2 Reform ’94 – driftskostnader

2.1 Beskrivelse av reformen

Reform 94 innenbærer relativt betydelige endringer i videregående opplæring. Følgende punkter i reformen har økonomiske konsekvenser:

1. Det innføres en lovfestet rett til 3 års videregående opplæring for alle mellom 16 og 19 år med en tilsvarende plikt for fylkeskommunen til å sørge for tilstrekkelig antall plasser. I henhold til lov om videregående opplæring, har slike søkere rett til ett av tre alternative grunnkurs, og 2 års videregående opplæring som bygger på grunnkurset.

2. Fylkeskommunen pålegges i forskrift å skaffe plass til elever og lærlinger utover dem som har rett til opplæring, for å gi tilbud til funksjonshemmede som trenger mer enn 3 års opplæring, søkere over 20 år og et visst nødvendig omvalg. Når reformen er ferdig gjennomført, skal omfanget av fylkeskommunens videregående opplæring for personer med og uten lovfestet rett til videregående opplæring svare til heltids opplæring for et faktisk antall elever/lærlinger som utgjør minimum 375 pst. av et nærmere fastsatt årskull, jf. forskrift av 20.04.94.

3. De som etter sakkyndig vurdering blir tatt inn til tilrettelagt opplæring, kan få mer enn 3 års opplæring og fortrinnsrett til sitt primære utdanningsvalg dersom det foreligger et behov ut fra sakkyndige vurderinger.

4. For fag under lov om fagopplæring i arbeidslivet innføres det en hovedmodell med 2 år i skole og resten av opplæringen i bedrift. Det skilles mellom en opplæringsdel og en verdiskapingsdel, og den samlede tiden fra påbegynt grunnkurs til avsluttet fagbrev tar inntil 4 år. Dersom det ikke opprettes nok lærlingeplasser, vil fylkes­kommunen måtte tilby opplæringen i skole.

5. Antallet grunnkurs (GK) samordnes og reduseres fra 110 kurs til 13 kurs. Antall videregående kurs for andre årstrinn på videregående skole (VK I) reduseres fra 160 til om lag 90.

6. Fylkeskommunen pålegges ved lov å etablere en oppfølgingstjeneste.Tjenesten har som hensikt å følge opp de ungdommene som ikke har fast arbeid, ikke har søkt eller tatt imot en opplæringsplass eller som har avsluttet eller vil avslutte utdanningen midt i skoleåret.

Reformen innledes for grunnkurs i skoleåret 1994/95, og vil dermed være fullt gjennomført høsten 1996.

Reformen er nærmere beskrevet i følgede dokumenter:

• NOU 1991: 4 (Blegen-utvalget)

• St.meld. nr. 33 (1991-92)

• Innst. S. nr. 200 (1991-92)

• Ot.prp. nr. 31 (1992-93)

• Innst. O. nr. 80 (1992-93)

• St.prp. nr. 1 (1992-93) for Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet

• St.prp. nr. 1 (1993–94) for Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet

2.2 Beskrivelse av beregninger for driftskostnader

I det følgende gis et sammendrag av de beregningene Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet (KUF) har utført av driftskostnadene som følge av Reform 94. Disse kostnadene omfatter i hovedsak direkte utgifter ved undervisningspersonell, samt utgiftene til administrativt personell (rektor, undervisningsinspektør m.m.). I sammendraget er det lagt vekt på å få fram hovedstrukturen i beregningene og de forutsetningene som er sentrale for konklusjonen, jf. også utvalgets vurderinger under avsnitt 2.3. Det gis dermed ikke noen fullstendig beskrivelse av alle forholdene ved beregningene.

I vedlegg 2 til utvalgets rapport er det gitt en mer formalisert beskrivelse av hovedstrukturen i beregningene.

2.2.1 Elevtall

KUF har benyttet befolkningsprognoser fra Statistisk sentralbyrå (SSB) for å finne antall personer i hvert aktuelt årskull. I reformen er det forutsatt at det i tillegg til ordinær kapasitet for et fullt årskull, skal dimensjoneres med et tilbud til voksne, til funksjonshemmede som trenger mer enn 3 års undervisning, og til et visst omvalg. I KUFs forskrift av 20.04.94 er fylkes­kommunens plikt til å gi et slikt undervisningstilbud knyttet til et samlet volum av elevplasser, og ikke til spesielle rettigheter til omvalg eller for voksne og funksjonshemmede. Forskriften fastslår at fylkeskommunen har plikt til å tilby opplæring for et faktisk antall elever/lærlinger som utgjør minimum 375 pst. av et årskull. (Årskullets størrelse er fastsatt som et gjennomsnitt av de til enhver tid aktuelle årskullene. I tillegg foreligger det overgangsbestemmelser fram til reformen er fullt innført).

KUF har i beregningene lagt til grunn at dette merbehovet er jevnt fordelt på hvert årskull, slik at det for hvert årskull legges til grunn et elevvolum på 125 pst. av kullet. Forskriften stiller imidlertid ikke krav om en slik fordeling av samlet volum på hvert årskull.

Ved fastsettelse av volumtall er det for øvrig ikke tatt hensyn til at en mindre del av hvert elevkull vil få undervisning i statlige og private skoler.

2.2.2 Søkeratferd

Som utgangspunkt for å anslå søkeratferd benytter KUF plantall fra fylkene for skoleåret 1994/95. Disse plantallene gir for hvert fylke oversikt over planlagt antall elever pr. studieretning. I 1994/95 er det lagt til grunn en fordeling med i alt 52 pst. på allmennfaglige studieretninger og 48 pst. på yrkesfaglige studieretninger. Tallene blir justert på følgende måte:

1. Hvert elevantall blir justert slik at samlet elevantall blir lik 125 pst. av hvert årskull på hvert alderstrinn.

2. Hvert elevtall justeres slik at den samlede fordelingen (summert over alle fylker) blir 50 pst. for allmennfag og 50 pst. for yrkesfag.

Fordelingen 50/50 mellom allmennfag og yrkesfag videreføres også for videregående kurs (VK I og VK II). Dette representerer dermed en vesentlig endring av den nåværende fordelingen mellom yrkesfag og allmennfag på videregående kurs. I skoleåret 1993/94 var for eksempel andelen elever på yrkesfag i VK I og VK II på henholdsvis 48,16 pst. og 35,19 pst.

2.2.3 Klassestørrelse

I henhold til rundskriv fra KUF av 30.06.94 kan fylkeskommunene som hovedregel fylle opp klassene til 30 elever i allmennfag og 15 elever i yrkesfag når Reform 94 er fullt gjennomført. Den faktiske gjennomsnittlige klassestørrelsen framkommer i følgende tabell:

KUF peker på at strukturen med færre og bredere grunnkurs og VK I-kurs bør gi grunnlag for en økning av faktisk gjennomsnittlig klassestørrelse. Det er gjort beregninger med utgangspunkt i følgende gjennomsnittlige klassestørrelser:

2.2.4 Antall klasser

På grunnlag av beregninger for antall elever pr. studieretning (jf. pkt. 2.2.2) og gjennomsnittlig klassestørrelse pr. studieretning (jf. pkt. 2.2.3), beregnes antall klasser pr. studieretning for hvert fylke.

2.2.5 Kostnad pr. klasse

Det beregnes en enhetskostnad pr. klasse. 1 Sentrale parametre for å fastslå dette kostnadstallet vil være læretimetall pr. klasse, leseplikten for undervisningspersonale og administrative ressurser som f.eks. rektor/undervisningsinspektør.

Det er i tillegg forutsatt at undervisningen i allmenne fag i yrkesfaglige studieretninger gjennomføres i klassestørrelser lik 1,5 ganger klassestørrelsen i yrkesfag. Det er grunn til å anta at sammenslåing av klasser hittil i stor grad har vært gjennomført i fagene norsk og kroppsøving.

2.2.6 Øvrige kostnader

I tillegg til kostnadene ved tilbudet av elevplasser i videregående skole, har KUF foretatt separate beregninger av følgende kostnadskomponenter:

• Lærlingeplasser etter dagens ordning

Fra og med 1994 har fylkeskommunene ansvar for elever med rett til opplæring (de som omfattes av reformen). I tillegg har de ansvar for utbetaling av lærlingetilskudd til de elevene som allerede følger et opplegg i tråd med Reform 94 (tilskudd på om lag 2 800 kroner pr. lærling pr. mnd.). KUF har beregnet kostnaden ved løpende kontrakter fram til juni 1996. Lærekontraktene har i gjennomsnitt en kon­trakts­tid på 18 mnd. Fra og med 2. halvår 1996 er tilskudd til lærebedrifter innkalkulert i drifts­kost­nader til skoleplass, siden det er forutsatt at en læreplass etter ny ordning har samme driftskostnad som en skoleplass.

• Etterutdanning av lærere

I KUFs beregninger er det statlige tilskuddet til etterutdanning noe vilkårlig satt til 50 mill. kroner i 1994. Beløpet synes å være basert på en spørreundersøkelse gjort av Statens lærerkurs i 1990 om fylkeskommunenes bruk av etterutdanningsmidler, kombinert med en antakelse om kostnadsdeling mellom staten og fylkeskommunene.

• Oppfølgingstjenesten

Kostnadene til administrasjon av oppfølgingstjenesten er beregnet ut fra at alle fylker skal ha 1 fylkesleder, og at det opprettes regionkoordinatorer svarende til 2 årsverk i hvert fylke. I tillegg avsettes det 1 dagsverk pr. år til målgruppen, som antas å utgjøre om lag 10 – 12 pst. av hvert kull. I beregningene er det lagt til grunn et beløp på 30 mill. kroner for 1994, 40 mill. kroner for 1995 og 50 mill. kroner for 1996. Kostnadene i årene etter 1996 (når reformen er fullt gjennomført), antas å holde seg på nivå med anslaget for 1996.

2.2.7 Spesielt om lærlinger

Som omtalt i avsnitt 2.1 vil fylkeskommunene måtte øke antall skoleplasser dersom det ikke opprettes nok lærlingeplasser. Tilskuddet til lærebedrifter er satt lik kostnadene ved en tilsvarende skoleplass, slik at et redusert antall lærlingeplasser ikke vil påvirke driftskostnadene ved Reform 94 etter KUFs beregninger. Et økt antall skoleplasser vil imidlertid påvirke samlede investeringskostnader, jf. omtale i kapittel 3 i utvalgets rapport.

2.2.8 Samlede driftskostnader

Basert på ulike forutsetninger om klassestørrelse, jf. punkt 2.2.3, har KUF beregnet følgende driftskostnader for årene 1994 – 96: 2 For en nærmere omtale av den tekniske beregningsmåten, vises det til vedlegg 2 til utvalgets rapport.

2.3 Utvalgets vurderinger

2.3.1 Ulike kostnadsbegreper

Reform 94 medfører at videregående opplæring på viktige områder gjøres rettighetsbasert. Dette utløser igjen krav til fylkeskommunene om et bestemt omfang av elevplasser og en sammensetning av elevplassene som gjør at elevenes rettigheter oppfylles.

Utvalgets mandat er begrenset til å vurdere kostnadene som følger av Reform 94. Utvalget har ytterligere begrenset seg til å vurdere kostnadene for fylkeskommuner og eventuelle direkte kostnader for staten. Utvalget tar dermed ikke stilling til den eventuelle samfunnsmessige gevinsten ved raskere gjennomstrømming av elever, eller andre forhold som måtte ha inngått i en samfunnsøkonomisk lønnsomhetskalkyle. Utvalget vurderer heller ikke kostnader i privat sektor, f.eks. i form av kostnader til lærebøker. Vi viser for øvrig til omtalen i avsnitt 1.5 om prinsipielle forhold ved beregning av reformkostnader.

Dersom utvalget skulle vurdere om Reform 94 burde gjennomføres, ville det på kostnadssiden vært nødvendig å betrakte merkostnaden ved å gjennomføre reformen, dvs. differansen mellom kostnadene ved videregående skole før og etter reformen. De beregningene KUF har utført, er imidlertid knyttet til totalkostnaden ved videregående skole etter at Reform 94 er gjennomført. Beregning av slike totalkostnader (og ikke merkostnader), vil ikke gi kostnadsinformasjon som gir grunnlag for å vurdere om reformen bør gjennomføres. Totalkostnadene vil imidlertid ha relevans for hvilket samlet beløp som må overføres til fylkeskommunene for å dekke utgiftene ved videregående skole.

Utvalget har ikke registrert at det fra myndighetenes side ble gjort anslag for merkostnaden ved Reform 94 før reformen ble besluttet gjennomført. I stedet ble det lagt vekt på at driftssiden ved reformen kunne finansieres innenfor den rammen som ble tildelt fylkeskommunene til drift av videregående skole i 1992, jf. bl.a. St.meld.nr.33 (1991-92):

« De viktigste statlige overføringene til drift av videregående opplæring er i dag sektortilskuddet, særtilskudd bl.a. til økt elevtall, tilskudd til fagopplæringen i arbeidslivet, etterutdanning av lærere og tilskudd til landslinjer. Dersom disse overføringene opprettholdes på det samme nivå som i 1992, og fylkeskommunene sett under ett bruker samme beløp på videregående opplæring, vil det på driftssiden samlet være økonomisk dekning for gjennom­ført reform i 1995-1996.»

På denne måten ble beslutningen om gjennomføring av reformen koplet sammen med en nedgang i elevtall som ville kommet uavhengig av myndighetenes beslutninger. Utvalget vil peke på at denne framgangsmåten ikke ga grunnlag for å lønnsomhetsberegne reformen. Vi tar imidlertid til etterretning at formålet med en kostnadsberegning nå først og fremst vil være å gi et grunnlag for å fastsette overføringer til fylkeskommunene. Utvalget beregner derfor primært totalkostnader slik KUF har gjort. Under punkt 2.3.8 vurderer likevel utvalget merkostnadene ved reformen for fylkeskommunene, og prøver samtidig å ta hensyn til de direkte kostnadene over statsbudsjettet. Vi vil videre påpeke at bruken av totalkostnader ikke betyr at utvalget tar direkte stilling til størrelsen på overføringene til kommunene, jf. punkt 2.3.9.

I samsvar med ovenstående, vil utvalget betrakte totalkostnaden ved drift av videregående skole etter gjennomføring av Reform 94 som kostnaden for fylkeskommunene ved å opprettholde et tilbud av elevplasser som tilfredsstiller de kravene som er fastsatt i lover og forskrifter/rundskriv om videregående opplæring. Eventuelle kostnader ved videregående opplæring som fylkeskommunene pådrar seg utover dette, henføres ikke til reformen.

En konsekvens av denne definisjonen er at det kan finnes fylkeskommuner som ikke kan opprettholde sitt tilbud til omvalg, funksjonshemmede og voksne søkere innenfor den kostnadsrammen som blir beregnet for Reform 94. En alternativ fremgangsmåte ville derfor være å definere totalkostnaden ved Reform 94 som totalkostnaden for hvert enkelt fylke ved å gi et tilbud som tilfredsstiller rettighetene for 16 – 19-åringer, samt opprettholde sitt nåværende tilbud for andre søkere. Utvalget har imidlertid lagt til grunn at dette tilbudet vil kunne dekkes innenfor rammen på 375 pst. Det vises for øvrig til omtale av samlet elevtall i punkt 2.3.3.

2.3.2 Generelt om kostnadsberegningene

De kostnadsberegningene KUF har utført inneholder enkelte sentrale forutsetninger. Disse forutsetningene kan i noen tilfeller oppfattes å være gitt utenfra uten vesentlig påvirkningsmulighet fra fylkeskommunene. Dette vil for eksempel gjelde utviklingen i demografi og søkeratferd. Andre forutsetninger i modellen er i realiteten anslag på fylkeskommunens atferd, og kunne i prinsippet vært erstattet med mer presise estimater dersom modellen hadde hatt en mer komplisert struktur. Dette vil for eksempel gjelde anslagene for klassestørrelse, der en alternativ (men betydelig mer komplisert) framgangsmåte ville være å beregne optimal klassesammensetning for hver enkelt fylkes­kommune, gitt de restriksjonene som følger av regelverket.

Utvalget vil peke på at fordelene med å benytte en mer komplisert modellstruktur må veies mot både direkte kostnader i form av økte utgifter og økt tidsbruk ved modellutforming og modellbruk, samt mot indirekte kostnader ved at modellen kan være vanskeligere å forstå og etterprøve. Utvalget har i sine vurderinger begrenset seg til å vurdere de beregningene som er utført av KUF, og har ikke selv utformet alternative modellberegninger. En slik framgangsmåte er under enhver omstendighet nødvendig med den korte tiden utvalget har fått til rådighet. I tillegg er det utvalgets oppfatning at selve utformingen av beregningene under enhver omstendighet bør utføres av KUF som ansvarlig faginstans.

Utvalget har i forbindelse med beregningene vurdert bruk av Statistisk sentralbyrås makromodell for kommunal økonomi (MAKKO). MAKKO er er en modell som beskriver hvordan kommunal sysselsetting og tjenesteproduksjon avhenger av standarder og dekningsgrader i ulike tjenesteytende sektorer, samt av befolkningens fordeling på aldersgrupper. Modellen kan bl.a. brukes til å framskrive sysselsettingen og antall klienter i ulike tjenesteytende sektorer i kommuneforvaltningen. Når det gjelder videregående skole, vil imidlertid modellen ikke fange opp endringer i fordelingen av elever på ulike linjer, og de virkningene dette vil ha på sysselsettingen. Siden Reform 94 kan føre til slike vridninger, er Statistisk sentralbyrå av den oppfatning at modellen slik den foreligger, er lite egnet til å analysere kostnadene ved reformen.

Utvalget har innenfor den tidsrammen det har hatt til rådighet, primært vurdert anslagene for samlet antall elevplasser, søkeratferd og klassestørrelse. Disse forholdene drøftes punktvis nedenfor. Utvalget har i mindre grad vurdert anslagene for enhetskostnader pr. klasse og elev, samt kostnadene ved oppfølgingstjenesten og etterutdanning av lærere. Det vises likevel til omtale under punkt 2.3.6.

I modellen er alle direkte driftskostnader (for gitt klassestørrelse) antatt å være proporsjonale med antall klasser. Dette synes å være en rimelig forutsetning. Det synes vanskelig å finne knappe faktorer som kunne tilsi overproporsjonale kostnader, eller vesentlige innslag av faste kostnader som kunne tilsi underproporsjonale kostnader.

Modellen er kalibrert på regnskapsdata for 1992, og resultatene fra modellkjøringer vil være fullt sammenfallende med faktiske kostnader for dette året. Sammenlikning av modellen med regnskapsdata for 1993, viser et meget lite avvik på makronivå (om lag 0,5 pst.), mens avvikene er til dels betydelige på fylkesnivå. Dette er imidlertid nettopp slike avvik en må forvente å finne når kostnaden pr. elev pr. år varierer vesentlig fra fylke til fylke, og kostnadsberegningene i modellen i vesentlig grad er basert på gjennomsnitt for hele landet. Samlet sett gir dermed kjøring av modellen mot regnskapsdata ikke grunnlag for antakelser om tekniske feil i modellen.

Utvalget vil generelt peke på fordelen ved å benytte en modell basert på ulike normtall, framfor spørreundersøkelser eller liknende framgangsmåter. Slike undersøkelser vil entydig gi fylkeskommunene incentiver til å overvurdere kostnadene ved Reform 94, og er dermed isolert sett ikke velegnede til å foreta kostnadsvurderinger. Dette utelukker imidlertid ikke at spørreundersøkelser kan benyttes som grunnlag og kontroll for modellbaserte beregninger.

2.3.3 Antall elevplasser

Volumforutsetningene i modellen ( 375 pst, jf. pkt. 2.2.1) er på en måte uproblematiske, i den forstand at fylkeskommunen har plikt til å tilby dette volumet, men ikke til å opprettholde et bestemt kvalitetsnivå på tilbudet for søkere som ikke faller inn under de rettighetene som er definert for aldersgruppen 16 – 19 år. Med den definisjonen utvalget har valgt av totalkostnader, jf. punkt 1.4.1, vil dermed forutsetningen om antall elevplasser strengt tatt først være problematisk dersom de omtalte 375 pst. ikke er tilstrekkelig til å sikre de fastsatte rettighetene for aldersgruppen 16 – 19 år.

Utvalget vil likevel peke på at det ikke følger av Reform 94 at tilbudet til voksne søkere og funksjonshemmede skal svekkes. Dette vil i tilfelle tilsi at det hadde vært ønskelig med separate kostnadsestimater for det rettighetsbaserte tilbudet og for det øvrige tilbudet, uten at det øvrige tilbudet dermed gjøres rettighetsbasert. Et moment som taler mot slike separate kostnadsestimater kan være at etterspørselen etter det øvrige tilbudet kan variere vesentlig både over tid og fra fylke til fylke. Spesielt vil etterspørselen etter videregående utdanning for voksne over 20 år trolig være avhengig av lokale og/eller tidsavhengige forhold i arbeidsmarkedet. Slike forhold kan tale for å benytte et ad-hoc basert volumtall som i noen grad bygger på subjektivt skjønn.

Utvalget vil vise til at de problemene som er omtalt ovenfor, blir mindre aktuelle dersom det fastsatte volumet på 375 pst. overstiger fylkeskommunenes samlede tilbud før gjennomføring av reformen. Dette vil i så fall gjøre det mindre sannsynlig at tilbudet til voksne søkere og funksjonshemmede blir svekket som følge av reformen. Ifølge opplysninger fra KUF, var dekningsgraden i videregående skole i 1992 og 1993 på henholdsvis 336,2 pst. og 347,1 pst.

I tillegg kan det være grunn til å peke på at antallet omvalgssøkere vil bli lavere etter hvert som reformen fases inn, noe som isolert sett også vil bedre tilbudet til voksne søkere og funksjonshemmede. På lengre sikt vil også antallet voksne søkere bli redusert, siden en større andel av hvert kull vil gjennomføre videregående skole etter innføring av reformen. Dette gjør at det på lengre sikt kan være hensiktsmessig å redusere dekningen på 375 pst., jf. omtale under punkt 2.3.7.

2.3.4 Søkeratferd

Et sentralt formål ved Reform 94 er å bedre gjennomstrømmingen av elever, slik at elevene i gjennomsnitt når studie- og/eller yrkeskompetanse på kortere tid enn tidligere. Et vesentlig problem ved det tidligere systemet for videregående utdanning har vært at mange elever ikke har fått adgang til videregående opplæring som bygger på det grunnkurset de har tatt. I stedet for å gå over til videregående kurs, har dermed slike elever ofte tatt flere enn ett grunnkurs.

Det har tidligere vært mer problematisk å komme videre fra yrkesrettede grunnkurs enn fra allmennfaglige grunnkurs. Det er grunn til å anta at elevene lar slike kapasitetsproblemer påvirke sine valg av studieretning, slik at preferansene for ulike kurstyper avveies mot sannsynligheten for ikke å komme inn på videregående kurs. Dette vil i tilfelle bety at søkingen til yrkesfaglige kurs vil øke relativt til allmennfaglige kurs etter innføringen av Reform 94, siden elevene nå vil ha rett til en opplæring som bygger på grunnkurset.

I KUFs modell er den samlede fordelingen mellom yrkesfag og allmennfag korrigert fra 48/52 i fylkeskommunenes plantall for grunnkurs, til 50/50 i beregningene for både grunnkurs og videregående kurs, jf. punkt 2.2.2. Korreksjonen er i stor grad basert på subjektivt skjønn, uten at det ligger spesielle beregninger til grunn. Slike beregninger kunne f.eks være basert på intervjuundersøkelser av et utvalg av søkere.

Søkeratferden vil i hovedsak være vanskelig å kontrollere for fylkeskommunene, slik at faktisk søkeratferd kan benyttes til å etterprøve modellen uten at fylkeskommunene gis incentiver til strategiske tilpasninger. En slik etterprøving av modellen kan i stor grad kompensere for at initialanslagene synes noe tilfeldige. Søkeratferden for grunnkursene for skoleåret 1994/95 synes å ligge tett opp til de tallene som er lagt til grunn i modellen. I følge KUF viser foreløpige tall en fordeling med 50,3 pst. på allmenne fag og 49,7 pst. på yrkesfag.

Totalkostnadene er følsomme for variasjoner i søkeratferd. En variasjon på fem prosent i begge retninger gir seg utslag i form av en kostnadsendring i størrelsesorden +/- 200 millioner kr.

2.3.5 Klassestørrelse

Som omtalt i avsnitt 2.1, er både antall grunnkurs og antall videregående kurs redusert ved innføringen av Reform 94. Dette gir fylkeskommunene større mulighet til å fordele elevene slik at det gjennomsnittlige elevtallet i hver klasse øker. Siden kostnadene i stor grad er avhengig av antall klasser, og ikke direkte av antall elever, vil dette redusere kostnadene ved å tilby et gitt antall elevplasser. Mulighetene for kostnadsreduksjoner kan illustreres ved det stiliserte talleksempelet i boks 2.3.5a.

For å kunne realisere slike kostnadsbesparelser som er skissert ovenfor, må skolene kunne redusere antall lærertimer for et gitt antall elevplasser. Mulighetene for å redusere antall lærertimer vil på kort sikt kunne være begrenset av oppsigelsesvern og andre forhold i arbeidsmarkedet. I tillegg vil imidlertid KUF gjennom ulike former for regelverk kunne begrense skolenes mulighet til å endre antall lærertimer. Utvalget vil i den forbindelse bl.a. vise til at KUFs rundskriv F-60-94 av 30.06.94 ved­rørende minste lærertimetall for drift av videregående skoler, der det bl.a. heter i tilknytning til sammenslåing av klasser med inntil 15 elever i allmenne fag og valgfag:

Ved sammenslåing av klasser bør lærertimer som frigjøres, nyttes til faglige og pedagogiske differensieringstiltak ut fra læreplanenes målsetting og elevenes sikkerhet i undervisningssituasjonen.

Utvalget vil peke på at bestemmelser av denne typen kan redusere muligheten for å gjennomføre innsparinger, samtidig som den faktiske ressursbruken til faglige og pedagogiske tiltak vil avhenge på en vilkårlig måte av den initiale klassefordelingen.

Utvalget har fått gjennomført modellsimuleringer som viser hvor følsomme kostnadene i modellen er for alternative forutsetninger om sammenslåing av klasser, jf. punkt 2.2.5. Dersom vi forutsetter at det ikke skjer noen sammenslåing av klasser i allmenne fag i yrkesfaglige studieretninger, vil dette bidra til å øke de beregnede totalkostnadene med om lag 150 mill. kroner. Etter drøftinger med KUF legger imidlertid utvalget til grunn at formuleringene i rundskrivet ikke kan oppfattes som bindende for fylkeskommunene.

I KUFs beregninger er gjennomsnittlig klassestørrelse for hver studieretning skjønnsmessig vurdert, men med relativt små avvik fra historiske tall, jf. punkt 2.2.3. I tillegg er det foretatt følsomhetsanalyser av hvordan ulike forutsetninger for klassestørrelse påvirker samlede kostnader, jf. punkt 2.2.8.

På samme måte som for søkeratferd, kunne det være aktuelt å etterprøve forutsetningene om klassestørrelse ved å betrakte den klasse­størrelsen som faktisk realiseres når reformen trer i kraft. Selv om en slik etterprøving kan gi verdifull informasjon, er det likevel viktig å være klar over at klassestørrelsen i stor grad styres av fylkeskommunene. Et eventuelt system der fylkeskommunenes kostnader, og overføringene fra staten, tilpasses til faktisk klassestørrelse, vil generelt redusere fylkeskommunenes incentiver til å øke klassestørrelsen.

Et alternativ til å etterprøve klassestørrelsen fylkesvis, er å beregne normerte klassestørrelser ut fra de enhetene som er mest effektive. Det vises til nærmere omtale under punkt 2.3.10.

2.3.6 Øvrige kostnader

Som omtalt under punkt 2.2.6, har KUF be­regnet kostnader for lærlingeplasser etter dagens ordning, etterutdanning av lærere og oppfølgingstjenesten. Beregningene av kostnader for lærlingeplasser etter dagens ordning vil være avhengig av framskrivninger av inngåtte kontrakter. Utvalget viser til omtale under punkt 2.3.4. Utvalget har ikke innenfor den tidsrammen som har vært til disposisjon, fore­tatt separate beregninger av kostnadene ved etterutdanning av lærere.

Utvalget har innenfor den tidsrammen som står til disposisjon, også hatt små muligheter til å vurdere anslagene for oppfølgingstjenesten. Her kan det imidlertid være grunn til å peke på at regelverket for Reform 94 ikke gir en så entydig beskrivelse av hvilken kvalitet det skal være på oppfølgingstjenestens ytelser, at det uten et vesentlig innslag av skjønn vil være mulig å beregne kostnaden ved tjenesten. Et annet forhold utvalget ikke har beregnet virkningen av er potensielle merkostnader for offentlige arbeidsgivere som følge av et økt antall lærlinger i offentlig sektor.

2.3.7 Beregning av merkostnader; videreføring av gammel ordning vs. Reform 94.

I tabellen nedenfor vises merkostnadene for kommunesektoren basert på KUFs modell, samt videreføring av faktiske dekningsgrader og enhetskostnader fra regnskapsdata for 1992:

Tabellen viser at merkostnaden på fylkes­kommunale budsjetter som følge av driftssiden i Reform 94 de ulike årene, varierer fra en mindrekostnad på om lag 70 mill. kroner til en merkostnad på om lag 360 mill. kroner. Noe av årsaken til denne variasjonen er usikkerhet omkring dimensjoneringen av videregående kurs i 1995 og 1996. For årene etter 1997 antar utvalget at den årlige merkostnaden ved Reform 94 vil ligge på om lag 300 mill. kr. For å få et anslag som ville være velegnet for beslutningsformål, måtte kostnadene vært henført til samme eller sammenliknbare tidspunkter ved en nåverdiberegning eller en annuitetsberegning. Tabellen viser også besparelser i forhold til en videreføring av de samlede utgiftene til videregående opplæring i 1992 på om lag 10.400 mill. kroner.

Tabellen ovenfor fanger ikke opp alle drifts­kostnadene i forbindelse med innføringen av Reform 94. Statlig tilskudd i til etterutdanning (anslått til 50 mill. kroner), kostnader til administrasjon av oppfølgingstjenesten (anslått til 30 mill. kroner i 1994, 40 mill. kroner i 1995 og 50 mill. kroner i 1996 og senere år) og tilskudd til lærebedrifter etter dagens ordning (anslått til 82 mill. kroner i 1994 og 164 mill. kroner i 1995-97) er ikke tatt med. Det samme er tilfelle for en økning i borteboerstipend fra Lånekassen som følge av en forventet økning i antall borteboere (anslått til 100 mill. kroner). Andre forhold som ikke er tatt med i beregningene, er et økt behov for tilskudd til produksjon av læremidler (anslått til om lag 60 mill. kroner fordelt over tre år) og ekstratilskuddet til lærlingebedrifter (se avsnitt 3.6). Produksjonsstøtten kommer som en følge av endrede læreplaner og fordeles til forlagene for bl.a. å dekke kostnader ved produksjon av bøker med svakt kommersielt potensial. Ekstratilskuddet til lærlingebedriftene er øremerket til kvalitetssikrende tiltak.

I tillegg til punktene ovenfor vil Reform 94 kunne påvirke utgiftene til arbeidsmarkedstiltak. I mars 1994 hadde om lag 7 600 personer i aldersgruppen 16-19 år praksisplasser finansiert over statsbudsjettet. Dersom vi legger til grunn en gjennomsnittspris på 4 100 kroner pr. mnd. pr. praksisplass fordelt med 3 000 kroner i kursstønad og 1 100 kroner i støtte til bedrift, vil dette gi en årlig utgift på om lag 375 mill. kroner (tall hentet fra Kommunal- og arbeidsdepartementet).

Hvor stor del av beløpet på 375 mill. kroner som vil falle bort som følge av Reform 94, vil avhenge av flere faktorer. Kursstønad og eventuelle tilleggsytelser i tilknytning til praksisplasser vil falle bort etter hvert som årskullene faller inn under retten til videregående opplæring. Hvor stort beløp som vil gå ut i form av driftsstøtte, vil dermed avhenge av hvor store deler av kullet videregående skole faktisk klarer å fange opp etter reformen og av den generelle utviklingen i arbeidsmarkedet.

Utvalget har ikke drøftet mer indirekte virkninger på offentlige budsjetter, som for eksempel endrede kostnader i høyere utdanning og i arbeidsmarkedstiltak for gruppen 20 – 24 år, som følge av endret tilstrømming fra videregående skole.

Utvalget har i denne delen kun tatt for seg merkostnader i forbindelse med driftssiden av Reform 94. I tillegg kommer de investeringene som har funnet og vil finne sted som en direkte følge av reformen, jf. kapittel 3 i utvalgets rapport.

2.3.8 Mulige innsparinger

På basis av drøftingen ovenfor, vil utvalget peke på to mulige innsparingsområder:

a)

Den vesentlige innsparingsmuligheten som følger direkte av regelendringer i Reform 94 er knyttet til klassestørrelse. Utvalget vil derfor anbefale at det foretas en nærmere analyse av hvordan gjennomsnittlig klassestørrelse for gitte studieretninger varierer fra fylke til fylke. En slik analyse vil kunne gi et grunnlag for å fastsette klarere normtall for faktisk klasse­størrelse på ulike studieretninger. Det vil være nødvendig at slike analyser tar hensyn til geografiske variasjoner og variasjoner i lokalstørrelser, der disse må antas å være av betydning.

b)

Etter innføring av reformen vil det relative omfanget av voksne søkere til videregående skole etterhvert reduseres som følge av at en økt andel av hvert årskull gjennomfører videregående skole. Dette gjør at det samme tilbudet til voksne søkere, funksjonshemmede og omvalgssøkere kan opprettholdes med en lavere dekningsgrad enn 375 pst. En reduksjon av dekningsgraden på 375 pst. vil dermed være en innsparingsmulighet som etter hvert kan realiseres uten at det samlede tilbudet i videregående skole blir kvalitetsmessig svekket.

2.3.9 Avgrensing av utvalgets mandat

Utvalget har i drøftingen ovenfor begrenset seg til å vurdere kostnadene ved Reform 94. Utvalget tar således ikke stilling til hvor mye midler som bør overføres fra staten til fylkeskommunene for å finansiere reformen. For eksempel vil fylkeskommunene kunne hevde at nedgangen i antall elever i lang tid har vært kjent, og at de derfor uten Reform 94 ville brukt mindre penger på videregående skole og mer penger på helsevesen. På den annen side kan staten hevde at overføringene til fylkeskommunene ville blitt redusert som følge av redusert elevtall, dersom Reform 94 ikke skulle gjennomføres.

2.3.10 En samlet vurdering

Utvalget er generelt av den oppfatning at beregningene av totalkostnader for Reform 94 er godt dokumentert, og at beregningsarbeidet generelt synes å være gjennomført på en hensiktsmessig måte. Utvalget kan ikke peke på områder der KUFs kostnadsanslag virker urimelige.

De utførte kostnadsberegningene er relativt følsomme for endringer i gjennomsnittlig klassestørrelse, jf. punkt 2.2.3. Som omtalt under punkt 2.3.5, ville utvalget ha sett det som ønskelig at det hadde foreligget et klarere grunnlag for å vurdere hvordan Reform 94 kan tenkes å påvirke gjennomsnittlig klassestørrelse.

Utvalget har innenfor den tiden som har vært til disposisjon, verken hatt mulighet til å foreta simuleringer av optimal klassestørrelse for enkeltfylker, eller vurdere normtall ut fra observerte klassestørrelser for ulike fylker. Utvalget vil imidlertid peke på at den betydelige samordningen av både grunnkurs og videregående kurs som følger av reformen, må antas å kunne gi vesentlige gevinster med hensyn til klassestørrelse. Ut fra et slikt synspunkt, synes KUFs alternative forutsetninger om klasse­størrelse å utgjøre forsiktige anslag for samlet gevinstpotensial.

Drøftingen ovenfor trekker i retning av at KUFs beregninger overvurderer totalkostnaden ved drift av videregående skole etter reformen. I motsatt retning trekker imidlertid at det kan ligge begrensninger på bruken av fristilte ressurser ved sammenslåing av klasser, jf. omtale under punkt 2.3.5. Dette momentet vil imidlertid ha mindre vekt dersom disse begrensningene ikke er bindende.

Samlet sett er det dermed utvalgets oppfatning at KUFs minimumsanslag for kostnader (alternativ 1 i tabell 2.2.8a) kan være et velegnet anslag for kostnadene ved drift av videregående skole etter gjennomføring av Reform 94. Dersom usikkerheten i et slikt anslag skal reduseres, vil utvalget peke på at det kan være hensiktsmessig med ytterligere arbeid på følgende punkter:

• Analyse av gevinstpotensialet ved økt gjennomsnittlig klassestørrelse som følge av sam­ordning av grunnkurs og videregående kurs i henhold til Reform 94.

• Analyse av endringer i søkeratferd som følge av bedre gjennomstrømming i yrkesfaglige studieretninger etter gjennomføring av Reform 94.

Til tross for den usikkerheten som foreligger, vil utvalget se det som lite sannsynlig at kostnadene ved drift av videregående skole etter gjennomføring av Reform 94 kan overstige KUFs maksimumsanslag for slike kostnader (alternativ 3 i tabell 2.2.8a).