8 Brukerbetaling

8.1 Innledning

Brukerbetaling er en direkte betaling for offentlige tjenester, i motsetning til indirekte betaling gjennom skatter og avgifter. For å kunne gjøre bruk av en tjeneste, må den enkelte bruker, helt eller delvis, betale for denne. Brukerbetalingsordninger er bare aktuelt for tjenester som på en hensiktsmessig måte kan stykkes opp og selges til den enkelte bruker.

Kommunene krever brukerbetaling for en lang rekke tjenester. Horverak og Åsland (1990) registrerte f.eks. 62 ulike brukerbetalingsordninger i Drammen, Skien, Kristiansand, Sandnes og Stavanger i 1989. Både brukerbetalingens andel av produksjonskostnadene og utformingen av betalingsordningene varierer fra tjeneste til tjeneste og fra kommune til kommune.

Det er en klar sammenheng mellom betalingssatser for brukerbetalte tjenester og kommunenes økonomiske situasjon. Kommuner med høye frie inntekter pr. innbygger har f.eks. lavere betalingssatser for barnehager og VAR-tjenester (vann, avløp og renovasjon) enn kommuner med lave frie inntekter, jf. kap. 4.8. Utformingen av betalingsordningene synes i noen grad å avhenge av urbaniseringsgrad. Inntektsgradert foreldrebetaling i barnehager er f.eks. mer utbredt i byene enn i kommuner i distriktene.

VAR-tjenestene er den type kommunale tjenester hvor brukerbetaling gir høyest kostnadsdekning. Dette er tjenester den enkelte er pålagt å benytte for å unngå negative helsemessige og miljømessige konsekvenser for seg selv og andre. Omfanget av brukerbetalingen er begrenset av selvkostprinsippet, men med unntak for renovasjon, har kommunene anledning til å subsidiere tjenestene. I lov- og regelverk er det lagt til grunn at brukerbetalingen bør gi uttrykk for hva det koster kommunen å betjene den enkelte bruker.

En annen type tjenester med tradisjon for brukerbetaling er helse- og omsorgstjenester. Men her har brukerbetalingen mer karakter av å være egenandeler, dvs. at brukerbetalingen utgjør en relativt liten andel av kostnadene, og tjenestene er ofte rasjonerte. Inntektsgraderte betalingssatser og skjermingsordninger for storforbrukere er vanlig. Dette er dels et resultat av nasjonale retningslinjer for utforming av betalingsordninger og dels et resultat av lokale fordelingspolitiske vurderinger. Formålet med graderte betalingssatser er å sikre at tjenestetilbudet i større grad fordeles etter medisinske og sosiale kriterier og mindre grad etter betalingsvillighet og -evne.

Utformingen av foreldrebetaling i barnehager har mange fellestrekk med brukerbetaling i helse- og omsorgstjenesten. I de fleste kommuner er tjenesten rasjonert samtidig som foreldrebetalingen graderes etter inntekt og andre sosiale kriterier. I tillegg er søskenmoderasjon utbredt i kommunale barnehager. Bakgrunnen for dette er, som for helse- og omsorgstjenester, at det ikke ønskelig å la betalingsvillighet- og evne styre fordelingen av tjenestetilbudet. Men til forskjell fra helse- og omsorgstjenesten, utgjør brukerbetaling en større andel av kostnadene. I tillegg er barnehager en frivillig kommunal oppgave hvor graderingen av betalingssatsene utelukkende er et resultat av lokale fordelingspolitiske vurderinger.

Den siste type tjenester med tradisjon for brukerbetaling er frivillige kommunale tjenester hvor fordelingspolitiske hensyn i liten grad får betydning for utformingen av betalingsordningene. Dette gjelder f.eks. kino, svømmehaller, museer og teatre hvor hovedregelen er at brukerbetalingen er den samme for alle og at tjenestene heller ikke er rasjonerte. Ofte gis det imidlertid rabatter for bestemte grupper, f.eks. barn, studenter og pensjonister. Den viktigste fordelingsmessige beslutningen for disse tjenestene er likevel i hvilken grad tjenestene skal finansieres gjennom brukerbetaling og i hvilken grad de skal finansieres gjennom frie inntekter (lokale skatteinntekter og statlige rammeoverføringer).

I dette kapitlet gir utvalget en generell vurdering av brukerbetaling som finansieringsform for kommunale og fylkeskommunale tjenester. Det hevdes ofte at brukerbetaling vil bidra til mer effektiv ressursbruk, og effektivitetsargumentene for brukerbetaling drøftes i kap. 8.2. Kap. 8.3 diskuterer fordelingsvirkninger av brukerbetaling, både mer prinsipielle betraktninger og empiriske analyser av faktiske brukerbetalingsordninger. I kap. 8.4 vurderes brukerbetaling i forhold til makroøkonomisk styring og lokalt selvstyre.

8.2 Brukerbetaling og effektiv ressursbruk

Det er en grunnleggende forutsetning for effektivitet at de som har nytte av en tjeneste også skal bære kostnadene ved den. På denne måten sikres en vurdering av nytte i forhold til de reelle kostnadene. Å oppnå kobling mellom betalere og brukere av offentlige tjenester, er det klassiske argumentet for nytte-beskatning. Brukerbetaling er den formen for nytte-beskatning som gir den mest direkte koblingen mellom betaling og bruk av offentlige tjenester.

De to øvrige effektivitetsargumentene for brukerfinansiering tar gjerne utgangspunkt i at brukerbetaling både har en etterspørselsregulerende effekt og en provenyeffekt.

Når det er frivillig å gjøre bruk av en tjeneste, vil brukerbetaling tvinge den enkelte bruker til å foreta en avveining mellom nytte og brukerbetaling. Brukerbetalingen virker da etterspørselsregulerende og kan på denne måten begrense overforbruk av kommunale og fylkeskommunale tjenester. I tillegg kan det økte provenyet som brukerbetalingsordninger gir, benyttes til å avlaste skatte- og avgiftssystemet. Dette gir en effektivitetsgevinst i privat sektor fordi omfanget av effektivitetsvridende skatter og avgifter kan reduseres, jf. kap. 6.5.

Mange av dagens brukerbetalingsordninger er utformet slik at den etterspørselsregulerende effekten er svært begrenset, jf. kap. 8.1. For VAR-tjenestene er forbruket gjort obligatorisk, noe som innebærer at den enkelte bruker i svært liten grad kan foreta en avveining mellom nytte og kostnad. En viss etterspørselsregulerende effekt oppnås ved at innbyggerne kan velge omfang av renovasjonstjenester, eller installerere vannmåler slik at vannavgiften kan baseres på faktisk forbruk. For barnehager og pleie- og omsorgstjenester bidrar rasjonering til å begrense den etterspørselsregulerende effekten. Siktemålet med rasjoneringen er å fordele tjenestetilbudet etter andre kriterier enn betalingsvillighet og -evne.

Disse eksemplene illustrerer at brukerfinansiering tas i bruk uten at man lar prismekanismene virke fullt. Dette har sammenheng med at mange kommunale og fylkeskommunale tjenester er av en slik karakter at det ikke er ønskelig å la prismekanismene alene styre omfanget og fordelingen av tjenestetilbudet, dels fordi forutsetningene for at prismekanismene skal fremme effektiv ressursbruk ikke er oppfylt og dels ut fra et ønske om å ivareta andre samfunnsmessige mål, først og fremst fordelingshensyn.

For å illustrere de potensielle effektivitetsgevinstene ved brukerbetaling, tas det i kap. 8.2.1 likevel utgangspunkt i en situasjon hvor en i prinsippet kan la prismekanismene virke fullt ut. Dette forutsetter bl.a. at det er frivillig å benytte seg av tjenesten, at tjenesten ikke er rasjonert, at betalingen knyttes til faktisk forbruk og at etterspørselen er prisfølsom. I praksis er det ikke mange brukerbetalte tjenester som tilfredsstiller disse kravene, men kino, svømmehaller, museer og teatre er noen eksempler. Spørsmålet om hvordan effektivitetsegenskapene ved brukerbetaling modifiseres når den etterspørselsregulerende effekten begrenses, behandles i kap. 8.2.3.

De tre hovedargumentene for brukerbetaling (nytte-beskatning, etterspørselsregulering og avlastning av skattesystemet) gjelder all offentlig tjenesteproduksjon, dvs. statlige oppgaver så vel som kommunale og fylkeskommunale oppgaver. Brukerbetaling er imidlertid særlig godt egnet for finansiering av kommunale og fylkeskommunale tjenester. Det skyldes at brukerbetaling begrenser insentivene til det vi i kap. 6.5 omtalte som skattemotivert flytting. Brukerbetaling og skattemotivert flytting behandles nærmere i kap. 8.2.4.

8.2.1 Effektivitet i kommunesektoren

8.2.2 Effektivitet i privat sektor – doble gevinster

Brukerbetaling kan bidra til effektiv ressursbruk i kommunesektoren ved å synliggjøre at tjenesteproduksjonen har en kostnad, noe som kan hindre overforbruk av kommunale og fylkeskommunale tjenester og sløsing med samfunnets ressurser. Effekten er større desto høyere kostnadsdekning brukerbetalingen gir og jo mer prisfølsom etterspørselen er. Side-effekten ved brukerbetaling er at det oppstår et økt proveny som kan benyttes til å redusere skatter og avgifter. Det er derfor mulig å oppnå to gevinster, økt effektivitet i kommunesektoren og økt effektivitet i privat sektor.

Den potensielle effektivitetsgevinsten i privat sektor avhenger av det som kalles marginalkostnaden av økte skatteinntekter («marginal cost of public funds» eller MCF). MCF er et mål på hvor mye det koster samfunnet at offentlig sektor tar inn en ekstra krone i skatteinntekter fra privat sektor. Dersom MCF er større enn 1, koster det samfunnet noe i form av mindre effektiv ressursbruk å øke skattene. Skattene er da effektivitetsvridende, jf. kap. 6.5.

Pedersen (1994) gir en oversikt over det metodiske grunnlaget for MCF-beregninger og resultater fra norske og internasjonale studier. Brendemoen og Vennemo (1993) har gjennomført MCF-beregninger som bygger på det norske skattesystemet slik det var i 1987. Beregningene er basert på en statisk generell likevektsmodell som gir en relativt detaljert beskrivelse av norsk økonomi og det norske skattesystemet. Analysene indikerer at både merverdiavgiften og skatt på arbeidsinntekt gir relativt store effektivitetsvridninger. Skatt på arbeidsinntekt har en MCF på vel 1,7. Det betyr at det, ved å beskatte arbeidsinntekt hardere, koster samfunnet 1,7 milliarder kroner å øke skatteinntektene med 1 milliard kroner. Beregningene viser at merverdiavgiften har en MCF på om lag 1,35, dvs. at effektivitetstapet i privat sektor er om lag halvparten så stort som ved skatt på arbeidsinntekt.

Analysene til Brendemoen og Vennemo er basert på skattesystemet slik det var i 1987, og fanger ikke opp virkningene av skattereformen i 1992. Resultatene må derfor tolkes med en viss forsiktighet. Selv om skattereformen hadde størst betydning for kapitalbeskatningen, er også beskatningen av arbeidskraft endret etter 1987. Både arbeidsgiveravgiften og progressiviteten i skatt på lønnsinntekt er redusert. Dette skulle isolert sett trekke i retning av at effektivitetstapet ved skatt på arbeidsinntekt er redusert.

Bugten (1993) foretar MCF-beregninger med utgangspunkt i skattesystemet slik det var i 1993. Det benyttes en dynamsik generell likvektsmodell som gir en mindre detaljert beskrivelse av norsk økonomi og skatteregler enn modellen til Brendemoen og Vennemo. I noen grad gir likevel de to analysene sammenfallende resultater. Den beregnede kostnaden ved økt skatt på arbeidsinntekt er i samme størrelsesorden i de to analysene, og høyere enn kostnaden ved økt merverdiavgift. Andre norske studier (Mathiesen 1992, Håkonsen og Mathiesen 1995, Osland 1995) kommer fram til tilsvarende resultater. Det er likevel grunn til å advare mot å tolke de kvantitative anslagene for bokstavelig. Det har bl.a. sammenhengen med at de studiene som er referert over ikke tar hensyn til at fagforeninger spiller en sentral rolle i lønnsfastsettelsen. Når fagforeninger spiller en rolle, kan høy progressivitet i skattesystemet være mindre problematisk. Det skyldes at fagforeningene da vil legge større vekt på høy sysselsetting og mindre vekt på høy lønn.

Oversikten i Pedersen (1994) viser videre at norske studier gjennomgående beregner en høyere MCF for skatt på arbeidsinntekt enn tilsvarende internasjonale studier. Dette har trolig sammenheng med at lønnsinntekt er høyt beskattet i Norge. Dersom en legger til grunn høyeste marginalskattesats (49,5 prosent), høyeste sats for arbeidsgiveravgift (14,3 prosent) og en merverdiavgift på 23 prosent, blir den effektive marginalskatten på lønnsinntekt 64 prosent.

Da marginalkostnaden ved økt skatt på arbeidsinntekt synes å være betydelig, kan de potensielle effektivitetsgevinstene ved økt vekt på brukerbetaling bli nokså store. Dette kan illustreres gjennom noen tentative beregninger som ikke bør tolkes for bokstavelig. Anta f.eks. at brukerbetalingen øker med 2 milliarder kroner eller om lag 10 prosent, og at marginalskatten på arbeidsinntekt reduseres tilsvarende. Dersom vi legger til grunn en MCF på 1,7, vil dette gi en effektivitetsgevinst i privat sektor på 1,4 milliarder kroner. Med en MCF på 1,5 blir effektivitetsgevinsten 1 milliard kroner.

Beregningene over tar ikke hensyn til at økt brukerbetaling også kan ha en mer direkte effekt på tilpasningen i arbeidsmarkedet. Det er særlig grunn til å tro at økt foreldrebetaling i barnehager kan redusere arbeidstilbudet, særlig blant kvinner. Økt foreldrebetaling vil dels virke som økt skatt på lønnsinntekt, noe som isolert sett reduserer effektiviteten i privat sektor. Effektivitetsøkningen i privat sektor vil følgelig bli mindre enn det som er lagt til grunn i de tentative beregningene foran. For andre kommunale tjenester enn barnehager er det imidlertid vanskelig å se at brukerbetaling har noen vesentlig direkte effekt på arbeidstilbudet.

Subsidiering av kommunal og fylkeskommunal tjenesteproduksjon er i mange tilfeller et alternativ til den omfordeling som foretas gjennom skatte- og overføringssystemet. Økonomisk støtte til småbarnsfamilier kan f.eks. gis i form av subsidierte barnehager eller i form av barnetrygd. Støtte til eldre kan gis i form av subsidierte omsorgstjenester eller i form av lempelige skatteregler for personer over en viss alder. Det er viktig å presisere at realisering av doble gevinster forutsetter at økt brukerbetaling ikke kompenseres gjennom skatte- og overføringssystemet. Anta f.eks. at foreldrebetalingen i barnehager øker, men at dette motsvares av økt barnetrygd. Det betyr at det økte provenyet ikke benyttes til å redusere effektivitetsvridende skatter og avgifter, men til å finansiere økt barnetrygd.

8.2.3 Effektivitetsgevinster når det ikke er ønskelig å la prismekanismene virke fullt ut

Mange kommunale og fylkeskommunale tjenester er av en slik karakter at det ikke er ønskelig at omfanget og fordelingen av tjenestetilbudet utelukkende blir bestemt av prismekanismene. Dette skyldes dels at forutsetningene for at prismekanismene skal fremme effektiv ressursbruk ikke er oppfylt, og dels et ønske om å ivareta andre samfunnsmessige mål, først og fremst fordelingshensyn. Dette kommer til uttrykk ved at brukerbetalingen bare dekker deler av kommunens kostnader og ved at betalingssatsene graderes etter inntekt, tjenesteforbruk og sosiale kriterier. I det følgende drøftes det hvordan brukerbetalingens effektivitetsegenskaper modifiseres i slike tilfeller.

8.2.4 Skattemotivert flytting

I kommunaløkonomisk litteratur argumenteres det ofte for at brukerbetaling er særlig godt egnet for finansiering av kommunale og fylkeskommunale tjenester. Det har sammenheng med at brukerbetaling begrenser insentivene til det vi kap. 6.5 omtalte som skattemotivert flytting.

Skattemotivert flytting skyldes forskjeller i skattegrunnlag mellom kommuner. En kommune med et høyt skattegrunnlag kan, alt annet likt, både ha høyere standard på tjenestetilbudet og lavere skattesatser enn kommuner med lavere skattegrunnlag. For den enkelte kan det derfor være attraktivt å flytte til mer velstående kommuner, siden tjenestetilbudet blir bedre samtidig som en bidrar mindre til kommunekassen. Men flytting pga. forskjeller i skattegrunnlag kan være uheldig fra en samfunnsmessig synsvinkel. Det skyldes at den enkeltes gevinst bare er en omfordeling mellom personer og ikke en reell gevinst for samfunnet som helhet. Flyttingene som dette medfører, vil imidlertid være ressurskrevende.

Dersom det kommunale tjenestetilbudet fullfinansieres gjennom brukerbetaling vil ikke slike flyttemotiver oppstå. Det skyldes at kommuner med høy standard på tjenestetilbudet, alt annet likt, også vil ha høyere brukerbetaling. Når en flytter til en kommune med et bedre tjenestetilbud, må en også bidra mer til kommunekassen.

For praktiske formål er det imidlertid liten grunn til å tro at brukerbetaling vil fjerne motivene til skattemotivert flytting. Det skyldes for det første at brukerbetaling, som et supplement til lokale skatteinntekter og statlige overføringer, utgjør en svært begrenset del av kommunenes samlede inntekter. For det andre vil betalingsordninger hvor satsene er gradert etter inntekt, ha klare fellestrekk med ordinær inntektsbeskatning.

8.2.5 Brukerbetaling og kommunenes frihet til å påvirke egne inntekter

Kommunene har relativt stor frihet mht. å fastsette betalingssatser innen teknisk sektor, barnehager og hjemmebasert omsorg, jf. kap. 4.8. Den store variasjonen i betalingssatser og brukerbetalingsinntekter er i stor grad et resultat av at kommunene i ulik grad har utnyttet brukerbetaling som finansieringskilde. Disse forskjellene er et resultat av ulike lokale prioriteringer og ulike økonomiske rammebetingelser.

Borge (1995) har modellert brukerbetaling som et virkemiddel til å påvirke kommunens inntektsrammer. Med et slikt utgangspunkt vil en forvente at omfanget av brukerbetaling både avhenger av kommunenes økonomiske situasjon, befolkningens etterspørsel etter kommunale tjenester og politiske faktorer.

I analysen som omfatter årene 1980-1990, benytter Borge tre variable for å beskrive kommunenes økonomiske situasjon. Inntektssiden er representert ved omfanget av frie inntekter (skatt og rammetilskudd). Det forventes at kommuner med lave frie inntekter (skatt og rammeoverføringer) til dels kompenserer dette ved å ha høyere inntekter fra brukerbetaling. Kommunenes gjeldssituasjon fanges opp gjennom netto avdrag på lån og netto renteutgifter. Dersom brukerbetaling først og fremst benyttes for å påvirke inntektsrammene, er det grunn til å forvente at høye utgifter for å betjene kommunal gjeld i noen grad finansieres ved å øke brukerfinansieringen.

Analysene gir sterk støtte til den siste av disse to hypotesene, nemlig at kommuner med store rente- og avdragsutgifter gjennomgående har høye brukerbetalingsinntekter. Den kvantitative effekten er imidlertid noe følsom for valg av økonometrisk spesifikasjon. Et konservativt anslag på effektene er at en økning i netto renteutgifter på 100 kroner pr. innbygger øker brukerfinansieringen med vel 20 kroner pr. innbygger, mens en tilsvarende økning i netto avdrag bidrar til å øke inntektene fra brukerbetaling med 5 kroner pr. innbygger.

Effekten av frie inntekter (skatt og rammeoverføringer) er imidlertid ikke som forventet. Kommuner med høye frie inntekter har også høye brukerbetalingsinntekter. Resultatet skyldes trolig at en økning i frie inntekter har to motstridende effekter på brukerfinansieringen. For det første vil økte frie inntekter bidra til økt produksjon av brukerbetalte tjenester, noe som isolert sett øker brukerfinansieringen. For det andre vil økte frie inntekter gi kommunen økonomisk handlefrihet til å redusere betalingssatsene, og dette bidrar isolert sett til lavere inntekter fra brukerbetaling. Resultatene indikerer at den første effekten dominerer. At økte frie inntekter bidrar til lavere avgifter for VAR-tjenester og lavere foreldrebetaling i barnehager, bekreftes av analysene i kap. 4.8.

Befolkningens etterspørsel etter kommunale tjenester antas å avhenge av det personlige inntektsnivået og av befolkningens alderssammensetning. Det forventes for det første at etterspørselen etter kommunale tjenester generelt øker med økende inntektsnivå og at økt tjenesteproduksjon på marginen finansieres gjennom høyere inntekter fra brukerbetaling. For det andre antas det at en økning i antall innbyggere 0-6 år, 7-15 år og 80 år og over øker etterspørselen etter hhv. barnehager, grunnskole og eldreomsorg. Også her er det rimelig å forvente at den økte tjenesteproduksjonen til dels finansieres ved å øke brukerfinansieringen.

Analysene dokumenterer at inntektene fra brukerbetaling øker med stigende inntektsnivå i befolkningen. En økning i personlig inntekt på 10 prosent vil anslagsvis øke inntektene fra brukerbetaling med 4-5 prosent. Analysene gir også en viss støtte for at en vridning i alderssammensetningen mot aldersgrupper som er relativt tunge brukere av kommunale tjenester medfører en økning i brukerfinansieringen. En økning i antall eldre med 1 prosentpoeng anslås f.eks. å øke inntektene fra brukerbetaling med 6,5 prosent.

Borge undersøker også om omfanget av brukerbetaling avhenger av politiske forhold, nærmere bestemt partisammensetningen i kommunestyret og det som ofte omtales som politisk styrke. Det er relativt godt dokumentert at de politiske preferansene for offentlige utgifter og skattenivå i stor grad følger den såkalte høyre-venstre dimensjonen. Sosialistiske partier ønsker høyere offentlige utgifter og et høyere skattenivå enn ikke-sosialistiske partier. At dette også gjelder på kommunenivå er dokumentert av Hansen og Sørensen (1988) og i analyser Sørensen (1996) har utført på oppdrag fra utvalget. Sørensens arbeid er trykt som vedlegg 2 til denne utredningen. På bakgrunn av dette er det grunn til å tro at sosialistisk styrte kommuner, alt annet likt, har høyere utgifter og høyere inntekter fra brukerbetaling enn andre kommuner. Mot dette resonnementet kan det anføres at brukerbetaling er en finansieringsform som kan komme i konflikt med sosialistenes ønsker om fordelingspolitikk. Men dette kan motvirkes ved at det tas fordelingshensyn ved utforming av betalingsordningene, f.eks. ved at betalingssatsene graderes etter inntekt.

Den andre politiske dimensjonen som analyseres er politisk styrke. Ideen er at en sterk politisk ledelse har et fortrinn mht. å motstå press fra ulike hold for å øke de kommunale utgiftene, noe som vil redusere behovet for å benytte brukerbetaling som finansieringskilde. En sterk politisk ledelse er karakterisert ved at ordfører og varaordfører er fra samme parti og at dette partiet har rent flertall i kommunestyret. Det benyttes også et alternativt mål hvor politisk styrke varierer (inverst) med partifragmenteringen i kommunestyret.

Analysene viser at både ideologi og politisk styrke har betydning for omfanget av brukerbetaling. Økt sosialistisk innflytelse i kommunestyret bidrar til å øke inntektene fra brukerbetaling, mens en sterk politisk ledelse har motsatt effekt. En økning i sosialistandelen med 20 prosentpoeng anslås å øke brukerfinansieringen med nærmere 5 prosent. Dersom ordfører og varaordfører er fra samme parti og dette partiet har flertall i kommunestyret, reduseres inntektene fra brukerbetaling med vel 5 prosent sammenliknet med andre kommuner.

Denne gjennomgangen indikerer at brukerbetaling i stor grad benyttes som et virkemiddel for å påvirke inntektsrammene. Dette innebærer at lokal frihet til å fastsette betalingssatser for brukerbetalte tjenester i stor grad må vurderes på samme måte som lokal beskatningsfrihet.

8.2.6 Nasjonale rammer for fastsettelse av betalingssatser

Lokal frihet i fastsettelse av betalingssatser gir kommunene mulighet til å påvirke sine egne inntektsrammer. Dette kan bidra til økt effektivitet ved at omfanget av tjenestetilbudet i større grad kan tilpasses lokalbefolkningens ønsker og lokale kostnadsforhold. Den enkelte kommune kan velge mellom på den ene siden høye betalingssatser og et godt tjenestetilbd, og på den andre siden lavere betalingssatser og et mindre godt tjenestetilbud.

Dette resonnementet forutsetter at velgerkontrollen er god, dvs. at de politiske beslutningene lokalt er i overensstemmelse med lokalbefolkningens ønsker. Dersom velgerkontrollen er svak, kan lokal frihet til å fastsette betalingssatser ha problematiske sider. Brukerbetaling kan da gi en uønsket kryssubsidiering av kommunale tjenester og en uønsket økning i betalingssatsene.

Kryssubsidiering oppstår dersom det, for en bestemt tjeneste, er slik at kommunens inntekter fra brukerbetaling er høyere enn kommunens kostnader ved å tilby tjenesten. Det regnskapsmessige overskuddet for denne tjenesten kan så benyttes til å finansiere annen tjenesteproduksjon. Tjenester det er obligatorisk å benytte seg av, tjenester hvor kommunen har monopol og tjenester hvor etterspørselen er lite prisfølsom, kan være særlig utsatt for kryssubsidiering. Kryssubsidiering kan være uheldig av to årsaker. Det kan for det første gi en uønsket vridning i tjenestesammensetningen, og for det andre kan de kommunale utgiftene bli høyere enn det innbyggerne ønsker.

Det andre potensielle problemet er knyttet til kostnadsoverveltning. I stedet for å løse kostnadsproblemer gjennom upopulære effektiviseringstiltak, kan det være fristende for politikerne å sende regningen til brukerne av kommunale tjenester i form av høyere betalingssatser. Dette vil i prinsippet være mulig dersom kommunene kan fastsette betalingssatsene fritt. Som for kryssubsidiering, kan dette særlig være et problem for tjenester det obligatorisk å bruke, tjenester hvor kommunen har monopol og tjenester hvor etterspørselen er lite prisfølsom.

Problemene knyttet til kryssubsidiering og kostnadsoverveltning er først og fremst relevante for tjenester hvor brukerfinansiering gir høy kostnadsdekning. I praksis vil dette særlig gjelde tjenester innen teknisk sektor som vann, avløp og renovasjon. Disse tjenestene er i tillegg obligatoriske og underlagt kommunalt monopol.

For VAR-tjenestene gjelder selvkostprinsippet, jf. kap. 4.8. Det betyr at omfanget av brukerbetalingen ikke kan overstige kommunens kostnader ved å produsere tjenesten. Selvkostprinsippet er trolig et effektivt virkemiddel for å begrense kryssubsidiering. Dette forutsetter imidlertid at det er klare retningslinjer for beregning av selvkost og at pålitelige oppstillinger over kommunenes kostnader for den enkelte tjeneste er tilgjengelige.

Selvkostprinsippet gir imidlertid ingen garanti for at manglende kostnadseffektivitet ikke veltes over i høyere betalingssatser. I så fall måtte beregning av selvkost ta utgangspunkt i kostnadseffektiv drift. Da det er en svært krevende oppgave å vurdere om produksjonen er kostnadseffektiv eller ikke, vil det være svært vanskelig å operasjonalisere og håndheve et eventuelt krav om at beregning av selvkost skal ta utgangspunkt i kostnadseffektiv drift.

God velgerkontroll kan imidlertid bidra til å holde kostnader og betalingssatser nede. For at velgerkontrollen skal kunne fungere må brukerne ha informasjon om forskjeller i betalingssatser. I mange sammenhenger kan det være vanskelig å innhente slik informasjon, bl.a. fordi utformingen av betalingsordningene varierer fra kommune til kommune. Det kan derfor være en oppgave for nasjonale myndigheter å utarbeide relevant og sammenliknbar informasjon om forskjeller i brukerbetaling mellom kommuner. Når innbyggerne vet at kostnadsnivået og betalingssatsene er høyere enn i sammenliknbare kommuner, kan de i større grad legge press på lokalpolitikerne for å redusere kostnadene og brukerbetalingen.

8.3 Brukerbetaling og rettferdig fordeling

8.3.1 Personlig fordeling

Brukerbetaling og annen nytte-beskatning kan sies å ha rimelige fordelingsvirkninger i den forstand at de som har glede av tjenestetilbudet også betaler for det. På samme måte kan det betraktes som urimelig at de som ikke nyter godt av tjenestene må bære deler av kostnadene. Ut fra en slik synsvinkel bør f.eks. barnehagetilbudet, av fordelingshensyn, fullt ut finansieres av foreldre som har barn i barnehager.

Den mest utbredte oppfatningen synes imidlertid å være at brukerbetalingsordninger har uheldige konsekvenser for den personlige inntektsfordelingen. Bakgrunnen for dette synet er at tjenesteproduksjonen i større grad finansieres etter bruk, og i mindre grad etter evne, noe som kan føre til en uønsket avvisning av personer med lav inntekt og lav betalingsevne. Dette kan komme i konflikt med nasjonale målsettinger om at grunnleggende velferdstjenester skal være tilgjengelige for alle uavhengig av inntekt.

Det må samtidig påpekes at kommunene tar fordelingspolitiske hensyn når betalingsordningene utformes. Dette kommer bl.a. til uttrykk ved at betalingssatsene ofte graderes etter inntekt, tjenesteforbruk og andre sosiale kriterier. Slike tiltak bidrar utvilsomt til å modifisere fordelingsvirkningene, men rokker ikke ved at den rådende oppfatningen synes å være at brukerbetaling har uheldige fordelingsvirkninger.

Fordelingsvirkningene vil imidlertid variere fra tjeneste til tjeneste avhengig av hvem som er brukere av tjenesten. Brukerbetaling vil ha uheldige fordelingsvirkninger når tjenestene i hovedsak er rettet mot personer med lav inntekt. Men for tjenester som i stor grad benyttes av personer med høy inntekt, kan brukerbetaling virke omfordelende. Men selv om brukerbetaling isolert sett skulle ha uheldige fordelingsvirkninger, betyr ikke dette nødvendigvis at omfanget av brukerfinansiering bør begrenses. For det første må omfanget av uheldige fordelingsvirkninger vurderes i forhold til de effektivitetsgevinstene som kan realiseres ved at tjenestene helt eller delvis finansieres ved brukerbetaling. For det andre er det ikke nødvendig at hver enkelt finansieringsform har en rimelig fordelingsvirkning så lenge dette gjelder for skattesystemet totalt sett. Dette tilsier at subsidiering av kommunale og fylkeskommunale tjenester må vurderes i forhold til andre fordelingspolitiske virkemidler.

Det er en hovedregel at ansvaret for å realisere fordelingspolitiske målsettinger bør legges på generelle skatter (f.eks. progressiv inntektsskatt) og direkte overføringer (trygd o.l.). Ved å legge fordelingsansvaret til det nasjonale skatte- og overføringssystemet kan det foretas en hensiktsmessig samordning av ulike fordelingspolitiske virkemidler og en overordnet avveining mellom fordelingshensyn og andre sam­funns­messige mål. I tillegg er direkte overføringer (f.eks. barnetrygd) ofte utformet som negative rundsum-skatter som, i motsetning til subsidiering av kommunal og fylkeskommunal tjenesteproduksjon, virker effektivitetsmessig nøytralt.

Når generelle skatter og direkte overføringer betraktes som mer treffsikre fordelingspolitiske virkemidler enn subsidiering av kommunale og fylkeskommunale tjenester, bygger dette på en forutsetning om at inntekt er et tilfredsstillende mål på levestandard. I praksis er ikke inntekt alltid et godt mål på levestandard, bl.a. fordi kostnadene ved å dekke grunnleggende velferdsbehov varierer. Det er f.eks. betydelig variasjon i behovet for legetjenester og av fordelingshensyn kan det være ønskelig å skjerme personer med et stort behov. I slike tilfeller vil generelle skatter og direkte overføringer basert på upåvirkelige kriterier være lite treffsikre. I praksis må en treffsikker utjevning basere seg på informasjon om forbruket av legetjenester, og susbsidiering av kommunale legetjenester er et eksempel på et slikt virkemiddel.

8.3.2 Fordelingsvirkninger av enkelte brukerbetalingsordninger

Stiftelsen for samfunns- og næringslivsforskning (Gaasland og Steckmest 1996) har på oppdrag fra utvalget analysert fordelingsvirkningene av enkelte eksisterende brukerbetalingsordninger for kommunale og fylkeskommunale tjenester. I det følgende oppsummeres konklusjonene fra denne studien. Rapporten er trykt som vedlegg 3 til denne utredningen.

8.3.2.1 Metodikk

Det inntektsbegrepet som inngår i en fordelingsanalyse bør i størst mulig grad gjenspeile personers eller husholdningers levekår. Ideelt sett bør inntekten settes lik verdien av det som kan konsumeres i en periode uten at formuen reduseres. I praksis må imidlertid inntektsbegrepet avgrenses etter hvilke opplysninger som finnes i tilgjengelig statistikk.

Gaasland og Steckmest (1996) har tatt utgangspunkt i disponibel inntekt slik det er definert i Inntekts- og formuesundersøkelsen til Statistisk sentralbyrå. Dette inntektsbegrepet omfatter yrkesinntekt, netto kapitalinntekt og overføringer, med fradrag for utliknet skatt. Analysene er gjennomført med to alternative inntektsbegrep. Det første inntektsbegrepet er disponibel inntekt pr. husholdning.

I det andre inntektsbegrepet korrigeres det for husholdningsstørrelse, i tillegg til at det foretas en viss oppjustering av boligavkastningen. Ved korrigering for husholdningsstørrelse benyttes den såkalte OECD-skalaen. Denne skalaen tilordner den første voksne personen vekten 1,0, de neste personene i husholdningen som er 14 år eller eldre har vekten 0,7, mens barn under 14 år gis en vekt på 0,5. Boligavkastningen er sterkt undervurdert i det inntektsbegrepet som benyttes i Inntekts- og formuesundersøkelsen. Det skyldes dels at skattetaksten er lavere enn markedsverdi og dels at avkastningen er satt til 2,5 prosent. Den oppjusterte boligavkastningen er beregnet ved å benytte boligens markedsverdi og en rente på 4 prosent.

Når resultatene skal tolkes, er det viktig å være klar over svakhetene ved disse inntektsbegrepene. En svakhet er at de ikke fanger opp verdien av alle inntektskomponenter som har betydning for folks økonomiske levekår. Det gjelder bl.a. «svarte inntekter», verdien av varer og tjenester som produseres i hjemmet og verdien av subsidierte offentlige tjenester. En annen svakhet er at de ikke tar hensyn til geografiske variasjoner i bokostnader og andre priser. En tredje svakhet er knyttet til tidsperioden, siden de to inntektebegrepene måler husholdningens økonomiske situasjon i ett enkelt inntektsår. Det innebærer at husholdninger kan bli betraktet som «fattige» i analysen selv om de oppnår en høy livsinntekt. Dette kan f.eks. gjelde unge personer under utdanning eller pensjonister som har hatt høy inntekt i sitt yrkesaktive liv.

Dersom brukerbetaling ikke gir full kostnadsdekning, vil brukerne motta en implisitt subsidie lik differansen mellom kostnader og brukerbetaling. Det grunnleggende spørsmålet i analysene er om subsidieringen bidrar til å redusere inntektsulikhetene. Dersom dette er tilfelle sier vi at subsidieringen virker omfordelende. I det følgende skilles det mellom «sterk» og «svak» omfordeling. Sterk omfordeling betyr at subsidiebeløpet avtar med økende husholdningsinntekt, slik at subsidiebeløpet er høyest blant husholdninger med lav inntekt. Svak omfordeling betyr at subsidiebeløpet øker med økende husholdningsinntekt, men at subsidienes andel av inntekten avtar med økende inntekt. Subsidiene har da en jevnere fordeling enn inntekten.

8.3.2.2 Barnehager

I kommunale barnehager utgjør brukerbetaling om lag 30 prosent av driftsutgiftene. De resterende 70 prosent som finansieres gjennom statlige og kommunale tilskudd, kan betraktes som en implisitt subsidie. Spørsmålet er om denne subsidieringen bidrar til å redusere ulikheter i husholdningenes økonomiske levekår.

Utgangspunktet for beregning av subsidier er informasjon om kostnader pr. plass i barnehage avhengig av barnets alder og oppholdstid. Her benyttes nasjonale gjennomsnittstall beregnet av Statistisk sentralbyrå. Videre gir Levekårsundersøkelsen opplysninger om husholdningenes utgifter til foreldrebetaling i kommunale og private barnehager. Subsidien beregnes som differansen mellom kostnad og foreldrebetaling, og omfatter således både kommunal og statlig subsidiering.

For befolkningen som helhet avhenger fordelingsvirkningene av barnehagesubsidier i noen grad av hvilket inntektsbegrep som benyttes. Dersom disponibel inntekt pr. husholdning legges til grunn, er det en relativt klar tendens i retning av at subsidiebeløpet øker med økende husholdningsinntekt. Subsidieringen virker likevel svakt omfordelende fordi subsidiene har en noe jevnere fordeling enn inntekten.

Omfordelingsvirkningene forsterkes når boligavkastningen oppjusteres og inntekten korrigeres for forskjeller i husholdningsstørrelse. I dette tilfellet avtar subsidiebeløpet med økende inntekt. Årsaken til at omfordelingsvirkningene forsterkes er at husholdninger med barn i barnehagealder relativt sett får lavere inntekt når det korrigeres for forskjeller i husholdningsstørrelse.

Selv om barnehagesubsidiene til en viss grad omfordeler midler fra høyinntektsgrupper til lavinntektsgrupper i det inntektsåret som studeres, kan det godt tenkes at det motsatte er tilfelle i et livsløpsperspektiv. Det har sammenheng med at mange småbarnsforeldre befinner seg på et tidlig stadium i yrkeskarrieren hvor inntekten er relativt lav. I analysen er utdanningsnivå benyttet som en grov indikator på livsinntekt. Det er en klar tendens til at barnehagesubsidiene øker med økende utdanningsnivå, men det er vanskelig å trekke noen klar konklusjon ut fra dette. Dette har sammenheng med at dagens småbarnsforeldre, f.eks. sammenliknet med dagens pensjonister, tilhører en generasjon hvor det er relativt vanlig å ta høyere utdanning. Andre studier (Blix 1993, Thoresen 1994) finner imidlertid at mødre med barn i barnehage har høyere utdanningsnivå enn mødre med små barn uten barnehageplass.

Det er videre beregnet omfordelingsvirkninger blant husholdninger med barn i barnehagealder. Sammenhengen mellom subsidier og inntektsnivå er relativt svak, men det er en tendens i retning av at subsidiene øker med økende inntektsnivå. Dette skyldes at småbarnshusholdninger med høy inntekt benytter barnehagetjenester relativt mer enn småbarnshusholdninger med lav inntekt. Denne kvantumseffekten er stor nok til å motvirke effekten av inntektgraderte satser og effekten av at høyinntektsgrupper i større grad benytter private barnehager hvor foreldrebetalingen er relativt høy. Men subsidienes andel av inntekten avtar med økende husholdningsinntekt, slik at subsidieringen av barnehageplasser har en svak omfordelende effekt også blant småbarnshusholdninger. Disse konklusjonene gjelder for begge inntektsbegrepene som benyttes i analysen.

Enslige forsørgere er en undergruppe av småbarnshusholdninger som det ofte fokuseres på i den fordelingspolitiske debatten. I det utvalget av husholdninger som ligger til grunn for analysen, har enslige forsørgere betydelig lavere inntekt enn andre småbarnshusholdninger. Når det er korrigert for forskjeller i husholdningsstørrelse, er forskjellen 22 prosent. Etter barnehagesubsidier er forskjellen redusert til 17 prosent. Denne omfordelingseffekten skyldes dels at enslige forsørgere prioriteres ved tildeling av barnehageplass og dels inntektsgraderte betalingssatser. Men selv om barnehagesubsidiene treffer enslige forsørgere relativt godt, bruker småbarnsforeldre med eneforsørgere en større andel av inntekten til barnehagetjenester enn andre småbarnshusholdninger. Disse resultatene må imidlertid tolkes med en viss forsiktighet, siden utvalget består av svært få småbarnshusholdninger med eneforsørgere.

8.3.2.3 Pleie- og omsorgstjenester

8.3.2.4 Somatiske sykehustjenester

Subsidier i forbindelse med somatiske spesialisttjenester er beregnet ved å ta utgangspunkt i statistikk over hvordan bruken av sykehustjenester varierer mellom kjønn og aldersgrupper. På bakgrunn av dette og totale driftsutgifter i forbindelse med sykehusdrift, beregnes sykehusutgift pr. innbygger avhengig av kjønn og alder. Sykehusutgiftene er høyest for barn under 10 år, for kvinner i fertil alder og for personer over 50 år. I analysene legges det til grunn at sykehusbehandling er tilnærmet gratis, slik at subsidien tilsvarer utgiften. Deretter beregnes et subsidiebeløp for hver husholdning som inngår i Inntekts- og formuesundersøkelsen.

Analysene viser ingen klar sammenheng mellom subsidiebeløp og husholdningsinntekt. Det er de midlere inntektsgruppene som mottar de høyeste subsidiene. Det har sammenheng med at det i disse inntektsgruppene er relativt mange husholdninger med en kjønns- og aldersfordeling som tilsier en høy forventet etterspørsel etter sykehustjenester. Det er videre slik at den øverste halvdelen av inntektsgruppene samlet sett mottar noe mer subsidier enn den nederste halvdelen. Dette indikerer at sykehussubsidiene i beste fall er svakt omfordelende.

Det er imidlertid grunn til å tro at disse analysene i noen grad undervurderer omfordelingseffekten av sykehussubsidier. Det har sammenheng med at flere undersøkelser viser at bruken av helsetjenester avtar med økende inntekt. Det er ikke tatt hensyn til dette i SNF's analyser, som derfor kan undervurdere den omfordelende effekten av sykehussubsidiene.

8.3.2.5 Oppsummering

De fordelingsanalysene som er referert over viser at brukerbetalingsordninger kan ha svært ulik fordelingsvirkning. Fordelingsvirkningene avhenger særlig av hvilke inntektsgrupper som benytter tjenestene. Offentlig subsidiering av barnehager, som i betydelig grad benyttes av høyinntektsgrupper, har f.eks. en svakere omfordelende effekt enn brukersubsidiering av pleie og omsorgstjenester som i større grad benyttes av lavinntektsgrupper. Inntektsgraderte betalingssatser bidrar til å forsterke den omfordelende effekten av brukersubsidiering.

8.3.3 Regional fordeling

Omfattende brukerfinansiering innebærer at det kommunale og fylkeskommunale tjenestetilbudet finansieres av det lokale ressursgrunnlaget. Mer presist kan en si at det er brukernes betalingsevne som utgjør det kommunale og fylkeskommunale inntektsgrunnlaget. Det er lettere å finansiere et godt tjenestetilbud gjennom brukerbetaling når befolkningen har høy inntekt og formue enn når befolkningen har lav inntekt og formue. Brukerbetaling kan følgelig gi regionale forskjeller i tjenestetilbudet avhengig av innbyggernes inntekts- og formuesforhold.

I tillegg vil kostnadene ved å produsere offentlige tjenester kunne variere mellom ulike deler av landet, bl.a. pga. ulike geografiske forhold. I utkantene kan spredt bosettingsmønster og svakt befolkningsgrunnlag være fordyrende, mens store befolkningskonsentrasjoner kan medføre kostnadsulemper i sentrale strøk. Dette kan gi betydelige regionale forskjeller i betalingssatsene avhengig av ulike forutsetninger for tjenesteproduksjonen.

Brukerbetaling kan gi regionale forskjeller i tjenestetilbud og betalingssatser. Dersom disse forskjellene oppfattes som uakseptable, kan brukerbetaling suppleres med statlige tiltak som utjevner de økonomiske forutsetningene for et likeverdig tjenestetilbud. Det vises til kap. 9.2 for en diskusjon av slike utjevningsordninger.

8.4 Makroøkonomisk styring og lokalt selvstyre

8.4.1 Brukerbetaling og makroøkonomisk styring

Den makroøkonomiske styringen av kommunesektorens inntekter innebærer at det hvert år fastsettes en ramme for veksten i kommunesektorens inntekter. Anslag på vekst i brukerbetalingsinntekter inngår som en del av denne rammen. De anslagene som utarbeides for inntekter fra brukerbetaling for et budsjettår er usikre. Det skyldes dels at det er usikkert hvor mye kommunene vil tilby av tjenester hvor det kreves brukerbetaling, og dels at det er usikkert hvilke betalingssatser som vil bli benyttet.

Omfang og sammensetning av tjenestetilbudet og fastsettelse av betalingssatser vil generelt være et resultat av lokale prioriteringer og av kommunenes økonomiske rammebetingelser. Dette innebærer at inntektene fra brukerbetaling bl.a. vil avhenge av utviklingen i skatteinntekter og andre inntektskilder. Men det er ikke opplagt hvordan en uforutsett skattevekst påvirker brukerbetalingsinntektene. På den ene siden vil en uforutsett skattevekst medføre økt tjenesteproduksjon, også for tjenester hvor det kreves brukerbetaling. Denne kvantumseffekten trekker i retning av at inntektene fra brukerbetaling øker. På den andre siden vil en uforutsett skattevekst kunne gi kommunene økonomisk handlefrihet til å redusere betalingssatsene. Denne priseffekten trekker i retning av at brukerbetalingsinntektene reduseres.

Foreliggende empiriske analyser, f.eks. Borge (1995), indikerer at kvantumseffekten er den dominerende, dvs. at inntektene fra brukerbetaling øker med økende skatteinntekter. Det betyr at brukerbetaling i noen grad kan forsterke virkningene av en uforutsett skattevekst. Det er likevel slik at brukerfinansieringen skaper mindre problemer for den makroøkonomiske styringen enn uforutsigbare skatteinntekter. Det skyldes for det første at endringer i skatteinntektene synes å ha relativt liten betydning for brukerbetalingsinntektene, og for det andre at inntektene fra brukerbetaling utgjør en relativt liten andel av kommunesektorens inntekter.

Det har i de senere årene vært et sentralt siktemål i den makroøkonomiske politikken å holde lønnsveksten nede for å styrke næringslivets konkurranseevne. Brukerbetaling for kommunale tjenester påvirker lønnsutviklingen indirekte ved å inngå i konsumprisindeksen som legges til grunn ved utarbeidelse av lønnskrav. En sterk vekst i betalingssatsene for brukerbetalte tjenester kan følgelig komme i konflikt med ønsket makroøkonomisk utvikling.

8.4.2 Brukerbetaling og lokalt selvstyre

Finansieringssystemets betydning for utøvelsen av det lokale selvtyret er særlig knyttet til tre forhold. Disse er graden av lokal finansiering, friheten til å disponere midlene mellom ulike oppgaver og muligheten til å påvirke egne inntektsrammer, jf. kap. 6.3.

Brukerebetaling innebærer at tjenestetilbudet til dels finansieres av lokalbefolkningen og det lokale næringsliv, og bidrar til å gi kommunesektoren en viss lokal finansiering. Videre vil lokal frihet til å fastsette betalingssatser gi kommunene en viss mulighet til å påvirke sin egne inntektsrammer. Kommunene kan på denne måten velge mellom på den ene siden høye betalingssatser og et godt tjenestetilbud, og på den andre siden lavere betalingssatser og et mindre godt tjenestetilbud. Ønsket omfang av kommunalt tjenestetilbud synes å avhenge av partipolitisk tilhørighet. Uenigheten følger i stor grad høyre-venstre dimensjonen i politikken. Venstreorienterte partier ønsker et større kommunalt engasjement og høyere skattesatser enn høyreorienterte partier, se f.eks. Sørensen (1996, vedlegg 2). Lokal frihet til å fastsette betalingssatser innebærer at denne konfliktdimensjonen kan spilles ut i lokalpolitikken.

Det er også et viktig poeng at kommunene ofte tar fordelingspolitiske hensyn ved utforming av betalingsordningene. Dette kommer til uttrykk ved at betalingssatsene graderes etter inntekt, tjenesteforbruk eller sosiale kriterier. Siden fordeling er et sentralt tema i politisk debatt, kan denne friheten bidra til å stimulere lokaldemokratiet. Andre hensyn taler imidlertid for at fordelingspolitikk først og fremst bør være et nasjonalt ansvar.

Kommunene har liten frihet mht. å disponere inntektene fra brukerbetaling. Avgifter i teknisk sektor bidrar til å finansiere tekniske tjenester, foreldrebetaling i barnehager bidrar til å finansiere barnehager, osv. Slik sett har brukerbetaling visse fellestrekk med øremerkede tilskudd, og fellestrekkene blir større desto mindre frihet kommunene har til å fastsette betalingssatsene. Dette trekker isolert sett i retning av at brukerbetaling, i forhold til lokal skattefinansiering, reduserer den lokale handlefriheten i økonomiske spørsmål.

8.5 Oppsummering

Dette kapitlet har gitt en beskrivelse av brukerbetaling som finansieringsform for kommunale og fylkeskommunale tjenester. Det er lagt vekt på hvordan brukerbetaling virker i forhold til samfunnsmessige mål om effektiv ressursbruk, rettferdig fordeling, makroøkonomisk styring og lokalt selvstyre. Det vises til kap. 10.3 for utvalgets vurdering av reformbehov og til kap. 11.10 for utvalgets anbefalinger.