Fattigloven av 1863

Den økende industrialiseringen og overgangen fra naturalhusholdning til pengehusholdning førte til endringer i den kommunale beskatningen. Med den økende industrialiseringen ble det problematisk for kommunene å innskrenke seg til å beskatte gårdbrukere etter eiendomstaksten når fabrikkeiere og andre næringsdrivende både hadde høyere inntekter og lettere for å skaffe kontanter. Og pengehusholdning gjorde det mulig å bygge opp formue uten at eierne plasserte dem i fast eiendom. På bakgrunn av denne utviklingen kom skatt på inntekt og formue gradvis til å fortrenge skatt på eiendom og næringsvirksomhet.

Det var særlig ved finansieringen av fattigutgiftene at den kommunale beskatningen ble endret. Her kunne ikke nytte-beskatningsprinsippet legges til grunn, og skatten ble i stedet fordelt mellom kommunens innbyggere etter skatteevne. Ved revisjonen av fattigloven i 1863 ble det bestemt at minst halvparten av fattigkassens utgifter skulle finansieres ved skatt på inntekt og formue. Samtidig tok mange kommuner i bruk inntekts- og formuesskatt for å finansiere andre virksomheter enn fattigvesenet, og allerede i 1870 utgjorde skatt på inntekt og formue et større beløp enn eiendomsskatten.

Skatteloven av 1882

Skatteloven av 1882 medførte at eiendomsskatten tapte ytterligere terreng. Det var i hovedsak tre årsaker til dette. Loven innebar for det første at inntekts- og formuesskatt ble obligatorisk i alle kommuner. For det andre ble det innført maksimalskattesatser ved utskriving av eiendomsskatt. Dette gjaldt både for kommunene og fylkeskommunene. For det tredje ble fylkesskattene vesentlig endret. Før 1882 skrev fylkene utelukkende ut eiendomsskatt. Da aktiviteten i fylkeskommunene økte kraftig på slutten av 1800-tallet, var det ønskelig å utvide finansieringsgrunnlaget for fylkeskommunene for å holde eiendomsskattene nede. Skatteloven av 1882 ga fylkeskommunene anledning til å kreve inn skatt direkte av herredene (repartisjonsskatt). Skatten ble fordelt mellom herredene etter kriterier som fanget opp forskjeller i kommunenes inntektsgrunnlag slik som personlig inntekt og formue, eiendomsverdier og folkemengde. Repartisjonsskatten ble etter hvert den dominerende skatten for fylkeskommunene. I 1900 utgjorde den 25 prosent av skatteinntektene og i 1940 var andelen økt til nærmere 90 prosent.

Tabell 3.2 viser at inntekt ble det dominerende kommunale skatteobjektet på slutten av 1800-tallet. Mens det i 1880 ble utlignet om lag like store beløp i eiendomsskatt og inntektsskatt, utgjorde inntektsskatten mer enn det dobbelte av eiendomsskatten ved århundreskiftet. Utviklingen fortsatte fram til 2. verdenskrig. I 1940 utgjorde skatt på inntekt 85 prosent av kommuneforvaltningens direkte skatteinntekter, mens eiendomsskatten og formuesskatten var redusert til hhv. 7 og 8 prosent. Selv om eiendom relativt sett fikk mindre betydning som lokalt skattefundament, økte provenyet fra eiendomsskatten. Målt i løpende priser økte eiendomsskatteinntektene fra 6 millioner kroner i 1880 til 28 millioner kroner i 1940. Dette gir en gjennomsnittlig realvekst på 1,5 prosent pr. år.

Etter hvert som aktiviteten i kommuneforvaltningen økte, ble det et sterkere behov for en samlet oversikt over kommunenes økonomiske situasjon. Det kunne være vanskelig å holde oversikt over det samlede kommunale skattenivået når skattene ble utliknet av 4-5 forskjellige kasser. Manglende koordinering mellom de ulike kommunale kassene kunne også medføre at skattene ble fordelt på en uhensiktsmessig måte gjennom året. Innvendingen om manglende oversikt kunne også reises mot gjeldsforholdene. Det var f.eks. ikke uvanlig at lån til kirke- og skolebygg ikke kom med i den samlede oversikten over kommunegjelden.

Skatteloven av 1882 krevde at kommunene måtte utarbeide et sammenhengende budsjett og regnskap for alle virksomheter. Med dette var en prosess som startet med formannskapslovene i 1837 og som ble videreført ved at ulike særlovsorgan ble underlagt kommunestyrene, avsluttet. Kommunen var blitt den naturlige økonomiske enhet. Dette må også ses på bakgrunn av at nytte-beskatningsprinsippet etter hvert måtte vike. Kommunehusholdningen ble i større grad betraktet som et fellesskap hvor alle innbyggerne pliktet å betale skatt etter evne.

Fram til 1892, da statlig inntekts- og formuesskatt ble innført, hadde kommunene juridisk monopol på inntekts- og formuesskatt. Men også etter dette hadde kommunene et faktisk monopol. I 1910 utgjorde f.eks. inntekts- og formuesskatt til kommuner 85 prosent av samlet skatt på inntekt og formue. Dette ga kommunene mulighet til å øke de lokale inntektene, og var en sentral forutsetning for lokale initiativ og utvidelsen av den kommunale virksomheten på slutten av 1800-tallet og begynnelsen av 1900-tallet. Men til tross for dette fikk skatteinntektene redusert betydning for finansieringen av kommunesektoren, jf. tabell 3.1. Utviklingen var imidlertid svært forskjellig for hhv. direkte og indirekte skatter. De direkte skattene (skatt på inntekt, formue og eiendom) økte sin andel av de samlede inntektene, mens de indirekte skattene, bl.a. avgift på alkoholomsetning, fikk redusert betydning. Målt som andel av kommuneforvaltningens inntekter, økte de direkte skattene fra 60 prosent i 1880 til vel 70 prosent i 1910. Dersom vi begrenser oss til inntekts- og formuesskatt, var økningen fra 35 til 55 prosent.

Statens politikk overfor kommunene på slutten av 1800-tallet blir gjerne betraktet som en ikke-innblandingspolitikk på det finansielle området. De statlige overføringene innskrenket seg til å omfatte spesielle tildelinger til den enkelte kommune. Det dreide seg om enkeltstående beslutninger som bare i akkumulert form kunne kalles en politikk (Kjellberg 1977). Men statlige overføringer fikk likevel klart større betydning for finansieringen av kommunesektoren på slutten av 1800-tallet. I 1880 utgjorde overføringene mindre enn 5 prosent av kommuneforvaltningens inntekter, jf. tabell 3.1. Overføringsandelen økte til nærmere 10 prosent ved århundreskiftet og videre til 13 prosent i 1910. Økt statlig finansiering har sammenheng med at nye oppgaver ble fulgt opp med overføringer. I tillegg ble det etablert tilskuddsordninger som stimulerte til nye lokale initiativ.

Skatteloven av 1911

De kommunale inntektsskattesatsene økte relativt kraftig på slutten av 1800-tallet. I herredene steg det gjennomsnittlige skattøre fra 3,5 prosent i 1885 til 7,1 prosent i 1900. I bykommunene økte skattesatsen fra 7,5 til 10,3 prosent. Økningen skyldes til dels at inntekt i denne perioden ble det dominerende kommunale skatteobjektet, men den viktigste årsaken var den økende aktiviteten i kommunesektoren.

Med økningen i skattetrykk og kommunale utgifter ble den statlige ikke-innblandingspolitikken i økonomiske spørsmål satt under press, og ved innføringen av skatteloven av 1911 ble kommunenes frihet mht. valg av skattenivå begrenset. Kommunenes skatt på inntekt kunne etter dette som hovedregel ikke overstige 10 prosent. Så lenge inntektsskattesatsen ikke oversteg 12 prosent, var det imidlertid anledning til å utlikne et like stort beløp som foregående år. I tillegg kunne Finansdepartementet gi dispensasjon til høyere skattøre når minst 3/4-deler av kommunestyret anmodet om dette. Det var lovens forutsetning at slike dispensasjoner skulle være begrenset til særlige tilfeller og at de kun skulle gjelde for enkelte år. Det var ikke snakk om noen generell adgang til forhøyet skattøre (Myhren 1977, s. 98). Det ble også innført begrensninger på formuesbeskatningen, og formue skulle beskattes med en skattesats på mellom 1 og 3 promille.

Flere instanser var skeptiske til statlig regulering av det kommunale skattøre. Det ble betraktet som et meget alvorlig inngrep i det kommunale selvstyret å frata kommunene retten til å utlikne de nødvendige skatter. Danielsen (1988, s. 25) betrakter dette som det første varsel om redusert harmoni i sameksistensen mellom lokalt selvstyre og statlig kontroll. I arbeiderbevegelsen, som sto sterkt i mange kommuner, ble innføringen av kommunal maksimumsskattesats betraktet som en trussel mot dens forsøk på å skape sosialistiske øyer i den kapitalistiske stat (munisipalsosialismen). Seip (1949, s. 62) ser begrensningen av den kommunale beskatningsfriheten i sammenheng med utvidelsen av stemmeretten i 1898. Etter dette hadde alle voksne menn uansett inntekt stemmerett. Utvidelsen innebar at flertallet av velgerne i de fleste kommuner besto av personer med lave inntekter og liten eller ingen formue. Det var en viss frykt for at disse gruppene ville utnytte sin flertallsposisjon til å utvide de sosiale ytelsene, noe de velstående borgerne måtte betale mesteparten av gjennom høyere skatter. Begrensningen av den kommunale beskatningsfriheten må også ses i sammenheng med et ønske om å sikre staten en større del av de direkte skatteinntektene.

Høykonjunkturen fra 1914, som ga en sterk vekst i det kommunale skattefundamentet, innebar at innføring av maksimalskattesatser fikk liten betydning de første årene. I budsjettåret 1913/14 hadde 84 prosent av kommunene en skattøre som ikke oversteg 10 prosent. 12 prosent hadde en skattøre mellom 10 og 12 prosent. Bare 4 prosent av kommunene hadde fått dispensasjon til forhøyet skattøre. Med kommunenes vanskelige økonomi etter 1. verdenskrig ble imidlertid dette bildet vesentlig endret.

Kommunenes økonomiske situasjon under 1. verdenskrig

Fra århundreskiftet og fram til utbruddet av første verdenskrig var veksten i kommunesektorens inntekter om lag den samme som i resten av økonomien, og kommunesektorens inntekter utgjorde om lag 4 prosent av bruttonasjonalprodukt. Høykonjunkturen fra 1914 ga imidlertid en sterk økning i det kommunale skattefundamentet. Selv uten økninger i skattesatsene, fikk kommunene en sterk økning i skatteinntektene og et økonomisk grunnlag for å utvide sin virksomhet. I tillegg fikk kommunene anledning til å benytte høyere skattesatser. I 1918 ble maksimalskattesatsene for inntekt og formue økt til hhv. 15 prosent og 4 promille, og fra 1919 fikk kommunene anledning til å skrive ut tilleggsskatt på særskilt høye inntekter. Fra 1915 til 1920 økte kommuneforvaltningens inntekter fra 3,5 til 5,5 prosent av bruttonasjonalprodukt, jf. tabell 3.1. Mens bruttonasjonalproduktet vokste med 2,5 prosent pr. år målt i faste priser, så var realveksten i kommuneforvaltningens inntekter nærmere 12 prosent pr. år. Kommunene benyttet denne inntektsveksten til å utvide sitt engasjement, bl.a. gjennom en stor kommunal trygdeoffensiv (Grønlie 1988, s.16). Mellom 1916 og 1921 kom det et skred av kommunale pensjonsordninger. Dette var først og fremst alderspensjoner, men i noen grad også uførepensjoner.

Men kommunenes utgifter vokste raskere enn inntektene, slik at låneopptak var nødvendig for å finansiere aktivitetsøkningen. Utbyggingen av kommunale elektrisitetsverk var en viktig årsak til gjeldsoppbyggingen. Før første verdenskrig var det lett for kommunene å låne i det innenlandske obligasjonsmarkedet, siden staten i hovedsak lånte i utlandet. Under krigen ble imidlertid det utenlandske markedet stengt med det resultat at statlige lånebehov ble søkt dekket på det innenlandske obligasjonsmarkedet. Dermed ble kommunene henvist til private finansinstitusjoner der de fikk dyrere lån med kortere løpetid. Dette skapte ikke store problemer for de kommunale finanser så lenge inflasjonen var høy. Men da lavkonjunkturen og deflasjoner inntrådte høsten 1920, falt denne forutsetningen bort.

Lavkonjunkturen og kommunenes økonomi

Lavkonjunkturen og deflasjonen i 1920-årene medførte betydelige økonomiske og sosiale problemer, og berørte også kommunenes økonomi. Inntektssiden på kommunebudsjettene ble satt under press fra to hold. For det første ble skattefundamentet sterkt redusert som følge av deflasjonen og den høye arbeidsledigheten. For det andre førte lavkonjunkturen til at kommunale prosjekter, som var forutsatt å være selvfinansierende, nå gikk med tap. Dette gjaldt særlig elektrisitetsverkene.

Når inntektssiden settes under press, må utgiftene reduseres for å skape balanse i budsjettene. Men dette var vanskelig siden lavkonjunkturen også fikk konsekvenser for kommunenes utgifter. For det første medførte deflasjonen at utgiftene til renter og avdrag på lån ble mer tyngende. For det andre medførte den voksende arbeidsledigheten et behov for økte sosiale ytelser fra kommunenes side. For det tredje var det, både for kommunene og næringslivet, vanskelig å redusere de nominelle lønningene i takt med det generelle prisfallet, noe som ga til dels betydelige økninger i de reelle lønnskostnadene. Beregninger foretatt av Falch og Rattsø (1993) viser f.eks. at kommunenes reelle lønnskostnader pr. lærer økte med nærmere 90 prosent fra 1920 til 1930. I tillegg til at lavkonjunkturen og deflasjonen virket utgiftsdrivende, påla staten kommunene nye oppgaver samtidig som det ble stilt høyere minimumskrav enn tidligere innen skolevesenet og helse- og sosialtjenesten.

Selv om kommunene forsøkte å kompensere inntektstapet gjennom økte skattører, fikk mange kommuner etter hvert problemer med å innfri sine gjeldsforpliktelser, og kommunesektoren, som norsk økonomi for øvrig, gikk inn i en dyp økonomisk krise.

Gjeldstrykk

Til tross for at kommunesektorens lånegjeld, målt i løpende priser, ble tre-doblet fra 1914 til 1919, ble forholdet mellom lånegjeld og inntekter redusert, og i 1919 utgjorde lånegjelden 174 prosent av inntektene. Lånegjelden fortsatte å øke på begynnelsen av 1920-tallet samtidig som inntektene ble redusert nominelt sett, og i 1923 utgjorde lånegjelden 345 prosent av inntektene.

I begynnelsen av 1920-årene ble kommunenes gjeldsproblemer likevel betraktet som individualistiske av statlige myndigheter (Myhren 1977, s. 42). Dårlig økonomistyring i den enkelte kommune ble antatt å være den viktigste årsaken til eventuelle vanskeligheter med å betale renter og avdrag på lån. I tillegg antok man at den økonomiske krisen var av forbigående karakter. Denne kriseforståelsen preget utformingen av gjeldsloven av 1923. I henhold til denne loven kunne kommuner som ikke innfridde sine forpliktelser, bli satt under offentlig administrasjon. Dette hadde to formål. For det første å redusere utgiftene i de kommuner som ble satt under administrasjon, slik at de igjen kunne innfri sine betalingsforpliktelser. For det andre ville trusselen om mulig suspensjon av det kommunale selvstyret virke disiplinerende på økonomistyringen i andre kommuner.

Etter hvert erkjente statlige myndigheter at kommunenes gjeldsproblemer var av mer strukturell karakter. Dette førte til vedtak av lov om Norges Kommunalbank i 1926 og en ny gjeldslov i 1928. Opprettelsen av kommunalbanken gjorde det mulig for kommunene å omgjøre kortsiktig og dyr gjeld til langsiktig gjeld med rimeligere vilkår, mens den nye gjeldsloven ga mulighet for nedskrivelse av kommunenes lånegjeld dersom 60 prosent av fordringshaverne stemte for et slikt akkordforslag.

Gjennom en provisorisk anordning i 1927 ble det slått fast at en kommune ikke kunne begjæres konkurs uten Regjeringens godkjenning. Med dette var konkursspøkelset midlertidig avvist (Myhren 1977, s. 81). Forbudet ble gjort permanent i kommunelovene av 1938. Danielsen (1988, s. 26) betrakter gjeldskrisen generelt og konkursbestemmelsen spesielt som epokegjørende i forholdet mellom kommune og stat:

«Konkursforbudet gav naturligvis kommunene et varig vern, men den som gir seg hen eller blir tvunget inn under en annens varetekt, må alltid betale en pris i form av redusert frihet.»

Målt i kronebeløp nådde kommunegjelden sitt høyeste nivå i 1926, og utgjorde da om lag 1,5 milliarder kroner. Men pga. deflasjonen fortsatte forholdet mellom lånegjeld og inntekter å øke gjennom hele 1920-tallet, og i 1930 var lånegjelden nesten fire ganger høyere enn inntektene. Det var først i 1939 at forholdet mellom lånegjeld og inntekter kom ned på samme nivå som i 1920.

Skattetrykk

Til tross for at maksimalskattesatsen på inntekt ble hevet fra 12 til 15 prosent før budsjettåret 1919/20, bidro kommunenes vanskelige økonomiske situasjon til at det etter hvert ble store uoverensstemmelser mellom den formelle maksimalskattesatsen og kommunenes faktiske skattesatser. I budsjettåret 1927/28 hadde mer enn 45 prosent av kommunene fått dispensasjon til å holde en høyere inntektsskattesats enn lovens maksimum og i nærmere 30 prosent av kommunene var skattøren høyere enn 18 prosent. Skattetrykket økte ytterligere i begynnelsen av 1930-årene og i budsjettåret 1934/35 var inntektsskattesatsen høyere enn 18 prosent i godt over halvparten av kommunene. Forskjellene i kommunale skattesatser var store. I budsjettåret 1927/28 hadde f.eks. 149 kommuner en skattesats under 12 prosent, mens 204 kommuner hadde en skattesats over 18 prosent. Mens Hølen kommune gjennom hele mellomkrigstiden hadde en skattesats på 3 prosent, la andre kommuner beslag på opp til 28 prosent av innbyggernes inntekter.

Så lenge den kommunale virksomheten var relativt begrenset, var ikke ulikhetene i ytelser og skattetrykk særlig tydelige. Etter hvert som aktivitetsnivået og skattetrykket økte, ble ulikhetene tydeligere og mer problematisk fra et fordelingsmessig synspunkt. Arbeiderbevegelsens frammarsj innebar også at fordelings- og utjevningsspørsmål ble satt høyere på den politiske dagsorden.

Mange fryktet at de dramatiske forskjellene i skattetrykk på lengre sikt kunne føre til en legitimitetskrise som rammet kommuneforvaltningen som system. Det ble derfor en viktig statlig oppgave å utjevne de økonomiske forholdene kommunene imellom. I perioden 1925-1935 ble det i alt oppnevnt fem utvalg for å utrede disse spørsmålene. Forskjellene i skattetrykk ble søkt utjevnet gjennom tre typer tiltak. For det første ble kommunenes utgifter redusert ved at staten innførte mer omfattende refusjonsordninger for grunnsstatsbudsjettet for tilskudd til vanskelig stilte kommuner. Til å begynne med ble disse midlene fordelt etter skjønn, men senere gikk man over til å fordele noe av bevilgningen etter faste kriterier som inntekt pr. innbygger, antall forsorgsunderstøttede og antall arbeidsledige. Det viktigste bidraget til skatteutjevningen var imidlertid opprettelsen av skattefordelingsfondet i 1936. Det ble da vedtatt å kreve inn kommuneskatt på bankinnskudd. Halvparten av skatten skulle tilfalle kommunene i hht. innbyggernes oppgitte bankinnskudd i selvangivelsene, mens den andre halvparten skulle gå inn i skattefordelingsfondet. Midlene i fondet ble fordelt mellom kommunene til dels etter faste kriterier og til dels etter skjønn. Ved hjelp av skattefordelingsfondet lyktes det å begrense den kommunale skattøren slik at det fra budsjettåret 1936/37 bare unntaksvis ble benyttet en skattesats over 18 prosent.

Kommuneforvaltningens inntekter i mellomkrigstiden

Til tross for kommunenes vanskelige økonomiske situasjon i store deler av mellomkrigstiden, var veksten i kommunesektoren betydelig sterkere enn veksten i norsk økonomi for øvrig. Målt som andel av bruttonasjonalprodukt, økte kommuneforvaltningens inntekter fra 5,5 prosent i 1920 til 9,3 prosent i 1939, jf. tabell 3.1. Det var særlig i 1920-årene at kommuneforvaltningens inntekter vokste raskere enn bruttonasjonalprodukt. I denne perioden var realveksten i kommuneforvaltningens inntekter 6,9 prosent pr. år, mens veksten i bruttonasjonalprodukt var 3,5 prosent pr. år.

Det er tilsynelatende et betydelig motsetningsforhold mellom den sterke realveksten i kommunenes inntekter og den generelle oppfatningen av at kommunene opplevde en dyp økonomisk krise i 1920-årene. Det er imidlertid to faktorer som kan forklare dette misforholdet. For det første bidro lavkonjunkturen og deflasjonen til å øke kommunenes utgifter til sosiale tiltak og betjening av lånegjeld. I tillegg økte utgiftene fordi staten påla kommunene nye oppgaver. For det andre er det grunn til å tro at prisindeksen for offentlig konsum som er benyttet i deflateringen, ikke tar tilstrekkelig hensyn til at det var vanskelig for kommunene å redusere de nominelle lønningene i takt med det generelle prisfallet. Skatteinntektenes betydning for finansieringen av kommuneforvaltningen ble betydelig redusert i mellomkrigstiden, og i motsetning til årene før første verdenskrig, gjaldt dette også for de direkte skattene. Mens direkte og indirekte skatter utgjorde 83 prosent av kommunesektorens inntekter i 1920, var andelen redusert til 63 prosent i 1939, jf. tabell 3.1. Samtidig fikk statlige overføringer større betydning. Økningen var spesielt sterk på siste halvdel av 1930-tallet, noe som bl.a. skyldes opprettelsen av skattefordelingsfondet.

Skatteforskjeller, skatteutjevning og skatteregulering

I de første årene etter andre verdenskrig var forskjellene i skattesatser kommunene imellom fortsatt relativt store. I budsjettåret 1948/49 varierte f.eks. inntektsskattesatsen fra 10 til 19 prosent. Mykland (1974) dokumenterer at forskjellene i skattetrykk har sammenheng med både økonomiske og politiske forhold. For det første er skattetrykket lavere jo høyere inntekt kommunens innbyggere har. Men det er likevel de mest velstående kommunene som har de høyeste skatteinntektene. For det andre finner Mykland at sterk sosialistisk representasjon i kommunestyret bidrar til høyt skattetrykk.

Fram til midten av 1960-tallet ble forskjellene i skattetrykk betydelig redusert. Flere tiltak tok sikte på å redusere kommunenes beskatningsfrihet. I 1955 ble det for første gang vedtatt en nedre grense for den kommunale skattøren og i 1959 ble det gjort vedtak som innebar at kommunene ikke lenger kunne få dispensasjon til å benytte en høyere skattesats enn lovens maksimum.

I tillegg til at kommunene kunne bruke forskjellige skattører, hadde de også valget mellom en rekke såkalte reduksjonstabeller som fastsatte klassefradrag av ulik størrelse. Muligheten til å velge mellom ulike reduksjonstabeller innebar at det reelle skattetrykket kunne variere betydelig mellom kommuner med samme formelle skattesats. Etter 1945 ble det stadig færre reduksjonstabeller, slik at også dette elementet av beskatningsfriheten ble mer begrenset. Gjennom skattefordelingsfondet ble forskjellene i skattegrunnlag utjevnet i større grad enn tidligere. Dette bidro til å redusere forskjellene i skattøre mellom velstående kommuner og mindre velstående kommuner. De omfattende kommunesammenslutningene på begynnelsen av 1960-tallet medførte også mindre forskjeller i skattegrunnlag kommunene imellom.

I løpet av 1970-årene ble det etter hvert svært få kommuner som holdt lavere inntektsskattesats enn lovens maksimum og avvikene var aldri større enn en prosentenhet, jf. tabell 3.4. Sem var den siste kommunen som hadde lavere skattøre enn den maksimale. Etter 1978 har alle kommuner benyttet den høyeste tillatte skattesatsen.

Eiendomsskatten

Eiendomsskattens betydning ble ytterligere redusert etter andre verdenskrig, og utgjorde i 1955 vel 2 prosent av kommunesektorens skatteinntekter. I bykommunene som hadde obligatorisk eiendomsskatt, utgjorde eiendomsskatten 4 prosent av skatteinntektene. I 1964 ble eiendomsskatten til fylkeskommunene tatt bort og overført til herredene. Dette skjedde ved at den maksimale eiendomsskattesatsen for herredene ble justert opp. Fra 1976 har eiendomsskatten vært en frivillig skatt for både by- og herredskommunene. Det vises til kap. 4.2 for en nærmere omtale av gjeldende eiendomsskattelov.

Nye oppgaver og økt overføringsavhengighet

Gjennom sterkere regulering av den kommunale beskatningsretten, kommunesammenslutninger og økt satsing på skatteutjevning via skattefordelingsfondet ble kommunenes økonomiske forutsetninger utjevnet i sterkere grad enn tidligere. Forholdene var følgelig lagt til rette for at kommunene kunne få et større ansvar for nasjonale velferdstjenester hvor det av utjevningshensyn var viktig at standarden på tjenestetilbudet ikke varierte for mye mellom ulike deler av landet.

Det ble også lagt til rette for større lokal oppslutning om å øke den kommunale aktiviteten. For det første ble nye oppgaver i mindre grad enn tidligere fulgt opp med detaljerte pålegg om hvordan oppgavene skulle løses lokalt. Dette innebar at nye oppgaver også ga økt kommunal beslutningsmyndighet. For det andre benyttet staten i større grad finansielle virkemidler når kommunene ble pålagt nye oppgaver. Omfattende bruk av refusjonsordninger som innebar at staten dekket en betydelig del av kostnadene, gjorde det mer attraktivt for kommunene å øke aktivitetsnivået. Refusjonssatsene ble i stor grad differensiert etter kommunenes økonomiske bæreevne. Fra første halvdel av 1960-årene initierte staten en rekke reformer i kommuneforvaltningen. Kommunene fikk anledning til å prøve ut et ni-årig grunnskoletilbud og fra 1971 ble ni-årig grunnskole obligatorisk i alle landets kommuner. På sosialsektoren ble lov om sosial omsorg vedtatt i 1964. Loven slo bl.a. fast at alle kommuner med over 3 000 innbyggere skulle ha et eget sosialkontor. Fylkeskommunene ble pålagt viktige oppgaver innen videregående opplæring og sykehus.

Men oppgaver ble også overført fra kommunene til staten. Arbeidskontorene og ligningsforvaltningen ble et statlig ansvar og med innføringen av folketrygden i 1967 falt de kommunale trygdene stort sett bort. Kommunalisering var likevel hovedtrenden. Det har bl.a. sammenheng med at kommunene flyttet initiativ og midler over tid nye områder etter at staten overtok ansvaret for andre utgiftskrevende oppgaver. Aldershjem, sykehjem, barnehager, kultur og idrett ble nye satsingsområder. Etter hvert har staten kommet sterkere med også på disse områdene.

Tabell 3.3 illustrerer den økte aktiviteten i kommuneforvaltningen. Fra 1960 til 1970 vokste kommuneforvaltningens inntekter vesentlig raskere enn bruttonasjonalprodukt. Mens realveksten i BNP var 4,2 prosent pr. år, vokste kommuneforvaltningens inntekter med 5,7 prosent pr. år målt i faste priser. Som andel av bruttonasjonalprodukt økte kommuneforvaltningens inntekter fra 11,6 prosent i 1960 til 15,2 prosent i 1970.

Den økende bruken av refusjonsordninger som finansielt virkemiddel bidro til å endre inntektssammensetningen i kommuneforvaltningen. Overføringsavhengigheten økte samtidig som lokale skatteinntekter fikk relativt mindre betydning. Overføringsandelen økte fra 17,4 prosent i 1960 til 21,8 prosent i 1980. I samme periode ble skatteandelen redusert fra 69,7 til 59 prosent.

Kommunesektorens inntekter 1973-1980

Fram til 1977 vokste kommuneforvaltningens inntekter, som på 1950- og 1960-tallet, raskere enn bruttonasjonalproduktet. Fra 1973 til 1977 var realveksten i kommuneforvaltningens inntekter og bruttonasjonalprodukt hhv. 5,9 og 4,9 prosent pr. år. På slutten av 1970-tallet ble denne trenden brutt, og i 1980 var kommuneforvaltningens inntekter, målt som andel av bruttonasjonalprodukt, på om lag samme nivå som i 1973, jf. tabell 3.5.

Omleggingen av kommuneregnskapene fra 1972 innebar at statlige overføringer fikk økt omfang. Tallene for statlige overføringer som andel av kommuneforvaltningens samlede inntekter i tabell 3.5 er følgelig ikke sammenliknbare med tilsvarende tall i tabell 3.3. Tabell 3.5 dokumenterer likevel at utviklingen på 1950- og 1960-tallet mht. forholdet mellom skatteinntekter og statlige overføringer fortsatte på 1970-tallet. Skatteinntektenes betydning for finansieringen av kommunesektoren ble ytterligere redusert. Mens skatteinntektene utgjorde 60 prosent av kommuneforvaltningens inntekter i 1973, var andelen redusert til 54 prosent i 1980. I samme periode økte overføringsandelen fra 34 til 38 prosent. Det var først og fremst på slutten av 1970-tallet at dreiningen i forholdet mellom skatt og overføringer fant sted, noe som bl.a. skyldes at maksimalskattesatsen på inntekt ble redusert i 1979.

Ny finansiering av fylkeskommunene fra 1977

Fram til 1977 besto fylkeskommunenes skatteinntekter i hovedsak av repartisjonsskatt som ble utliknet på kommunene etter innbyggernes inntekt og formue. Dette illustrerer at en av fylkeskommunens viktigste oppgaver var å fungere som et omfordelingsorgan mellom kommuner. Da byene som hadde høyere skattegrunnlag enn landkommunene, kom med i fylkeskommunen fra 1964, ble utjevningsrollen forsterket.

Fra 1964 ble fylkeskommunene anbefalt å overta all videregående undervisning og sykehusdrift i fylket. Dette var utgiftskrevende og sterkt voksende oppgaver. Etter som repartisjonsskatten, i motsetning til kommuneskatten, kunne fastsettes uten noen formelle regler om maksimumsnivå, oppsto det et press på kommunenes økonomi. For å avdempe presset ble det innført direkte fylkesskatt fra 1977. Innføringen av direkte fylkesskatt ble også betraktet som en naturlig følge av at det høsten 1975 for første gang ble gjennomført direkte valg til fylkestinget. Som for kommuneskatten, er det innført maksimums- og minimumssatser også for fylkesskatten. Men alle fylkeskommuner benytter lovens maksimale skattesatser.

Det finansielle ansvarsprinsipp

Arbeidet til Funksjonsfordelingskomiteen og Hovedkomiteen for reformer i lokalforvaltningen la grunnlaget for betydelige endringer i finansieringssystemet for kommuner og fylkeskommuner. Begge komiteene la stor vekt på det finansielle ansvarsprinsipp. Dette prinsippet innebærer at den instans som er tillagt de praktiske avgjørelser, og som dermed har herredømme over utgiftene, også bør ha et vesentlig økonomisk ansvar. Omfattende bruk av refusjonsordninger med vekt på utgiftsfordeling mellom stat og kommune, kommer i konflikt med dette prinsippet. Det ble også stilt spørsmålstegn ved om finansieringssystemet hindret lokalsamfunnet i å fungere som demokratisk arena. Kommunene ble mer opptatt av å øke inntektene ved å utnytte statlige tilskuddsordninger og mindre opptatt av foreta reelle lokale prioriteringer.

1980-årene ble tiåret for reformer i overføringssystemet, med større vekt på rammefinansiering og det finansielle ansvarsprinsipp. De første reformene var innføringen av rammetilskudd til institusjonshelsetjenesten i fylkeskommunene i 1980 og innføringen av rammetilskudd til helse- og sosialtjenesten i kommunene i 1984. Den viktigste reformen var imidlertid innføringen av inntektssystemet i 1986 som bl.a. innebar at 50 øremerkede tilskudd ble erstattet med rammetilskudd.

Inntektssystemet bygde på utredninger fra Hovedkomiteen for reformer i lokalforvaltningen. Utformingen av systemet ble noe annerledes enn det Hovedkomiteen hadde foreslått, men komiteens forslag om et overføringssystem basert på det finansielle ansvarsprinsipp fikk fullt gjennomslag. Overføringene gjennom inntektssystemet ble utformet som rammetilskudd, fordelt etter objektive kriterier, som kommuner og fylkeskommuner fritt kunne disponere innenfor gjeldende lov- og regelverk. Motivene for å innføre inntektssystemet var å fremme bedre ressursbruk ved utvidet lokalt selvstyre, stimulere lokaldemokratiet, sikre utjevning etter fordelingspolitiske hensyn og bedre den makroøkonomiske styringen med kommunesektorens inntektsrammer.

Inntektssystemet bygger på det styringsprinsipp at kommuner og fylkeskommuner best kan avveie nytte og kostnader for de enkelte tjenester og dermed komme fram til de riktige prioriteringer. Kommunenes beslutninger bør konsentrere seg om lokal nytte og lokale kostnader og som regel være uavhengig av utformingen av statstilskudd. Denne styringsmodellen forutsetter at overføringene fordeles som rammetilskudd som er uavhengige av kommunenes egne disposisjoner.

Dereguleringen av kredittmarkedet

Etter andre verdenskrig ble Kommunalbanken benyttet som et instrument for å styre omfanget av kommunesektorens investeringer og fordelingen av investeringsutgiftene mellom ulike formål. Denne styringen var effektiv så lenge kredittmarkedet var sterkt regulert.

Etter dereguleringen av kredittmarkedet på 1980-tallet er Kommunalbankens utlånsrenter gradvis blitt tilpasset markedsrentene. Gevinsten ved å få innvilget lån i Kommunalbanken er følgelig blitt mindre enn tidligere. Dette innebærer at statens muligheter for å styre omfanget og sammensetningen av kommunesektorens investeringer også er blitt mindre.

Kommunesektorens inntekter 1980-1995

På 1980-tallet fortsatte kommuneforvaltningens inntekter å vokse raskere enn bruttonasjonalprodukt. Mens realveksten i bruttonasjonalprodukt var 2,8 prosent pr. år fra 1980 til 1988, vokste kommuneforvaltningens inntekter med vel 4 prosent pr. år. Som andel av bruttonasjonalprodukt, økte kommuneforvaltningens inntekter fra 16,3 prosent i 1980 til 19,7 prosent i 1988.

Skatteinntektenes betydning for finansieringen av kommunesektoren ble ytterligere redusert på 1980-tallet. Men til forskjell fra perioden 1950-1980, var det brukerbetaling, ikke statlige overføringer som fikk økt betydning. Fra 1980 til 1988 økte inntektene fra brukerbetaling med nærmere 10 prosent pr. år målt i faste priser. Den sterke økningen i inntekter fra brukerbetaling skyldes både en sterk utbygging av tjenestetilbudet innenfor de områdene kommunene tar seg betalt for tjenestene (f.eks. barnehager), at brukerbetaling benyttes for flere tjenester, og økt grad av kostnadsdekning for tjenestene.

Eksempler på brukerbetaling i kommuneforvaltningen er egenbetaling for barnehage og hjemmehjelp, egenbetaling ved legebesøk, leie for bruk av kommunale eller fylkeskommunale lokaler, og avgifter på tekniske tjenester som vann, kloakk, feiing og renovasjon. Gitt at det er adgang til å kreve brukerbetaling, er det i hovedsak kommunene som bestemmer om det skal kreves betaling for tjenesten, samt graden av kommunal subsidiering. Kommunene kan følgelig påvirke inntektene fra brukerbetaling, og på bakgrunn av dette kan det økte omfanget av brukerbetaling betraktes som et resultat av lokale valg. Men i de årlige kommuneoppleggene har også statlige myndigheter lagt til grunn at brukerbetalingsinntektene skulle vokse raskere enn skatter og overføringer.

I tabell 3.5 er det et brudd i tidsserien i 1988. Det skyldes at Statistisk sentralbyrå i 1995 la fram de første resultatene av en omfattende revisjon av nasjonalregnskapet og at det foreløpig kun er publisert nasjonalregnskapsstall etter det nye opplegget for perioden 1888-1994.

Omleggingen av nasjonalregnskapet medførte en betydelig oppjustering av bruttonasjonalprodukt, og kommuneforvaltningens inntekter, målt som andel av bruttonasjonalprodukt ble følgelig redusert. Omleggingen av nasjonalregnskapet endret også sammensetningen av kommuneforvaltningens inntekter. Det er særlig tre endringer som er av betydning. For det første innebar revisjonen at kommunale vannverk nå blir regnet som en del av kommuneforvaltningen, noe som ga en betydelig økning i inntekter fra brukerbetaling. For det andre ble skatteinntektene redusert fordi det som tidligere ble betegnet som indirekte skatter, i hovedsak overføringer fra private utenom renter, regnes som andre innenlandske overføringer i det nye opplegget. For det tredje ble refusjoner for poliklinisk behandling endret fra brukerbetaling til statlige overføringer. Nettoeffekten av revisjonen er at overføringer og brukerbetaling økte sin andel av kommuneforvaltningens inntekter, mens skatteandelen ble redusert. I tillegg til de tre endringene som er nevnt over, innebærer de nye nasjonalregnskapsdefinisjonene at kommunal bygg og anleggsvirksomhet i egen regi nå blir regnet som en del av kommuneforvaltningen. Dette har ført til en betydelig oppjustering av brukerbetalingsinntektene. Dette er imidlertid å betrakte som en føringsmessig konstruksjon, og er ikke regnet med i tabell 3.5.

Så langt på 1990-tallet, har kommuneforvaltningens inntekter vokst i takt med bruttonasjonalproduktet. Realveksten har vært 2,8 prosent pr. år. Det har imidlertid skjedd visse endringer i sammensetningen av inntektene. For det første har inntektene fra brukerbetaling, som på 1980-tallet, vokst raskere enn de øvrige inntektskomponentene. I 1995 forventes nærmere 12 prosent av inntektene å komme fra brukerbetaling. For det andre har skatteinntektene vokst raskere enn overføringene, og til tross for at maksimalskattesatsene på inntekt er redusert både i 1994 og 1995, har det vært en svak økning i skatteandelen.

Etter innføringen av inntektssystemet i 1986 har det vært vanlig å skille mellom tre typer av statlige overføringer: i) rammeoverføringer gjennom inntektssystemet, ii) øremerkede tilskudd og iii) tilskudd til arbeidsmarkedstiltak og flyktninger. Etter 1986 har overføringenes andel av de løpende inntektene vært relativt stabil, jf. tabell 3.5. Tabell 3.6 viser imidlertid at det har vært betydelige endringer i sammensetningen av overføringene. I de første årene etter innføringen av inntektssystemet utgjorde rammeoverføringene vel 80 prosent av samlede statlige overføringer. Men fra 1988 til 1995 ble rammeoverføringenes andel redusert fra nærmere 80 prosent til vel 62 prosent. Både øremerkede tilskudd og tilskudd til arbeidsmarkedstiltak og flyktninger har fått økt betydning.