3 Fordelingsvirkninger av brukersubsidiering innenfor kommunal tjenesteyting 1

Ivar Gaasland og Elisabeth Steckmest, Stiftelsen for samfunns- og næringslivsforskning

3.1 Innledning

En stadig større andel av kommunenes driftsutgifter finansieres av brukerbetaling. Målt i forhold til kommunenes totale inntekter har brukerbetalingsandelen økt fra 9,5 prosent i 1988 til knapt 12 prosent i 1995 (Kommunal- og arbeidsdepartementet, 1996). Økningen i inntektene fra brukerbetaling skyldes delvis en sterk utbygging av tjenestetilbudet innenfor de områdene hvor det er vanlig med brukerbetaling (f.eks. barnehager), delvis at flere tjenester blir gebyrbelagt og delvis at satsene har økt.

Hvorvidt høyere brukerbetalingssatser gir uheldige fordelingsmessige konsekvenser, har vært utgangspunkt for offentlig debatt. Er det slik at høyere brukerbetalingssatser, dvs. mindre brukersubsidiering, vil ramme lavinntektsgrupper spesielt hardt? Formålet med denne rapporten er nettopp å belyse fordelingsvirkningene av dagens brukersubsidiering. Det grunnleggende spørsmålet som stilles er om subsidieringen bidrar til å redusere ulikhet i befolkningens økonomiske levekår. Problemstillingen er analysert empirisk for utvalgte tjenester ved å ta utgangspunkt i SSBs Levekårsundersøkelse koblet mot Inntekts- og formuesundersøkelsen.

Rapporten er disponert på følgende måte: I kapittel 2 gis det først en oversikt over de viktigste kommunale og fylkeskommunale tjenester og hvordan disse finansieres. Spesielt fokuseres det på anvendelsen av brukerbetaling som finansieringskilde. Selve fordelingsanalysen tar til i kapittel 3. Innledningsvis redegjøres det for metodikken som benyttes, herunder valg av inntektsbegrep, tidsperiode, analyseenhet, ekvivalensskala og fordelingsmål. Deretter belyser vi fordelingsvirkninger av brukersubsidier i forbindelse med barnehagetjenester, hjemmehjelp, hjemmesykepleie, institusjonsplasser og helsetjenester. Datatilfanget gjør at analysen er mest detaljert for barnehagetjenester og hjemmehjelp, mens den er mer grovmasket for de andre tjenestene. I kapittel 4 oppsummeres resultatene fra analysen og det trekkes konklusjoner.

3.2 Kommunale tjenester og finansieringsformer

Som bakgrunnsinformasjon for fordelingsanalysen skal vi i dette kapittelet gi en oversikt over de viktigste kommunale og fylkeskommunale tjenester og hvordan disse finansieres. I avsnitt 2.1 presenteres først en oversikt over totale driftsutgifter og driftsutgifter per innbygger for sentrale tjenester. Deretter ser vi nærmere på hvordan driftsutgiftene per innbygger varierer mellom kommuner som har forskjellig inntektsgrunnlag. I avsnitt 2.2 fokuserer vi på finansieringen av driftsutgiftene. Det gis en oversikt over hvor stor andel av tjenestenes driftsutgifter som finansieres av brukerbetaling, øremerkede tilskudd og frie inntekter. Videre undersøker vi i hvilken grad den brukerbetalingsfinansierte andelen av driftsutgiftene varierer mellom kommuner med forskjellig inntektsgrunnlag.

3.2.1 Oversikt over kommunale tjenester

Kommunale og fylkeskommunale tjenester kan inndeles i følgende hovedgrupper 2 :

• Undervisning

• Helsevern, sosiale tjenester og omsorg

• Bolig- og næringsformål

• Kirke- og kulturformål

• Tekniske formål

• Samferdselsformål

Hver av disse hovedgruppene består igjen av en rekke tjenester. Tabell 3.1 og 3.2 viser en oversikt over de viktigste tjenestene som inngår i de ulike hovedgruppene. Innenfor undervisningssektoren er grunnskole og videregående opplæring de klart største tjenestene, både målt ved størrelsen på totale driftsutgifter og driftsutgifter per innbygger. Mens kommunene har ansvaret for grunnskoler, har fylkeskommunene ansvaret for videregående opplæring. Av kommunale tjenester innenfor undervisningssektoren, er også barnehagedriften en relativt stor post.

De to største postene innenfor helse- og sosialtjenester er pleie og omsorg for eldre og funksjonshemmede og somatiske spesialisttjenester. Pleie og omsorg, som i stor grad er et kommunalt ansvar, rommer blant annet hjemmehjelp, hjemmesykepleie, alders- og sykehjem og omsorgsboliger for funksjonshemmede. Somatiske spesialisttjenester, deriblant driften av sykehusene, er et fylkeskommunalt ansvar. Andre betydelige helse- og sosialtjenester er psykiske helsevern (fylkeskommunalt ansvar), økonomisk sosialhjelp (kommunalt ansvar) og diagnose og behandling i kommunehelsetjenesten.

Bolig og næringsformål (ikke vist i tabell 3.1) inkluderer blant annet utleie av boliger og tilrettelegging for bruk av arealer i kommunene, f.eks. næringstomter og boligbygging. Idrett og friluftsliv er den største posten innenfor kultur og kirkeformål, fulgt av bibliotek, kunst, kinoer og kulturvern. Av tekniske tjenester er vann, kloakk og renovasjon de mest omfattende tjenestene. Disse tjenestene faller inn under kommunenes ansvarsområde. Innenfor samferdsel utgjør driften av veier og gater den største utgiftsposten for kommunene, mens tilskudd til driften av buss- og båtruter utgjør den størst utgiftsposten for fylkeskommunene.

Tabell 3.1 gir også en oversikt over hvordan driftsutgiftene per innbygger varierer mellom «fattige», «middels rike» og «rike» kommuner. Rangeringen av de 434 kommunene (eksklusive Oslo) er basert på størrelsen på frie inntekter per innbygger 3 . Det er en klar tendens til at «rike» kommuner har høyest driftsutgifter per innbygger i tjenesteproduksjonen og også høyest administrasjonskostnader per innbygger. Dette gjelder for alle hovedgrupper av tjenester, og det gjelder for «tunge» tjenester som grunnskole, barnehager, pleie- og omsorg og primærhelsetjeneste. For flere av enkelttjenestene under hovedgruppene «kirke og kulturformål» og «tekniske tjenester», er det imidlertid ingen stor variasjon i driftsutgifter per innbygger mellom kommuner med forskjellig inntektsgrunnlag. Også for disse hovedgruppene er imidlertid administrasjonskostnadene per innbygger klart høyest i rike kommuner. Til slutt ser vi at utgiftene til økonomisk sosialhjelp, ikke overraskende, er høyest i «fattige» kommuner.

3.2.2 Finansieringsformer

Med hensyn til finansieringen av kommunale og fylkeskommunale tjenester, kan en skille mellom fire hovedkilder:

1. Brukerbetaling (herunder salgs- og leieinntekter, gebyrer og avgifter).

2. Kommunale og fylkeskommunale skatteinntekter (herunder inntektsskatt, eiendomsskatt og kraftbeskatning).

3. Rammeoverføringer fra staten.

4. Øremerkede tilskudd fra staten.

Tabell 3.3 og 3.4 gir en oversikt over hvor stor prosentandel av driftsutgiftene som dekkes av de nevnte finansieringskildene 4 . I undervisningssektoren som helhet, finansieres nesten 8 prosent av driftsutgiftene av brukerbetaling, mens 16,6 prosent og 75,5 prosent dekkes av hhv. øremerkede tilskudd og frie inntekter. Brukerbetaling er mest vanlig innenfor barnehagedriften (29,4 prosent) og skolefritidsordningen (42,6 prosent). For disse tjenestene gis det også relativt mye øremerkede tilskudd. Grunnskole, som er den største tjenesten i undervisningssektoren, finansieres i stor grad av frie inntekter (94,1 prosent).

Også i helse- og sosialsektoren er brukerbetalingsandelen på om lag 8 prosent, men sammenlignet med undervisningssektoren dekkes en større andel av driftsutgiftene av frie inntekter og en tilsvarende mindre andel av øremerkede tilskudd. For sentrale tjenester som pleie og omsorg og primærhelsetjenesten, er brukerbetalingsandelen om lag 10 prosent. Økonomisk sosialhjelp finansieres nesten utelukkende av frie inntekter.

I gjennomsnitt finansierer brukerbetaling nær 12 prosent av driftsutgiftene i forbindelse med kultur og kirkeformål. Spesielt dekkes mye av driftsutgiftene i forbindelse med kinodrift av brukerbetaling (83,2 prosent), men også innenfor idrett/friluftsliv og kulturvern/museer er brukerbetalingsandelen høyere enn gjennomsnittet for denne sektoren.

Tekniske tjenester skiller seg ut med en høy brukerbetalingsandel (77 prosent). Som det fremgår av tabell 3.3, utgjør brukerbetalingen over 100 prosent av driftsutgiftene for vannforsyning, renovasjon, avløp og rensing. Det er knyttet relativt store kapitalkostnader til disse tjenestene. Dette er en av forklaringene på at brukerbetalingen overstiger driftsutgiftene.

De fylkeskommunale tjenestene (tabell 3.4) finansieres i stor grad av frie inntekter. Brukerbetalingsandelen er høyest for tannhelsetjenester og somatiske spesialisttjenester (som inkluderer sykehusdriften).

Tabell 3.5 viser hvordan den brukerbetalingsfinansierte andelen av driftsutgiftene varierer mellom kommuner med forskjellig inntektsgrunnlag. Totalt for undervisningssektoren er det ingen store variasjoner i brukerbetalingsandelen mellom «fattige» og «rike» kommuner. Dette kan delvis forklares med at det ikke benyttes brukerbetaling i forbindelse med finansiering av grunnskolen, som er den klart største posten. For tjenester i undervisningssektoren hvor det er vanlig med brukerbetaling, det vil si kommunale barnehager og skolefritidsordninger, ser vi at brukerbetalingsandelen er lavest i kommuner med høye frie inntekter per innbygger.

Totalt for helse- og sosialsektoren er det heller ingen store variasjoner i brukerbetalingsandelen mellom «fattige» og «rike» kommuner. Dette gjelder også for den største posten – pleie og omsorg. For primærhelsetjenesten (diagnose og behandling) ser vi at brukerbetalingsandelen er høyest i de «rike» kommunene. Hvorvidt dette resultatet skyldes at «rike» kommuner har en høyere andel gebyrbelagte tjenester i aggregatet «primærhelsetjenester», er uvisst. For hovedgruppene «kultur og kirkeformål» og «tekniske tjenester», er brukerbetalingsandelen klart lavest i kommuner med høye frie inntekter per innbygger. At brukerbetalingsandelen for tekniske tjenester varierer så pass mye mellom kommuner, til tross for at brukerbetalingen i prinsippet ikke skal overstige selvkost, kan tyde på at det eksisterer forskjellig praksis med hensyn til beregning av selvkost for disse tjenestene.

3.3 Brukersubsidiering innenfor kommunal tjenesteyting – fordelingsanalyse

For de fleste kommunale tjenester er brukerbetalingen, som vist i kapittel 2, betydelig lavere enn driftsutgiftene. Differansen mellom kostnadene ved å forsyne en tjeneste og verdien av brukerbetalingen utgjør en implisitt subsidie til brukerne av tjenestene. Formålet med dette kapittelet er å belyse hvilke fordelingsvirkninger denne formen for subsidiering har. Det grunnleggende spørsmålet som stilles er om subsidieringen bidrar til å redusere ulikhet i befolkningens økonomiske levekår.

3.3.1 Metodikk

3.3.1.1 Inntektsbegrepet

Til bruk i en fordelingsanalyse bør inntektsbegrepet i størst mulig grad gjenspeile personers eller husholdningers økonomiske levekår. Et eksempel på et relevant inntektsbegrep er det såkalte Schanz-Haig-Simons inntektsbegrepet 5 som sier at inntekt er lik verdien av det som kan konsumeres i en periode uten at formuen reduseres. Denne teoretiske definisjonen fanger opp verdien av de viktigste inntektskomponenter som har betydning for folks økonomiske levekår, som f.eks. lønns- og næringsinntekter, kapitalinntekter, overføringer, avkastning på husholdningskapital, ikke-realiserte verdistigninger, «svarte inntekter», produksjon av varer og tjenester i husholdningene og verdien av ulike subsidierte offentlige tjenester (som f.eks. kommunale tjenester).

Å tallfeste verdien av de mange inntektskomponenter som inngår i den beskrevne definisjonen, er imidlertid vanskelig. I praksis må en dermed avgrense inntektsbegrepet etter hvilke opplysninger som finnes tilgjengelig. Siden vår fordelingsanalyse henter inntektsopplysninger fra Inntekts- og formuesundersøkelsen (SSB), vil inntektsbegrepet i stor grad bygge på ligningens inntektsbegrep. I Inntekts- og formuesundersøkelsen defineres disponibel inntekt på følgende måte:

Disponibel inntekt = yrkesinntekt 6 + netto kapitalinntekt 7 + overføringer 8 – utlignet skatt 9

En svakhet ved dette inntektsbegrepet er naturligvis at det ikke fanger opp verdien av alle inntektskomponenter som har betydning for folks økonomiske levekår. Først og fremst gjelder dette «svarte inntekter», verdien av varer og tjenester som er produsert i hjemmet, verdien av ulike subsidierte offentlige tjenester og store deler av avkastningen på husholdningskapitalen. En annen svakhet ved inntektsbegrepet er at det ikke tar hensyn til geografiske variasjoner i bokostnader og andre priser.

Boligkapitalen utgjør en betydelig del av husholdningskapitalen. For å justere for at avkastningen på boligkapitalen er sterkt undervurdert i det nevnte inntektsbegrepet, vil vi som et alternativ til ligningens inntekt av egen bolig, benytte alternativavkastningen av boligens markedsverdi som et anslag på avkastningen av boligkapitalen. For å unngå dobbeltelling trekker vi samtidig fra den registrerte inntekten av egen bolig i ligningen. Markedsverdien av boligen er oppgitt i Levekårstatistikken for de fleste husholdninger i utvalget. For husholdninger med bolig, men uten oppgitt markedsverdi, har vi satt boligformuen lik den gjennomsnittlige boligformuen i utvalget 10 . Ved beregning av alternativavkastningen benyttes en rente på 4 prosent, som tilsvarer gjennomsnittlig innskuddsrente i norske sparebanker i 1995.

3.3.1.2 Tidsperiode

Resultatene fra en fordelingsanalyse må sees i lys av hvilken tidsperiode som velges. Utgangspunktet for vår analyse er personers eller husholdningers økonomiske situasjon i ett enkelt inntektsår. At vi tar utgangspunkt i et enkelt inntektsår, innebærer at vår analyse ikke sier noe om fordelingsvirkninger i et livsløpsperspektiv. Personer eller husholdninger som har relativt lave inntekter i inntektsåret som studeres, vil med andre ord betraktes som «fattige» i fordelingsanalysen selv om de samme individene oppnår en høy livsløpsinntekt 11 . Dette kan f.eks. gjelde unge folk i utdanningsfasen eller pensjonister som har hatt høy inntekt i sitt yrkesaktive liv.

En registrert omfordeling av inntekt fra rik til fattig i det inntektsåret som studeres i vår analyse, kan både uttrykke at det skjer en omfordeling i livsløpsinntekter mellom personer og at det skjer en omfordeling i inntekter over livsløpet for de samme personer. Dersom livsløpsinntektene i liten grad påvirkes, vil den viktigste forklaringen være at det omfordeles inntekter over livsløpet for de samme personer, f.eks. ved at personer er nettomottakere av støtte i livsperioder med lave inntekter og nettobidragsytere i perioder med høye inntekter. I prinsippet betyr dette at det offentlige, gjennom ulike velferdsordninger, bidrar til å jevne ut inntekter over individers livsløpet. Hvorvidt en slik utjevning gjøres bedre gjennom offentlige ordninger enn gjennom private ordninger (f.eks. gjennom privat sparing og forsikring), tas ikke opp til diskusjon i denne rapporten.

Hvilken tidsperiode som bør velges når en skal vurderer fordelingsvirkningene av en subsidieordning, er avhengig av hva som er formålet med subsidieordningen 12 . Dersom formålet er å jevne ut livs­løpsinntekter, er det forholdvis lite relevant å se på fordelingsvirkningene i ett enkelt år. Tilsvarende er det lite relevant å benytte en livsløpstilnærming dersom formålet er å hjelpe husholdninger som på et gitt tidspunkt har vanskelige økonomiske kår. At en eldre person hadde høye inntekter for 30 år siden, er f.eks. ikke til hjelp dersom personen i dag har både lav inntekt og formue. For en ung person er det heller ikke til mye hjelp at han forventer å oppnå en høy livs­løpsinntekt dersom han i dag har vanskelige økonom­iske kår som ikke kan avhjelpes i et lånemarked.

Mangel på data er den viktigste årsaken til at det eksisterer få livsløpsanalyser. Det finnes for eksempel ikke inntektsdata som dekker individer over hele livsløpet, og om det gjorde, ville disse dataene reflektere virkningene av en serie med forskjellige inntekts- og støttesystem over tid, og ikke effektene av dagens system. En tilnærming til livsløpsperspektivet er å konstruere simuleringsmodeller som tar utgangspunkt i hypotetiske livshistorier (se Falkingham og Hills, 1995). En slik fremgangsmåte ligger imidlertid utenfor dette prosjektets rammer.

3.3.1.3 Analyseenhet og ekvivalensskalaer

I fordelingsanalyser ønsker en vanligvis å si noe om hvordan individuell økonomisk velferd er fordelt. Likevel tas det ofte utgangspunkt i husholdning som analyseenhet. Dette begrunnes med at personer i samme husholdning har stor grad av felles økonomi. For eksempel vil inntektene til en person i praksis finansiere flere personers konsum når inntektstakeren deler hushold med en eller flere personer uten inntekt. Ved å ta utgangspunkt i husholdning som analyseenhet fanger en med andre ord opp at inntektene til medlemmene av et hushold vanligvis deles internt i husholdet, og at dermed også personer uten registrert inntekt i praksis har inntekter gjennom interne overføringer i husholdet.

Store husholdninger trenger vanligvis større inntekter enn små husholdninger for å oppnå samme velferdsnivå. Ved hjelp av såkalte ekvivalensskalaer kan en beregne sammenlignbare inntekter for husholdninger som har ulik størrelse og sammensetning. Det eksisterer ulike metoder for å beregne ekvivalensskalaer 13 . En mye benyttet ekvivalensskala er den såkalte OECD-skalaen. OECD-skalaen tilordner den første voksne person vekten 1,0, de neste personene i husholdningen som er 14 år eller eldre har vekten 0,7, mens barn yngre enn 14 år har vekten 0,5. Ved å dividere husholdningens inntekt med antall forbruksenheter i henhold til OECD-skalaen, fremkommer husholdningsinntekt per forbruksenhet for husholdningen. Det er vanlig å normere eller skalere opp denne størrelsen med en faktor tilsvarende antall forbruksenheter i en tre-person familie (to voksne og et barn). En slik skalering påvirker ikke inntektsfordelingen, men kan ha en pedagogisk verdi ved at husholdningsinntekten per forbruksenhet for husholdningen ligger nærmere en normal husholdningsinntekt.

Når en benytter husholdningsinntekt per forbruksenhet for husholdningen som analyseenhet, vil alle husholdninger telle likt, uansett hvor mange personer som husholdningene består av. En husholdning som består av 5 medlemmer og en husholdning som består av kun en person vil altså bli regnet som en enhet (husholdning) og vil følgelig bli gitt lik vekt. En alternativ tilnærming er å betrakte individet, dvs. hvert enkelt husholdningsmedlem som analyseenhet og registrere husholdningsinntekt per forbruksenhet for personer. På denne måten vil hver person i husholdningen bli registrert med husholdningens inntekt per forbruksenhet. Alle personer vil nå telle likt, slik at husholdninger med mange medlemmer i praksis vil veie tyngre i en fordelingsanalyse enn husholdninger med få medlemmer.

Eksisterende litteratur gir ikke holdepunkter for å fastslå entydig hvilken analyseenhet og ekvivalensskala som er best egnet i hvert enkelt tilfelle. Det kan derfor være grunn til å utføre beregninger med alternative forutsetninger for å kunne vurdere usikkerheten ved resultatene. Følgende to alternative forutsetninger vil benyttes i vår analyse:

1. Husholdningsinntekt per husholdning (ukorrigert husholdningsinntekt).

2. Husholdningsinntekt per forbruksenhet for husholdninger (normert OECD-skala).

I de tilfeller hvor forutsetning 2 benyttes i analysen, vil vi også omregne verdien av subsidiene til forbruksenheter. Subsidiene omgjøres til forbruksenheter ved å dividere med antall medlemmer av husholdningen. Ved å benytte en slik fremgangsmåte forutsetter vi i prinsippet at det ikke er stordriftsfordeler med hensyn til husholdningens størrelse i konsumet av de tjenester som subsidien er knyttet til (se f.eks. Smeeding et al. 1993). Subsidiebeløpet per person normaliseres til en tre-person familie etter samme prinsipp som for husholdningsinntekt per forbruksenhet.

3.3.1.4 Fordelingsmål

Formålet med vår analyse er å kartlegge fordelingsvirkninger av at brukerne av kommunale tjenester subsidieres ved at prisene de står overfor er lavere enn de reelle kostnadene. Referansealternativet i analysen er en situasjon uten slike subsidier, dvs. en situasjon hvor brukerne selv dekker de reelle kostnader. I dette avsnittet skal vi gi en tilnærming til de viktigste vurderingskriterier, begreper og forutsetninger som benyttes i den påfølgende fordelingsanalysen.

Skalainvariansprinsippet og overføringsprinsippet er to viktige vurderingskriterier når en skal avgjøre om subsidiene til brukerne av kommunale tjenester bidrar til å omfordele inntekter fra rik til fattig. Skalainvariansprinsippet sier at ulikheten i en populasjon forblir uendret dersom alle enhetene i populasjonen blir gitt samme prosentvise tillegg i inntekten. Overføringsprinsippet sier at ulikheten i en fordeling blir redusert dersom det overføres inntekt fra en rikere enhet til en fattigere enhet og denne overføringen ikke er så stor at mottakeren blir rikere enn giveren.

Når en skal vurdere om en subsidieordning bidrar til å omfordele inntekt, er det viktig å være klar over at dette ikke utelukkende kan avgjøres ved å se på hvilke inntektsgrupper som mottar subsidiene. En må også ta i betraktning hvem som betaler subsidiene gjennom skattesystemet. Det er med andre ord nettoeffekten av mottatte subsidier og betalte skatter (for å finansiere subsidiene) for ulike inntektsgrupper som er avgjørende for om en subsidieordning har omfordelende effekt.

Det er rimelig å anta at de implisitte subsidiene knyttet til kommunale tjenester finansieres gjennom generelle skatteinntekter, enten i form av statlige skatteinntekter som overføres til kommunene (øremerkede tilskudd og rammeoverføring) eller i form av kommunale skatteinntekter. I analysen vil vi ikke gå detaljert inn på hvordan skattene fordeler seg på de ulike husholdninger og inntektsgrupper som ligger til grunn for analysen. De fleste studier viser at det samlet sett er en svak progresjon i beskatningen, dvs. at gjennomsnittsskattesatsen er stigende for stigende inntektsnivå (se f.eks. Andersen, Hagen og Sannarnes, 1993). I analysen vil vi imidlertid, som en forenkling, anta at subsidiene finansieres i form av en proporsjonal skatt knyttet til det inntektsbegrepet som til enhver tid benyttes i analysen. Ifølge skalainvariansprinsippet vil dermed inntektsfordelingen isolert sett ikke påvirkes av skatteinnkrevingen, og vi kan følgelig legge hovedvekten på å studere hvilke inntektsgrupper som mottar subsidiene.

Før vi konkretiserer hvordan fordelingsvirkningene av en subsidie kan måles, skal vi redegjøre for noe begrepsmessige definisjoner: En Lorenz-kurve viser hvor stor del av samlet inntekt som tilfaller en viss andel av populasjonen når populasjonen er rangert etter størrelsen på inntekten. Hvis alle enhetene i en populasjon har samme inntekt, vil Lorenz-kurven ligge på diagonalen i et diagram hvor x-aksen beskriver andel av populasjon rangert etter inntekt og y-aksen uttrykker andel av inntekt. En ulik fordeling av inntekten gjør at kurven vil ligge under diagonalen. Arealet mellom diagonalen og Lorenz-kurven vil være et uttrykk for hvor skjevt inntekten er fordelt i utvalget. GINI-koeffisienten er et parametrisk mål for dette og er definert som to ganger det nevnte arealet. En helt lik fordeling vil altså gi en GINI-koeffisient lik 0, mens GINI-koeffisienten vil være lik 1 dersom all inntekt er samlet hos en husholdning.

En interaksjonskurve viser hvor stor del av en subsidie som tilfaller en viss andel av utvalget når utvalget er rangert etter størrelsen på inntekten. Interaksjonskurven er ikke som Lorenz-kurven begrenset til å ligge på eller under diagonalen. En interaksjonskurve over diagonalen kan forekomme hvis f.eks. de 10 prosentene av husholdningene som er lavest rangert etter inntekt, mottar mer enn 10 prosent av subsidiene. Interaksjonskoeffisienten er et uttrykk for arealet mellom diagonalen og interaksjonskurven. En negativ interaksjonskoeffisient betyr at interaksjonskurven i større grad ligger over enn under diagonalen (målt ved arealet mellom kurven og diagonalen). I et slikt tilfelle bidrar subsidien til en mer lik fordeling av inntekt. En positiv interaksjonskoeffisient betyr at interaksjonskurven i større grad ligger under enn over diagonalen. Dersom interaksjonskoeffisienten har en lavere verdi enn GINI-koeffisienten, vil også en positiv interaksjonskoeffisient bidra til en mer lik fordeling av inntekt. Dette skyldes at subsidien, til tross for at den tilgodeser høyinntektsgrupper, er jevnere fordelt enn de andre inntektskomponentene som inngår i disponibel inntekt.

En annen tilnærming når en skal vurdere fordelingsvirkningene av en subsidie, er å gruppere husholdningene i inntektsgrupper og se hvor mye hver inntektsgruppe i gjennomsnitt mottar i subsidier, både i absolutte beløp og relativt til inntekten. Under en forutsetning om at subsidiene finansieres gjennom skatter som stiger proporsjonalt med inntektene, vil subsidiene virke fordelingsmessig nøytralt (ifølge skalainvariansprinsippet) dersom de gir alle enheter i populasjonen det samme prosentvise tillegget i inntekten. Ut fra terminologien ovenfor betyr dette at interaksjonskoeffisienten har samme verdi som GINI-koeffisienten. Subsidiene vil normalt virke omfordelende fra rik til fattig dersom de utgjør en høyere andel av inntektene for lavinntektsgrupper enn for høyinntektsgrupper. Dette indikeres ved at interaksjonskoeffisienten har lavere verdi enn GINI-koeffisienten.

Når vi rangerer husholdningene etter inntekt, tar vi utgangspunkt i inntekten som gjelder før subsidien introduseres. Det er imidlertid grunn til å minne om at rangeringen kan bli en annen dersom den tar utgangspunkt i inntekt inklusive subsidier. Når subsidiene medregnes i inntekten, kan det med andre ord tenkes at husholdninger bytter plass i inntektsfordelingen. Analyseresultater som viser at subsidiene bidrar til større likhet i en populasjon, vil generelt svekkes når rangeringen foretas ut fra inntekt inklusive subsidier. Tilsvarende vil resultater som viser at subsidiene bidrar til større ulikhet, forsterkes. I visse tilfeller kan de to rangeringsmetodene gi motsatte resultater 14 . I noen av våre beregninger vil vi illustrere hvordan resultatene avhenger av rangeringsmetoden.

I tillegg til de nevnte fordelingsmålene vil vi beregne hvor mye av husholdningsbudsjettet som går med til å kjøpe utvalgte kommunale tjenester for ulike inntektsgrupper. En slik størrelse vil til en viss grad si noe om ulike inntektsgruppers økonomiske evne til å betale høyere brukerpriser.

Det er ikke opplagt hvilken populasjon en bør ha som utgangspunkt når en skal vurdere fordelingsvirkningene av en subsidie. I vår analyse vil vi både benytte hele befolkningen som populasjon og underpopulasjoner som er avgrenset til de husholdninger som har anledning til å bruke de subsidierte tjenestene. For barnehagetjenester vil f.eks. husholdninger med barn i alderen 0-6 år være et eksempel på en underpopulasjon av hele befolkningen som kan nyte godt av subsidierte barnehageplasser. Som vi skal komme tilbake til i de påfølgende avsnittene, avhenger fordelingsprofilen til subsidiene av hvilken populasjon en tar utgangspunkt i.

3.3.2 Barnehagetjenester

Fra kapittel 2.2 vet vi at om lag 30 prosent av driftsutgiftene for kommunale barnehager dekkes av brukerbetaling (som et gjennomsnitt), mens 70 prosent finansieres gjennom ulike statlige og kommunale tilskudd (implisitte subsidier). Med utgangspunkt i den metodikk som er beskrevet i avsnitt 3.1, skal vi i det følgende belyse hvorvidt subsidiene til brukerne av barnehagetjenester bidrar til å redusere ulikheter i husholdningers økonomiske levekår.

To ulike alternativ ligger til grunn for analysen. I alternativ 1 er inntektsbegrepet disponibel inntekt slik det er definert i Inntekts- og formueundersøkelsen. Husholdning er analyseenhet, og både husholdningsinntekt og subsidiebeløp er beregnet per husholdning. Alternativ 1 består altså av ukorrigerte størrelser som er intuitivt enkle å forstå. I alternativ 2 benyttes derimot korrigerte størrelser. For det første justeres inntektsbegrepet slik at det bedre tar hensyn til den reelle avkastningen på boligkapitalen. For det andre benyttes ekvivalensskalaer for å omregne husholdningsinntekt og subsidiebeløp til forbruksenheter.

Barnehagetjenester omfattes i analysen av kommunale og private barnehager (deltids- og heltidstilbud) og familiebarnehager. Fra Levekårsundersøkelsen kjenner vi husholdningenes utgifter til kjøp av de nevnte barnehagetjenestene, alderen på barna og om det er deltids- eller heltidstilbud som benyttes. Fra Statistisk sentralbyrå har vi videre fått oppgitt kostnadene ved å forsyne de enkelte tjenestene, differensiert etter barnets alder og antall timer i uken 15 . Basert på disse opplysningene har vi beregnet et anslag på den implisitte subsidien som hver husholdning mottar på årsbasis.

Tabell 3.6 og figur 3.1 viser gjennomsnittlige barnehagesubsidier mottatt av ulike inntektsgrupper 16 i 1995 når hele utvalget i Levekårsundersøkelsen ligger til grunn (3 718 husholdninger). Under alternativ 1 ser vi at subsidiene øker frem til de midterste inntektsgrupper for deretter å avta, både når en måler subsidiene i absolutte verdier og relativt til inntekt. Vi ser at de to laveste inntektsgruppene mottar spesielt lite subsidier, noe som kan skyldes at disse rommer unge folk uten barn og pensjonisthusholdninger med lave inntekter.

I fordelingen som helhet er det ingen klar tendens til at subsidiene utgjør en høyere andel av inntektene for lavinntektsgrupper enn for høyinntektsgrupper. Interaksjonskurven og Lorenz-kurven i figur 3.2a gir mer nøyaktig informasjon om fordelingvirkningene. Vi ser at interaksjonkurven ligger merkbart under diagonalen. For eksempel mottar de fattigste 20 prosentene av husholdningene (som tilsvarer de to laveste inntektsgruppene i tabell 3.6) under 5 prosent av subsidiene, mens de fattigste 50 prosentene av husholdningene mottar under 35 prosent av subsidiene. At interaksjonskurven ligger under diagonalen, trenger imidlertid ikke å bety at subsidiene bidrar til en mer ulik fordeling. Dette skyldes at subsidiene tross alt kan være jevnere fordelt enn disponibel inntekt. Hvorvidt dette er tilfelle, kan vi avgjøre ved å sammenligne interaksjonskurven med Lorenz-kurven. I fordelingen som helhet ser vi at arealet mellom interaksjonskurven og diagonalen er noe mindre enn arealet mellom Lorenz-kurven og diagonalen. I alternativ 1 er med andre ord subsidiene noe jevnere fordelt enn disponibel inntekt 17 . Omfordelingseffekten i favør av lavere inntektsgrupper er imidlertid relativt svak.

Alternativ 2 gir mer klare omfordelingsvirkninger. Sammenlignet med alternativ 1, er subsidiene i større grad forskjøvet nedover mot de lavere inntektsgrupper i inntektsfordelingen. Dette skyldes først og fremst at husholdninger med barn i barnehagealder blir fattigere relativt til andre husholdninger når vi omregner til husholdningsinntekt per forbruksenhet siden barnefamilier har forholdsvis mange forbruksenheter å fordele husholdningsinntekten på. Som andel av inntektene, er det en relativt klar tendens til at subsidiene avtar med økende inntektsnivå. Dersom en tar utgangspunkt i alternativ 2, synes det med andre ord som om barnehagesubsidiene har en relativt klar omfordelende effekt fra høyere til lavere inntektsgrupper. Dette bekreftes av interaksjonskurven (se figur 2b)) som stort sett ligger over diagonalen og i sin helhet over Lorenz-kurven.

I analysen ovenfor er husholdningene rangert etter inntekten som gjelder før subsidien introduseres (jfr. kapittel 3.1.4. For alternativ 2 har vi også foretatt en beregning hvor husholdningene rangeres med utgangspunkt i inntekt inklusive subsidier. Resultatene fra denne beregningen er vist i figur 3.3. Sammenlignet med vår opprinnelige rangeringsmetode (figur 3.2b), ser vi at styrken på omfordelingseffekten svekkes. Men også ved denne rangeringsmetoden ser vi at barnehagesubsidiene bidra til en mer lik fordeling siden interaksjonskurven ligger over Lorenz-kurven.

Vår fordelingsanalyse bygger som nevnt på husholdningers økonomiske situasjon i ett enkelt inntekts­år. Selv om barnehagesubsidiene i alternativ 2 viser seg å omfordele midler fra høyere til lavere inntektsgrupper i det inntektsåret som studeres, kan det godt tenkes at det motsatte er tilfelle i et livsløpsperspektiv. For eksempel er småbarnsforeldre relativt unge folk som befinner seg på et tidlig stadium i yrkeskarrieren, og som av den grunn kan ha relativt lave årsinntekter. Livsløpsinntekten kan imidlertid bli høy dersom det er (eller blir) investert i utdanning eller kompetanse som gir fremtidig avkastning. På grunn av manglende data er det imidlertid ikke mulig å beregne livsløpsinntektene til husholdningene som inngår i Levekårsundersøkelsen (jfr. kapittel 3.1.2). Det kan imidlertid tenkes at utdanningsnivå er en indikator som samvarierer positivt med livsløpsinntekt. Som en illustrasjon, har vi derfor sett nærmere på hvordan barnehagesubsidene fordeler seg på ulike utdanningsnivå. Tabell 3.7 viser at subsidiene øker med utdanningsnivået, noe som indikerer at småbarnshusholdninger generelt har høyere utdanningsnivå enn resten av utvalget. Selv om det generelt skulle være en sammenheng mellom utdanningsnivå og livsløpsinntekt, er det imidlertid vanskelig å trekke noen konklusjoner ut fra tabell 3.7. For det første skyldes dette at dagens småbarnshusholdninger tilhører en generasjon hvor det er relativt vanlig å ta høyere utdanning (f.eks. sammenlignet med dagens pensjonister). For det andre inkluderer datamaterialet også individer som er i utdanningsfasen og som på grunn av sin alder ikke mottar barnehagesubsidier.

Mens vi ovenfor har benyttet hele utvalget som populasjon, viser tabell 3.8 og figur 3.4 hvordan barnehagesubsidiene varierer mellom ulike inntektsgrupper når utvalget består av husholdninger med barn i barnehagealder (et utvalg på 684 husholdninger). I fordelingen som helhet viser resultatene ingen klar sammenheng mellom subsidienes størrelse og husholdningenes inntekter, verken når en måler subsidiene i absolutte verdier eller relativt til inntekt. Ut fra subsidienes fordeling på ulike inntektsgrupper, er det følgelig vanskelig å si sikkert om de virker omfordelende mellom småbarnshusholdninger. Ved å se på interaksjons- og Lorenz-kurvene i figur 3.5a og 3.5b kan vi imidlertid fastslå at subsidiene til en viss grad virker omfordelende i favør av lavere inntektsgrupper. Subsidiene er altså jevnere fordelt enn disponibel inntekt (interaksjonskurvene ligger over Lorenz-kurvene). Likevel ser vi at rike småbarnshusholdninger får mer subsidier enn fattige (interaksjonskurvene ligger under diagonalen).

Hovedforklaringen på at rike småbarnshusholdninger får mer subsidier (absolutte verdier) enn fattige er å finne i første søyle i tabell 3.9, som viser at husholdninger i høyere inntektsgrupper benytter subsidierte barnehagetjenester relativt mer enn husholdninger i lavere inntektsgrupper. Denne kvantumseffekten er stor nok til å motvirke effekten av at høyere inntektsgrupper mottar mindre subsidier per enhet enn lavere inntektsgrupper. At de høyeste inntektsgruppene mottar minst subsidier per enhet, indikeres i andre søyle i tabell 3.9 ved at subsidienes andel av driftsutgiftene jevnt over avtar med stigende inntektsnivå 18 . Det kan tenkes flere forklaringer på at subsidieandelen faller med økende inntekt. Den viktigste forklaringen er at mange kommuner opererer med inntektsgraderte priser og friplasser/rabatter for foreldre med lave inntekter 19 . Et forsterkende element kan være at høyere inntektsgrupper i større grad benytter private barnehagetjenester som er mindre subsidiert per enhet enn kommunale barnehageplasser. Siden subsidieandelen varierer noe mellom «rike» og «fattige» kommuner (se tabell 3.5), vil andelene i tabell 3.9 også være påvirket av eventuelle systematiske samvariasjoner mellom kommunenes inntektsnivå og småbarnshusholdningenes inntektsnivå. Dersom det for eksempel eksisterer en systematisk tendens til at «rike» småbarnshusholdninger bor i «rike» kommuner med høy kommunal barnehagedekning, vil dette dempe tendensen til at subsidieandelen faller med økende inntekt. Vi har ikke testet for om det eksisterer en slik systematisk samvariasjon.

Gjennomsnittlig inntekt og subsidie til eneforsørgere med barn i barnehagealder er i tabell 3.10 sammenlignet med tilsvarende størrelser for de andre populasjonene som er brukt i dette avsnittet. Det fremgår at eneforsørgere med små barn har mye lavere inntekter enn andre husholdninger med små barn 20 . Men samtidig ser vi at eneforsørgerne nyter godt av betydelig mer barnehagesubsidier. Størrelsen på barnehagesubsidiene reflekterer både at eneforsørgere betaler mindre per enhet for barnehagetjenester 21 (priseffekt) og at de benytter barnehagetjenester mer enn andre grupper 22 (kvantumseffekt). Priseffekten skyldes at eneforsørgere har lave inntekter og dermed nyter godt av systemet med inntektsgraderte priser, samtidig som eneforsørgere prioriteres med hensyn til tildeling av kommunale barnehageplasser, som er mer subsidiert per enhet enn private barnehageplasser. Vi gjør oppmerksom på at utvalget av småbarnshusholdninger med eneforsørgere er svært lite (n = 37), noe som betyr at det er beheftet betydelig usikkerhet ved resultatene.

Fra tabell 3.10 fremgår det for øvrig at husholdningsinntekten (alternativ 1) i gjennomsnitt er høyere for småbarnshusholdninger enn for hele utvalget. Etter at husholdningsinntekten er omregnet til forbruksenheter (alternativ 2), har imidlertid småbarnshusholdningene lavere inntekt enn resten av utvalget, noe som skyldes at småbarnshusholdninger har forholdsvis mange forbruksenheter å fordele husholdningsinntekten på.

Andelen av husholdningsbudsjettet som går med til å kjøpe barnehagetjenester (budsjettandelen), kan gi en pekepinne på de ulike populasjoners eller inntektsgruppers økonomiske evne til å betale høyere brukerpriser. For hele utvalget av husholdninger er budsjettandelen svært lav (mindre enn 1prosent), noe som skyldes at store deler av utvalget ikke mottar barnehagesubsidier. Husholdninger med barn i barnehagealder benytter nær 4 prosent av disponibel inntekt 23 til kjøp av barnehagetjenester 24 . For småbarnshusholdninger med eneforsørgere er budsjettandelen om lag 6 prosent. Småbarnshusholdninger med eneforsørgere benytter altså mer av budsjettet sitt til barnehagetjenester enn andre småbarnshusholdninger til tross for at de mottar mye mer barnehagesubsidier. Igjen gjør vi oppmerksom på at utvalget av småbarnshusholdninger med eneforsørgere er svært lite.

3.3.3 Hjemmehjelp

Hjemmehjelp er, sammen med hjemmesykepleie, en hjemmebasert omsorgstjeneste som inngår i posten «pleie og omsorg» innenfor hovedgruppen «helse og sosialtjenester». Hjemmehjelptjenesten har først og fremst til formål å gi brukerne praktisk hjelp med daglige husholdningsoppgaver (f.eks. matlagning, handling og rengjøring).

Om lag 142 623 personer mottok hjemmetjenester i 1993 (Olsen, 1996). Av disse mottok 69 427 bare hjemmehjelp, 24 538 mottok bare hjemmesykepleie, mens 48 656 mottok både hjemmehjelp og hjemmesykepleie. Over 80 prosent av mottakerne av hjemmetjenester var over 67 år, og gruppen mellom 80 og 84 år utgjorde den største brukerandelen med ca. 24 prosent.

For å få en nærmere oppfatning av hvem som er brukere av hjemmehjelp, skal vi innledningsvis se på noen resultater fra beregninger av inntektsnivået til brukere av hjemmehjelp fordelt på alder og kjønn (tabell 3.11). Beregningene, som er foretatt av Forskningsstiftelsen for studier av arbeidsliv, fagbevegelse og offentlig politikk (FAFO) på oppdrag fra Finansdepartementet 25 , er basert på et landsomfattende utvalg av 964 hjemmeboende personer i alderen 65 til 98 år.

Av hjemmeboende personer over 80 år benyttet 38 prosent hjemmehjelp, mens bare 9 prosent av de mellom 65-79 år benyttet tjenesten. Denne tendensen har sammenheng med at pleiebehovet øker med alderen. Innenfor hver aldersgruppe har de som benytter seg av hjemmehjelp lavere gjennomsnittsinntekt enn de som ikke gjør det. Dette skyldes hovedsaklig at gjennomsnittsinntekten avtar med alderen mens pleiebehovet øker med alderen (også innenfor hver aldersgruppe). Ellers fremgår det av tabell 3.11 at det er en høyere andel kvinner enn menn som benytter hjemmehjelp, og kvinner har generelt lavere inntekt enn menn.

Av 3 718 husholdninger i Levekårsundersøkelsen, hadde 136 (3,7 prosent) benyttet hjemmehjelp fra kommunen. Av disse var det 85 (62,5 prosent) en-person husholdninger. Tabell 3.12 viser aldersfordelingen til de 136 brukerne av hjemmehjelp som inngår i Levekårsundersøkelsen. Vi ser at det er en overvekt av eldre brukere. Om lag 75 prosent av brukerne er over 65 år.

I Levekårsundersøkelsen gis det opplysninger om de enkelte husholdningers utgifter til kjøp av hjemmehjelptjenester og hvor mange timer per uke hjemmehjelp mottas. I analysen har vi anslått kostnadene ved å forsyne hjemmehjelp til 280 kroner per time 26 . Basert på disse opplysningene har vi beregnet et anslag på den implisitte subsidien som hver husholdning mottar i forbindelse med hjemmehjelp.

Tabell 3.13 og figur 3.6 viser gjennomsnittlige hjemmehjelpsubsidier mottatt av ulike inntektsgrupper i 1995 når alle 3 718 husholdningene i Levekårsundersøkelsen ligger til grunn. Subsidiene er jevnt over høyest for den nedre halvdelen av inntektsgruppene i begge alternativene. Den laveste inntektsgruppen mottar klart mest subsidier i alternativ 1, mens subsidiene er mer jevnt fordelt blant de nederste seks inntektsgruppene i alternativ 2. Husholdninger som nyter godt av hjemmehjelpsubsidier har relativt få medlemmer og forskyves noe oppover i inntektsfordelingen når vi i alternativ 2 omregner til husholdningsinntekt per forbruksenhet.

Det er en forholdsvis klar tendens til at subsidiene utgjør en høyere andel av inntektene for lavinntektsgrupper enn for høyinntektsgrupper. Hjemmehjelpsubsidiene synes med andre ord å bidra til en mer lik fordeling av inntekt. Interaksjonskurvene i figur 3.7a og 3.7b fremhever denne konklusjonen. Kurvene ligger stort sett over diagonalen. Vi ser f.eks. at de fattigste 25 prosentene av husholdningene mottar i underkant av 50 prosent av hjemmehjelpsubsidiene (alternativ 2).

Også for hjemmehjelptjenesten skal vi illustrere betydningen av rangeringsmetode. Figur 3.8 viser resultatene fra en beregning (alternativ 2) der husholdningene er rangert med utgangspunkt i inntekt inklusive subsidier. Sammenlignet med den opprinnelige rangeringsmetoden (figur 3.7b)), ser vi at interaksjonskurven ligger betydelig nærmere, men fremdeles mer over enn under Lorenz-kurven. Styrken på omfordelingseffekten svekkes altså, uten at dette endrer konklusjonen om at hjemmehjelpsubsidiene bidrar til en mer lik fordeling.

Som tidligere vist, benyttes hjemmehjelptjenesten stor sett av eldre mennesker. Tabell 3.14 og figur 3.9 viser hvordan hjemmehjelpsubsidiene varierer mellom ulike inntektsgrupper når utvalget innsnevres til husholdninger fra Levekårsundersøkelsen hvor intervjuobjektet er 65 år eller eldre – heretter kalt pensjonisthusholdninger (et utvalg på 685 husholdninger). Blant pensjonisthusholdninger er det en klar tendens til at subsidiene avtar med økende inntekt, både når en måler subsidiene i absolutte verdier og relativt til inntekt. Interaksjonskurven i figur 3.10b viser at de fattigste 25 prosentene av husholdningene mottar nær 50 prosent av hjemmehjelpsubsidiene. Det er to forhold som til sammen bidrar til dette resultatet. For det første benytter mange kommuner inntektsgraderte priser, noe som betyr at lavinntektsgrupper betaler mindre for den samme tjenesten enn høyinntektsgrupper. Dette reflekteres i tabell 3.15 (andre søyle) som viser at subsidiene jevnt over utgjør en høyere andel av driftsutgiftene for lavinntektsgrupper enn for høyinntektsgrupper. For det andre er det en tendens til at pensjonister med lave inntekter benytter hjemmehjelptjenesten mer enn pensjonister med høye inntekter (se første søyle i tabell 3.15). Dette kan i stor grad forklares med at behovet for hjemmehjelp øker med alderen mens disponibel inntekt avtar med alderen.

Gjennomsnittlig inntekt og subsidiebeløp for ulike populasjoner er sammenlignet i tabell 3.16. Husholdninger som mottar hjemmehjelp har noe lavere inntekter enn pensjonisthusholdninger generelt. Av husholdninger som mottar hjemmehjelp, skiller en-person husholdninger seg ut med lavere inntekt enn gjennomsnittet. Det fremgår videre at subsidiene utgjør en relativ høy andel av inntektene for de husholdninger som benytter tjenesten. Under alternativ 1 ser vi at pensjonisthusholdninger har relativt lave inntekter i forhold til gjennomsnittet for hele utvalget. Forskjellen blir betydelig mindre når vi i alternativ 2 benytter husholdningsinntekt per forbruksenhet.

Andelen av husholdningsbudsjettet som går med til å kjøpe hjemmehjelptjenester (budsjettandelen), er svært lav for alle populasjonene som er omtalt i dette avsnittet. I gjennomsnitt benytter pensjonisthusholdninger under 1 prosent av sine disponible inntekter til kjøp av hjemmehjelptjenester. For husholdninger som mottar hjemmehjelp er budsjettandelen 1,4 prosent, mens den er 1,5 prosent for en-person husholdninger som mottar hjemmehjelp. Den viktigste forklaringen på at budsjettandelen er så pass lav, er at brukerbetaling benyttes i relativt beskjedent omgang.

3.3.4 Hjemmesykepleie

Mens hjemmehjelptjenesten yter praktisk hjelp med daglige husholdningsoppgaver, yter hjemmesykepleien mer medisinsk preget assistanse. Hjemmesykepleien omfatter blant annet pleie av eldre, nyutskrevne sykehuspasienter, psykiatriske pasienter og psykisk utviklingshemmede som har flyttet ut av institusjoner.

Det er færre som benytter hjemmesykepleie enn hjemmehjelp. Mens det i 1993 var om lag 118 000 mottakere av hjemmehjelp, var det bare 73 000 mottakere av hjemmesykepleie (Olsen, 1996). Basert på et landsomfattende utvalg av 964 hjemmeboende personer i alderen 65 til 98 år, avdekker tabell 3.17 noen kjennetegn ved brukerne av hjemmesykepleie.

I utvalget har om lag 5 prosent av husholdningene benyttet hjemmesykepleie. Til sammenligning har 14,5 prosent av husholdningene benyttet hjemmehjelp (jfr. tabell 3.11). Som for hjemmehjelp, øker brukerandelen med alderen. Mens det er 3 prosent i aldersgruppen 65-79 år som benytter hjemmesykepleie, er det 15,5 prosent i aldersgruppen over 80 år. Også for hjemmesykepleie gjenspeiler dette at pleiebehovet øker med alderen. Mottakere av hjemmesykepleie har lavere gjennomsnittsinntekt enn de som ikke benytter hjemmesykepleie.

I Levekårsundersøkelsen (1995) er hjemmesykepleie fra kommunen benyttet av bare 58 av 3 718 husholdninger (1,6 prosent). Siden dette er et svært lite utvalg, finner vi det ikke hensiktsmessig å inndele datamaterialet i inntektsgrupper. I tabell 3.18 sammenlignes imidlertid gjennomsnittlig inntekt for husholdninger som mottar hjemmesykepleie med tilsvarende størrelse for andre populasjoner. I alternativ 2 ser vi at husholdninger som benytter hjemmesykepleie har noe høyere inntekter enn de som benytter hjemmehjelp, men noe lavere inntekter enn pensjonisthusholdninger generelt. Basert på gjennomsnittstall synes mottakerne av hjemmesykepleie, som mottakerne av hjemmehjelp, å utgjøre en typisk lavinntektsgruppe.

Av de 58 husholdningene i Levekårsundersøkelsen som har benyttet hjemmesykepleie, er det bare 34 husholdninger som har oppgitt sine utgifter i forbindelse med hjemmesykepleie. I tillegg er bruken av hjemmesykepleie oppgitt som antall ganger per måned og ikke som antall timer. Dette gjør det vanskelig å beregne driftsutgiftene, og dermed subsidiene, i forbindelse med den enkeltes etterspørsel. En kan imidlertid forvente at subsidiene per time er minst like høye som for hjemmehjelp. Dette kan begrunnes med at brukerbetalingen for hjemmetjenestene i stor grad fastsettes ut fra samme retningslinjer. Driftsutgiftene per time er imidlertid noe høyere for hjemmesykepleie enn for hjemmehjelp. For de 34 husholdningene som har oppgitt sine utgifter i forbindelse med hjemmesykepleie, utgjør brukerbetalingen i gjennomsnitt 1 260 kroner per år, noe som gir en gjennomsnittlig budsjettandel på under 1 prosent. Beskrivelsen ovenfor viser at det er mange fellestrekk mellom hjemmesykepleie og hjemmehjelp, både når det gjelder brukergruppe og subsidiesystem. Fellesstrekkene gjør det sannsynlig at subsidiene i forbindelse med hjemmesykepleie har tilnærmet samme fordelingsprofil som hjemmehjelpsubsidene, det vil si at de virker omfordelende fra høyere til lavere inntektsgrupper.

3.3.5 Institusjonsplasser

I 1993 var det tilsammen 46 129 institusjonsplasser i Norge (Olsen, 1996). Over 90 prosent av institusjonsplassene er å finne på somatiske sykehjem (21 536), kombinerte alders- og sykehjem (13 672) og aldershjem (6 734). Ikke overraskende viser tabell 3.19 at det først og fremst er de eldre som benytter institusjonsplasser. Nær halvparten av institusjonsbeboerne er over 85 år.

Institusjonsbeboerne er verken inkludert i Levekårsundersøkelsen eller Inntekts- og formuesundersøkelsen. «Utvalget om finansierings- og brukerbetalingsordninger i pleie- og omsorgstjenesten» 27 har imidlertid beregnet gjennomsnittlig disponibel inntekt for et utvalg på 23 244 institusjonsbeboere. Beregningene tar utgangspunkt i personopplysninger fra Rikstrygdeverket koblet til SSBs inntektsregister for 1993.

Tabell 3.20 viser at institusjonsbeboerne i gjennomsnitt har lave inntekter, både i forhold til pensjonisthusholdninger og husholdninger generelt. Dette resultatet er ikke overraskende når en vet at nær halvparten av institusjonsbeboerne er over 85 år.

Tabell 3.21 gir anslag på driftsutgifter, brukerbetaling 28 og subsidie per institusjonsplass. Som andel av driftsutgiftene varierer brukerbetalingen fra ca. 12 prosent for sykehjem til ca. 18 prosent for aldershjem 29 . Med andre ord subsidieres hver institusjonsplass med mellom 82 og 88 prosent av driftsutgiftene, eller med mellom kroner 185 000 (aldershjem) og kroner 290 000 (sykehjem). Siden institusjonsbeboerne jevnt over har lave inntekter, virker disse subsidiene omfordelende i favør av lavere inntektsgrupper når en rangerer husholdningene ut fra inntekt eksklusive subsidier. Med stor sannsynlighet vil fordelingsvirkningene bli motsatt dersom en rangerer husholdningene ut fra inntekt inklusive subsidier, noe som skyldes at subsidiene er svært høye per institusjonsplass. Dersom formålet med subsidiene er å utjevne forskjeller i økonomiske levekår, er det imidlertid lite relevant å betrakte subsidiene som en ren inntekt for institusjonsbeboerne. Dette skyldes at subsidiene går med til å kompensere for merkostnader som forårsakes av faktorer som det enkelte individ i liten grad selv kan påvirke (alderdom og sykelighet).

3.3.6 Helsetjenester

Store deler av driftsutgiftene i forbindelse med helsetjenester er knyttet til primærhelsetjenesten (diagnose og behandling) og sykehusdriften (somatiske spesialisttjenester). For husholdninger som inngår i Inntekts- og formuesundersøkelsen (1986), har Steckmest (1996) beregnet implisitte subsidier i forbindelse med bruk av sykehustjenester ved å ta utgangspunkt i statistikk over hvordan etterspørselen etter sykehusplasser varierer mellom kjønn og aldersgrupper. Nærmere bestemt fordeles de totale driftsutgiftene i forbindelse med sykehusdrift (1986) på antall pasienter som statistisk befinner seg i hver kjønns- og aldersgruppe 30 . For hver kjønns- og aldersgruppe beregnes deretter sykehusutgifter per capita, som vist i tabell 3.22. Tabellen viser at sykehusutgiftene per capita er relativt høye for den yngste aldersgruppen (0-9 år), for kvinner i fertil alder og for de eldste aldersgruppene. Ellers ser vi at utgiftene per capita er høyere for menn over 50 år enn for kvinner over 50 år.

At en har tilnærmet gratis sykehusbehandling i Norge, gir innbyggerne nytteverdi i form av en forsikring. Denne nytteverdien kan betraktes som en individuell inntekt eller subsidie. Subsidiens størrelse varierer mellom kjønns- og aldersgrupper basert på forskjeller i forventet nytte. Med utgangspunkt i den individuelle subsidien som er representert i tabell 3.22, kan en tildele hver husholdning i Inntekts- og formuesundersøkelsen en samlet subsidie basert på husholdningens alders- og kjønnssammensetning.

Figur 3.11 viser hvordan subsidiene varierer mellom inntektsgrupper (ekvivalentinntekt benyttes). Som vi ser er subsidiene høyest for de midterste inntektsgruppene. Dette indikerer at det blant de midterste inntektsgruppene er relativt mange husholdninger med en kjønns- og aldersfordeling som tilsier en høy forventet etterspørsel etter sykehustjenester, f.eks. husholdninger med medlemmer over 50 år og småbarnshusholdninger. Figuren antyder at den øverste halvdelen av inntektsgruppene i sum mottar mer subsidier enn den nederste halvdelen, men det er usikkert om subsidiene likevel er jevnere fordelt enn disponibel inntekt. Ut fra forutsetningene og resultatene i den refererte analysen, kan det konkluderes med at sykehussubsidiene i beste tilfelle har en svak omfordelingseffekt i favør av lavere inntektsgrupper.

I analysen referert til ovenfor forklares variasjoner i subsidier mellom inntektsgrupper ved hjelp av forskjeller i kjønn- og aldersfordeling. Korrigert for alders- og kjønnsfordeling kan det imidlertid tenkes at etterspørselen etter helsetjenester påvirkes av inntekt og andre sosioøkonomiske variable. En analyse av Elstad (1991) viser at sosioøkonomiske variable som skilsmisserate og andel industriarbeidere, påvirker etterspørselen etter helsetjenester. Analysen viser videre at bruken av helsetjenester avtar når personlig inntekt øker, et resultat som støttes av Nord (1988) og Dahl (1995). Herigstad (1986) og Sørensen, Rongen og Grytten (1994) finner imidlertid ingen tilsvarende sammenheng. Det synes altså ikke å være noen generell enighet med hensyn til om personlig inntekt eller andre sosioøkonomiske variable påvirker etterspørselen etter helsetjenester.

Kilde: Steckmest (1996)

3.4 Konklusjoner og oppsummering

For de fleste kommunale og fylkeskommunale tjenester utgjør brukerbetalingen en relativt liten andel av driftsutgiftene. For eksempel dekker brukerbetalingen 10-13 prosent av driftsutgiftene for sentrale tjenestegrupper i helse- og sosialsektoren, som pleie og omsorg, diagnose og behandling og somatiske spesialisttjenester. I undervisningssektoren er brukerbetaling mest vanlig innenfor barnehagedrift (ca. 30 prosent) og skolefritidsordninger (ca. 43 prosent). I tekniske sektor utgjør brukerbetalingen en høy andel av driftsutgiftene.

At verdien av brukerbetalingen er lavere enn driftsutgiftene for en tjeneste, betyr i prinsippet at brukerne mottar en subsidie. Hovedformålet med denne rapporten har vært å belyse fordelingsvirkningene av denne formen for subsidiering. Det grunnleggende spørsmålet som stilles er om subsidieringen bidrar til å redusere ulikhet i befolkningens økonomiske levekår. Problemstillingen er analysert empirisk for utvalgte tjenester ved å ta utgangspunkt i SSBs Levekårsundersøkelse koblet mot Inntekts- og formues­undersøkelsen.

Metodisk tar analysen utgangspunkt i husholdningers økonomiske situasjon i ett enkelt inntektsår. Analysen sier med andre ord ikke noe om fordelingsvirkninger i et livsløpsperspektiv. I analysens hovedalternativ er husholdningsinntekt og subsidiebeløp omregnet til forbruksenheter for å kunne sammenligne de økonomiske levekårene til husholdninger som har ulik størrelse og sammensetning.

For barnehagetjenester viser analysen at brukersubsidiene har en relativt klar omfordelende effekt i favør av lavere inntektsgrupper når alle husholdningene i Levekårsundersøkelsen benyttes som populasjon. En bakenforliggende årsak til dette resultatet er at husholdninger med barn i barnehagealder i gjennomsnitt har lavere inntekt enn resten av utvalget når det tas hensyn til at småbarnshusholdninger har relativt mange forbruksenheter å fordele husholdningsinntekten på. Blant småbarnshusholdningene i Levekårsundersøkelsen viser analysen at høyinntektsgruppene mottar mer subsidier enn lavinntektsgruppene. Subsidiene virker likevel omfordelende i favør av lavere inntektsgrupper siden de er jevnere fordelt enn inntektskomponentene som inngår i småbarnshusholdningenes disponible inntekt. Eneforsørgere med små barn har mye lavere inntekter enn andre husholdninger med små barn, men nyter samtidig godt av betydelig mer barnehagesubsidier. At eneforsørgere mottar mye barnehagesubsidier, skyldes både at de betaler mindre per enhet for barnehagetjenester og at de i gjennomsnitt benytter tjenesten mer enn andre grupper.

For hjemmehjelptjenesten er det en klar tendens til at subsidiene tilgodeser lavinntektsgrupper. Resultatet gjelder både når en tar utgangspunkt i hele utvalget og når en tar utgangspunkt i pensjonisthusholdninger. Hovedforklaringen er at lavinntektsgrupper benytter hjemmehjelptjenesten mer enn høyinntektsgrupper, først og fremst på grunn av at behovet for hjemmehjelp øker med alderen mens inntekten avtar med alderen. Et forsterkende element er at mange kommuner benytter inntektsgraderte priser, noe som betyr at lavinntektsgrupper betaler mindre for den samme tjenesten enn høyinntektsgrupper. Det skal til slutt nevnes at omfanget av brukerbetaling er relativt beskjedent for denne tjenesten. Til tross for at brukerne jevnt over har lave inntekter benytter de i gjennomsnitt under 2 prosent av husholdningsbudsjettet til å betale for tjenesten.

For hjemmesykepleie har det, på grunn av manglende data, ikke vært mulig å beregne hvordan subsidiene fordeler seg på ulike inntektsgrupper. Det er imidlertid mange fellestrekk mellom hjemmesykepleie og hjemmehjelp, både når det gjelder brukergruppe og subsidiesystem. Fellestrekkene gjør det sannsynlig at subsidiene i forbindelse med hjemmesykepleie har tilnærmet samme fordelingsprofil som hjemmehjelpsubsidiene, det vil si at de virker omfordelende fra høyere til lavere inntektsgrupper.

I gjennomsnitt subsidieres hver institusjonsplass med mellom 82 og 88 prosent av driftsutgiftene. Siden institusjonsbeboerne jevnt over har lave inntekter, både i forhold til pensjonisthusholdninger og husholdninger generelt, virker subsidiene omfordelende i favør av lavere inntektsgrupper. For helsetjenester eksisterer det ingen klare resultater som viser at subsidiene veier tyngre for lavinntektsgrupper enn for høyinntektsgrupper. Det er følgelig usikkert om subsidiene bidrar til en mer lik fordeling av inntekt.

Avslutningsvis minner vi om at vår fordelingsanalyse bygger på husholdningers økonomiske situasjon i ett enkelt inntektsår. Husholdninger som har relativt lave inntekter i inntektsåret som studeres, vil med andre ord betraktes som «fattige» i fordelingsanalysen selv om det kan tenkes at de samme individene oppnår en høy livsløpsinntekt. Dette kan f.eks. gjelde unge folk i utdanningsfasen eller pensjonister som har hatt høye inntekter i sitt yrkesaktive liv. På grunn av manglende data har det imidlertid ikke vært mulig å beregne livsløpsinntektene til husholdningene som inngår i Levekårsundersøkelsen.