1 Utvalgets oppnevning, mandat og arbeid

1.1 Utvalgets oppnevning, sammensetning og mandat

1.1.1 Utvalgets oppnevning

Utvalget som skal gjennomgå inntektssystemet for kommuner og fylkeskommuner og finansieringen av kommunesektoren ble oppnevnt ved kongelig resolusjon av 24. februar 1995. Ved oppnevningen ble utvalget bedt om å avgi to delutredninger. Utvalget overleverte første delutredning 11. januar 1996. Delutredningen inneholdt en fullstendig gjennomgang av inntektssystemet for kommuner og fylkeskommuner med konkrete forslag til forbedringer. I delutredning 1 ble rammeoverføringene gjennom inntektssystemet bare i begrenset grad sett i sammenheng med kommunesektorens øvrige inntektskomponenter. Delutredning 2 inneholder en mer generell vurdering av finansieringssystemet for kommuner og fylkeskommuner.

En helhetlig gjennomgang av kommunesektorens finansieringssystem har ikke vært foretatt siden utredningene fra Hovedkomiteen for reformer i lokalforvaltningen på 1970- og begynnelsen av 1980-tallet. Denne gjennomgangen resulterte i flere utredninger om forholdet mellom staten og kommunesektoren. Det viktigste resultatet av Hovedkomiteens arbeid var innføringen av inntektssystemet for kommuner og fylkeskommuner. Etter innføringen i 1986 har inntektssystemet vært evaluert og revidert flere ganger. I St.meld. nr. 23 (1992-93) «Om forholdet mellom staten og kommunane» ble igjen inntektssystemet gjennomgått, spesielt med sikte på forenkling. I tillegg ble det foretatt en mer generell vurdering av finansiering av kommunesektoren, bl.a. ble spørsmålet om større lokal beskatningsfrihet vurdert.

1.1.2 Utvalgets sammensetning

Utvalget som skal gjennomgå inntektssystemet for kommuner og fylkeskommuner og finansieringen av kommunesektoren fikk følgende sammensetning:

1. Professor Jørn Rattsø, Trondheim, leder.

2. Førsteamanuensis Jan Erik Askildsen, Bergen.

3. Førsteamanuensis Fredrik Carlsen, Trondheim.

4. Fylkesmann Leif Arne Heløe, Tromsø.

5. Ekspedisjonssjef Kjell Myhren, Ås (Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet).

6. Avdelingsdirektør Einar Skancke, Oslo (Finansdepartementet).

7. Rådgiver Helga Festøy, Oslo (Finansdepartementet).

8. Avdelingsdirektør Hans Knut Hauge, Bærum (Sosial- og helsedepartementet).

9. Avdelingsdirektør Eivind Dale, Ås (Kommunal- og arbeidsdepartementet).

10. Byråsjef, nå avdelingsdirektør, Alette Schreiner, Oslo (Kommunal- og arbeidsdepartementet, nå Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet).

11. Rådmann Arnhild Danielsen, Holmestrand.

12. Økonomisjef, nå assisterende fylkesrådmann, Helga Riise, Oslo.

13. Privat konsulent Lilian Høverstad, Oslo.

Utvalgets medlem Einar Skancke gikk ut av utvalget i juli 1995. I hans sted oppnevnte Finansdepartementet rådgiver Melchior Joranger, Oslo.

Utvalgets medlem Lilian Høverstand gikk ut av utvalget i januar 1996. I hennes sted oppnevnte Kommunal- og arbeidsdepartementt forsker Torunn Kvinge, Oslo.

Utvalgets sekretariat har vært lagt til Kommunalavdelingen i Kommunal- og arbeidsdepartementet, og har i arbeidet med delutredning 2 bestått av:

• Prosjektleder Lars-Erik Borge fra januar 1996

• Prosjektleder Annike Methlie fra september 1996

1.1.3 Utvalgets mandat

Utvalget ble gitt følgende mandat:

1.

Utvalget skal foreta en bred faglig gjennomgang av inntektssystemet og eventuelt legge fram forslag til endringer i oppbygningen og utformingen av systemet. I tillegg til å se på de enkelte fordelingsmekanismene i inntektssystemet, anmodes utvalget om å vurdere de samlede fordelingsvirkningene av inntektssystemet, og også se disse i sammenheng med kommunesektorens øvrige inntekter, spesielt skatt (jf. pkt. 3).

2.

Utvalget skal foreta en vurdering og oppdatering av fordelingsmekanismene i inntektssystemet, basert på inntektssystemet slik det er utformet i dag og vedtatte reformer, og legge fram konkrete forslag til endringer. Utvalget bes spesielt om å vurdere fordelingseffektene av dagens inntektssystem etter kommune­størrelse og systemets virkemåte i forbindelse med kommunesammenslutninger. Forslagene må være utformet med sikte på å kunne iverksettes ved fordelingen av rammetilskudd gjennom inntektssystemet for 1997. Dette punktet innebærer at utvalget skal sørge for at det blir foretatt en vurdering av kriterier og vekter i kostnadsnøklene i lys av ny statistikk og ny forskning. Utvalget bes også om å vurdere om pågående reformarbeid og planlagt innlemming av større øremerkede tilskudd i inntektssystemet krever endringer i kostnadsnøklene. En slik gjennomgang må skje i samråd med de berørte fagdepartementer.

3.

Inntektssystemet er et sentralt element i finansieringen av kommunesektoren. I forbindelse med at inntektssystemet gjennomgås er det ønskelig at utvalget ser de ulike komponentene av kommunesektorens inntekter i sammenheng, og foretar en vurdering av hvilke funksjoner de enkelte inntektsartene bør ha. Med bakgrunn i St.meld. nr. 23 (1992-93) Om forholdet mellom staten og kommunane, legges det til grunn at prinsippet om rammefinansiering skal ligge fast. Det er imidlertid flere spørsmål som det er ønskelig å få vurdert nærmere, bl.a.:

1. Hvilke tjenester skal rammetilskuddet omfatte og hvilke kostnader skal dekkes?

2. Det har vært gjennomført flere store oppgaveendringer og en rekke øremerkede tilskudd er lagt inn i inntektssystemet etter innføringen av inntektssystemet i 1986. Det er ønskelig med en prinsipiell drøfting av hvilken funksjon øremerkede tilskudd skal ha, bl.a. hvordan de virker inn på kommunenes ressursbruk. Utvalget bes spesielt om å se på fordelingsvirkningene i forholdet mellom bruk av øremerkede tilskudd og rammetilskudd.

3. Brukerbetaling for kommunale tjenester er blitt stadig mer utbredt, også for tjenester som er omfattet av inntektssystemet. Dette gjelder spesielt helse- og sosialsektoren, men også innenfor f.eks kultursektoren. Det er ønskelig at utvalget ser nærmere på forholdet mellom statlige tilskudd, herunder rammetilskudd, og inntekter fra brukerbetaling.

4. Det er behov for å se nærmere på forholdet mellom skatt og rammetilskudd. En slik vurdering må gjøres i sammenheng med en vurdering av prinsippene for og utformingen av det inntektsutjevnende tilskuddet.

4.

Utvalget skal utrede økonomiske og administrative konsekvenser av sine forslag, herunder vurdere behovet for spesielle overgangsordninger. Dette omfatter beregning av konsekvenser av forslagene for den enkelte kommune og fylkeskommune, samt analyse av virkninger for ulike grupper av kommuner.

5.

Utvalget anmodes om å presentere en innstilling bestående av to deler.

Del 1 skal inneholde presentasjon av konkrete forslag til endringer i inntektssystemet og evt. andre forslag som utvalget mener det vil være praktisk mulig å utrede og gjennomføre umiddelbart, dvs. fra 1997. Denne delen av innstillingen skal legges fram innen 1. januar 1996.

Del 2 skal omfatte utvalgets omtale og vurderinger av finansieringen av kommunesektoren generelt. Her kan også eventuelle mer omfattende og prinsipielle forslag til endringer i inntektssystemet legges fram. Del 2 av innstillingen skal legges fram innen 1. januar 1997.

6.

Utvalget kan ta opp spørsmål om tolkning av mandatet med Kommunal- og arbeidsdepartementet, som kan presisere og utdype mandatet. Kommunal- og arbeidsdepartementet vil også ha anledning til å foreta presisering eller utvidelse av mandatet på eget initiativ.

1.1.4 Utvalgets tolkning av mandatet

Det går fram av mandatet at utvalget i delutredning 2 skal foreta en bred faglig gjennomgang av finansieringssystemet for kommunesektoren. I arbeidet med delutredning 2 har utvalget gjennomgått finansieringssystemet for kommuner og fylkeksommuner og utredningen inneholder konkrete forslag til forbedringer av finansieringssystemet. Utvalget har vurdert utformingen av finansieringssystemet opp mot politiske og samfunnsøkonomiske målsettinger og hvorvidt dagens finansieringssystem bidrar til ønsket måloppfyllelse. Utvalget har i hovedsak konsentrert seg om utforming og sammensetning av kommunesektorens tre hovedinntektskilder: lokale skatteinntekter, brukerbetaling og statlige overføringer. I tillegg er beslutningsretten til lokale inntekter vurdert.

Utvalget har valgt å avgrense gjennomgangen til en vurdering av finansieringsformer og har ikke gått inn i finansieringen av de enkelte tjenester. Utvalget har heller ikke foretatt en nærmere vurdering av andre finansieringsmodeller som mer omfattende bruk av brukerbetaling eller ordninger hvor «penger følger klient». Slike endringer av finansieringssystemet ville kreve betydelige omorganiseringer av tjenester.

Når det gjelder behandlingen av inntektssystemet, har utvalget i delutredning 2 valgt å konsentrere seg om dimensjoneringen av rammetilskudd gjennom inntektssystemet i forhold til kommunesektorens øvrige inntekter og konsekvenser av endringer i finansieringssystemet for utformingen av inntektssystemet. I tillegg har utvalget utredet alternative utforminger av inntektsutjevningen.

Utvalget har lagt til grunn dagens skattesystem. Utvalgets forslag om inntekts- og formuesskatt berører ikke utformingen av skattesystemet og har ingen direkte konsekvenser for skattyterne. Endring i finansieringen av kommunesektoren handler først og fremst om fordelingen av de ulike skatter mellom stat, kommuner og fylkeskommuner. En eventuell gjennomføring av ny lov om eiendomsskatt vil kunne få konsekvenser for skattyterne.

1.2 Utvalgets arbeid

1.2.1 Utredningsarbeid i utvalgets regi

Analysearbeidet i denne utredningen er dels utført av utvalgets sekretariat og dels av eksterne forskningsmiljøer. Utvalget har i alt finansiert fire eksterne forskningsprosjekter. Professor Rune J. Sørensen ved Handelshøyskolen BI har utredet styringsmessige konsekvenser av kommunale finansieringsformer. Hans rapport er trykt som vedlegg 2 til utredningen. Audun Skare ved Institutt for Statsvitenskap, Universitetet i Oslo har, som underlagsmateriale til Sørensens rapport, utarbeidet et notat om finansieringssystemets betydning for befolkningens politiske deltakelse. Stiftelsen for samfunns- og næringslivsforskning (SNF) har utført prosjekter om fordelingsvirkninger av brukersubsidiering innenfor kommunal tjenesteyting og samfunnsøkonomisk vurdering av ulike finansieringsformer. Professor Kåre P. Hagen har vært leder for de to SNF-prosjektene. Rapportene er trykt som vedlegg 3 og 4 til denne utredningen.

1.2.2 Møter

Utvalget har avholdt 10 møter i arbeidet med delutredning 2. Utvalget hadde sitt første møte mandag 26. februar 1996 og avsluttet sitt arbeid i møte fredag 20. desember 1996. På fire av møtene har eksterne foredragsholdere vært invitert. Agneta Rönn-Diczfalusy (Finansdepartementet) orienterte utvalget om det svenske finansieringssystemet, mens Jørgen Lotz (Finansministeriet) og Liss Lauritzen (Amtrådsforeningen) orienterte om det danske finansieringssystemet. Professor Rune J. Sørensen og forskere fra SNF (professor Kåre P. Hagen, Kjell Sunnevåg, Ivar Gaasland og Egil Kjærstad) har presentert resultatene fra sine prosjekter underveis i arbeidet. Utvalgets leder og sekretariat har hatt møte med Eiendomsskatteutvalget hvor man orienterte hverandre gjensidig om arbeidet med utredningene.

Utvalget har i sitt arbeid hatt kontakt med de mest berørte fagdepartementene. I tillegg har en rekke instanser vært behjelpelig med å framskaffe nødvendig underlagsmateriale.