for at bruk av periodeundervisning som ikke svekker det pedagogiske opplegget, kan gi kostnadsbesparelser. I tillegg til tilfeldig vikarbruk, legger imidlertid utvalget til grunn at tariffavtalen gjør det mulig å bruke periodeundervisning for å dekke opp planlagt vikarbruk og pedagogiske tiltak som tolærer-systemer, tilrettelagt spesialundervisning m.m. Slike tiltak kan forventes å bidra til et bedre tilrettelagt tilbud for elevene. Gevinsten av en slik faglig begrunnet variasjon vil i tilfelle være en netto innsparing for skolesektoren, selv om denne innsparingen i prinsippet vurderes som en sideeffekt av arbeidstidsavtalen.

Innsparingsmulighetene vil komme i følgende tre hovedgrupper:

• Innsparing som følge av at alle lærere som er ansatt i 100 pst. stilling, etter innføring av årsrammer faktisk gis en undervisningstid svarende til 100 pst. stilling. Lærere som er ansatt i 100 pst. stilling, har krav på 100 pst. lønn selv om de underviser mellom 95 pst. og 100 pst. stilling.

• Innsparing av overtids tillegg som følge av at færre lærere må gis stilling i intervallet 100 – 110 pst. ved overgang til årsrammer. (I dette intervallet får lærerne overtidstillegg på 50 pst. av ordinær lønn). Utvalget har ikke tatt hensyn til lærere med stilling utover 110 pst., ut fra en begrunnelse om at en såvidt høy stillingsandel kan reflektere reell knapphet på denne type lærere.

• Innsparing som følge av at lærere som omfattes av planlagte undervisningsavbrudd grunnet alternative dager som eksamener m.m., kan pålegges å fylle opp sin post ved undervisning ellers i året innenfor bestemmelsene om periodeundervisning.

Utvalget har tatt utgangspunkt i hvor stor effektiviseringsgevinsten ville vært dersom alle lærere med 100 pst. stilling faktisk hadde fylt opp årsrammen for stillingen fullt ut, og alle stillinger mellom 100 og 110 pst. hadde blitt redusert til 100 pst. Dette har gitt følgende resultater:

• På grunnlag av tall fra STS-databasen er omfanget av undervisningstid i stillingsintervallet 100 – 110 pst. beregnet til 170 årsverk i grunnskolen og 418 årsverk i videregående skole. Bortfall av overtidsgodtgjørelse for disse årsverkene vil gi en samlet besparelse på 70,8 mill. kroner, fordelt med 20,0 mill. kroner på kommunene og 50,8 mill. kroner på fylkeskommunene.

• STS-databasen har ikke direkte anslag for hvor mange lærere som reelt sett arbeider mellom 95 pst. og 100 pst. stilling. I beregningene er det noe skjønnsmessig lagt til grunn at antall lærere som arbeider 95 pst. er halvparten så stort som antall lærere som arbeider 105 pst., og tilsvarende for alle stillingsandeler i dette intervallet. Utvalget antar at usikkerheten trekker i retning av at dette tallet er lavt anslått. Full utnyttelse av disse årsverkene kan gi en potensiell besparelse på 37,5 mill. kroner. Fordelingen av innsparingen er gitt i følgende tabell:

• Antall planlagte timer med undervisningsfri pr. år er anslått til 40 timer i videregående skole, allmennfag; 20 timer i videregående skole, yrkesfag; 10 timer i grunnskolen, ungdomstrinnet og 5 timer i grunnskolen, barnetrinnnet. Etter en omregning til årsverk, gir dette et samlet anslag på effektiviseringsgevinst på 337 mill. kroner, dersom de frigjorte timene utnyttes fullt ut innenfor årsramme- og periodeundervisningssystemet.

Samlet sett gir punktene ovenfor et beregnet effektiviseringspotensial på 445,3 mill. kroner.

Effektiviseringspotensialet kan tas ut enten som kvalitetsforbedringer i undervisningen eller som økonomisk innsparing, så lenge dette ikke innebærer at det pedagogiske tilbudet svekkes. I det følgende drøfter vi mulighetene for innsparinger. Drøftingen er knyttet til bruk av planlagte dager med undervisningsfri, der innsparingspotensialet er betydelig, men der ulike begrensninger kan gjøre det problematisk å realisere potensialet fullt ut.

Den arbeidskraften som blir fristilt som følge av overgangen til årsrammer og muligheten til periodeundervisning, vil kunne benyttes til arbeidsoppgaver som kan planlegges ved begynnelsen av skoleåret. De arbeidsoppgavene som kan planlegges ved begynnelsen av skoleåret, kan kategoriseres som planlagte vikartimer, gruppetiltak for klasser og styrkingstiltak for enkeltelever. I det følgende drøfter vi hvilke forhold som kan begrense kostnadsreduksjonene.

Bruk av fristilte lærerressurser vil representere en innsparing dersom de kommer i stedet for ressurser kommuner og fylkeskommuner likevel vil benytte. I de fleste tilfellene legger utvalget til grunn at det vil være mulig å anvende fristilte lærerressurser på en slik måte. I enkelte tilfeller, for eksempel ved små skoler og der læreren har såvidt spesialisert kompetanse at bruk av periodeundervisning ikke kan forsvares faglig, kan det imidlertid være problematisk å utnytte fristilte ressurser fullt ut.

På kort sikt vil antall faste lærerstillinger være gitt, og muligheten for å realisere effektiviseringsgevinster kan dermed være begrenset. I forhold til innsparingspotensialet legger imidlertid utvalget til grunn at dette ikke vil ha stor betydning for innsparingsmulighetene.

I grunnskolen vil begrensningen i justering av ukentlig leseplikt (justering opp eller ned med inntil 2 timer pr. uke) legge en begrensning på periodeundervisning. Problemet vil være mest framtredende dersom lærernes perioder med undervisningsfri er konsentrert til et begrenset tidsrom, f.eks. i form av flere heldags­prøver i samme uke. Dette vil legge begrensninger på muligheten til å ta ut effektiviseringspotensialet i grunnskolen både på kort og lang sikt.

Utvalget finner på grunnlag av den usikkerheten som foreligger, ikke å kunne gi noe sikkert estimat for hvor stor andel av effektiviseringspotensialet som kan forventes tatt ut på kort og lang sikt, men antar at en betydelig del kan realiseres.

4.3 Samlet vurdering

Utvalget har under punktene 4.2.1 og 4.2.2 anslått følgende direkte kostnadsøkninger som følge av arbeidstidsavtalen:

Som omtalt under avsnitt 4.2 er disse tallanslagene usikre. Denne usikkerheten er bl.a. knyttet til beregning av lønn for nyansatte og til at regnskapsdataene for driftskostnader ikke er tilstrekkelig detaljerte.

Under punktene 4.2.4 og 4.2.5 har utvalget anslått innsparingene ved omdisponering av samrådingstimen på ungdomstrinnet og konferansetimen i videregående skole. Videre har utvalget anslått en effektiviseringsgevinst som følge av redusert overtid og oppfylling av stillinger, jf. punkt 4.2.6:

Anslaget for omdisponering av konferanseressursen er bl.a. avhengig av hvor mange studieretninger som har hatt rom for en slik ressurs innenfor det gamle rammetimetallsbegrepet. Utvalget har her lagt forsiktige anslag til grunn, jf. omtale under punkt 4.2.5.

Det kan på enkelte mindre skoler være problemer med fullt ut å realisere en innsparing knyttet til reduksjon av overtid og oppfylling av stillinger. Utvalget legger imidlertid til grunn at dette ikke vil føre til vesentlige endringer i anslaget ovenfor. Besparelsen kan imidlertid variere mellom fylkeskommunene avhengig av tilbudsstruktur og grad av desentralisering.

Under punkt 4.2.3 har utvalget drøftet omdisponering som følge av mønsterplantimen:

Som nevnt er utvalget i tvil om kommunene faktisk var pålagt å ha en mønsterplantime før arbeidstidsavtalen trådte i kraft. Vi finner dermed ikke å kunne ta stilling til om omdisponering av mønsterplantimen skal oppfattes som en mindrekostnad som følger av arbeidstidsavtalen. Dersom mønsterplantimen skal tas med som en innsparing, vil det prinsipielle regneopplegget utvalget for øvrig har lagt til grunn, gi et beløp på om lag 200 mill. kroner. I statsbudsjettet for 1994 er det lagt til grunn at statens bevilgning til formålet omdisponeres. Statens opprinnelige bevilgning på 60 mill. kroner i 1987, vil tilsvare om lag 83 mill. kroner målt i 1992-kroner.

Utvalget har drøftet innsparingsmuligheter knyttet til anvendelse av dager med undervisningsfri under punkt 4.2.6:

Ut fra et anslag for antall alternative dager, anslår utvalget et effektiviserings potensial på 337 mill. kroner. I drøftingen under punkt 4.2.6 omtaler utvalget en del årsaker til at det særlig på kort sikt vil være vanskelig å realisere dette effektiviseringspotensialet fullt ut i form av innsparinger. Det største problemet synes å være knyttet til begrensningene i justering av ukentlig leseplikt i grunnskolen. Dette vil også være et problem på lang sikt. Utvalget antar likevel at en betydelig del av potensialet kan realiseres.

Utvalget vil videre peke på at realisering av innsparinger også vil avhenge av organisatoriske forhold. Det er rektorene på den enkelte skole som i henhold til arbeidsrettens dom må ta stilling til hvordan effektiviseringspotensialet kan utnyttes. Utvalget legger imidlertid til grunn at det er nødvendig med oppfølging fra kommunene og fylkeskommunene. Mulighetene for å oppnå kostnadsbesparelser kan også avhenge av medvirkning fra sentrale myndigheter, bl.a. ved at disse ikke søker å binde opp innsparingsmulighetene.

Som omtalt ovenfor, ble dommen i arbeidsretten som klargjorde enkelte punkter i arbeidstidsavtalen, avgitt 5. mai 1994. Det kan hevdes at denne dommen falt så vidt sent at kommunene vanskelig kunne realisere effektiviseringsgevinster som følge av planlagte undervisningsavbrudd i første halvår 1994. Dersom omdisponering av mønsterplantimen ikke medregnes, vil dette i tilfelle bety at kommunesektoren selv har måttet dekke en merkostnad i underkant av 200 mill. kroner i budsjett­året 1994, jf. at KUF har lagt til grunn en netto merkostnad på 189 mill. kroner. Dersom mønsterplantimen medregnes tilsier utvalgets beregningsopplegg ingen merkostnader for kommunesektoren.

De begrensningene utvalget har omtalt når det gjelder å foreta innsparinger som følge av bruk av planlagte dager uten undervisning, synes i stor grad å være knyttet til de begrensede mulighetene til å justere leseplikten i grunnskolen. For budsjettåret 1995 og senere år, synes det likevel å være tilfelle at netto merkostnader for kommunesektoren vil være lavere enn det KUF har beregnet. Det er derfor utvalgets oppfatning at det sett over tid ikke synes å foreligge et netto merbehov til dekning av kostnadene ved arbeidstidsavtalen i forhold til KUFs beregninger.

Utvalgets medlem Beate Stang Aas har følgende særmerknad:

«Som utvalget selv har anført er det knyttet stor usikkerhet til det beregnede effektiviseringspotensialet.

Så lenge premissene for beregningene av selve effektiviseringspotensialet er uklare, er det ikke grunnlag for å trekke en endelig konklusjon om at kostnadene ved arbeidstidsavtalen i forhold til KUFs beregninger er dekket.

En eventuell beregning etter at skoleåret 1994/95 er gjennomført vil kunne gi en bedre avklaring på dette spørsmålet.»

Utvalgets medlem Jan Refseth har følgende særmerknad:

«Utvalgsmedlemmet Jan Refseth forutsetter for sin del at staten innenfor rammen av arbeidsrettens dom, følger opp kommuner og skoler med råd og veiledning. Han legger videre til grunn for sin tilslutning til vurderingen av potensialet, at det ikke synes å være konstatert forhold i avtalen eller i arbeidsrettens dom som låser for prosesser som kan sikre at potensialet kan utnyttes.»