9 Statlige overføringer
9.1 Innledning
I løpet av det 20. århundret har statlige overføringer fått stadig større betydning for finansieringen av kommunal og fylkeskommunal virksomhet, jf. kap. 3. Statlige overføringer utgjør nå om lag 40 prosent av kommunesektorens løpende inntekter. Finansiering gjennom statlige tilskudd innebærer at deler av statens skatte- og avgiftsinntekter overføres til kommuner og fylkeskommuner og at finansieringen av tjenestetilbudet i noen grad blir uavhengig av det lokale ressursgrunnlaget. Som finansieringsform har statlige overføringer en svakere lokal forankring enn lokale skatteinntekter og brukerbetaling.
Det er vanlig å skille mellom to typer av statlige overføringer, nemlig rammeoverføringer og øremerkede overføringer. Rammeoverføringer er midler som kommuner og fylkeskommuner kan disponere fritt innenfor gjeldende lov- og regelverk, mens øremerkede overføringer bare kan benyttes til bestemte formål. Alternativt kan en si at rammetilskudd fordeles etter objektive kriterier som kommuner og fylkeskommuner ikke kan påvirke, mens fordelingen av øremerkede tilskudd er knyttet til ressursinnsatsen lokalt.
Ved innføringen av inntektssystemet i 1986 ble 50 øremerkede tilskudd erstattet med rammetilskudd. Etableringen av inntektssystemet og vektleggingen av det finansielle ansvarsprinsipp har medført betydelige endringer i overføringssystemets funksjon. Mens hovedfunksjonen tidligere var statlig medfinansiering av enkelttjenester, er dagens overføringssystem i større grad et virkemiddel for å påvirke kommunesektorens samlede inntektsrammer og fordelingen av inntektene mellom kommuner og mellom fylkeskommuner.
I dette kapitlet gir utvalget en generell vurdering av statlige overføringer som finansieringsform. Rammetilskudd behandles i kap. 9.2 og øremerkede tilskudd i kap. 9.3. Omfattende bruk av statlige overføringer innebærer at finansieringen av kommunesektoren får liten lokal forankring. I kap. 9.4 diskuterer utvalget hvilke konsekvenser høy overføringsavhengighet og sterk statlig styring av kommunesektorens inntektsrammer kan ha for spillet mellom staten og kommunesektoren.
Inntektsutjevningen i inntektssystemet omfatter i dag ordinær skatt på inntekt og formue for kommunene og ordinær skatt på inntekt for fylkeskommunene. Med virkning fra budsjettåret 1998 vil også naturressursskatten inngå i grunnlaget for inntektsutjevningen. Eiendomsskatteutvalget har i NOU 1996: 20 «Ny lov om eiendomsskatt» diskutert mulige modeller for hvordan eiendomsskatten kan tas hensyn til i inntektsutjevningen. Eiendomsskatteutvalget tar imidlertid ikke stilling til om eller hvordan eiendomsskatten bør inngå i inntektsutjevningen, men overlater det til Inntektssystemutvalget å vurdere spørsmålene. I kap. 9.5 diskuteres argumenter for og i mot å utvide inntektsutjevningen til å omfatte konsesjonskraftinntekter og konsesjonsavgifter, inntekter fra kommunal forretningsdrift og eiendomsskatt.
9.2 Rammeoverføringer
9.2.1 Innledning
Dagens finansieringssystem for kommuner og fylkeskommuner er basert på rammefinansieringsprinsippet. Det innebærer at en vesentlig del av kommunesektorens inntekter består av midler som kan disponeres fritt innenfor gjeldende lov- og regelverk. Slike midler benevnes ofte frie inntekter og består av lokale skatteinntekter og statlige rammeoverføringer.
Rammeoverføringer er i mange tilfeller en hensiktsmessig finansieringsform for kommunale og fylkeskommunale tjenester. Det betraktes ofte som et effektivt virkemiddel for å utjevne de økonomiske forutsetningene for et likeverdig tjenestetilbud og for å skape balanse mellom inntekter og finansieringsbehov i lokalforvaltningen. I tillegg kan rammeoverføringer fremme effektiv ressursbruk i kommunesektoren, stimulere lokaldemokratiet og bidra til god makroøkonomisk styring med sektorens inntektsrammer. I det følgende gir utvalget en nærmere vurdering av rammeoverføringer som finansieringsform.
9.2.2 Ubalanse mellom finansieringsbehov og lokale inntekter
Kommuneforvaltningens inntektsrammer må nødvendigvis stå i forhold til de oppgaver som er tillagt sektoren. Vi kan si at det er balanse mellom inntekter og finansieringsbehov dersom inntektene er tilstrekkelige til å gi en tilfredsstillende oppgaveløsning. Med det omfanget kommunesektoren etter hvert har fått i Norge, kan det imidlertid oppstå ubalanse mellom finansieringsbehov og lokale inntekter. Det betyr at brukerbetalingsordninger og lokale skatter ikke gir tilstrekkelige inntekter for å oppnå en tilfredsstillende oppgaveløsning.
En eventuell ubalanse mellom finansieringsbehov og lokalt inntektsgrunnlag kan løses på tre ulike måter. For det første kan ansvaret for en del oppgaver overføres fra kommuneforvaltningen til staten. Det innebærer at en oppnår balanse mellom finansieringsbehov og lokalt inntektsgrunnlag ved å redusere finansieringsbehovet. For det andre kan en gi kommuner og fylkeskommuner anledning til å øke sine skatteinntekter. Den tredje muligheten er at staten dekker gapet mellom finansieringsbehov og lokalt inntektsgrunnlag gjennom overføringer til kommunesektoren.
Statlige overføringer vil ofte være et godt virkemiddel for å oppnå balanse mellom inntekter og finansieringsbehov. Det skyldes at en både kan oppnå en hensiktsmessig oppgavefordeling mellom forvaltningsnivåene og en hensiktsmessig utnyttelse av brukerbetalingsordninger og lokale skatter.
Balanse mellom inntekter og finansieringsbehov kan både oppnås ved bruk av rammeoverføringer og ved bruk av øremerkede tilskudd. Men i denne sammenhengen vil rammeoverføringer være det mest målrettede virkemiddelet. Det skyldes at rammeoverføringer virker nøytralt på ressursbruken i kommuner og fylkeskommuner. Øremerkede tilskudd er et mindre målrettet virkemiddel for slike formål, siden de i tillegg til å overføre midler fra staten til kommuneforvaltningen, bidrar til å vri ressursbruken mot subsidierte tjenesteområder.
9.2.3 Utjevning av forutsetningene for et likeverdig tjenestetilbud
9.2.3.1 Hva skal utjevnes og hvordan bør utjevningssystemet utformes?
Kommuneforvaltningen har fått et vesentlig ansvar for å utføre nasjonal velferdspolitikk. Samtidig har staten et overordnet ansvar for at tjenestene når alle og at standarden på tjenestetilbudet ikke varierer for mye ut over landet. Dette er hovedbegrunnelsen for statlige ordninger som utjevner de økonomiske forutsetningene for et likeverdig tjenestetilbud.
De tre hovedfaktorene som skaper ulike forutsetninger for tjenestetilbudet er skattegrunnlag, kostnadsforhold og befolkningssammensetning. Forskjeller i skattegrunnlag gjør at kommunene får forskjellig skatteinntekt. Inntektsutjevning eller skatteutjevning sikrer utjevning av skatteinntekt pr. innbygger. Men inntektsutjevning er ikke tilstrekkelig for å utjevne de økonomiske forutsetningene for et likeverdig tjenestetilbud. Det skyldes at variasjon i kostnadsforhold og befolkningssammensetning gjør at kommunene ikke får like mye ut av midlene. Utgiftsutjevningen kompenserer for ufrivillige kostnadsforhold og ulik befolkningssammensetning som skaper forskjeller i beregnet utgiftsbehov.
Utjevning av de økonomiske forutsetningene for et likeverdig tjenestetilbud kan både ivaretas gjennom rammeoverføringer og gjennom øremerkede tilskudd, og i Norge har vi erfaringer med begge typer. Fram til om lag 1980 var overføringene til kommunesektoren i stor grad utformet som refusjonsordninger hvor staten dekket deler av utgiftene. De varierende økonomiske forutsetningene mellom kommuner og mellom fylkeskommuner ble kompensert ved å benytte differensierte refusjonssatser. Etter 1980, og særlig etter innføringen av inntektssystemet i 1986, har en i hovedsak benyttet rammeoverføringer, fordelt etter objektive kriterier, for å utjevne de økonomiske forutsetningen for et likeverdig tjenestetilbud.
Det er særlig to argumenter for at utjevningssystemet bør baseres på rammefinansieringsprinsippet. For det første er rammeoverføringer et mer målrettet virkemiddel enn øremerkede overføringer. Rammetilskudd utjevner de økonomiske forutsetningene for et likeverdig tjenestetilbud uten å vri kommuners og fylkeskommuners ressursbruk mot bestemte tjenesteområder. For det andre vil rammeoverføringer gi bedre oversikt over den samlede utjevning som foretas. Dette blir vanskeligere når utjevningen baseres på mange refusjonsordninger med differensierte refusjonssatser.
Rammefinansiert utjevning kan utformes på to ulike måter. For det første kan de utformes som tilskuddsordninger hvor kommuner med svakt skattegrunnlag og høyt beregnet utgiftsbehov mottar større tilskudd enn kommuner med høyt skattegrunnlag og lavt beregnet utgiftsbehov. For det andre kan utjevningssystemet utformes som rene omfordelingsordninger mellom kommuner og mellom fylkeskommuner. Dette innebærer at tilskuddene til kommuner med svakt skattegrunnlag og høyt beregnet utgiftsbehov finansieres ved overføringer fra kommuner med høyt skattegrunnlag og lavt beregnet utgiftsbehov.
Det kan argumenteres for at rene omfordelingsordninger er mest aktuelle når det er balanse mellom finansieringsbehov og lokalt inntektsgrunnlag for kommunesektoren som helhet, dvs. når kommunesektorens inntekter fra skatt og brukerbetaling er tilstrekkelig til å finansiere de samlede utgiftene. Men omfordelingsordninger kan også benyttes når det er ubalanse mellom finansieringsbehov og lokalt inntektsgrunnlag. Da må i så fall omfordelingsordninger som sikrer utjevning suppleres med rammetilskudd som ivaretar inntektstilførsel.
Hovedprinsippene i det norske inntektssystemet er delvis utjevning av forskjeller i skattegrunnlag og full utjevning av forskjeller i beregnet utgiftsbehov. I det inntektssystemet som trer i kraft fra 1997 er utgiftsutjevningen utformet som en ren omfordelingsordning mellom kommuner og mellom fylkeskommuner, mens inntektsutjevningen er statsfinansiert. Inntektstilførselen ivaretas i hovedsak gjennom innbyggertilskuddet som fordeles med et likt beløp pr. innbygger.
9.2.3.2 Effektivitetsargumenter for utjevning
Det primære formålet med statlige utjevningsordninger er å sikre at grunnleggende velferdstjenester når alle og at standarden på tjenestetilbudet ikke varierer for mye utover landet. Men skatteutjevning og kompensasjon for ulik befolkningssammensetning kan også bidra til økt effektivitet ved å begrense flyttinger som utelukkende er motivert ut fra ulike økonomiske forutsetninger for et likeverdig tjenestetilbud.
Skatteutjevning
Skatteutjevning kan virke effektivitetsfremmende ved å begrense omfanget av det vi i kap. 6.5 omtalte som skattemotivert flytting. Skattemotivert flytting oppstår fordi skattegrunnlaget varierer mellom kommuner og mellom fylkeskommuner. Dersom det er lokal beskatningsfrihet, vil kommuner med høyt skattegrunnlag, alt annet likt, både kunne ha høyere standard på tjenestetilbudet, lavere brukerbetalingssatser og lavere skattenivå enn kommuner med svakt skattegrunnlag. I situasjoner uten lokal beskatningsfrihet, vil forskjeller i skattegrunnlag utelukkende resultere i ulik standard på tjenestetilbudet og ulike satser for brukerbetaling. Det vil følgelig være attraktivt å flytte fra en kommune med svakt skattegrunnlag til en kommune med høyt skattegrunnlag. Fra en samfunnsmessig synsvinkel er skattemotivert flytting uheldig. Det skyldes at gevinsten den enkelte kan oppnå ved å flytte til kommuner med høyt skattegrunnlag er en ren omfordeling mellom personer. Men dette representerer ingen gevinst for samfunnet som helhet, siden den enes gevinst er den andres tap. Samlet sett oppstår det da et effektivitetstap fordi flyttingene i seg selv er ressurskrevende.
Ved å bedre de økonomiske rammebetingelsene for kommuner med svakt skattegrunnlag, vil skatteutjevning svekke insentivene til skattemotivert flytting. Insentivene vil generelt bli svakere desto høyere kompensasjonsgraden i skatteutjevninger er, og full utjevning av forskjeller i skattegrunnlag vil fjerne grunnlaget for skattemotivert flytting.
Kompensasjon for ulik befolkningssammensetning
På samme måte som det kan være lite attraktivt å bo i kommuner med svakt skattegrunnlag, kan en kommune med dyr befolkningssammensetning være lite attraktiv som bosted. La oss illustrere dette ved et eksempel. Betrakt to kommuner med ulik alderssammensetning, men som ellers er like. Kommune A har en høy andel eldre i befolkningen, mens kommune B har relativt få eldre. Det betyr at utgiftene ved å gi et tilfredsstillende omsorgstilbud for de eldre vil være høyere i kommune A enn i kommune B. Dersom kommune A ikke kompenseres for dette, vil de økonomiske forutsetningene for tjenesteproduksjonen bli dårligere enn i kommune B.
Dersom kommune A likevel velger å gi et like godt tilbud til de eldre som i kommune B, må konsekvensen nødvendigvis bli et dårligere tjenestetilbudet på andre områder som barnehager, grunnskole, kultur og infrastrukturutbygging. Dette kan medføre at mange yngre innbyggere i kommune A vil velge å flytte til kommune B. For å opprettholde inntektsgrunnlaget kan kommune A bli tvunget til å gi de eldre et dårligere tilbud enn i kommune B. Dette vil redusere flytteinsentivene til den yngre delen av befolkningen, men samtidig vil det bli attraktivt for de eldre å flytte til kommune B.
For de gjenværende innbyggerne i kommune A kan det være en fordel at utgiftsbehovet reduseres ved at noen eldre flytter til kommune B. Men for samfunnet som helhet vil dette bare være en omfordeling av utgifter mellom kommuner. Samlet sett vil det oppstå et effektivitetstap fordi det er ressurskrevende å flytte. Dette illustrerer at kompensasjon for forskjeller i befolkningssammensetning kan virke effektivitetsfremmende, selv om dette ikke er det primære formålet med tiltaket.
9.2.3.3 Argumenter mot utjevning
I den fagøkonomiske litteraturen er det satt en rekke spørsmålstegn ved begrunnelsen for statlige utjevningstilskudd. Oakland (1995) mener f.eks. at det kan være vanskelig å begrunne et særskilt utjevningssystem for kommunale og fylkeskommunale tjenester. Offentlige tjenester er ikke mer grunnleggende enn mat, klær og bolig som vanligvis omsettes i private markeder. I tillegg hevdes det ofte at ulike økonomiske forutsetninger for tjenesteproduksjonen kapitaliseres inn i eiendomsprisene, jf. kap. 7.6. Bakgrunnen for dette er at kommuner med gode økonomiske forutsetninger vil være attraktive å bo i, siden de både kan ha lavere skattesatser og bedre tjenestetilbud enn andre kommuner. Dette kan bidra til økte eiendomspriser slik at lave skattesatser og godt tjenestetilbud til dels motsvares av høye bokostnader. Tilsvarende kan høyt skattenivå og lav standard på tjenestetilbudet bli kompensert i form av lave bokostnader.
I de fleste land har argumentene mot etablering av utjevningsordninger hatt lite gjennomslag. Dette har bl.a. sammenheng med at velferdstjenester som undervisning og helsestell betraktes som så grunnleggende for innbyggernes livskvalitet at et likeverdig tjenestetilbud på disse områdene er nødvendig for å oppnå en rimelig utjevning av levekårene. Lave bokostnader er ganske enkelt ingen god kompensasjon for et dårlig skoletilbud. Ved utformingen av utjevningssystemet må en likevel være oppmerksom på at langtgående utjevning kan ha uheldige virkninger, dette gjelder både inntekts- og utgiftsutjevningen. For det første vil en langtgående inntektsutjevning bety at finansieringen av kommunesektoren får liten lokal forankring. Dette kan svekke innbyggernes interesse for kommunens og fylkeskommunens disposisjoner og gi svakere insentiver til næringsutvikling og skatteinnkreving. For det andre kan kompensasjon for kostnadsulemper knyttet til kommunestørrelse og bosettingsmønster gi liten stimulans til hhv. frivillige kommunesammenslutninger og utvikling av bosettingsmønstre som kan redusere kostnadene ved tjenesteproduksjonen. For det tredje kan kompensasjon for sosiale faktorer som familieoppløsning og arbeidsledighet bidra til å svekke kommunenes innsats i hhv. familie- og sysselsettingspolitikken. Det vises til NOU 1996:1 «Et enklere og mer rettferdig inntektssystem for kommuner og fylkeskommuner» for en nærmere diskusjon av disse spørsmålene.
9.2.3.4 Nærmere om inntektsutjevning og lokal beskatningsfrihet
Dersom det er lokal beskatningsfrihet og kommunene har valgt ulike skattesatser, må inntektsutjevningen baseres på forskjeller i skattegrunnlag, ikke forskjeller i skatteinntekt. Det skyldes at det ikke er ønskelig å kompensere lave skatteinntekter i den grad dette skyldes at kommunen har valgt en lav skattesats. Det er kommunenes og fylkeskommunenes muligheter til å kreve inn skatteinntekter som skal utjevnes.
Ved beregningen av inntektsutjevnende tilskudd er det vanlig å ta utgangspunkt i differansen mellom et referansenivå for skattegrunnlaget og kommunens eget skattegrunnlag. Referansenivået kan f.eks. være gjennomsnittlig skattegrunnlag i landet. Tilskuddsbeløpet framkommer ved at denne differansen multipliseres med en skattesats. Denne skattesatsen vil enten være kommunens egen skattesats eller en normert skattesats fastsatt av staten. Uansett hvilket av disse to alternativene som velges, kan inntektsutjevningen få utilsiktede virkninger.
Kompensasjon i forhold til egen skattesats
Betrakt en kommune hvor skattegrunnlaget er 50 000 kroner pr. innbygger, mens referansenivået er et skattegrunnlag på 100 000 kroner pr. innbygger. La oss videre ta utgangspunkt i en situasjon hvor kommunens egen skattesats legges til grunn ved beregning av inntektsutjevnende tilskudd. Dersom kommunen velger en skattesats på 10 prosent, vil det inntektsutjevnende tilskuddet utgjøre 5 000 kroner pr. innbygger. Kommunens samlede inntekter i form av skatt og inntektsutjevnende tilskudd, blir da 10 000 kroner pr. innbygger, dvs. 10 prosent av referansenivået. Dette illustrerer at kommunen får inntekter som om den hadde et skattegrunnlag lik referansenivået. Alternativt kan en si at alle kommuner som omfattes av inntektsutjevningen får en inntektsøkning på 1 000 kroner pr. innbygger dersom de øker skattesatsen med 1 prosentpoeng.
Anta så at kommunen øker skattesatsen til 15 prosent slik at skatteinntektene utgjør 7 500 kroner pr. innbygger. Konsekvensen av dette er at det inntektsutjevnende tilskuddet også øker fra 5 000 til 7 500 kroner pr. innbygger. Det inntektsutjevnende tilskuddet blir altså større jo høyere skattesats kommunen velger. Dette er i realiteten statlig subsidiering av økte kommunale utgifter. Dette kan bidra til høyere skatte- og utgiftsnivå enn det som er ønskelig fra en samfunnsmessig synsvinkel siden økte skattesatser premieres i form av økte statstilskudd.
I vårt eksempel er subsidiesatsen så høy som 50 prosent. Generelt vil subsidiesatsen avhenge av forholdet mellom kommunens eget skattegrunnlag og referansenivået. Jo lavere skattegrunnlaget er i forhold til referansenivået, desto høyere blir subsidiesatsen. Subsidiesatsen vil i tillegg avhenge av kompensasjonsgraden i inntektsutjevningen. Jo lavere kompensasjonsgraden er, desto lavere blir subsidiesatsen. I eksemplet foran var det implisitt forutsatt full inntektsutjevning, dvs. en kompensasjonsgrad på 100 prosent. En reduksjon i kompensasjonsgraden til 90 prosent ville redusert subsidiesatsen til 45 prosent.
Kompensasjon i forhold til egen skattesats kan altså bidra til uønsket skattevekst i kommuner med svakt skattegrunnlag. Men nettoeffekten for kommunesektoren som helhet vil i tillegg avhenge av omfanget av trekkordninger for kommuner med skattegrunnlag over referansenivået. Det skyldes at trekkordninger isolert sett vil stimulere til skattereduksjoner. Betrakt f.eks. en situasjon hvor trekket beregnes som 50 prosent av kommunens skattesats multiplisert med differansen mellom eget skattegrunnlag og et referansenivå på 100 000 kroner pr. innbygger. En kommune med skattegrunnlag på 200 000 kroner pr. innbygger og en skattesats på 10 prosent vil da få beregnet et trekk på 5 000 kroner pr. innbygger. Dersom skattesatsen øker til 15 prosent vil skatteinntektene øke med 10 000 kroner pr. innbygger og trekket i utgiftsutjevningen med 2 500 kroner pr. innbygger. En fjerdedel av kommunens inntektsøkning trekkes altså inn i form av reduserte overføringer. Dette kan betraktes som en statlig avgift på økte kommunale utgifter og vil stimulere til lave skattesatser i kommuner med høyt skattegrunnlag.
Inntektsutjevning med kompensasjon i forhold til egen skattesats vil premiere skatteøkninger i kommuner med svakt skattegrunnlag og straffe skatteøkninger i kommuner som omfattes av en eventuell trekkordning. Utjevningen har altså to motstridende effekter på det kommunale skattenivået. Effekten for kommunesektoren som helhet avhenger av omfanget av en eventuell trekkordning. Dersom trekkordningen omfatter relativt få kommuner med en liten del av det samlede skattegrunnlaget, vil nettoeffekten være at inntektsutjevningen premierer lokale skatteøkninger. En svært omfattende trekkordning kan imidlertid medføre at de to effektene nøytraliserer hverandre. Men selv om inntektsutjevningen ikke stimulerer til skatteøkninger for kommunesektoren som helhet, kan det være et problem at valg av skattenivå lokalt til dels motiveres ut fra tap eller gevinst i inntektsutjevningen.
Kompensasjon i forhold til en normerte skattesats
Premieringen av kommuner som øker skattenivået kan elimineres ved å benytte normerte skattesatser. Betrakt f.eks. en kommune med skattegrunnlag på 50 000 kroner pr. innbygger. Dersom den normerte skattesatsen er 10 prosent og referansenivået et skattegrunnlag på 100 000 kroner pr. innbygger, vil kommunen få et inntektsutjevnende tilskudd på 5 000 kroner pr. innbygger uansett hvilken skattesats den selv velger. Normerte skattesatser fjerner subsidieelementet og premieringen av kommuner som øker skattenivået, men til gjengjeld kan det oppstå andre problemer.
For det første vil ikke lik økning i skattesats gi samme inntektsøkning for alle kommuner som omfattes av inntektsutjevningen. Siden tilskuddsbeløpet er uavhengig av det kommunale skattenivået, vil inntektsøkningen være proporsjonal med skattegrunnlaget. Fra et fordelingssynspunkt kan det oppfattes som problematisk at samme økning i skattesats gir ulik inntektsøkning.
Normerte skattesatser innebærer for det andre at enkelte kommuner kan tjene på at skattegrunnlaget svekkes. Anta f.eks at kommunene i eksemplet foran hadde en skattesats på 5 prosent, mens den normerte skattesatsen var 10 prosent. En reduksjon i skattegrunnlaget fra 50 000 til 40 000 kroner pr. innbygger vil redusere skatteinntektene med 500 kroner pr. innbygger. Men samtidig vil det inntektsutjevnende tilskuddet øke med 1 000 kroner pr. innbygger, slik at kommunen alt i alt får en inntektsøkning på 500 kroner pr. innbygger. Normerte skattesatser i inntektsutjevningen kan med andre ord svekke kommunenes insentiver til å utvikle det lokale inntektsgrunnlaget. Omfanget av slike effekter avhenger av kompensasjongraden i inntektsutjevningen. I eksemplet foran, hvor det var forutsatt 100 prosent kompensasjon, ville reduksjonen i skattegrunnlaget gitt en netto inntektsreduksjon dersom kompensasjonsgraden var lavere enn 50 prosent.
For kommuner med lave skattesatser vil kompensasjon i forhold til en høyere normert sats svekke insentivene til å utvikle det lokale inntektsgrunnlaget. Det er imidlertid liten grunn til å tro at kompensasjon i forhold til normerte skattesatser vil svekke insentivene til næringsutvikling for kommunesektoren som helhet. Det skyldes at insentivene styrkes for kommuner med relativt høye skattesatser. Det kan imidlertid være et problem at den økonomiske stimulansen til å utvikle det lokale inntektsgrunnlaget varierer mellom kommuner avhengig av skattegrunnlag pr. innbygger.
9.2.4 Lokalt selvstyre, effektiv ressursbruk, makroøkonomisk styring og regional fordeling
Da inntektssystemet ble innført i 1986 ble om lag 50 øremerkede tilskudd erstattet med rammeoverføringer. Bakgrunnen for dette var bl.a. et ønske om å styrke det lokale selvstyret ved å gi kommuner og fylkeskommuner større handlefrihet i disponeringen av inntektene. Større vekt på rammeoverføringer og økt lokal handlefrihet kan videre bidra til økt effektivitet. Oppgaveløsningen og tjenestetilbudet kan i større grad tilpasses lokalbefolkningens ønsker og lokale kostnadsforhold, noe som gir rom før økt prioriteringseffektivitet og høsting av desentraliseringsgevinster.
Rammeoverføringer er også et nyttig virkemiddel i den makroøkonomiske styringen av kommunesektorens inntekter. Det skyldes for det første at omfanget av rammeoverføringer, i motsetning til andre kommunale og fylkeskommunale inntektsarter, er kjent i forkant av budsjettåret. For det andre er det relativt greit, i løpet av budsjettåret, å endre størrelsen på rammetilskuddet i takt med endrede makroøkonomiske forutsetninger. I forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett for 1996 ble f.eks. rammeoverføringene redusert fordi veksten i kommunesektorens skatteinntekter viste seg å bli sterkere enn forutsatt.
Inntektssystemet for kommuner og fylkeskommuner gir en omfordeling som er til fordel for kommuner og fylkeskommuner i distriktene. Det skyldes for det første at kommuner og fylkeskommuner i distriktene ofte har kostnadsulemper i tjenesteproduksjonen og et svakt skattegrunnlag. De mottar derfor betydelige overføringer gjennom inntekts- og utgiftsutjevningen. Dette er overføringer som ikke er regionalpolitisk motivert, men som har en klar regionalpolitisk virkning. I tillegg kommer Nord-Norge-tilskuddet og regionaltilskuddet (fra 1997) som har en eksplisitt regionalpolitisk begrunnelse. Den regionale fordelingsprofilen i inntektssystemet er i stor grad en videreføring av den regionale fordelingsprofilen i de tidligere øremerkede tilskuddsordningene. Overgangen til rammefinansiering har imidlertid gitt bedre muligheter for å styre den regionale fordelingen av midlene. Det har bl.a. sammenheng med at den regionale fordelingsprofilen ikke lenger er avhengig av i hvilken grad kommuner og fylkeskommuner i distriktene utnytter bestemte øremerkede ordninger.
9.3 Øremerkede tilskudd
Med øremerkede tilskudd menes her alle statlige overføringer til kommuner og fylkeskommuner bortsett fra rammeoverføringene gjennom inntektssystemet. Øremerkede tilskudd er overføringer som skal benyttes til spesielle formål i kommuner og fylkeskommuner. Hovedhensikten med å opprette øremerkede tilskudd er at kommuner og fylkeskommuner skal produsere mer av de tjenester som omfattes av slike tilskudd enn de ville gjort dersom midlene ble gitt som en rammeoverføring.
Det norske finansieringssystemet er basert på rammefinansieringsprinsippet, dvs. at kommunesektorens inntektsfundament i hovedsak skal bestå av lokale skatteinntekter og rammeoverføringer. Lokal frihet i ressursdisponeringen antas å fremme effektiv ressursbruk og et levende lokaldemokrati. Men Regjering og Storting vil i ulike sammenhenger ha behov for å styre omfanget av den kommunale og fylkeskommunale tjenesteproduksjon på viktige områder. Slik styring av den lokale ressursbruken kan skje gjennom lovregulering eller finansielle virkemidler. Både for staten og kommunesektoren vil bruk av finansielle virkemidler kunne være en mer fleksibel og målrettet framgangsmåte enn lovregulering for å sikre nødvendig styring.
Øremerkede tilskudd er ofte utformet som refusjonsordninger hvor kommunene mottar tilskudd fra staten i forhold til egen ressursinnsats. En skiller gjerne mellom to typer av refusjonsordninger, nemlig stykk-pris-tilskudd og prosent-tilskudd. Stykk-pris-tilskudd vil si at kommunen mottar et bestemt beløp pr. enhet som produseres av tjenesten, mens prosent-tilskudd vil si at staten helt eller delvis dekker kommunens utgifter til bestemte formål. Videre kan en skille mellom refusjonsordninger som omfatter samtlige kommuner og tilskuddsordninger hvor staten etter søknad dekker en bestemt andel av utgiftene.
Både stykk-pris-tilskudd og prosent-tilskudd er en form for statlig subsidiering av kommunal tjenesteprouksjon som endrer de lokale kostnadsforholdene. Tilskuddene har med andre ord en prisvridende effekt. Tjenester som omfattes av refusjonsordninger framstår som relativt billigere, mens andre tjenester framstår som mer kostbare. Prisvridningen medfører som regel en dreining av tjenestesammensetningen fra tjenester som ikke subsidieres og mot tjenester som omfattes av refusjonsordningen. Dette er prioriteringseffekten av tilskuddet. Den direkte prioriteringseffekten er slik at tjenesten som omfattes av refusjonsordningen blir produsert i større omfang sammenliknet med en situasjon hvor tilskuddet ble gitt som en rammeoverføring.
Et prosent-tilskudd er på mange måter mer problematisk enn et stykk-pris-tilskudd. Dette skyldes først og fremst at kommuner med høye enhetskostnader mottar mer støtte enn kommuner med lave enhetskostnader. Dette svekker insentivene til kostnadseffektivitet fordi eventuelle kostnadsgevinster delvis trekkes inn av staten i form av reduserte overføringer. På bakgrunn av dette bør alle refusjonsordninger utformes som stykk-pris-tilskudd. Prosent-tilskudd er bare aktuelt dersom det er vanskelig å måle produksjonen av tjenesten.
Det finnes flere øremerkede tilskuddsordninger som ikke er prisvridende. Dette er tilskuddsordninger hvor overføringsbeløpet ikke er direkte knyttet til kommunens ressursinnsats, men hvor tilskuddet fordeles etter mer eller mindre objektive kriterier. Slike tilskudd endrer ikke lokale kostnadsforhold og vil vanligvis ikke ha noen prioriteringseffekt. Sentrale myndigheter prøver ofte å framtvinge en prioriteringseffekt ved å stille krav om at kommunene ikke kan redusere sin egen ressursinnsats på det berørte tjenesteområdet. Det er imidlertid vanskelig for staten å beregne hva kommunenes ressursinnsats ville vært dersom den øremerkede tilskuddsordningen ikke hadde eksistert, spesielt dersom ordningen opprettholdes over flere år hvor også andre forhold som påvirker kommunens prioriteringer endres.
9.3.1 Øremerkede tilskudd og effektiv ressursbruk
Øremerkede tilskudd hvor kommuner og fylkeskommuner mottar tilskudd fra staten i forhold til egen ressursinnsats, vil som regel bidra til å vri den lokale ressursbruken mot tjenester som omfattes av tilskuddsordningene. Det viktigste argumentet for slike tilskuddsordninger må følgelig være at prioriteringer som gjøres lokalt ikke er i overensstemmelse med overordnede nasjonale mål.
Prioriteringseffektivitet
Når kommunale tjenester har klare positive ringvirkninger for andre kommuner, vil det som regel være en konflikt mellom lokale prioriteringer og nasjonale mål. Vegbygging i en kommune kan f.eks. redusere reisetiden for innbyggere og bedrifter i nabokommunene. Lokale prioriteringer kan gi for lav produksjon av tjenester med positive ringvirkninger fordi nytten av tjenestene dels tilfaller andre kommuner. Betrakt f.eks. et vegprosjekt hvor kostnadene er høyere enn den nytten innbyggerne og næringslivet i kommunen har av prosjektet. Men vegprosjektet har så store positive ringvirkninger at nytten overstiger kostnadene når det tas hensyn til at innbyggere og næringsliv i nabokommunene også får redusert reisetid. Kommunen vil ikke ha interesse av å realisere dette prosjektet selv om det er samfunnsøkonomisk lønnsomt. I slike tilfeller kan øremerkede tilskuddsordninger virke effektivitetsfremmende ved å bidra til at samfunnsøkonomisk lønnsomme prosjekter blir realisert. Tilskuddet bør dimensjoneres slik at overføringenes andel av kostnadene ved prosjektet tilsvarer den andelen av den samlede nytteeffekten som tilfaller innbyggere og næringsliv i nabokommunene.
Dersom skattegrunnlaget er svært mobilt, vil det lett oppstå konkurranse mellom kommuner og mellom fylkeskommuner om å trekke til seg bedrifter og innbyggere som er gode skattytere. Som diskutert i kap. 6.5, kan konsekvensen av dette bl.a. bli en uheldig vridning av ressursinnsatsen fra produksjon av velferdstjenester over mot satsing på næringstiltak. I slike situasjonen kan øremerkede tilskudd hvor staten dekker deler av kommunenes utgifter til velferdstjenester, bidra til at sammensetningen av tjenestetilbudet i større grad blir i overensstemmelse med innbyggernes ønsker. Dette problemet bør imidlertid primært løses ved en hensiktsmessig utforming av det lokale skattefundamentet, først og fremst ved at ansvaret for beskatning av mobile skatteobjekter legges til staten.
Kommunale og fylkeskommunale beslutninger kan komme i konflikt med nasjonale mål dersom lokaldemokratiet ikke fungerer tilfredsstillende. Dette er situasjoner hvor kommunale og fylkeskommunale beslutninger ikke tilpasses lokalbefolkningens ønsker i tilstrekkelig grad. Det kan f.eks. være et problem at minoritetsgrupper får lite gjennomslag i de lokale politiske prosessene. Øremerkede tilskudd kan virke som et nasjonalt vern for slike grupper. Et annet eksempel tar utgangspunkt i at lokalpolitikere er utsatt for press fra en rekke hold, bl.a. fra bruker- og profesjonsinteresser. I situasjoner hvor sterke interessegrupper får gjennomslag for sine ønsker på bekostning av andre, kan øremerkede tilskuddsordninger sikre et rimelig tjenestetilbud også for taperne i den lokale beslutningsprosessen.
Det er viktig å presisere at det ikke er slik at enhver svakhet ved det lokale beslutningssystemet berettiger etablering av øremerkede tilskudd. Det må i tillegg godtgjøres at det nasjonale politiske systemet kan fatte bedre beslutninger enn det lokale. Dette er på ingen måte opplagt, og i verste fall kan øremerkede tilskuddsordninger forsterke effektene av svakheter i det lokale beslutningssystemet. Dette vil f.eks. gjelde når sterke interessegrupper får betydelig gjennomslag i den lokale beslutningsprosessen samtidig som de på nasjonalt nivå lykkes i å etablere øremerkede tilskuddsordninger for sine tjenesteområder.
Kostnadseffektivitet
Kommuner og fylkeskommuner har ofte mangelfull informasjon om kostnadsforholdene i skoler, sykehus, eldreinstitusjoner m.v. Dette kan resultere i at kostnadene ved tjenesteproduksjonen blir høyere enn nødvendig. Bakgrunnen for dette er at institusjonene kan utnytte sitt informasjonsfortrinn til å forfølge egne interesser som til dels er i konflikt med kommunens eller fylkeskommunens interesser. Mens kommunen eller fylkeskommunen ønsker størst mulig produksjon for gitt budsjett, kan de institusjonsansatte i tillegg være opptatt av å redusere arbeidspresset eller å presse opp standarden på tjenestene ut fra faglige ambisjoner. Graden av kostnadseffektivitet blir da et resultat av spillet eller interaksjonen mellom kommune og institusjon.
Primært kan kommunen skaffe seg bedre informasjon om kostnadsforholdene innenfor virksomhetene. Kommunen vil da være bedre i stand til å kontrollere kostnadene ved tjenesteproduksjonen. Kostnadene ved å skaffe mer informasjon må vurderes i forhold til de mulige styringsgevinster. I tillegg til å bedre informasjonsgrunnlaget kan kommunene påvirke utfallet av spillet gjennom utformingen av kontrakter med institusjonen. Vi vil her skille mellom rammekontrakter og prestasjonsbaserte kontrakter. Innenfor begge kontraktstypene er det her forutsatt at institusjonen får beholde hele eller deler av driftsoverskuddet eller må dekke hele eller deler av driftsunderskuddet. Rammekontrakter innebærer i dette eksemplet at kommunen tildeler institusjonen et budsjett hvor det ikke stilles konkrete krav til produksjonsomfang og kostnadsutvikling. Fordelen med rammekontrakter er at kommunen får god kontroll med de samlede utgiftene. Ulempene er at institusjonen kan få svake insentiver til kostnadseffektiv produksjon siden reduserte kostnader og økt produksjon ikke gir uttelling i form av økte budsjettrammer.
Prestasjonsbaserte kontrakter innebærer at institusjonens budsjett knyttes til omfanget av produksjonen. Jo mer som produseres, desto større blir budsjettet. Fordelen med denne type kontrakter er at institusjonen i større grad blir opptatt av å holde kostnadene nede, siden reduserte kostnader og økt produksjon gir økte budsjettrammer. Ulempen er at kommunen ikke får den samme kontroll med institusjonens samlede utgifter. Uforutsette økninger i produksjonen vil automatisk øke kommunens utgifter.
Hensynet til utgiftskontroll og økonomisk risiko kan altså medføre at kommuner og fylkeskommuner velger å benytte rammekontrakter til tross for at dette gir mindre kostnadseffektiv tjenesteproduksjon enn prestasjonsbaserte kontrakter. Hensynet til utgiftskontroll vil veie tyngst overfor store institusjoner hvor det er vanskelig å forutsi omfanget av tjenesteproduksjonen. Selv om den økonomiske risikoen er stor for den enkelte kommune og fylkeskommune, kan den være relativt liten for samfunnet som helhet. Dette kan være et argument for at staten, ved å innføre stykk-pris-tilskudd, overtar noe av risikoen knyttet til prestasjonsbaserte kontrakter. Med et stykk-pris-tilskudd vil kommuner og fylkeskommuner kunne delfinansiere uforutsette produksjonsøkninger gjennom økte statlige overføringer. Dette argumentet er bare relevant for tjenester hvor det er betydelig usikkerhet knyttet til omfanget av framtidig produksjon og hvor utgiftene utgjør en vesentlig del av kommunens eller fylkeskommunens budsjett. Et eksempel på en slik tjeneste er sykehus hvor stykk-pris-tilskudd blir innført fra 1. juli 1997.
Prestasjonsbaserte kontrakter med delfinansiering gjennom stykk-pris-tilskudd vil imidlertid være et mindre målrettet virkemiddel enn tilsvarende kontrakter med full lokal finansiering. Det skyldes at stykk-pris-tilskudd, i tillegg til å stimulere til økt kostnadseffektivitet, vil vri den lokale ressursbruken mot tjenester som omfattes av tilskuddet.
Stykk-pris-tilskudd og prestasjonsbaserte kontrakter kan også ha andre uheldige sider. For det første kan produksjonen vris mot observerbare aspekter ved tjenesten. Innen helsesektoren kan f.eks. omsorg og forebyggende virksomhet bli for lavt prioritert i forhold til kurativ behandling. For det andre kan mangelfull kunnskap om kostnadsforholdene gjøre det vanskelig å sette riktige priser. Dersom det er et problem at kommunene har liten informasjon om kostnadsforholdene innenfor institusjonene er det derfor nødvendig at den skaffer seg kunnskap om dette uansett hvilken kontraktform som velges. Slik kunnskap kan hjelpe kommunen til å stille resultatkrav i forbindelse med en rammekontrakt eller å sette riktige priser i en prestasjonsbasert kontrakt.
Øremerkede tilskudd kan videre bidra til kostnadseffektivitet når kommuner og private produserer samme tjeneste, og staten subsidierer den private produksjonen. I slike tilfeller vil øremerkede tilskudd bidra til like rammebetingelser for kommunal og privat virksomhet, slik at valget av organisasjonsform (privat eller kommunal produksjon) reflekterer reelle kostnadsforskjeller, og ikke utformingen av statlige subsidieordninger.
Oppbygging av nye tjenester
Når staten opptrer som pådriver i etableringen av nye velferdstjenester, legges ansvaret for organisering og produksjon ofte til kommuneforvaltningen. I de tilfeller hvor det er vanskelig å benytte lovverket til å definere minstestandarder eller rettigheter til tjenestene, kan øremerkede tilskudd være et hensiktsmessig virkemiddel for å sikre en rask utbygging av tjenestene i alle deler av landet. Dette argumentet underbygges bl.a. av empiriske analyser (Rongen 1995) som antyder at prioriteringseffekten av øremerkede tilskudd er sterkest i en oppbyggingsfase og at effekten avtar etter hvert som tjenesten bygges ut. Nye tjenester står ofte svakt i den lokale prioriteringskampen, og dette kan være en viktig årsak til at øremerkede tilskudd har sterkest effekt i utbyggingsfasen.
Andre argumenter for øremerkede tilskudd
Øremerkede tilskudd som er utformet slik at de ikke virker prisvridende, kan bl.a. være hensiktsmessige som finansiering av ulike forsøksordninger og av tjenester som bare utføres i bestemte deler av landet. I tillegg kan slike tilskudd benyttes som «betaling» for tjenester som kommuneforvaltningen utfører på vegne av staten. Eksempler på slike ordninger er tilskudd til regionsykehus med universitetsklinikk og tilskudd til knutepunktinstitusjoner innen kultursektoren.
9.3.2 Ulemper ved øremerkede tilskuddsordninger
Selv om øremerking i mange tilfeller er et hensiktsmessig og målrettet virkemiddel, har øremerkede tilskudd mange og klare ulemper. Dette gjelder særlig når kommuner og fylkeskommuner mottar tilskudd i forhold til egen ressursinnsats. For det første vil bruk av prisvridende tilskudd på enkelte tjenester medføre at andre tjenester framstår som mer kostbare. Som diskutert over vil dette bidra til at ressursbruken dreies i retning av de tjenestene staten subsidierer. Dersom det ikke foreligger klare positive ringvirkninger eller andre gode grunner for at tjenesten bør subsidieres, vil refusjonsordningen i verste fall bidra til manglende prioriteringseffektivitet. Ressursinnsatsen kan bli for stor på tjenesteområder som subsidieres og for lav på andre områder.
For det andre vil den samlede virkningen av et system med mange prisvridende tilskudd være uoversiktlig. Det skyldes at de ulike tilskuddsordningene til dels kan motvirke hverandre. Nyetablerte refusjonsordninger kan redusere betydningen av eksisterende ordninger. For eksempel kan en eventuell etablering av refusjonsordninger innenfor helse- og sosialtjenesten i kommunene vri ressursbruken bort fra andre tjenester, herunder barnehager, og dermed motvirke effekten av barnehagetilskuddet. I det tilfellet hvor alle tjenester subsidieres med samme prosentsats, blir effekten av hver enkelt tilskuddsordning fullstendig nøytralisert. De samlede virkningene er da identiske med virkningene av en økning i rammetilskuddet.
For det tredje vil omfattende bruk av øremerkede tilskudd, utformet som refusjonsordninger, vanskeliggjøre den makroøkonomiske styringen av kommunesektoren. Det samlede tilskuddsbeløpet vil avhenge av kommunenes prioriteringer samt veksten i skatteinntekter og andre inntektskilder. På denne måten vil de samlede utgiftene på statsbudsjettet bli mer usikre. Det vil også være en tendens til at de øremerkede tilskuddene forsterker virkningene av endringer i skatteinntektene. Dette skyldes at det blir lettere for kommuner og fylkeskommuner å oppfylle egenfinansieringskravene når skatteinntektene øker.
For det fjerde vil inntektsrammene for den enkelte kommune og fylkeskommune bli mindre forutsigbare. Størrelsen på et rammetilskudd vil vanligvis være kjent i forkant av budsjettåret, mens inntektene fra øremerkede tilskuddsordninger er mer usikre. Dette gjelder særlig for tilskuddsordninger hvor midlene fordeles etter søknad. Refusjonsordninger som omfatter samtlige kommuner vil også i prinsippet bidra til at inntektsrammene blir mer usikre. Dette skyldes at tilskuddsbeløpet avhenger av aktivitetsnivået og dermed av veksten i skatteinntekter og andre inntektskilder. Slike tilskudd vil imidlertid ikke skape problemer i den lokale planleggingen så lenge de er kjent i forkant av budsjettåret. Dette skyldes at kommunens netto kostnad ved å produsere subsidierte tjenester vil være kjent selv om det samlede subsidiebeløpet er ukjent.
For det femte er det mer kostbart å fordele midler gjennom øremerkede tilskuddsordninger enn gjennom rammetilskudd. På lokalt nivå er det ressurskrevende å innhente informasjon om hvilke tilskuddsordninger som finnes og hvordan de fungerer. I tillegg er det kostnadskrevende å utarbeide søknader om tilskudd. På sentralt nivå trengs det betydelige ressurser til å behandle søknader fra kommuner og fylkeskommuner og til oppfølging av hvordan midlene disponeres. Dette gjelder særlig tilskudd hvor man ikke har faste fordelingskriterier.
For det sjette vil omfattende bruk av øremerkede tilskudd medføre en statlig detaljstyring som kan svekke det lokale selvstyret. Ett av argumentene for innføring av inntektssystemet og rammefinansiering i 1986 var nettopp å utvide innholdet i lokaldemokratiet. Når en skal vurdere virkningene av øremerking for lokal handlefrihet og lokalt selvstyre, er det imidlertid viktig å presisere hva alternativet er. I mange tilfeller vil alternativet være rammoverføringer i kombinasjon med styring av ressursbruken gjennom lovbaserte virkemidler som standardkrav og rettighetsfesting. I så fall er det ikke opplagt at bruk av øremerkede tilskudd reduserer den lokale handlefriheten.
Endelig kan øremerkede overføringer ha uheldige fordelingsvirkninger. Dette skyldes at det ofte stilles krav om en viss egenfinansiering som medfører at kommuner og fylkeskommuner med høye inntekter kan motta store tilskudd. På denne måten kan øremerkede tilskuddsordninger bidra til å forsterke inntektsforskjellene mellom kommuner og mellom fylkeskommuner. Erfaringene viser at fordelingsvirkningene i stor grad avhenger av hvordan tilskuddene utformes, se f.eks. NOU 1996:1 «Et enklere og mer rettferdig inntektssystem for kommuner og fylkeskommuner». Øremerkede tilskudd utformet som refusjonsordninger forsterker inntektsforskjellene, mens øremerkede tilskudd som ikke er knyttet til kommunenes ressursinnsats, ikke har noen systematisk fordelingsprofil.
9.4 Overføringsavhengighet og spillet mellom staten og kommunesektoren
Når kommunenes beskatningsfrihet er svært begrenset og statlige overføringer utgjør en betydelig del av inntektene, er det statlige myndigheter som i stor grad bestemmer inntektsrammene for den enkelte kommune. Staten får da ansvaret for at kommunene har tilstrekkelige midler til å løse sine oppgaver. Dette medfører at kommunene vil prøve å gi staten ansvaret for eventuelle mangler ved tjenestetilbudet. Resultatet kan bli ansvarspulverisering og spill mellom stat og kommune om overføringer. I det følgende diskuteres kommunale og fylkeskommunale strategier for å øke overføringene ( kap. 9.4.1) og offensive og defensive mottrekk fra statens side ( kap. 9.4.2). Spillet mellom staten og kommunesektoren i forbindelse med finansiering av reformer behandles i kap. 9.4.3.
9.4.1 Kommunale og fylkeskommunale strategier for å øke overføringene
I en viss forstand har kommuner og fylkeskommuner all grunn til å kjempe for økte overføringer fra staten. Det har sammenheng med at overføringene finansieres av alle landets innbyggere gjennom det nasjonale skattesystemet. Økte overføringer til kommune A vil gi en økning i det nasjonale skattenivået, men bare en liten del av skatteøkningen betales av innbyggere og bedrifter i kommune A. Dette kan gi en dårlig avveining mellom nytte og kostnad lokalt. Kommuner og fylkeskommuner vil ønske en større tjenesteproduksjon enn det som er ønskelig fra en samfunnsøkonomisk synsvinkel siden kostnadene ved økt tjenesteproduksjon i stor grad bæres av innbyggere i andre kommuner og fylkeskommuner.
Spillet mellom kommuner og fylkeskommuner på den ene siden og staten på den andre kan ta ulike former. Men det er en hovedregel at kommuner og fylkeskommuner kan ha interesse av å benytte tiltak som er lite ønskelige fra en samfunnsmessig synsvinkel. Fevolden, Hagen og Sørensen (1992, kap. 12.4) gir flere eksempler:
Kommunene kan bevilge for lite ressurser til områder som er høyt prioritert av staten. Dette vil f.eks. medføre sviktende tilbud innenfor eldreomsorgen, mangel på lærebøker i skolen, utilstrekkelig kapasitet innefor barnevernet, osv. Nettopp fordi nasjonale myndigheter har klare mål på disse feltene kan kommunene bruke svakt tjenestetilbud som en brekkstang for å presse fram økte tilskudd fra staten.
Kommunene opprettholder en ineffektiv tjenesteproduksjon, f.eks. ved å ha en for stor administrasjon i forhold til den operative virksomheten. Kommunen bruker et utilstrekkelig tjenestetilbud for å oppnå større tilskudd fra staten fordi det ikke er like kontroversielt som å effektivisere kommunens drift.
Kommunen kan bevilge økte midler til mange områder slik at utgiftene overstiger de løpende inntektene. Dette kan etter kort tid gi finansielle problemer. Enten må staten skjøte på med ekstra tilskudd, eller kommunen må redusere tilbudet til innbyggerne.
Alle disse tre strategiene er uheldige fra en samfunnsmessig synsvinkel. De medfører manglende prioriteringseffektivitet, manglende kostnadseffektivitet og for høye kommunale utgifter. I hvilken grad kommunene lykkes med slike strategier avhenger av om staten kan identifisere om en krise skyldes dårlig lokal styring eller om den er et resultat av faktorer kommunen ikke har kontroll over. Staten vil være mer tilbakeholden med å gi tillegsbevilgninger dersom kommunen bevisst har valgt dårlige løsninger lokalt for å oppnå økte overføringer.
Som regel vil kommunen ha bedre informasjon om lokale forhold enn statlige myndigheter. Kommunen vil peke på at den står i en ekstraordinær vanskelig situasjon som skyldes faktorer den ikke har herredømme over, og det kan være vanskelig for staten å kontrollere og vurdere alle slike spesielle faktorer. Fordi det hersker usikkerhet, kan det være fristende for nasjonale myndigheter å gi etter og kjøpe seg politisk ro ved å øke overføringene skjønnsmessig.
9.4.2 Statens strategier
Statlige myndigheter kan på ulike måter begrense kommunenes og fylkeskommunenes muligheter til strategiske tilpasninger for å øke sine overføringer. Hagen, Fevolden og Sørensen (1992, kap. 12.2) skiller mellom defensive og offensive strategier fra statens side.
Gjennom defensive strategier kan kommuners og fylkeskommuners mulighet til å presse fram tilleggsbevilgninger begrenses. For det første kan staten innføre minstestandarder på prioriterte tjenesteområder. Dette begrenser kommunenes muligheter til å nedprioritere tjenester hvor nasjonale myndigheter har klare målsettinger. For det andre kan staten regulere kommunenes låneopptak for å hindre finansielle kriser som kan utløse tilleggsbevilgninger. For det tredje kan staten gjøre budsjettrammene harde ved å unngå skjønnstildeling av statlige overføringer. Dette kan f.eks. gjøres ved at staten fordeler alle overføringer på grunnlag av faste kriterier. Det betyr at staten fastsetter de samlede overføringene til kommunesektoren, mens fordelingen mellom kommunene er automatisk. Det blir da mindre attraktivt for den enkelte kommune å drive strategisk tilpasning for å øke overføringene siden midlene må fordeles på alle kommuner. Men samtidig blir statens muligheter til å avhjelpe en vanskelig økonomisk situasjon som den enkelte kommune ikke har herredømme over mer begrenset. Statlige myndigheter må altså til en viss grad foreta en avveining mellom fleksibilitet for å kunne bistå i ekstraordinære situasjoner og fasthet for å begrense spillet om overføringer.
Statlige myndigheter kan alternativt benytte mer offensive strategier. Det kan stilles formelle krav og mer uformelle forventninger til utviklingen i tjenestetilbudet uten at kommunesektorens inntektsrammer øker tilsvarende. Ansvaret for å finne inndekning overlates i noen grad til kommuner og fylkeskommuner. I praksis kan dette skje ved at aktiviteten reduseres på andre områder eller ved effektivisering. Ulempen med dette er at det over tid kan oppstå et gap mellom kommunesektorens inntektsrammer og de forventninger som stilles til utviklingen i tjenestetilbudet og at ansvaret for tjenestetilbudet pulveriseres. Kommuner og fylkeskommuner skyver ansvaret for et mangelfullt tjenestetilbud over på statlige myndigheter ved å si at inntektsrammene ikke er tilstrekkelige, mens statlige myndigheter skyver ansvaret tilbake ved å si at manglene skyldes lokale prioriteringer og lite effektiv ressursbruk.
9.4.3 Finansiering av reformer
Når staten opptrer som pådriver i etableringen av nye velferdstjenester, legges ofte det praktiske ansvaret for oppgaveløsningen til kommuneforvaltningen. Dette skjer ved at kommunene pålegges nye obligatoriske tjenester, som regel definert ved rettighetslovgivning eller minstestandarder. Skolestart for 6-åringer fra 1997 og et eventuelt krav om enerom i eldreinstitusjoner er eksempler på slike reformer.
Finansieringen av statlige reformer kan skje sentralt eller lokalt. Sentralisert finansiering innebærer at reformer finansieres med økte statlige overføringer til kommunesektoren. Dette har både fordeler og ulemper. På den ene siden vil sentralisert finansiering fremme gjennomtenkte reformer fordi det på statlig nivå må foretas en helhetlig avveining av nytte og kostnader ved reformen. En kan si at det økonomiske ansvarsprinsipp kommer til anvendelse ved at det forvaltningsnivå som vedtar reformen også må anvise hvordan den skal finansieres. På den annen side vil sentralisert finansiering gi kommuner og fylkeskommuner et insentiv til å overdrive kostnadene ved reformen slik at inntektsrammene blir romsligere. Da kommuner og fylkeskommuner som regel har bedre informasjon om lokale kostnadsforhold enn statlige myndigheter, kan det bli nødvendig for staten å gi etter for å skape lokal tilslutning om reformen. Konsekvensen av sentralisert finansiering kan følgelig bli at sentrale myndigheter blir mer tilbakeholdne med å initiere reformer og at de reformene som gjennomføres blir mer kostbare enn nødvendig.
Vi kan snakke om desentralisert finansiering av reformer dersom statlige myndigheter forutsetter at nye reformer skal finansieres innenfor eksisterende inntektsrammer. Dette innebærer at kommuner og fylkeskommuner finansierer nye oppgaver ved å redusere standarden på det øvrige tjenestetilbudet eller ved å gjennomføre effektiviseringstiltak. I tillegg kan inntektene fra brukerbetaling og eiendomsskatt økes dersom dette er mulig. Fordelen med desentralisert finansiering er at kommuner og fylkeskommuner motiveres til å gjennomføre reformene på en kostnadseffektiv måte, slik at en i størst mulig grad unngår at reformen får upopulære konsekvenser for innbyggerne. Ulempen er at sentrale myndigheter kan bli fristet til å vedta kostnadskrevende reformer uten å foreta en helhetlig vurdering av nytte og kostnader.
Som en mellomform kan en tenke seg at nye reformer delfinansieres gjennom statlige overføringer. På denne måten får nasjonale myndigheter en viss ansporing til å foreta helhetlig avveining mellom nytte og kostnader, samtidig som kommuner og fylkeskommuner får en viss interesse av holde kostnadene nede.
Et fjerde alternativ kan være å finansiere nye reformer ved å øke de kommunale og fylkeskommunale maksimalskattesatsene. Forutsatt at endringer i de kommunale og fylkeskommunale skattørene også får konsekvenser for det totale skattetrykket, kan dette bidra til gode beslutninger, både sentralt og lokalt. Statlige myndigheter oppmuntres til å foreta en helhetlig vurdering av nytte og kostnader siden de, som ved finansiering gjennom økte overføringer, må anvise hvordan reformen skal finansieres. Samtidig vil kommuner og fylkeskommuner også ha interesse av at kostnadene holdes nede siden det synliggjøres at reformen må betales av innbyggerne i form av økte skatter. Ulempen med slik finansiering er at det kan være betydelige avvik mellom kostnadene ved reformen og økningen i skatteinntektene til den enkelte kommune og fylkeskommune. I tillegg er de kommunale og fylkeskommunale skattørene viktige virkemidler i statens styring av kommunesektorens inntektsrammer og inntektsfordelingen mellom kommuner og mellom fylkeskommuner, jf. kap. 6.4 og kap. 7.4. Slik styring vil bli vanskeligere dersom skattørene også skal spille en vesentlig rolle ved finansiering av reformer.
9.5 Hvilke inntekter Bør inngå i inntektsutjevningen?
I dag er grunnlaget for inntektsutjevningen ordinær skatt på inntekt og formue for kommunene og ordinær skatt på inntekt for fylkeskommunene. Med virkning fra budsjettåret 1998 vil også naturressursskatten inngå i grunnlaget for inntektsutjevningen. Eiendomsskatt, konsesjonskraftinntekter og konsesjonsavgifter er betydelige inntektskilder for en del kommuner (se kap. 4.6), men regnes ikke med i grunnlaget for inntektsutjevningen.
I NOU 1996:1 «Et enklere og mer rettferdig inntektssystem for kommuner og fylkeskommuner» ga Inntektssystemutvalget uttrykk for at det er behov for å vurdere nærmere hvilke inntekter som skal inngå i grunnlaget for inntektsutjevningen. Vurderingen ble imidlertid utsatt til delutredning 2 pga. pågående utredningsarbeid på disse områdene. Det ble særlig vist til Eiendomsskatteutvalgets arbeid og regjeringens proposisjon om kraftverksbeskatningen. Stortinget vedtok i juni 1996 et nytt system for kraftverksbeskatning og Eiendomsskatteutvalget la fram sin utredning NOU 1996: 20 «Ny lov om eiendomsskatt» i september 1996. For en nærmere omtale av Eiendomsskatteutvalgets utredning og det nye systemet for kraftverksbeskatning vises det til hhv. kap. 4.2 og kap. 4.6.
I det følgende diskuteres argumenter for og i mot å utvide inntektsutjevningen til å omfatte hhv. konsesjonskraftinntekter og konsesjonsavgifter ( kap. 9.5.1), inntekter fra kommunal og fylkeskommunal forretningsdrift ( kap. 9.5.2) og eiendomsskatt ( kap. 9.5.3). I kap. 9.5.4 presenteres ulike modeller for hvordan eiendomsskatten eventuelt kan inngå i inntektsutjevningen. Det vises til kap. 11.9 for utvalgets vurdering av hvilke inntekter som bør inngå i inntektsutjevningen.
9.5.1 Konsesjonskraftinntekter og konsesjonsavgifter
Bakgrunnen for tildeling av konsesjonskraft er et ønske om å sikre utbyggingskommunene tilstrekkelig kraft til den alminnelige forsyning til en rimelig pris. Ordningen med konsesjonskraft er en del av den kompensasjon utbyggingskommunen får for å stille naturressurser til disposisjon for kraftutbyggingen. Det vises til kap. 4.6 for en nærmere omtale av konsesjonskraftinntekter.
Utbyggingskommunene mottar også konsesjonsavgifter i forbindelse med vassdragsprosjekter. Konsesjonsavgifter kan ikke disponeres fritt, men er bundet til kommunale næringsfond. Konsesjonsavgifter ytes til de interesser som blir skadelidende ved prosjektet og som ikke mottar erstatning etter vanlige erstatningsregler ved ekspropriasjonen. Konsesjonsavgiftene er også begrunnet med at en del av de verdiene som skapes ved utbyggingen skal tilfalle utbyggingskommunene. Kap. 4.6 gir en nærmere omtale av regelverket for tildeling av konsesjonsavgifter.
Konsesjonskraftinntekter og konsesjonsavgifter vil isolert sett bidra til at kraftutbyggingskommuner får bedre økonomiske forutsetninger enn andre kommuner. Dette kommer i tillegg til at mange utbyggingskommuner har betydelige skatteinntekter fra kraftforetak. Rene utjevningshensyn kan derfor tale for at konsesjonskraftinntekter og konsesjonsavgifter bør inngå i grunnlaget for inntektsutjevningen.
På den andre siden kan konsesjonskraftinntekter og konsesjonsavgifter betraktes som en kompensasjon for at utbyggingskommunene stiller naturressurser til disposisjon for storsamfunnet. Dersom det tas hensyn til disse inntektene i inntektsutjevningen, vil verdien av denne kompensasjonen bli redusert. Den reduserte erstatningen kan gi mindre lokal oppslutning om utbygginger og øke kommunenes motiver for å gå i mot kraftutbygginger som er ønskelige fra en nasjonal synsvinkel. Dette taler for at konsesjonskraftinntekter og konsesjonsavgifter ikke bør inngå i grunnlaget for inntektsutjevningen.
9.5.2 Kommunal og fylkeskommunal forretningsdrift
Kommuner og fylkeskommuner har svært ulike inntekter fra forretningsdrift, dels fordi engasjementet innen forretningsdrift varierer og dels fordi lønnsomheten er forskjellig. Lønnsomheten kan være spesielt høy i virksomheter som gir opphav til grunnrente (avkastning ut over normalavkastning), og det er først og fremst ulik fordeling av grunnrente som kan være problematisk fra et fordelingssynspunkt. Kommuner og fylkeskommuner er f.eks. betydelige eiere av kraftforetak som kan gi opphav til grunnrente.
Omfordeling av grunnrente ivaretas i dag gjennom skattesystemet. Spørsmålet er om det bør være en ytterligere utjevning for virksomheter som har kommunale eller fylkeskommunale eiere. Argumentet for en slik utjevningsordning er at ulik tilgang på grunnrente gir ulike økonomiske forutsetninger for tjenesteproduksjonen. Rene utjevningshensyn kan derfor tale for at grunnrente bør inngå i inntektsutjevningen.
Ulempen med en utjevningsordning for grunnrente er for det første at den vil gi ulike rammebetingelser for hhv. (fylkes)kommunal og privat virksomhet. I tillegg til å betale ordinær skatt, må kommunal og fylkeskommunal virksomhet bidra til en særskilt utjevningsordning. Det er i konflikt med ønsket om et mest mulig nøytralt skattesystem at den effektive beskatningen er avhengig av hvem som eier virksomheten. Dette argumentet gjelder også for en eventuell utjevning av overskudd fra virksomheter som ikke gir opphav til grunnrente. For det andre vil det være vanskelig å utforme en utjevningsordning for grunnrente, særlig fordi det i praksis er vanskelig å skille mellom grunnrente og normalavkastning.
9.5.3 Eiendomsskatt
Eiendomsskatten inngår ikke i grunnlaget for inntektsutjevningen i inntektsystemet. I St.meld. nr. 26 (1983-84) «Om et nytt inntektssystem for kommunene og fylkeskommunene» ble dette begrunnet på følgende måte:
«Departementets prinsipielle syn er at skatter og avgifter der kommunene i dag i ulik grad har utnyttet skattegrunnlaget, bør holdes utenfor. Dette gjelder eiendomsskatt, en del avgifter av mindre betydning og avgifter som må oppfattes som betaling for tjenester, gebyrer (vann- og kloakkavgift, barnehagebetaling m.v. Dersom utviklingen går i retning av større likhet for utskriving av eiendomsskatt og avgifter som har en ren fiskal begrunnelse, bør en vurdere om også disse bør tas med i vurderingsgrunnlaget.»
Eiendomsskatteutvalget ble bedt om å vurdere om eiendomsskatten burde inngå i grunnlaget for inntektsutjevningen i inntektssystemet. Eiendomsskatteutvalget tar imidlertid ikke noe standpunkt til dette spørsmålet, men viser til at Inntektssystemutvalget skal behandle problemstillingen i en bredere vurdering av kommunenes finansieringssystem. Hovedargumentet for å la eiendomsskatten inngå i inntektsutjevningen er knyttet til utjevning av de økonomiske forutsetningene for et likeverdig tjenestetilbud. Det har sammenheng med at eiendomsskattegrunnlaget varierer mellom kommuner og skaper ulike økonomiske forutsetninger for tjenesteproduksjonen. Kommuner med et høyt eiendomsskattegrunnlag vil, alt annet likt, kunne gi et bedre tjenestetilbud enn kommuner med et lavere skattegrunnlag.
Det må presiseres at eiendom allerede i dag delvis inngår i grunnlaget for inntektsutjevningen i inntektssystemet. Det har sammenheng med at den beregnede fordelen ved å bo i egen bolig inngår i inntektsskattegrunnlaget og at bolig- og fritidseiendommer inngår i grunnlaget for formuesskatten. Det kan derfor settes spørsmålstegn ved behovet for en ytterligere utjevning av forskjeller i eiendomsskattegrunnlag. Dersom eiendom behandles på samme måte som finansformue (bankinnskudd, aksjer, m.v.) i inntekts- og formuesbeskatningen, vil en særskilt utjevning av forskjeller i eiendomsskattegrunnlag lett få utilsiktede virkninger. Det har sammenheng med at omfordelingen til dels vil være i disfavør av kommuner hvor innbyggerne har plassert en stor andel av formuen i boliger og annen fast eiendom. Det kan være vanskelig å begrunne en regional omfordeling som til dels er basert på forskjeller i formuessammensetning.
I den ordinære inntekts- og formuesskatten blir imidlertid fast eiendom beskattet mildere enn f.eks. bankinnskudd. Det skyldes at verdsettelsesnivået for fast eiendom etter gjeldende regler er lavt og at verdistigningen på fast eiendom først beskattes ved salg av eiendommen. Skatt på eiendom kan følgelig bidra til større nøytralitet i den samlede formuesbeskatningen, og dette er ett av Eiendomsskatteutvalgets viktigste argumenter for å opprettholde eiendomsskatten. Men dette resonnementet innebærer også at dagens inntektsutjevning, som utelukkende er basert på inntekts- og formuesskatt, til dels går i favør av kommuner hvor innbyggerne har plassert en stor andel av formuen i boliger og annen fast eiendom. Ved å la eiendomsskatten inngå i inntektsutjevningen, vil den regionale omfordelingen i mindre grad bli basert på forskjeller i formuessammensetning.
Behovet for å etablere en utjevningsordning for eiendomsskatten er knyttet til at skattegrunnlaget varierer kommunene imellom. Jo større forskjellene i skattegrunnlag er, desto større er behovet for en utjevningsordning. Det er derfor viktig å understreke at forslagene fra Eiendomsskatteutvalget vil bidra til å redusere forskjellene i eiendomsskattegrunnlag. For det første foreslår Eiendomsskatteutvalget at eiendomsskatten bør omfatte alle eiendommer i kommunen, og ikke være begrenset til eiendommer i tettbygde strøk og verker og bruk. Dette vil gi mindre forskjeller i skattegrunnlag mellom bykommuner og distriktskommuner med spredt bosetting. For det andre foreslår Eiendomsskatteutvalget at det innføres verdsettingsregler som ikke forskjellsbehandler ulike typer eiendommer. I dag ligger takstene for kraftverk nær opp til markedsverdi, mens takstene for boligeiendommer og næringseiendommer utenom kraftverk ligger betydelig under markedsverdi. En oppjustering av takstene for boligeiendommer og næringseiendommer utenom kraftverk vil følgelig utjevne forskjellene i skattegrunnlag mellom kraftkommuner og andre kommuner. I tillegg vil Eiendomsskatteutvalgets forslag om å redusere maksimalskattesatsen fra 7 til 3 promille redusere inntektsforskjellene som følge av gitt variasjon i skattegrunnlag.
En treffsikker utjevning av forskjeller i eiendomsskattegrunnlag forutsetter at prinsippene for verdsettelse av eiendommer er de samme over hele landet. Dersom dette ikke er tilfelle, vil den omfordelingen som foretas bli nokså tilfeldig. Det skyldes at omfordelingen til dels vil gå i favør av kommuner hvor eiendomsskattetakstene er lave i forhold til de reelle eiendomsverdiene.
Det er i dag store forskjeller i takseringen av eiendommer. En spørreundersøkelse gjennomført av Eiendomsskatteutvalget indikerer at eiendomsskattetakstene for boligeiendommer og næringseiendommer utenom kraftverk ligger betydelig under markedsverdi. Takstene for kraftverk synes imidlertid å ligge nær opp til markedsverdi. Eiendomsskatteutvalget har påpekt behovet for et bedre takstgrunnlag. Takseringen må ikke gi systematisk forskjellsbehandling av ulike kategorier eiendommer og en bør også unngå tilfeldige variasjoner innenfor samme kategori eiendom. Sett i sammenheng med nye regler for kraftverksbeskatning og regjeringens forslag til boligtaksering, innebærer dette at verdsettelsen av næringseiendommer utenom kraftverk også må legges opp mot markedsverdien.
Eiendomsskatten er en eksklusiv kommunal skatt med en klar lokal forankring. Dersom eiendomsskatten inngår i grunnlaget for inntektsutjevningen, vil den lokale forankringen bli svakere. Det skyldes at endringer i skattegrunnlaget vil bli motvirket av endrede statlige overføringer. For kommuner som styrker skattegrunnlaget gjennom en aktiv næringspolitikk vil noe av gevinsten bli trukket inn i form av reduserte statlige overføringer.
9.5.4 Hvordan bør eiendomsskatten eventuelt inngå i inntektsutjevningen?
En eventuell innlemming av eiendomsskatten i inntektsutjevningen reiser en rekke spørsmål. Det første er hvorvidt utjevning av forskjeller i eiendomsskattegrunnlag bør samordnes med dagens utjevning av forskjeller i inntekts- og formuesskatt eller om det bør etableres en egen utjevningsordning for eiendomsskatten. Fordelen med en samordnet skatteutjevning er at eiendomsskatten kan ses i sammenheng med kommunens øvrige skatteinntekter. På denne måten blir utjevningen uavhengig av hvordan skatteinntektene fordeler seg på hhv. eiendomsskatt og inntekts-og formuesskatt.
Problemet med slik samordning er at inntektsutjevningen kan bli svært komplisert. Dette har sammenheng med at kommunene har valgt ulike eiendomsskattesatser. Det betyr at eiendomsskatteutjevningen må baseres på forskjeller i eiendomsskattegrunnlag, ikke på forskjeller i eiendomsskatteinntekter. Det skyldes at det ikke er ønskelig å kompensere lave eiendomsskatteinntekter i den grad dette skyldes at kommunen har valgt en lav skattesats eller har valgt å ikke skrive ut eiendomsskatt. En samordning innebærer da at utjevning av forskjeller i eiendomsskattegrunnlag må samordnes med en utjevning av forskjeller inntekts- og formuesskatteinntekter.
Når kommunene har beskatningsfrihet, kan utjevning av forskjeller i skattegrunnlag gi uheldige insentivvirkninger, jf. kap. 9.2.3.4. Generelt vil disse insentivproblemene være mindre desto lavere kompensasjonsgraden er. Det kan derfor være ønskelig å ha en lavere kompensasjonsgrad i eiendomsskatteutjevningen enn i inntekts- og formuesskatteutjevningen. Dette tilsier at det bør etableres en separat eiendomsskatteutjevning.
Det andre spørsmålet er hvilke skattesatser som bør legges til grunn ved beregning av trekk eller fradrag i eiendomsskatteutjevningen. I det følgende diskuterer utvalget tre alternative modeller:
Modell 1: Kompensasjon basert på normert skattesats
Modell 2: Kompensasjon basert på egen skattesats
Modell 3: Kompensasjon basert på egen skattesats opp til et terskelnivå, deretter kompensasjon basert på normert skattesats
I diskusjonen antas det en separat eiendomsskatteutjevning utformet som en ren omfordelingsordning, dvs. at tilskudd til kommuner med skattegrunnlag under landsgjennomsnittet finansieres med overføringer fra kommuner med skattegrunnlag over landsgjennomsnittet.
Modell 1: Kompensasjon basert på normert eiendomsskattesats
Denne modellen forutsetter at statlige myndigheter fastsetter en normert eiendomsskattesats som benyttes ved beregning av tilskudd eller trekk i eiendomsskatteutjevningen. For hver kommune beregnes det en eiendomsskatteinntekt pr. innbygger som er lik eiendomsskattegrunnlaget pr. innbygger multiplisert med den normerte skattesatsen. Referansenivået for eiendomsskatten er gjennomsnittlig eiendomsskattegrunnlag pr. innbygger multiplisert med den normerte skattesatsen. For kommuner med eiendomsskattegrunnlag under landsgjennomsnittet beregnes tilskudd pr. innbygger som differansen mellom referansenivå og beregnet eiendomsskatteinntekt pr. innbygger multiplisert med kompensasjonsgraden i eiendomsskatteutjevningen. For kommuner med skattegrunnlag over landsgjennomsnittet beregnes trekket på tilsvarende måte.
Fordelen med denne modellen er at tilskudd og trekk beregnes uavhengig av den eiendomsskattesatsen kommunen selv har valgt. Dette legger til rette for at skattenivået kan bestemmes ut fra en lokal avveining mellom nytte og kostnader. I tillegg vil utjevning basert på normerte skattesatser sikre at eiendomsskatteutjevningen blir eksakt selvfinansierende.
Ulempen med denne modellen er for det første at samme økning i eiendomsskattesatsen vil gi svært ulik økning i skatteinntektene. Kommuner med et betydelig eiendomsskattegrunnlag vil få større inntektsøkning enn kommuner med et mindre eiendomsskattegrunnlag. For det andre kan enkelte kommuner tjene på at eiendomsskattegrunnlaget reduseres, jf. kap. 9.2.3.4. Kommuner med lavt eiendomsskattegrunnlag og skattesats som er lavere enn den normerte, kan med dette få svært svake insentiver til å utvikle det lokale eiendomsskattegrunnlaget. Jo høyere den normerte skattesatsen er og jo høyere kompensasjonsgraden i eiendomsskatteutjevningen er, desto større blir omfanget av dette problemet.
I tillegg kan det være et problem at modellen påvirker inntektsforholdene i kommuner som velger å ikke skrive ut eiendomsskatt. Kommuner med høyt eiendomsskattegrunnlag må være med å finansiere utjevningsordningen selv om de ikke skriver ut eiendomsskatt selv. De kan følgelig bli tvunget til å skrive ut eiendomsskatt med en viss sats for å finansiere sitt bidrag til utjevningen. På den annen side vil kommuner med lavt eiendomsskattegrunnlag få en inntektsøkning selv om de ikke skriver ut eiendomsskatt. Det kan virke urimelig at kommuner mottar utjevningstilskudd knyttet til en skatteform de ikke benytter.
I hvilken grad kommuner som velger å ikke skrive ut eiendomsskatt påvirkes av utjevningen avhenger av størrelsen på den normerte skattesatsen og kompensasjonsgraden i eiendomsskatteutjevningen. Jo høyere den normerte skattesatsen er og jo høyere kompensasjonsgraden er, desto større blir tilskudd eller fradrag for kommuner som velger å ikke skrive ut eiendomsskatt.
Modell 2: Kompensasjon i forhold til egen skattesats
Kompensasjon i forhold til egen skattesats innebærer at referansenivået i eiendomsskatteutjevningen må beregnes separat for den enkelte kommune. Referansenivået beregnes som gjennomsnittlig eiendomsskattegrunnlag pr. innbygger multiplisert med kommunens egen eiendomsskattesats. For kommuner med skattegrunnlag under landsgjennomsnittet beregnes tilskuddet som differansen mellom referansenivået og kommunens faktiske eiendomsskatteinntekter multiplisert med kompensasjonsgraden i eiendomsskatteutjevningen. Trekket for kommuner med skattegrunnlag over landsgjennomsnittet beregnes på tilsvarende måte.
Fordelen med kompensasjon i forhold til egen skattesats er for det første at det bidrar til å utjevne kommunenes inntektsøkning som følge av økt eiendomsskattesats. For det andre kan det være en fordel at omfanget av tilskudd og trekk avhenger av i hvilken grad kommunene utnytter eiendomsskatten. Dette innebærer bl.a. at kommuner som velger å ikke skrive ut eiendomsskatt ikke blir direkte berørt av at eiendomsskatten legges inn i grunnlaget for inntektsutjevningen. Kommuner med høyt eiendomsskattegrunnlag blir f.eks. ikke tvunget til å skrive ut eiendomsskatt for å finansiere et bidrag til utjevningen.
Ulempen med denne modellen er tilskudd eller trekk i eiendomsskatteutjevningen avhenger av kommunens egen skattesats. For kommuner med skattegrunnlag under landsgjennomsnittet vil tilskuddet øke med økende skattenivå, og for kommuner med skattegrunnlag over landsgjennomsnittet vil trekket øke med økende skattenivå. Det betyr at staten subsidierer økte kommunale utgifter i kommuner med svakt skattegrunnlag og legger en avgift på økte kommunale utgifter i kommuner med høyt skattegrunnlag. Det betyr at fastsettelse av eiendomsskattesatser ikke vil være en ren lokal avveining mellom nytte og kostnader. Valget vil i tillegg bli influert av om endringer i skattenivå gir gevinst eller tap i overføringssystemet. Dette kan bidra til å redusere de desentraliseringsgevinstene som oppnås ved at kommunene har en viss frihet til å fastsette eiendomsskattesatsene. Dette problemet vil være mindre dess lavere kompensasjonsgraden i eiendomsskatteutjevningen er.
Modell 3: Egen skattesats opp til et terskelnivå, deretter normert skattesats
Denne modellen kan betraktes som en kombinasjon av modell 1 og modell 2. For kommuner med eiendomsskattesats under terskelnivået er beregningen av tilskudd eller trekk basert på egen skattesats. For disse kommunene vil tilskudd eller trekk i inntektsutjevningen avhenge av egen eiendomsskattesats. For kommuner med skattenivå over terskelnivået er beregningen av tilskudd eller trekk basert på terskelverdien. For disse kommunene beregnes tilskudd eller trekk i inntektsutjevningen uavhengig av eget skattenivå.
Fordelen i forhold til modell 1 er for det første at kommuner som velger å ikke skrive ut eiendomsskatt ikke blir direkte berørt av eiendomsskatteutjevningen. For det andre vil ingen kommuner kunne tjene på at skattegrunnlaget reduseres.
Ulempen er at tilskudd eller trekk i inntektsutjevningen vil avhenge av eiendomsskattesatsen i kommuner med lavt skattenivå. Det betyr at valg av skattenivå til dels vil bli influert av hvorvidt endringer i skattenivå gir gevinst eller tap i inntektsutjevningen.
Fordelen med modell 3 i forhold til modell 2 er at tilskudd og trekk i inntektsutjevningen blir uavhengig av eiendomsskattesatsen i kommuner med skattesats over terskelnivået. Dette vil bidra til at valg av skattenivå i større grad blir en lokal avveining mellom nytte og kostnad. Ulempen er at modell 3 gir mindre utjevning av inntektsøkningen som følge av økt eiendomsskattesats.
9.6 oppsummering
I dette kapitlet er det gitt en generell vurdering av rammeoverføringer og øremerkede overføringer som finansieringsformer og det er diskutert hvilke konsekvenser høy overføringsavhengighet kan få for interaksjonen mellom staten og kommunesektoren. Fordeler og ulemper med eventuelle utvidelser av grunnlaget for inntektsutjevningen i inntektssystemet er også diskutert. Det vises til kap. 10 for utvalgets vurdering av reformbehov og til kap. 11 for utvalgets anbefalinger.