1 Mandat for kostnadsberegningsutvalg

I salderingsproposisjonen for 1994 drøftet Regjeringen behovet for et uavhengig teknisk beregningsutvalg for å vurdere de reelle kostnadene ved innføring av nye reformer. I den forbindelse het det bl.a.:

«Regjeringen anser det svært viktig at økonomiske konsekvenser er best mulig utredet når en reform vurderes innført. For at prioriteringen av samfunnsoppgaver skal bli mest mulig reell er det nødvendig at det foreligger tilfredsstillende kostnadsoverslag når nye reformer og prosjekter skal vurderes. I de retningslinjene som Regjeringen har vedtatt for forvaltningens arbeid med offentlige reformer, regelendringer og andre tiltak, den såkalte regelverksinstruksen, er det bestemmelser om plikt for alle organer til å utrede administrative og økonomiske konsekvenser. Krav om forsvarlig kostnadsvurdering er stilt til alle rådgivnings- og beslutningsnivåer, både utredningsutva1g/arbeidsgrupper, statsetater, departementer og Regjeringen. Dette gjelder f.eks. utkast til stortingsproposisjoner, stortingsmeldinger og forskrifter.»

«Det er videre et markert behov for å bedre det metodiske grunnlaget for nytte-kostnadsberegninger, både ved reformer og ved offentlige tiltak og prosjekter. Samfunnsøkonomiske nytte-kostnadsberegninger reiser mange problemer både av praktisk og teoretisk art. Finansdepartementet tok i 1977 initiativ til en veiledning for arbeid med programanalyser, herunder nytte-kostnadsanalyser. Den foreligger i bokform, men synes ikke å være tatt i bruk i tilstrekkelig grad. Det kan nå være bebov for å utarbeide en oppdatert praktisk veiledning i hvordan nytte-kostnadsanalyser bør gjennomføres. Siktemålet kan være en ganske detaljert mal og sjekkliste som kan brukes av utvalg og organer som plikter å analysere økonomiske konsekvenser av eventuelle forslag. Regjeringen tar sikte på å oppnevne et rådgivende utvalg eller en ekspertgruppe som kan bistå departementene i dette arbeidet.»

- – -

«En må imidlertid ikke overvurdere muligheten for å beregne de økonomiske konsekvensene helt nøyaktig på forhånd. Ofte foreligger det så mange usikre elementer i et reformforslag, at en del av beregningen må bestå av vurdering av denne usikkerheten. Det kan gjelde både kompliserte tekniske prosjekter og såkalte rettighetsorienterte reformer, der det er uvisst hvor mange som vil kunne påberope seg nye rettigheter. En særlig viktig side ved nytte-kostnadsberegninger og utformingen av forslag vil dermed være håndteringen av usikkerhet. Det er ofte fare for at usikkerhetsmomenter undervurderes. Erfaring viser også klart at det kan være betydelige incitamenter til å anslå kostnader lavt når reformer eller prosjekter foreslås. Når en reform eller et prosjekt innebærer så stor grad av usikkerhet at det er stor avstand mellom maksimums- og minimumsalternativ i kostnadsberegningene, bør imidlertid beslutningstakerne få klar informasjon både om graden av usikkerhet og variasjonsbredden i anslagene.»

Ved behandling av salderingsproposisjonen vedtok Stortinget den 17.12.93 følgende:

«Stortinget ber Regjeringen i løpet av første halvår 1994 nedsette et uavhengig teknisk beregningsutvalg for å vurdere de reelle kostnadene ved innføring av større reformer, særlig i kommunesektoren og ved større overføringer av oppgaver mellom ulike forvaltningsnivåer.»

På denne bakgrunn nedsettes et ekspertutvalg med følgende mandat:

1.1 Beregninger av særskilte reformer

Ved innføring av nye reformer. særlig i kommunesektoren og ved overføringer av større oppgaver mellom ulike forvaltningsnivåer, kan Regjeringen be utvalget om å foreta konkrete nytte- og kostnadsberegninger. Dette kan eksempelvis gjøres med sikte på at Regjeringen skal kunne benytte materialet som en del av sitt beslutningsgrunnlag i vurderingen av ulike sider ved reformene. Opplegget for slike beregninger vil bli konkretisert gjennom tilleggs­mandater, og det kan da også bli aktuelt for Regjeringen å oppnevne supplerende medlemmer av utvalget fra fagmiljøer som har særlig kompetanse innen det konkrete området, bl.a. personer med erfaring fra kommunal og fylkes­kommunal virksomhet. Tilsvarende kan sek­retariatet bli utvidet. Ved beregning av reformer som berører kommuner eller fylkeskommuner vil utvalget bli supplert med en representant for Kommunal- og arbeidsdepartementet. Det kan være aktuelt å be utvalget se på alternative opplegg med ulike nytte- og kostnadsvirkninger. At utvalget kan foreta konkrete beregninger vil ikke endre dagens krav til forsvarlig vurdering av kostnader og økonomiske konsekvenser som gjelder for ulike rådgivnings- og beslutningsnivåer i offentlig forvaltning.

1.2 Veiledning i bruk av samfunns­økonomiske nytte-kostnads­analyser

1.2.1

Med utgangspunkt i nyere litteratur om bruk av nytte-kostnadsanalyser, Finansdepartementets veiledning for arbeid med programanalyser fra 1977 og bruken av slike analyser i ulike offentlige etater, skal utvalget utarbeide et forslag til praktisk veiledning for bruk av nytte-kostnadsberegninger i tilknytning til vurdering av prosjekter, reformer og tiltak i offentlig regi. Siktemålet er en ganske detaljert mal og sjekkliste som skal kunne benyttes av så vel departementer og etater som av utredningsutvalg som er pålagt å utrede økonomiske konsekvenser av ulike forslag. En bør derfor legge vekt på en generell tilnærming til spørs­målene, og identifisere viktige nytte- og kostnadselementer som er relevante i ulike sammenhenger. En viktig del av utvalgets arbeid blir å veilede i hvordan de ulike nytte- og kostnadselementene kan verdsettes, jf. pkt. 2.2 nedenfor.

Utvalget bør vurdere om det bør stilles ulike krav til nytte-kostnadsanalysenes utforming og grundighet avhengig av karakteren eller størrelsen av de prosjekter, reformer eller tiltak som vurderes.

Utvalget skal se nærmere på hvilke sektorer innen det offentliges ansvarsområde hvor det ligger godt til rette for og er viktig å øke bruken av nytte-kostnadsanalyser.

Utvalget skal spesielt se på hvordan en bør håndtere usikkerhet i nytte-kostnadsanalyser og skissere opplegg for følsomhetsanalyser. En bør bl.a. skissere hvordan en kan beregne den verdien som kan ligge i å redusere usikkerheten ved å utsette beslutningen om å iverksette et tiltak, f.eks. i påvente av grundigere utredninger.

En del typer offentlige tiltak kan delvis eller helt finansieres gjennom øremerkede gebyrer fra dem som har fordeler av tiltaket (brukerfinansiering). Utvalget bør peke på hvordan en hensiktsmessig avveining kan finne sted mellom brukerfinansiering og generell finansiering over offentlige budsjetter.

Stiftelsen for samfunns- og næringslivsforsk­ning (SNF) har på oppdrag av bl.a. Finansdepartementet utredet hvordan det offentliges kalkulasjonsrente på et teoretisk og mer praktisk grunnlag kan fastsettes. Det burde derfor ikke være behov for at beregningsutvalget går gjennom disse sidene ved fastsettelsen av kalkulasjonsrenten. Utvalget kan imidlertid kommentere rapporten fra SNF og gi supplerende synspunkter som en finner særlig relevante for utvalgets øvrige arbeid.

1.2.2

Verdsetting av ulike nytte- og kostnadskomponenter reiser flere problemer:

• Markedspriser reflekterer ikke alltid samfunnsøkonomiske nytte- og kostnadsvirkninger. Blant annet kan skatter, avgifter, subsidier, monopolistisk adferd og ulikevekt i markeder bidra til dette. Utvalget bør både på teoretisk og praktisk grunnlag vurdere om det foreligger tilstrekkelig tungtveiende grunner for ikke å benytte markedspriser i samfunnsøkonomiske kalkyler når slike priser kan innhentes, og peke på hvordan markedsprisene i tilfelle bør korrigeres på en måte som er praktisk håndterbar.

• For enkelte nytte- og kostnadskomponenter foreligger ikke markedspriser. Det gjelder bl.a. for såkalte eksterne virkninger. Miljøvirkninger og ringvirkninger fra FoU-aktivitet og innovasjoner er eksempler på eksterne virkninger som er vanskelig å kvantifisere. Utvalget bør på enkelte viktige områder skissere hvordan nytte- og kostnads­komponenter i slike tilfeller kan anslås. En bør i denne sammenheng også vurdere hvilke faktorer som hensiktsmessig kan kvantifiseres og hvilke som bør håndteres på mer kvalitativ måte.

• Avkastningen ved mange reformer og tiltak vil komme i form av vanskelig kvantifiserbare velferdsforbedringer for enkeltpersoner og grupper. Utvalget bør bl.a. ta opp hvordan antatte regionale og fordelingsmessige virkninger bør håndteres i praksis og eventuelt kvantifiseres. Utvalget bør også peke på i hvilke situasjoner det er relevant å ta hensyn til andre økonomiske ringvirkninger av et tiltak, og hvordan slike virkninger i tilfelle kan tallfestes.

• Utvalget bør gi en oversikt over nasjonale og internasjonale anslag for marginalkostnader ved skattefinansiering, og vurdere hvilken betydning eventuelle ekstra kostnader ved denne finansieringsformen bør ha for nytte-kostnadsberegningene. Utvalget bør gi en tilråding mht. hvor høye marginalkostnader som bør legges til grunn i nytte-kostnadsanalyser, hensyn tatt bl.a. til at marginalkostnadene ved å oppkreve ulike typer skatter og avgifter kan variere betydelig.

1.2.3

Utvalget bes legge fram en utredning med vurderinger og en praktisk veiledning i bruk av nytte-kostnadsanalyser i tråd med de foregående punktene innen utgangen av 1995.

1.3 Utvalgets sammensetning

1.3.1

Utvalget gis følgende permanente sammensetning:

Dosent Arild Hervik, Møre og Romsdal Distriktshøyskole, leder

Ass. direktør Inger-Johanne Sletner, Norges Bank

Ekspedisjonssjef Hans Henrik Scheel, Finansdepartementet

Finansdepartementet og Kommunal- og arbeidsdepartementet oppnevner en sekretær hver.

1.3.2

For spesielt å utrede bruk av nytte-kostnadsanalyser oppnevnes i tillegg:

Professor Kåre P. Hagen, Norges Handelshøyskole

Førstekonsulent Karine Nyborg, Statistisk sentralbyrå

For dette formålet suppleres sekretariatet med en sekretær fra hhv. Samferdselsdepartementet og Sosial- og helsedepartementet.

1.4 Budsjett

Utvalget kan ta opp med Finansdepanementet spørsmål om å få tilført midler slik at det kan innhente særskilte uttalelser eller delutredninger fra kompetente forskningsmiljøer.