3 Reform 94 – investeringskostnader

3.1 Innledning

Reform 94 vil medføre et behov for investeringer i fylkeskommunene. Dette investeringsbehovet vil for det første skyldes endringer av læreplaner som følge av reduksjon av antall grunnkurs og videregående kurs. I tillegg vil en forventet endring i søkeratferden fra allmennfaglige til yrkesfaglige kurs skape et investeringsbehov.

I denne delen av utvalgets rapport vil vi innlede med en beskrivelse av problemstillingen når det gjelder investeringer i grunnkurs. Deretter vil vi i avsnitt 3.3 omtale den metoden KUF har benyttet for informasjonsinnhenting og de resultatene som foreløpig er framkommet. I avsnitt 3.4 drøfter utvalget investeringsberegningene for grunnkurs, mens avsnitt 3.5 inneholder en særskilt omtale av den usikkerheten som ligger i behovet for nye lærlingeplasser etter gjennomføring av reformen. I avsnitt 3.6 drøfter utvalget kort videre arbeid.

3.2 Investeringer i grunnkurs

I det følgende gir vi en omtale av de viktigste momentene ved investeringer i grunnkurs i 1994. De momentene som omtales vil i hovedsak være analoge til de forholdene som vil oppstå ved investeringer i videregående kurs i 1995 og 1996.

Investeringsbehovet for grunnkurs er knyttet til:

1. behovet for nytt utstyr

2. ombygging av lokaler

Når det gjelder utstyrsbehovet, innebærer Reform 94 at antall grunnkurs reduseres til 13 kurs. Disse kursene har nye læreplaner (med nye veiledende utstyrslister) som i ulik grad skiller seg fra de gamle læreplanene. Samtidig er det en målsetning ved reformen å bidra til at en større andel av årskullene søker seg til yrkesfag. Dette vil medføre et behov for å opprette nye klasser innenfor de studieretningene som får økt elevtilstrømming.

Investeringsbehovet oppstår dermed for det første pga. differansen mellom utstyrskravene i nye og gamle læreplaner. For eksempel vil en grunnkursklasse i tegning, form og farge for skoleåret 1993-94, inngå som en grunnkursklasse i formgivning i den nye strukturen. Læreplanen for en slik konvertert klasse vil i sin alminnelighet avvike fra læreplanen for den opprinnelige klassen fra før gjennomføringen av reformen.

For det andre vil opprettelse av nye klasser innen enkelte studieretninger medføre et økt investeringsbehov. Som følge av forutsetningene om økt andel søkere til yrkesfaglige studieretninger, jf. omtale i punkt 2.2.2, vil det samlet sett være et behov for å opprette flere yrkesfaglige klasser. Tilsvarende vil en eventuell økning i samlet antall elevplasser medføre at det må opprettes nye klasser i allmennfaglige eller yrkesfaglige studieretninger. I utgangspunktet vil utstyrsbehovet for slike nye klasser følge direkte fra de veiledende læreplanene. En mer effektiv utnyttelse av eksisterende utstyr vil imidlertid kunne redusere utstyrsbehovet som følge av nye klasser noe.

I tillegg til endringer i utstyrsbehov, vil både oppretting av konverterte klasser og nye klasser kunne medføre et behov for ombygging av lokaler.

3.3 Informasjonsinnhenting

Beregningene av planlagte og foretatte investeringer som følge av Reform 94, er foretatt på skolenivå, både når det gjelder utstyr og ombygging av lokaler. KUF har sendt ut spørreskjemaer til fylkeskommunene. Skjemaene inneholder spørsmål om planlagte investeringer i utstyr og lokaler som direkte følger av Reform 94. Det er lagt til grunn at arealutvidelser ikke skal inkluderes i lokalbehovene.

3.4 Utvalgets vurderinger

3.4.1 Ombygging

Utvalget vil peke på at innhentning av kostnadsdata ved hjelp av spørreskjemaer i utgangspunktet gir entydige incentiver til å overvurdere kostnadene ved planlagte investeringer. I praksis vil dette bl.a. kunne gi seg utslag i at investeringsanslagene inneholder kostnader som ikke kan henføres direkte til Reform 94, men innebærer en generell standardforbedring for den enkelte skole.

Det grunnleggende problemet ved vurdering av investeringsbeløp er at den enkelte skole i utgangspunktet har mer informasjon enn myndighetene om hvilke investeringsbeløp som kan være nødvendige. Myndighetene kan derfor ha problemer med å kontrollere kostnadsanslagene, og å vurdere i hvilken grad anslagene reflekterer reelle kostnader ved reformen. For i noen grad å løse et slikt problem vil myndighetene kunne benytte kontroll og informasjon om likeartede enheter.

De planlagte og foretatte investeringene fylkene har rapportert inn beløper seg til 189 mill. kroner. Dette er til dels et beregnet tall, siden det ikke foreligger tilstrekkelige opplysninger fra alle fylker. Opplysningene er gjennomgått av KUF, uten at departementet har funnet grunn til å foreta korreksjoner av opplysningene.

Som omtalt i avsnitt 3.3, har KUF lagt til grunnn at arealutvidelser ikke skal inkluderes i investeringsbeløpene. Dette kan begrunnes med at antall klasser for grunnkurs er redusert i skoleåret 1994/95, og at de nye læreplanene ikke inneholder endringer som i seg selv bør medføre arealutvidelser beregningene. Utvalget vil i tillegg peke på at adgang til å rapportere vesentlige arealutvidelser vil kunne forsterke det kontrollproblemet myndighetene står overfor.Vi vil derfor anbefale at kostnader i forbindelse med arealutvidelser i all hovedsak holdes utenfor beregningene. Utvalget vil likevel akseptere at det i enkelte tilfeller kan være hensiktsmessig å foreta mindre arealendringer i forbindelse med reformavhengige ombygginger.

Utvalget vil for øvrig peke på at KUFs spørreundersøkelse ikke fanger opp tilfeller der det endrede lokalbehovet dekkes ved leieavtaler. Dette vil isolert sett føre til at undersøkelsen undervurderer kostnadene ved ombygging av lokaler.

3.4.2 Utstyr

Det er liten grunn til å anta at kostnadene ved en gitt konvertering av klasser eller oppretting av nye klasser varierer vesentlig fra skole til skole, siden vi kun betrakter de kostnadene som følger direkte av gjennomføringen av Reform 94. Dette kan gjøre at det er aktuelt å fastsette normkostnader.

Normkostnader vil i utgangspunktet kunne fastsettes med utgangspunkt i læreplaner. Det store omfanget konverterte klasser gjør imidlertid arbeidet mer omfattende enn om det bare skulle vært opprettet nye klasser, jf. omtale i avsnitt 3.2. Et annet problem er at det kun foreligger veiledende utstyrslister. Dette gjør at det kan være aktuelt å beregne normkostnader indirekte med utgangspunkt i rapporterte opplysninger fra fylkeskommunene.

Et utgangspunkt for normtall kan være oppgitte gjennomsnittstall for hver studieretning og hvert fylke. Dersom et vesentlig formål med bruken av normtall er å fjerne observasjoner som trolig skyldes overrapportering, kan det være aktuelt å ta bort en viss andel av de høy­este innrapporteringene når de endelige kostnadsberegningene foretas. For å fjerne datafeil eller feil som har oppstått som følge av åpenbare misforståelser av spørsmålsstillingen, kan det være aktuelt å ta bort en mindre andel av de laveste innrapporteringene. I tabell 3.4.1a er det gitt en oversikt over sum investeringer i utstyr ut fra gjennomsnittsbetraktninger, når øverste kvartil og nederste decil er fjernet fra beregningene. Til sammenlikning er det vist tilsvarende beregninger når øverste og nederste kvartil er fjernet, og når ingen observasjoner er fjernet (uveiet gjennomsnitt).

Det er ikke grunn til å anta at kostnaden ved en gitt konvertering av klasser varierer mellom ulike skoler. Utvalget vil derfor tilrå at en viss andel av de høyeste innrapporteringene for hver klassetype fjernes fra beregningsgrunnlaget. Tilsvarende kan det være aktuelt å fjerne lave observasjoner som kan skyldes datafeil e.l. Hvor stor andel som bør fjernes, vil bl.a. være avhengig av spredningen i datamaterialet. Utvalget har innenfor den tiden som er til disposisjon, ikke tatt noen endelig stilling til dette.

I løpet av budsjettårene 1992, 1993 og 1994 er det bevilget i alt 326 mill. kroner over statsbudsjettet til investeringer i utstyr og lokaler som følge av Reform 94. Fordelingen av dette beløpet mellom ulike fylkeskommuner er fore­tatt på grunnlag av objektive kriterier som samlet elevtall e.l. , og ikke direkte på grunnlag av innmeldte behov fra fylkeskommunene. Dette kan isolert sett føre til en fordeling mellom fylkene som ikke gjenspeiler faktisk investeringsbehov. Med den usikkerheten som fore­ligger, er det likevel utvalgets oppfatning at dette klart oppveies av gunstige incentivvirkninger for fylkeskommunenes rapportering. Et opplegg der de enkelte fylkeskommunene kompenseres direkte på grunnlag av innsendte merbehov, vil etter utvalgets oppfatning anspore for sterkt til overrapportering. Dersom anslag for investeringsbehov i hovedsak må baseres på opplysninger fra fylkene også for videregående kurs, vil utvalget derfor tilrå at slike objektive kriterier legges til grunn for tildeling av budsjettmidler også i fremtiden.

3.5 Behovet for nye lærlingplasser

Reform 94 innebærer følgende hovedmodell for forholdet mellom yrkesopplæring i skole og yrkesopplæring i bedrift:

1. De to første årene av opplæringen gis i skole

2. Den avsluttende spesialiseringsdelen gis ved opplæring i bedrift.

3. Normalt skal opplæringen fram til fagbrev ta inntil tre år med heltids opplæring inklusive de to årene i skole.

I den delen av opplæringen som foregår i bedrift, skilles det i Reform 94 mellom en opplæringsdel og en verdiskapingsdel. Opplæringsdelen vil normalt utgjøre inntil ett års heltids opplæring. Denne delen vil vanligvis fordeles over to år. Forholdet mellom opplærings- og verdiskapingstid kan variere innenfor grenser på 40-60 prosent for hvert av de to årene . Modellen innebærer at hele løpet fra påbegynt grunnkurs til avsluttet fagbrev normalt vil ta fire år.

Tilskuddet til bedriftene gis kun for opplæringsdelen. Dette tilskuddet skal tilsvare utgiftene for en elev i den videregående skole og forutsettes å dekke de utgiftene som lærebedriften har som følge av opplæringen. Det er lagt til grunn et samlet tilskudd på 53 000 kroner, uavhengig av om opplæringen skjer over ett eller to år. I tillegg er det forutsatt et tilskuddbeløp på 7 500 kroner pr. lærling pr. år. Dette ekstratilskuddet utbetales til lærebedriften etter at lærlingen har avlagt og bestått fagprøven, og forutsettes benyttet til tiltak som er med på å heve kvaliteten og sikre gjennomføringen av opplæringen.

Etter gammel ordning mottar bedriftene normalt 1 400 kroner pr. måned i tilskudd for ordinære lærlingplasser (16 800 kroner pr. år). Fra 1. juli 1992 ble det imidlertid, som et ledd i tilpasningen til Reform 94, vedtatt å fordoble enkelte lærlingetilskudd. Det dobbelte lærlingetilskuddet (2 800 kroner pr. mnd.) er kun gjort gjeldende for de av elevene som følger et løp med to år i skole etterfulgt av resterende tid i bedrift (på samme måte som i Reform 94).

Lærlingelønnen bestemmes av partene i arbeidslivet, men kan ikke regnes av annet enn verdiskapningsdelen. De nye lærlingelønningene, fastsatt i forbindelse med årets lønnsoppgjør, vil de to første årene i gjennomsnitt utgjøre 50 prosent av fagarbeiders lønn mot tidligere 60 prosent. Utviklingen i lærlingelønningene er illustrert i tabell 3.5a, med lærlingeavlønning i verkstedsindustrien som eksempel. ­Lønnsstrukturen vil imidlertid kunne variere noe fra fag til fag.

Reduserte lønnskostnader og kortere opplæringstid bidrar sammen med det økte tilskuddet til å redusere bedriftenes samlede kostnader i forbindelse med tilbud av lærlingeplasser.

Intensjonen i Reform 94 er at det skal gis opplæring gjennom en lærlingeordning for om lag en tredjedel av ungdomsgruppen. Ut fra dette må det skaffes om lag 17 000 nye lærekontrakter i 1996/97, og om lag ytterligere 17 000 nye kontrakter i 1997/98. Totalt vil det kunne være behov for om lag 34 000 kontrakter høsten 1996, mot om lag 19 000 kontrakter i 1994. Dersom det ikke opprettes et tilstrekkelig antall lærlingeplasser i bedriftene, må fagopplæringen skje i skolene. Dette vil i vesentlig grad kunne påvirke investeringsbehovet som følge av Reform 94. Et eventuelt slikt behov vil imidlertid ikke gjøre seg gjeldende før i 1996.

Antall lærlingplasser i bedriftene vil generelt påvirkes av bedriftenes netto lønnskostnader (lønn minus tilskudd) og direkte og indirekte kostnader ved opplæringen. I tillegg vil bedriftene ta hensyn til den økonomiske virkningen av at tilbudet av faglært arbeidskraft endres, samt at lærlingene i noen grad vil opparbeide bedriftsspesifikke kunnskaper i opplæringstiden. Utvalget har innenfor den tidsrammen som har vært til disposisjon, ikke fore­tatt noen vurdering av hvorvidt det ønskede antall lærlingplasser er realistisk med de rammebetingelsene som ligger til grunn. Utvalget har heller ikke innenfor denne tiden hatt mulighet til å beregne investeringsbehovet i videregående skole for ulike forutsetninger om antall lærlingplasser i ulike år.

3.6 Konklusjoner og videre arbeid

Utvalget har ikke foretatt noen endelig vurdering av investeringskostnadene for Reform 94. Bearbeidede opplysninger på grunnlag av materiale KUF har hentet inn i en spørreundersøkelse i fylkeskommunene kan antyde samlede investeringer (utstyr og lokaler) i størrelsesorden 400 – 450 mill. kroner for grunnkurs. Dette er noe høyere enn det beløpet på 326 mill. kroner som er bevilget fra 1992 til 1994. Det bevilgede beløpet representerer imidlertid en statlig finansieringsandel, og er ikke et anslag på investeringsbeløpet.

Utvalget vil peke på at det er knyttet betydelig usikkerhet til investeringsberegningene. For det første kan det av kostnadshensyn være hensiktsmessig å samordne relativt likeartede investeringer. Det er derfor mulig at enkelte av de oppgitte investeringsbeløpene også kan inkludere investeringer for videregående kurs. Utvalget har ikke vurdert dette nærmere.

For det andre er det krevende å anslå investeringsbehovet for VK I og VK II. Noe av denne usikkerheten vil løse seg opp når en nærmer seg iverksetting av VK I. I tillegg vil det fore­ligge usikkerhet knyttet til antall lærlingeplasser, jf. omtale i avsnitt 3.5. Utvalget vil peke på betydningen av videre arbeid på disse punktene.