10 Reformbehov i kommunesektorens finansieringssystem

10.1 Innledning

Utformingen av finansieringssystemet utgjør en del av rammebetingelsene for kommuner og fylkeskommuner. Rammebetingelsene bestemmes også av funksjonsfordelingen, kommuneindelingen og lovreguleringen av kommunesektorens virksomhet. Rammebetingelsene legger til rette for kommunesektorens utøvelse av det lokale selvstyret, effektiv ressursbruk, tjenesteproduksjon og samfunnsutbygging. Rammebetingelsene er også etablert av nasjonale hensyn om makroøkonomisk stabilitet, effektiv ressursbruk, regional balanse og likeverdig tjenestetilbud. Rammebetingelsene kan være mer eller mindre gunstige for å fremme samfunnsmessige målsettinger på disse områder. Men det er ingen direkte sammenheng mellom rammebetingelsene og realisering av samfunnsmessige mål om stabilitet, utjevning, effektiv ressursbruk, tjenestetilbud og samfunnsutbygging. Politiske og administrative organer i kommuner og fylkeskommuner fyller det lokale selvstyret med innhold, og tilsvarende organer nasjonalt fastlegger de løpende finansielle betingelser. Politiske og administrativ prosesser, både nasjonalt og lokalt, bestemmer hvordan tjenestetilbudet og samfunnsutbyggingen faktisk vil være. Dette innebærer at forholdet mellom utforming av finansieringssystemet og realisering av samfunnsmessige mål, vil være indirekte. En vurdering av hvordan finansieringssystemet fungerer må søke å kaste lys over hvordan kommunesektorens virkemåte påvirkes av de finansielle rammebetingelser.

De finansielle rammebetingelser har endret seg betydelig over tid. Formannskapsloven av 1837 formaliserte en inndeling av landet i kommuner med høy grad av selvstyre hvor staten overlot ansvaret for både oppgaver og finansiering til lokalforvaltningen. Gradvis er de finansielle bindinger til staten økt. Det har sammenheng med den stadige tilførselen av nye oppgaver til kommunesektoren. Fra en situasjon hvor løsning av lokale oppgaver var hovedsaken, ble kommunene i større grad gitt ansvaret for velferdstjenester som skole, helsetilbud og eldreomsorg som skulle nå alle i landet.

Kommunenes medvirkning i utbyggingen av velferdsstaten har gjort kommunene mer økonomisk og oppgavemessig bundet til staten. Staten ordnet tilførsel av økonomiske ressurser for å finansiere det utvidede tjenestetilbud. De store forskjeller i økonomiske forhold utover landet nødvendiggjorde omfattende utjevningsordninger for å sikre likeverdig tjenestetilbud. Dette historiske riss får fram tre hovedelementer som må forstås i sammenheng – lokalt selvstyre, nasjonale økonomiske hensyn og utjevningspolitikk. Framtidig utforming av finansieringssystemet må balansere de tre elementer.

Hovedtrenden i utviklingen av finansieringssystemet har vært sentralisering, som diskutert i kap.3. Den lokale beskatningsrett har gradvis fått mindre betydning, overføringenes andel av inntektene har økt, og nye tjenester har vært stimulert med øremerkede tilskudd. I nyere tid er imidlertid denne tendens til sentralisering søkt begrenset ved innføringen inntektssystemet i 1986. Inntektssystemet søkte å etablere det finansielle ansvarsprinsipp, hvor det organ som har ansvaret for en oppgave også har ansvaret for finansieringen. Reformen innebar at 50 øremerkede tilskudd ble erstattet med rammeoverføringer. En viktig målsetting ved innføringen av inntektssystemet var å gi kommunesektoren muligheten til, på en bedre måte, å møte de nye utfordringene den ble stilt overfor. De økonomiske rammebetingelser ble endret for å gi kommunesektoren større frihet til å tilpasse oppgaveløsningen til lokale forhold. Dagens finansieringssystem kan karakteriseres som rammestyring, ved at hovedtyngden av kommunenes økonomiske ressurser kommer fra rammeoverføringer og inntektsskatt. Fastlegging av reformbehovet i kommunenes finansiering må bygge på en evaluering av denne rammestyringen.

I dette kapitlet gjennomgås utvalgets vurdering av sammenhengen mellom de finansielle rammebetingelser og realiseringen av de samfunnsmessige mål om lokalt selvstyre, ressursbruk, utjevning og makroøkonomisk styring. Diskusjonen er basert på kriteriene for god kommunefinansiering utviklet i kap. 6 og gjennomgått for de ulike inntektsartene i kap. 7- 9. Til slutt i kapitlet foretas en vurdering av hvilke aspekter ved finansieringssystemet som bør forbedres.

10.2 Lokalt selvstyre

Utøvelse av lokalt selvstyre er en selvstendig målsetting. Det lokale selvstyre er gitt ansvar for tjenesteproduksjon og samfunnsutbygging for å utnytte lokalkunnskap og tilpasse virksomheten til innbyggernes behov. Det viktigste finansielle spørsmål for det lokale selvstyret er beskatningsfriheten. Fordeler og ulemper ved lokal beskatningsfrihet er evaluert i kap. 7.7 og alternativer vil bli vurdert i kap. 11. Her diskuteres andre aspekter ved finansieringssystemet som angår det lokale selvstyret. Når det gjelder diskusjon av målsettinger knyttet til det lokale selvstyret, vises det til kap. 6.3.

10.2.1 Lokal forankring og overføringsavhengighet

Det lokale selvstyret bør ha en lokal finansiell forankring. Kommuner og fylkeskommuners eget finansieringsgrunnlag gir dem økonomisk selvstendighet, selv om de ikke direkte kan påvirke skatteregler eller skattesatser. Etter denne forståelsen gir lokale skatter og brukerbetaling kommunene forankring i eget inntektsgrunnlag og økonomisk selvstendighet. På den andre siden innebærer overføringer fra staten avhengighet av ytre økonomiske forhold. Økonomisk selvstendighet gir kommunesektoren større autonomi i forhold til staten og klargjør sektorens eget finansielle ansvar. Det er vanskelig å begrunne betydningen av økonomisk selvstendighet med bakgrunn i statsvitenskapelig eller sosialøkonomisk teori. En statsvitenskapelig tilnærming vil legge hovedvekten på de politiske og beslutningsmessige forutsetninger for det lokale selvstyret. Om virksomheten finansieres ved skatt eller overføringer har da begrenset betydning. En sosialøkonomisk tilnærming vil konsentrere seg om insentivene den enkelte kommune og fylkeskommune står overfor gjennom finansieringssystemet. Nivå-sammensetningen av overføringer versus lokale finansieringskilder vil i liten grad påvirke kommunale økonomiske vurderinger, men muligheten til å endre lokale inntekter på marginen vil være viktig. Utvalget mener at større økonomisk selvstendighet likevel er av politisk betydning for det lokale selvstyret.

Rune Sørensen har på oppdrag fra utvalget analysert de styringsmessige konsekvensene av kommunale finansieringsformer, og hans utredning er trykt som vedlegg 2 til utredningen. Sørensen analyserer konsekvensen av sentraliseringsgrad i finansieringssystemet for lokaldemokrati, effektivitet, styrbarhet og likhet. Forskeren beskriver dagens finansieringssystem som et system hvor kommunene har liten innflytelse på egne inntekter og hvor kommunenes ansvar er å fordele en gitt inntektsramme på et sett av oppgaver. Dagens finansieringssystem er et sentralisert system som gir staten en meget høy grad av kontroll over de kommunale inntektene. Den grunnleggende styringside med det kommunale selvstyret er at borgerne i det enkelte lokalsamfunn skal kunne påvirke prioriteringene gjennom politisk deltakelse. En høy grad av overføringsavhengighet som i det norske systemet kan gi lite rom for utvikling av det lokale selvstyret. Forskeren stiller spørsmål om hvorvidt beskatningsfrihet, eller en høyere skatteandel enn dagens, er en betingelse for et vitalt demokrati. Legger dagens finansieringssystem kritiske beskrankninger på det lokale selvstyret?

En intervjuundersøkelse blant lokale politikere fra 1986 viser at hele 95 prosent av fylkestingsrepresentantene og 90 prosent av kommunestyrerepresentantene mente at stor avhengighet av økonomisk tilskudd fra staten innskrenker det lokale selvstyret. Dersom man ser på betydningen av økt skatteandel for hele befolkningens politiske engasjement viser analysen at dette ikke har særlig effekt. Forskeren mener det er tre grunner til at hverken beskatningsfrihet eller høyere skatteandel ikke vil ha særlig effekt på befolkningens politiske engasjement. For det første oppfatter innbyggerne seg først og fremst som brukere av kommunale tjenester og i mindre grad som borgere. For det andre viser andre undersøkelser at innbyggerne har begrenset informasjon om lokalpolitikk. Et fåtall av kommunenes innbyggere vil dermed ha kjennskap til endringer i forholdet mellom skatt og overføringer. For det tredje finner ikke Sørensen dokumentasjon på at fordelingen mellom skatt og rammetilskudd har betydning for det lokalpolitiske engasjementet i kommunene. Denne utredning betyr ikke at endringer i finansieringssystemet ikke kan forbedre det lokale selvstyret. Men det lokale selvstyret påvirkes av mange forhold, og endringer i finansieringen i seg selv må ventes å ha begrenset betydning.

10.2.2 Lokal forankring og skatteformer

Lokal forankring påvirkes av hva slags skatteformer kommunene utnytter. Gode kommunale skatter kobler bruk og betaling av kommunale tjenester. Fordelingspolitiske vurderinger kan selvsagt modifisere ønsket om god kobling. Mye av det kommunale tjenestetilbud er del av en fordelingspolitikk overfor befolkningsgrupper, spesielt aldersgrupper med liten betalingsevne. Hvis eiendomsverdier reflekterer det kommunale tjenestetilbud, vil eiendomsskatt gi god kobling mellom skattebetaling og tjenester. Hvis privat inntektsnivå avspeiler bruken av kommunale tjenester, vil inntektsskatt gi god kobling. En grunnleggende forutsetning for koblingen mellom bruk og betaling er at bostedskommune og skattekommune er den samme. Ved valg av kommunale og fylkeskommunale beskatningsformer bør derfor residensprinsippet vektlegges. Eiendommer som hovedsakelig eies av kommunens egne innbyggere tilfredsstiller kravet til kobling for eiendomsskatten. Slik dagens system er utformet er inntektsskatten for personer en bedre skatteform enn selskapsskatten. Bedrifter kan helt eller delvis eies av innbyggere i andre kommuner eller være del av et konsern med lokalisering i annen kommune.

10.2.3 «Myke budsjettskranker»

Dagens utforming av finansieringssystemet innebærer en høy grad av overføringsavhengighet for kommunesektoren. En høy grad av overføringsavhengighet kan skape uklare ansvarsforhold. Det finansielle ansvarsprinsipp innebærer at det forvaltningsnivå som har det praktiske ansvaret også bør ha det finansielle ansvaret. I en situasjon hvor kommunenes inntektsrammer i stor grad bestemmes av overføringer, kan det oppstå spill-situasjoner i forholdet mellom kommunene og staten. Et slikt system kan føre til strategisk tilpasning i forhold til statlige myndigheter. Kommunene har også all grunn til å kjempe om økte overføringer fra staten fordi en økning i overføringene finansieres av alle landets innbyggere, mens gevinsten kun fordeles på innbyggerne i den ene kommunen. Høyt overføringsnivå gjør denne striden særlig viktig. Det finansielle ansvarsprinsipp brytes hvis kommuner og fylkeskommuner kommer i en forhandlingsposisjon med staten om enkelt-tjenester.

Et system med rammeoverføringer forutsetter at den enkelte kommune og fylkeskommune oppfatter de statlige overføringene som upåvirkelige. Dersom rammene er påvirkelige, vil ikke kommunenes ressursbruk fullt ut reflektere tilpasning til lokale kostnads- og etterspørselsforhold fordi ressursbruken kan bli benyttet som et strategisk virkemiddel for å øke de statlige overføringene. En liknende spill-situasjon kan også komme til uttrykk ved finansiering av reformer. I et system hvor kommunene ikke har beskatningsfrihet må reformer fullfinansieres av staten. Dette innebærer at staten må beregne kostnadene ved reformene og deretter øke de statlige overføringene slik at kommunene kan tilfredsstille reformenes krav. I vurderingen av kostnadene ved reformer vil imidlertid kommuner og fylkeskommuner kunne ha bedre informasjon enn statlige myndigheter. Samtidig kan kommuner og fylkeskommuner ha interesse av å overvurdere kostnadene ved reformer. Dette kan føre til at reformene blir dyrere enn nødvendig.

10.3 Utvikling i kommunal og fylkeskommunal ressursbruk

10.3.1 Innledning

Kommunesektoren har utvidet tjenestetilbudet betydelig de siste ti-år. Samtidig er kommunesektoren stilt overfor nye utfordringer. For det første har det vært store demografiske endringer. Antall eldre har vokst, mens barnekullene har blitt mindre. I tillegg har det i hele denne perioden også vært endringer i bosettingsmønsteret. Flere har flyttet fra utkantstrøkene til byer og tettsteder. For det andre har det skjedd endringer i oppgavene. Først og fremst har standard og omfang av etablerte tjenester økt. Ny kunnskap og ny teknologi har gitt nye muligheter og har samtidig økt kravene til tjenestenes innhold. I 1994 fikk alle innbyggere mellom 16 og 19 år en lovfestet rett til videregående opplæring. Gjennom Reform94 er fylkeskommunene dermed forpliktet til å gi alle innbyggere i den aktuelle aldersgruppen tilbud om plass i den videregående skolen. I 1997 utvides grunnskolen til 10 år. I forbindelse med Reform97 skal alle 6-åringer få plass i grunnskolen fra og med skoleåret 97/98.

Oppgavefordelingen mellom kommunene, fylkeskommunene og staten er også endret. I 1988 ble ansvaret for somatiske sykehjem overført fra fylkeskommunene til kommunene. Denne reformen var en del av en eldrepolitikk som bl.a. innebar et ønske om å bryte ned skillelinjer mellom de ulike tjenestene innenfor pleie- og omsorgssektoren. I 1992 ble ansvaret for psykisk utviklingshemmede overført fra fylkeskommunen til kommunen. For det tredje har det skjedd endringer i behovet for arbeidskraft, spesielt på grunn av den teknologiske utvikling. I tillegg har antall sysselsatte kvinner økt i denne perioden, med klare konsekvenser for behovet for kommunale tjenester. En fjerde viktig endring i rammebetingelsene for kommunal og fylkeskommunal tjenesteproduksjon er endring i finansieringssystemet ved det nye inntektssystemet og liberaliseringen av kredittmarkedet.

I en helhetlig vurdering av kommunesektorens finansieringssystem er det nødvendig å vurdere hvorvidt dagens utforming av finansieringssystemet har ført til en ressursbruk i kommunesektoren som er bedre tilpasset lokale forhold. Siden sammenhengen mellom finansieringssystem og ressursbruk er indirekte, kan utvalget her bare trekke fram materiale som kaster lys over problemstillingen. Det er vanskelig å konkludere med at den faktiske ressursbruken skyldes utformingen av finansieringssystemet. Mange andre faktorer som også har betydning for ressursbruken i kommunesektoren, som f.eks interne beslutningssystemer, politiske signaler fra staten, press fra interessegrupper osv. kan ha bidratt til å vanskeliggjøre kommunesektorens løsning av sine oppgaver.

10.3.2 Kostnadseffektivitet

God ressursbruk krever at kommunesektoren produserer tjenestene med lavest mulig kostnader. I prinsippet skal rammefinansiering fremme kostnadseffektivitet. En krone spart i lavere kostnader kan brukes til å styrke tjenestetilbudet. Svak kostnadseffektivitet vil gi dårlig tjenestetilbud, gitt den økonomiske ramme. Finansieringssystemets betydning for kostnadseffektiviteten er først og fremst å gi lokale insentiv til kontroll med lokale kostnader.

Det er svært vanskelig å vurdere om en tjeneste produseres til lavest mulig kostnad. Produksjonen av en tjeneste kan være komplisert med mange impliserte, og det vil være nær sammenheng mellom kostnad og kvalitet. Høy kostnad vil ofte reflektere høy kvalitet. Kommunens beslutninger handler like mye om «riktig» kvalitet som om lavest mulig kostnad.

En grov sammenlikning av kostnadene ved ulike kommunale tjenester, f.eks. driftsutgifter pr. elev i grunnskolen, driftsutgift pr. barnehageplass eller driftsutgift pr. seng i eldreinstitusjoner, viser svært store forskjeller mellom kommunene, og også innen kommunene. Det kan tyde på at kostnadene varierer og at mange kan vinne på kostnadsreduksjoner. Men forskjellene vil i tillegg avspeile både kvalitet og lokale betingelser for produksjonen. De store forskjellene kan imidlertid innebære at kommunene kan lære av hverandre. Slik sammenlikning er vanskelig på grunn av problemene med å måle produksjonen. Produksjonen i undervisningssektoren angår både oppdragelse, evne til samarbeid, tilegnelse av kunnskaper osv. Tilsvarende vil produksjonen i helsesektoren handle om forbedring av helsetilstanden. Når produksjonen ikke kan måles på noen god måte, er det vanskelig å vurdere resultatet i forhold til ressursinnsatsen.

Problemene med å fastslå kostnadseffektiviteten i kommunal produksjon kan illustreres ved å se på utviklingen i grunnskolen. Tabell 10.1 viser utviklingen i antall elever og lærerårsverk i grunnskolen i perioden 1970-1995. Fra 1970 til 1980 var det en økning i antall elever på 8 prosent. I samme periode økte lærerårsverkene med nærmere 35 prosent. Gjennom 1980-tallet ble antall elever i grunnskolen redusert med 20 prosent, mens veksten i antall lærerårsverk fortsatte. Dette har resultert i en betydelig reduksjon i antall elever pr. lærerårsverk og en økning i antall lærerårsverk pr. klasse. I 1990 var antall elever pr. lærerårsverk om lag 10, mens antall lærerårsverk pr. klasse var nærmere 2. I internasjonal sammenheng er Norge blant de land som har høyest lærertetthet. Fra et kostnadsmessig synspunkt framstår grunnskolen med kraftig kostnadsvekst. Driftsutgifter pr. elev i grunnskolen målt i 1990-kroner har i gjennomsnitt økt fra 23 408 kroner i 1980 til 34 814 kroner i 1990. Denne kostnadsveksten motsvares av en økning i lærerinnsats pr. elev, som de fleste vil betrakte som en økning i kvalitet. Standardheving i skolen er dels et resultat av statlige bestemmelser og sentrale avtaler, og dels av kommunale prioriteringer. Veksten i antall lærerårsverk pr. elev kan i stor grad forklares ut fra følgende forhold, jf. NOU 1995: 18 «Ny lov om lovgivning om opplæring»:

• Vekst i antall elever som mottar spesialundervisning

• Økning i antall fremmedspråklige elever og styrking av norsk og morsmålsopplæring for disse elevene

• Innføringen av mønsterplantimen

• Nedsatt leseplikt på barnetrinnet

• Reduksjon av klassedelingstallet

• Økning i tallet på elever som mottar livssynsundervisning

• Generelle styrkingstiltak

Reduksjon i antall elever pr. klasse forklarer bare en liten del av veksten i antall lærerårsverk (3-4 prosent). Det kan imidlertid være slik at nedgangen i elevtallet har frigjort ressurser som har blitt brukt til å forbedre kvaliteten på undervisningen. Sørensen (1994) viser bl.a. at de kommuner som har hatt størst reduksjon i elevtallet også har hatt den største økningen i antall lærerårsverk pr. klasse. Dette tyder på at reduksjonen i elevtallet i begrenset grad fører til endringer i skolestrukturen.

Skolestrukturen er nært knyttet til bosettingsmønsteret og er en vesentlig del av den lokale infrastruktur, og dermed en viktig del av det lokale selvstyret. Selv om en desentralisert skolestruktur er ressurskrevende, må lokalpolitikerne avveie disse kostnadene mot fordelene ved nærhet til skolen. Innføringen av inntektssystemet i 1986 ga kommunene større insitament til å tilpasse skolestrukturen til endringer i elevtallet. Selv om kostnadsveksten har vært sterk og kostnadene pr. elev varierer sterkt mellom kommunene, kan det ikke dras noen enkel konklusjon om et effektivitetsproblem.

Grunnskolen illustrerer også problemet med å måle resultatene av tjenesteproduksjonen. Skolen skal oppfylle en rekke målsettinger som det er vanskelig å evaluere. I sammenliknende studier mellom skoler og mellom land konsentrerer man seg ofte om ett aspekt, elevenes kunnskapsnivå. Det er av interesse at internasjonal forskning viser at det ikke er noen klar sammenheng mellom ressursinnsats (f.eks. målt ved driftsutgifter pr. elev eller lærerårsverk pr. elev) og elevprestasjoner (vanligvis målt med karakterer på standardiserte prøver). Man kan derfor ikke uten videre slutte at kostnadsøkningen i norsk grunnskole har gitt bedre elevprestasjoner. Det foreligger en svensk undersøkelse av sammenhengen mellom innsats (utgifter pr. elev) og elevprestasjoner på kommunenivå (NOU 1991: 28 «Mot bedre vitende»). Denne undersøkelsen viser at til tross for store forskjeller mellom svenske kommuner i utgifter pr. elev i grunnskolen, har det ikke vært mulig å finne systematiske forskjeller i elevprestasjoner mellom kommunene. Høye kostnader må da begrunnes med andre skolepolitiske forhold, som f.eks. ønsket om desentralisert skolestruktur. I litteraturen diskuteres manglende kostnadseffektivitet i en organisasjon som et resultat av at organisasjonens «eier» har manglende kontroll. I kommunesammenheng betyr det at velgerne gjennom sine folkevalgte representanter ikke har god kontroll på den utøvende tjenesteproduksjon i kommunen. Det er to hovedgrunner til at slik kontroll kan være mangelfull, gitt at de folkevalgte ivaretar velgernes interesser på beste måte. For det første vil de folkevalgte ha mangelfull informasjon om tjenesteproduksjonen. F.eks. utøves helsetjeneste og eldreomsorg av personale med spesielle kvalifikasjoner som bruker sitt skjønn i behandlingen av sine klienter. Overprøving av dette faglige skjønn vil være svært vanskelig for enhver utenforstående. For det andre kan kostnadsineffektivitet følge av at enheter innen kommuneorganisasjonen oppnår strategiske fordeler i budsjettprosessen. Ulike typer bindinger og allianser i budsjettprosessen kan gi dyre tjenester. Finansieringssystemet kan påvirke budsjettprosessen når det foreligger spesiell finansiering for spesielle tjenester, f.eks. øremerkede tilskudd eller forhandlinger om nye prosjekter. Standardkrav m.v. fra statens side vil legge viktige føringer på lokale avveininger og prioriteringer. Særlig rettlighetslovgivningen som er betydelig utviklet de senere årene, vil kunne gi premisser som begrenser handlingsrommet for kostnadseffektive tilpasninger.

Finansiering kan også øke effektiviteten. Innføringen av poliklinikk-tilskuddet er et eksempel på hvordan finansieringssystemet kan utformes for å oppnå økt kostnadseffektivitet. Ved å behandle pasienter poliklinisk istedet for ved innleggelse på sykehus, bedres kostnadseffektiviteten i sykehussektoren. For hver pasient som behandles poliklinisk får fylkeskommunen refundert kostnadene. Ved vanlig innleggelse på sykehus må fylkeskommunene dekke hele kostnaden. På denne måten kan utformingen av finansieringssystemet skape vridninger i tjenesteproduksjonen som igjen kan føre til kostnadseffektivitet.

10.3.3 Prioriteringseffektivitet

Kommunene bidrar til prioriteringseffektivitet ved å tilpasse tjenestetilbudet til befolkningens behov. Prioritering mellom tjenesteområder med utgangspunkt i lokalbefolkningens behov skal gi en desentraliseringsgevinst i forhold til et uniformt statlig tilbud. Desentraliseringsgevinsten innebærer en økning i velferd ved at den enkelte kommune og fylkeskommune varierer tjenestetilbudet etter variasjoner i lokale kostnads- og etterspørselsforhold. Et rammefinansieringssystem skal fremme prioriteringseffektivitet. En kommune vil vurdere omfanget av de forskjellige tjenester mot hverandre. Samtidig vil statlig styring, gjennom standard- og rettighetslovgivning, begrense muligheten for lokal prioritering og vil således også påvirke prioriteringseffektiviteten. En krone redusert bruk på ett område gir mulighet til en krone økt innsats på et annet. Svak prioriteringseffektivitet betyr at tjenstetilbudet er dårlig koblet til befolkningens behov gitt den økonomiske ramme.

Prioriteringen mellom kommunale og private tjenester er spørsmål om lokal beskatningsfrihet. Hvis den enkelte kommune eller fylkeskommune skal prioritere omfanget av kommunale tjenester mot omfanget av private tjenester, må den kunne bestemme omfanget av sine egne inntekter. Dette er diskutert nærmere i kap. 7.7. Gevinsten i lokal tilpasning må vurderes mot ulempen ved at tjenestetilbudet blir forskjellig ut over landet. Dagens sentraliserte beskatningssystem kan begrunnes med at utjevning vurderes som viktigere enn lokal variasjon i tjenestetilbudet. Diskusjonen nedenfor avgrenses til prioritering mellom kommunale tjenester.

Rammefinansiering betyr at prioriteringene ikke skal påvirkes av økonomiske tilskuddsordninger. Prioritering er en lokal avveining av nytte og kostnader ved den enkelte tjeneste. Øremerkede tilskudd vil påvirke prioriteringen, fordi tjenester som mottar øremerkede tilskudd framstår som billigere for kommunen enn deres faktiske kostnader. Øremerkede tilskudd må altså begrunnes med at man ikke ønsker at tjenesteproduksjonen skal bestemmes av lokale avveininger alene.

Finansieringssystemet skaper prioriteringsproblemer hvis kommunesektoren kan påvirke sine finansielle betingelser ved strategisk atferd. Det vil gjelde om den enkelte kommune møter «myke budsjettskranker» dvs. kan påvirke sine rammeoverføringer. Et eksempel er at kommunen underprioriterer en sektor og oppnår tilleggsoverføringer som et resultat av dette.

Problemene med prioriteringseffektivitet og omstillinger kan illustreres ved å se på tjenestetilbudet i eldreomsorgen i kommunene. Eksemplet viser også problemene med å dra enkle konklusjoner om endringen i tjenestetilbudet. Gjennom 1980-årene skjedde det dramatiske endringer i befolkningens alderssammensetning. Antall elever i grunnskolen ble redusert med 20 prosent samtidig som antall eldre 67 år og over økte med 17 prosent. Dette endret etterspørselen etter kommunale tjenester, og utfordringen for kommunene har vært å vri sammensetningen av tjenestetilbudet fra grunnskole mot eldreomsorg. Tabell 10.2 viser at driftsutgiftene til pleie- og omsorgstjenesten pr. innbygger 67 år og over, har økt med omlag 19 prosent i perioden fra 1980 til 1992. Når det gjelder den aldersbetingede etterspørselen etter eldreomsorg, er det imidlertid viktig å skille mellom innbyggere 67-80 år og innbyggere 80 år og over. Det er hovedsakelig i de eldste årsklassene vi finner de gruppene av eldre som er mest avhengig av hjelp. Tabell 10.2 viser at antall innbyggere over 80 år økte med 37 prosent i perioden 1980 til 1992. Samtidig har antall plasser pr. 1000 innbygger over 67 år i institusjon, gått ned. En vekst i driftsutgiftene til pleie- og omsorg på nesten 19 prosent i perioden fra 1980 til 1987 viser at kommunene til en viss grad har klart å endre tjenestetilbudet i tråd med endringer i behov. Samtidig har det skjedd en endring i tilbudet innen eldreomsorg fra kostbare institusjonsplasser til rimeligere åpen omsorg. Tabellen viser at plasser i institusjon pr. innbygger 67 år og over har gått ned i perioden fra 1980 til 1992 og i forhold til antall innbyggere 80 år og over, er antall plasser redusert i hele perioden siden 1970. Utviklingen innenfor den institusjonsbaserte omsorgen motsvares av utbyggingen av den hjemmebaserte omsorgen. Fra 1970 til 1980 ble antall årsverk i hjemmesykepleien femdoblet.

Finansieringssystemet er en bakenforliggende faktor som indirekte kan påvirke kommunenes prioriteringer. Fram til 1984 ble hjemmesykepleien finansiert med 75 prosent av godkjente utgifter over trygdebudsjettet. Både somatiske sykehjem og hjemmehjelpstjenesten ble også delfinansiert ved en statlig prosent-refusjonsordning. Refusjonssatsen for disse tjenestene var imidlertid bare 50 prosent. Dette kan ha ført til en vridning av tjenestetilbudet mot hjemmesykepleien. Eksemplet viser at øremerkede tilskudd sannsynligvis påvirker prioriteringene, og dermed kan fremme prioriteringseffektivitet ved å fange opp behovet for voksende befolkningsgrupper. Datamaterialet i tabell 10.2 gir ikke grunnlag for sikre konklusjoner om kommunenes håndtering av prioriteringseffektivitet og omstilling. Andre forhold kan forklare økt behov for pleie- og omsorgstjenester utover aldersrelaterte behov. For det første har økt kvinnelig sysselsetting redusert omfanget av den private omsorgen. En nedgang i den private omsorgen vil, uansett vekst i antall eldre, føre til økt behov for kommunale tjenester innenfor eldreomsorgen. For det andre har det skjedd endringer i husholdningsstrukturen som har ført til flere aleneboende. Antall aleneboende 67 år og over økte med nesten 25 prosent i perioden fra 1980 til 1992, mens antall eldre 67 år og over økte med 18 prosent i samme periode. Brevik og Clausen (1993) har analysert sammenhengen mellom husholdningsstruktur og forbruk av omsorgstjenester og finner at eldre som bor alene har et større forbruk av pleie- og omsorgstjenester.

Med omstillingsevne menes kommunenes evne til å endre omfang og sammensetning av tjenestetilbudet etter som befolkningens behov endres. Fevolden, Hagen og Sørensen (1992) har analysert kommunenes omstillingsbehov og omstillingsevne. Gjennom en spørreundersøkelse blant rådmenn og folkevalgte i kommunene stiller forskerne spørsmål om kommunenes evne til omstilling. Det er særlig to forhold som trekkes frem som viktige forklaringer på hvorfor omstillingen i kommunene går tregt. For det første er det trekk ved det kommunale beslutningssystemet. Rådmenn og politikere i denne undersøkelsen mener at det først og fremst er motstand fra komiteene og etatene som fører til dårlig omstillingsevne for kommunene. Årsaken til dette, mener forfatterne, kan være rekrutteringen til kommunestyrer og fylkesting. Offentlig ansatte er overrepresentert i de folkevalgte organene og kommunenes egne ansatte utgjør en høy andel av kommunestyrerepresentantene. Denne forklaringen sannsynliggjøres gjennom en undersøkelse av holdninger til kostnadseffektivitet avhengig av yrkesbakgrunn. Analysen viser at ansatte som jobber i egen kommune er mest skeptisk til kostnadseffektivisering og mener at innsparinger vil føre til et dårligere tjenestetilbud. Den andre forklaringen på treghet i kommunenes omstillingsevne, er omfanget av statlige reguleringer. Det har vært en vekst i lovfesting av rettigheter til en del kommunale tjenester. Dette legger bindinger på ressursbruken og kan dermed bidra til å redusere omstillingsevnen. Selektive finansieringsordninger overfor enkelttjenester kan også redusere omstillinger ved å binde opp ressursbruk.

10.3.4 Veksten i brukerbetalingssatsene

Kommunene produserer tjenester til husholdningene og andre mottakere som det helt eller delvis kan kreves betaling for. Eksempler på brukerbetaling i kommuneforvaltningen er egenbetaling for barnehage, hjemmehjelp, legebesøk, leie for bruk av kommunale eller fylkeskommunale lokaler, egenbetaling for tekniske tjenester som vann, kloakk, renovasjon- og parkometeravgifter.

Kommunene har, innenfor rammen av gjeldende lover og forskrifter, stor frihet til å fastsette satser for egenbetaling på kommunale tjenester. En viktig begrensningen av kommunenes frihet gjelder virksomhet som har karakter av myndighetsutøvelse eller hvor kommunen langt på vei har monopol på tjenestene. For denne type tjeneste kommer selvkostprinsippet til anvendelse, det vil si at kommunene ikke kan ta en pris som overstiger produksjonskostnadene. Kommunenes inntekter fra brukerbetaling har økt de siste årene. Dette kan skyldes flere forhold. For det første kan økte inntekter skyldes at kommunen har satt opp satsene for egenbetaling. For det andre kan det tenkes at kommunen har økt omfanget og aktiviteten på de kommunale tjenestene. For det tredje kan det være at det er innført brukerbetaling på flere tjenester, og til slutt kan forbedring av kvalitet på kommunale tjenester føre til en økning i brukerbetalingssatsene.

Tabell 10.3 viser utviklingen i brukerbetalingssatser innenfor kommunal forvaltning i perioden 1989 til 1996. Oversikten er basert på data fra et utvalg av kommuner. Fra 1989 til 1996 økte barnehagetakstene med ca. 5,7 prosent i årlig gjennomsnitt, mens brukerbetalingssatsene for hjemmebasert omsorg økte med 3,5 prosent i årlig gjennomsnitt i samme periode. En sammenveiing av økningen for brukerbetalingssatsene innenfor tekniske tjenester viser at disse tjenestene økte med 6,8 prosent i årlig gjennomsnitt fra 1989 til 1996. En sammenveiing av satsene for de tjenesteområdene som inngår i tabellen innebærer en økning i brukerbetalingssatsene på om lag 6 prosent i årlig gjennomsnitt fra 1989 til 1996. Denne veksten er mer enn dobbelt så stor som den årlige gjennomsnittlige veksttakten for konsumprisindeksen.

Utviklingen i inntekter fra brukerbetaling på kommunale tjenester har de senere årene vært gjenstand for debatt. Statens kontroll med veksten i brukerbetalingssatsene ligger først og fremst i selvkostprinsippet og direkte statlig regulering av brukerbetalingssatsene. En fastlegging av prinsippet om selvkost ved betaling for kommunale tjenester, innebærer imidlertid ikke en garanti for at tjenestene produseres på en mest mulig effektiv måte. Hvorvidt veksten i brukerbetalingssatsene er et problem vil avhenge av graden av velgerkontroll i kommunen. I en kommunen med sterk velgerkontroll kan veksten i betalingssatsene være et ønske fra innbyggerne om bedre kvalitet på tjenestene som omfattes av brukerbetaling. På den annen side kan svak velgerkontroll føre til manglende kostnadseffektivitet som veltes over i brukerbetalingssatsene. Selvkostprinsippet ved betaling av kommunale tjenester er ikke en garanti for at tjenestene produseres på en mest mulig effektiv måte. Selvkostprinsippet som norm for fastsettelse av brukerbetaling innebærer at kommunene, i prinsippet, kan velte kostnadene ved en ineffektiv tjenesteproduksjon over på brukerne. Slik dagens system for brukerbetalte tjenester fungerer, kan det være problematisk at den enkelte innbygger har liten oversikt over i hvilken grad utviklingen i betalingssatser skyldes ineffektiv tjenesteproduksjon og i hvilken grad utviklingen skyldes kvalitetsforbedring. For en del tjenester kan den enkelte bruker avveie kostnadene i forhold til nytten av tjenesten. Det er imidlertid en del tjenester, spesielt innenfor teknisk sektor, som er obligatoriske og hvor kommunen har monopol.

En uønsket vekst i brukerbetalingssatsene skyldes ikke nødvendigvis svak velgerkontroll, men kan være et resultat av det økonomiske opplegget fra staten. I forbindelse med statsbudsjettarbeidet anslås veksten i kommunesektorens inntekter fra brukerbetaling. Dersom det fra statens side er lagt opp til en sterk vekst i brukerbetalingen kan kommunene føle seg tvunget til å sette opp egne satser.

En sterk vekst i brukerbetalingssatsene kan påvirke inntektsfordelingen mellom personer fordi tjenesteproduksjonen finansieres etter bruk og ikke etter evne. Dette kan føre til at personer med lav inntekt bruker en større andel av sin disponible inntekt til å finansiere bruk av kommunale tjenester enn personer med høy inntekt. Ettersom en del av de kommunale og fylkeskommunale tjenestene er sentrale velferdstjenester, kan staten ha målsettinger om tilgjengelighet for alle. Brukerbetalingsordninger kan komme i konflikt med slike målsettinger. Mål om tilgjengelighet for alle uavhengig av inntekt kan tilsi sterk subsidiering av tjenester, eventuelt i kombinasjon med inntektsgraderte betalingssatser.

Tjenester som delvis er brukerfinansiert blir også subsidiert med offentlige midler ut fra andre hensyn enn fordelingspolitikk. Et eksempel er barnehager hvor målsettinger som likestilling, behovet for kvinnelig arbeidskraft og pedagogisk tilbud til små barn kan nødvendiggjøre et statlig og kommunalt engasjement.

10.4 Fordeling

De kommunale og fylkeskommunale beskatningsformene i dagens system innebærer store skjevheter i skattegrunnlaget mellom kommunene og mellom fylkeskommunene. Skjevhetene i skattegrunnlaget mellom kommunene og mellom fylkeskommunene er i særlig grad knyttet til bedriftsskatten og naturressursskatten. Naturressursskatten er en kompensasjon for ulemper knyttet til utbygging av kraftverk i kommunen. Skjevheter i skattegrunnlaget for naturressursskatten er derfor i tråd med forutsetningene for denne skatten. Når det gjelder bedriftsskatten, er skjevheter i skattegrunnlaget mindre ønskelig. Formålet med kommunal og fylkeskommunal bedriftsskatt er knyttet til kommunenes og fylkeskommunenes rolle ved tilrettelegging for næringsvirksomhet. Skattefundamentet for bedrifter er imidlertid svært skjevt fordelt mellom kommunene og mellom fylkeskommunene. For inntektsåret 1994 varierte utliknet inntektsskatt på bedrifter med forholdet 20:1. I nærmere halvparten av kommunene ligger inntektsskatten fra bedrifter mellom 25 og 75 prosent av landsgjennomsnittet. I utgangspunktet fører dette til store forskjeller i skatteinntekt mellom kommunene og mellom fylkeskommunene. Bedriftsskatten varierer noe mindre mellom fylkeskommunene enn mellom kommunene. De store forskjellene i skattegrunnlag blir, i dagens system, delvis utjevnet gjennom inntektsutjevningen i inntektssystemet. Valg av utjevningsgrad i inntektsutjevningen må imidlertid avveies mot andre hensyn som tilsier mindre utjevning. Det er en målkonflikt når det gjelder valg av utjevningsgrad, mellom fordeling på den ene siden og hensynet til den lokale forankringen på den andre siden. Jo sterkere inntektsutjevning, desto svakere er koblingen mellom kommunenes inntekter og eget skattegrunnlag.

Dersom variasjonene i inntektsgrunnlaget ikke utjevnes, vil dette føre til store forskjeller i tjenestetilbudet mellom kommunene og mellom fylkeskommunene. Hensynet til likhet mellom innbyggerne tilsier derfor høy utjevningsgrad i inntektsutjevningen. Dette vil kunne gi kommunene like muligheter i forhold til tjenesteproduksjonen. På den andre siden vil en høy grad av inntektsutjevning mellom kommunene innebærer svakere kobling mellom kommunenes inntekter og eget skattegrunnlag. Konsekvensen av dette kan være redusert lokalpolitisk interesse og svakere insentiver til å drive næringsutvikling, eller på annen måte gjøre kommunen mer attraktiv som bosted. Inntektsutjevningen i inntektssystemet er endret med virkning f.o.m. budsjettåret 1997, jf. kap. 4.3. Den nye inntektsutjevningen innebærer en høyere utjevningsambisjon. På sikt legges det opp til at 90 prosent av forskjellene mellom eget skattegrunnlag og 110 prosent av landsgjennomsnittet kompenseres for kommunene. Gjennom å heve referansepunktet fra 96,2 til 110 prosent av landsgjennomsnittet har man søkt å ivareta fordelingshensyn mellom kommunene. Kompensasjonsgraden ble redusert fra 100 prosent til 90 prosent, og på denne måten øker den lokale forankringen slik at hensynet til lokalpolitiske interesser og stimulans til næringsutvikling ivaretas. Til tross for at kompensasjonsgraden er redusert for å sikre den lokale forankringen, foretas det en større inntektsutjevning i det nye systemet. Det kan derfor stilles spørsmålstegn ved hvorvidt koblingen mellom kommunenes inntekter og eget skattegrunnlag er god nok. Høy overføringsavhengighet kan redusere den lokale forankringen som er et viktig fundament for utviklingen av det lokale selvstyret. Høye utjevningsambisjoner, og dermed høy overføringsavhengighet kan også skape uheldige spillsituasjoner, jf. kap. 10.2.3.

10.5 Makro-økonomisk styring

10.5.1 Forutsigbarhet

Den makroøkonomiske styringen av kommunesektorens inntekter innebærer at det hvert år fastsettes en ramme for veksten i kommunesektorens inntekter. Denne veksten fordeler seg til dels ulikt mellom de tre hovedinntektskildene lokale skatteinntekter, statlige overføringer og brukerbetaling. Statlige overføringer til kommunesektoren følger av bevilgningsvedtak i Stortinget, mens skatteinntekter og brukerbetaling inngår med anslag på veksten i det kommende budsjettår. Skatteinntektene anslås på bakgrunn av fastsatt skattøre, samt anslag på lønns- og sysselsettingsutviklingen. Anslagene over skatteinntektene som utarbeides for et budsjettår er usikre. Dette gjelder både anslag utarbeidet av den enkelte kommune og fylkeskommune, og makroanslag for kommunesektoren som utarbeides av Finansdepartementet. Det er en klar tendens til at veksten i kommunesektorens skatteinntekter undervurderes. En av flere årsaker til dette er anslagene for lønnsveksten. Disse antas å være retningsgivende for partene i arbeidslivet og har derfor et visst normativt preg. Det er vanlig at kommuner og fylkeskommuner i budsjettarbeidet tar utgangspunkt i de skatteanslagene som er lagt til grunn i opplegget for kommunesektoren samlet. Det vil derfor være en tilsvarende feilkilde for skatteanslagene i den enkelte kommune og fylkeskommune. Men det er også vanlig at lønnsforutsetningene i statsbudsjettet benyttes i kommunenes og fylkeskommunenes budsjetter. I den grad uforutsett skattevekst skyldes uforutsett lønnsvekst er disse systematiske undervurderingene av liten betydning for den enkelte kommune og fylkeskommune.

En stor del av usikkerheten i Finansdepartementets anslag for kommunesektorens skatteinntekter er knyttet til bedriftsskatten. Reglene for fastsetting av skattegrunnlaget er mer innviklet enn for forskuddspliktige og dette kan medføre forskyvninger av skatteinntektene fra et år til et annet. Veksten i skatteinntektene fra etterskuddspliktige for inntektsåret 1993, forklarer nærmere halvparten av veksten i skatteinntektene i 1994 utover anslått skattevekst. Usikkerheten i skatteanslagene skaper problemer både på statlig og kommunalt nivå. For staten vil en uforutsett utvikling i skatteinntektene medføre problemer for den makroøkonomiske styringen. Det har sammenheng med at en uforutsett økning i kommunenes skatteinntekter ofte vil falle sammen med en underliggende vekst i økonomien. Skatter fra husholdninger og næringsliv er stabiliserende elementer i finanspolitikken som har en dempende virkning på etterspørselen i økonomien. Skattenes virkning som automatisk stabilisator i finanspolitikken svekkes dersom økte skatteinntekter «lekker ut» igjen gjennom økt kommunal aktivitet. Av hensyn til den makro-økonomiske styringen er det derfor viktig at den årlige tilførselen av skatter til kommunesektoren blir mer forutsigbar. Usikre skatteanslag kan også skape vanskeligheter for den økonomiske planleggingen i den enkelte kommune. Store svingninger i inntektene fra år til år kan skape problemer for økonomistyringen og budsjettoppfølgingen. Inntektene fra skatt utgjør 45 prosent av kommunesektorens inntekter. Det er viktig for innbyggerne at det er stabilitet i tjenestetilbudet fra år til år. Dette gjør det nødvendig med stabile inntekter over tid. Store svingninger i kommunesektorens skatteinntekter kan føre til uønskede svingninger i tjenestetilbudet.

I forbindelse med ny kommunelov i 1992 ble det innført krav om obligatorisk økonomiplan i kommunene og fylkeskommunene. Økonomiplanen skal omfatte data fra siste års regnskap, inneværende års budsjett og de fire neste budsjettår. Økonomiplanen skal være et instrument for å gi kommunene og fylkeskommunene bedre oversikt over den økonomiske handlefriheten og å foreta prioriteringer av ressursbruken på ulike formål. Det har bidratt til å gjøre økonomiforvaltningen i den enkelte kommune og fylkeskommune mer robust overfor svingninger i skatteinntektene. Når det gjelder skatteveksten i en kommune, vil den avhenge av både den generelle skatteveksten og av spesielle forhold i kommunen. Det er store forskjeller i skatteinntekter mellom kommunene som følge av ulikt skattegrunnlag. Endringer i skattegrunnlaget vil også være forskjellig som følge av ulik næringsutvikling. Generelt er det slik at ulikheter mellom kommunene når det gjelder nivå og utvikling i skatteinntekter får gjennomslag på utviklingen i kommunens inntekter.

En uforutsett utvikling i kommunesektorens skatteinntekter kan få utilsiktede konsekvenser for inntektsfordelingen mellom kommuner og mellom fylkeskommuner. Det er store variasjoner mellom kommunene når det gjelder sammensetning av inntektene. Noen kommuner får størsteparten av sine inntekter fra rammeoverføringer fra staten, mens andre kommuner får størsteparten av sine inntekter fra skatt. For den enkelte kommune er det derfor viktig hvorvidt det er overføringene eller skatteinntektene som vokser mest. En uforutsett vekst i skatteinntektene vil som regel medføre at overføringsavhengige kommuner får en svakere inntektsutvikling enn kommuner med en større del av inntektene i form av skatt. Denne problemstillingen er imidlertid større på kort sikt enn på lang sikt. På lang sikt vil ulik utvikling i skatt og rammetilskudd, som følge av forskjeller i nivå på skatteinntektene og ulik utvikling i skattegrunnlaget dempes gjennom inntektsutjevningen i inntektssystemet.

For å hindre en sterkere vekst i kommunesektorens samlede inntekter enn forutsatt, kan staten redusere rammeoverføringene til kommunene i løpet av budsjettåret. Dette ble f.eks. gjort i forbindelse med behandlingen av revidert nasjonalbudsjett for 1996. En reduksjon i rammoverføringene kan være et godt virkemiddel for å påvirke utviklingen i kommunesektorens samlede inntekter, men vil forsterke den relativt svake inntektsutviklingen for overføringsavhengige kommuner. Det kan derfor være vanskelig å unngå at en uforutsett skattevekst resulterer i en sterkere inntektsvekst enn forutsatt.

En uforutsett skattevekst kan altså både føre til at overføringsavhengige kommuner får en liten andel av den inntektsveksten som tilføres kommunesektoren i løpet av året, i tillegg til at disse kommunene kan få redusert sine inntekter som følge av statens makro-økonomiske styring av kommunesektorens samlede inntekter. Som nevnt over er fordelingsproblemene knyttet til en uforutsett vekst i kommunesektorens skatteinntekter først og fremst et kortsiktig problem. Gjennom det inntektsutjevnende tilskuddet får kommunene kompensert 90 prosent av differansen mellom egen skatteinntekt og gjennomsnittlig skatteinntekt for landet. En kommune som opplever skattesvikt vil imidlertid først få kompensert dette gjennom inntektssystemet to år etter. Kommunen kan derfor oppleve at en svikt i skatteinntektene faller sammen med en reduksjon i det inntektsutjevnende tilskuddet. Når skatte- og inntektsveksten blir sterkere enn forutsatt, vil dette som regel få konsekvenser for det påfølgende budsjettåret. I praksis vil dette skje ved at staten reduserer de kommunale og fylkeskommunale skattørene, jf. kap. 10.5.2. Ved å redusere skattørene kan staten for det første hindre at den uforutsette inntektsveksten videreføres. For det andre vil lavere skattøre, innenfor en gitt ramme for kommunesektorens inntekter, gi rom for økte rammeoverføringer. På denne måten kan en sikre at overføringsavhengige kommuner får samme inntektsutvikling som andre kommuner.

10.5.2 Virkemidler

Staten styrer omfanget av aktiviteten i kommunene ved å styre ressurstilførselen. For det første fastsetter Stortinget skattereglene som gjelder skatt til kommunene og fylkeskommunene. Disse reglene definerer kommunesektorens skattegrunnlag. Stortinget vedtar også hvert år størrelsen på kommunenes og fylkeskommunenes skattører for forskudds- og etterskuddspliktige. For det andre bestemmer Stortinget hvert år størrelsen på rammetilskuddene og de øremerkede tilskuddene til kommunesektoren. Gjennom fastsetting av skattørene og størrelsen på tilskuddene har staten kontroll med nærmere 85 prosent av kommunesektorens inntekter.

Det er Regjeringen og Stortingets oppgave å påse at aktiviteten i kommunesektoren til enhver tid er innenfor det som er samfunnsøkonomisk forsvarlig. I forbindelse med utarbeidelsen av statsbudsjettet anslås hvert år størrelsene på kommunesektorens ulike inntektskomponenter. Det mest presise virkemiddelet staten har i forhold til styring av ressurstilgangen, er fastsettelsen av størrelsen på rammeoverføringene. I kommuneøkonomiproposisjonen gis det signal om nivået på rammetilskuddet i det etterfølgende budsjettår.

Når det gjelder skatt, har staten de siste årene også gitt signaler i kommuneøkonomiproposisjonen om nivået på skatteinntektene det etterfølgende budsjettåret. Pga. usikkerheten i skatteanslagene, er det ikke mulig å fastsette skattøren om våren. Skattøren fastsettes derfor i statsbudsjettet om høsten, slik at kommunesektoren med de skatteanslag som legges til grunn i statsbudsjettet får det skattenivået i budsjettåret som er varslet i kommuneøkonomiproposisjonen. Dette betyr at de to viktigste inntektskomponentene for kommunesektoren, skatt og rammetilskudd, er klarlagt allerede ved Stortingets behandling av kommuneøkonomiproposisjonen i juni. Dette gir et godt grunnlag både for statens styring av totalrammene for kommunesektoren og for fordelingen av disse, og det gir et godt grunnlag for kommunesektorens eget plan- og budsjettarbeid.

Denne kombinasjonen av godt grunnlag for makroøkonomisk styring, fordeling og forutsigbarhet for kommunalt budsjettarbeid, forutsetter at det ikke blir vesentlige endringer i totalramme og fordeling av denne på ulike inntektskomponenter i statsbudsjettet i forhold til de signaler som er gitt ved behandlingen av kommuneøkonomiproposisjonen. For budsjettåret 1997 ble ikke denne forutsetningen oppfylt. Stortinget la ved budsjettbehandlingen opp til relativt store endringer både i totalramme og fordeling. I tillegg kom avklaringen av kommuneopplegget svært sent. Dette skapte betydelige problemer for kommunenes budsjettarbeid. Det er utvalgets oppfatning at det er behov for virkemidler til å styre kommunesektorens økonomiske totalramme og fordeling av denne. Kommunesektoren har ansvar for sentrale velferdsoppgaver og det er viktig at det er stabilitet i inntektsgrunnlaget. Utvalget legger også vekt på at kommunesektoren bør få avklart rammebetingelsene for sitt budsjettarbeid så tidlig som mulig. Angivelse av totalramme og fordelingen av denne på skatt og rammetilskudd i kommuneøkonomiproposisjonen gir kommunesektoren det beste budsjetteringsgrunnlaget. Oppfølging av disse signalene krever at skattøren brukes som virkemiddel i statsbudsjettet for å treffe de anslag som er gitt ved behandlingen av kommuneøkonomiproposisjonen.

10.5.3 Samsvar mellom ramme og oppgaver

Det finansielle ansvarsprinsipp har vært stadfestet som et bærende prinsipp for vurderingen av funksjons- og utgiftsfordelingen i forholdet mellom staten og kommunesektoren de senere årene. Dette innebærer at det forvaltningsnivå som er tillagt ansvaret for oppgaveløsningen, og som dermed har herredømme over utgiftene, også bør ha et vesentlig økonomisk ansvar. Gjennom innføringen av inntektssystemet fikk kommunesektoren større økonomisk ansvar for de oppgavene de hadde det praktiske ansvaret for. Kommunesektoren har imidlertid fått ansvar for stadig flere sentrale velferdsoppgaver de senere årene. Dette har skapt et økende forventningspress overfor kommuner og fylkeskommuner, både fra innbyggerne og fra staten, når det gjelder omfang og kvalitet på tjenesteproduksjonen. Demografiske endringer fører også til økt press på kommunesektoren, i særlig grad gjelder dette tjenester knyttet til eldreomsorgen.

Fra statens side er det ønskelig å stimulere kommunesektoren til økt kostnadseffektivitet. Dette innebærer at ved overføringer av oppgaver fra staten til kommunesektoren vil det kunne ligge krav om økt kostnadseffektivitet i tjenesteproduksjonen. Det er ofte uenighet mellom staten og kommunesektoren når det gjelder spørsmålet om samsvar mellom oppgaver og ressurser. Det er grunn til å anta at denne uenigheten alltid vil være der i større eller mindre grad. En slik uenighet kan imidlertid skape uheldige spillsituasjoner fordi staten vil ha insentiver til å pålegge nye oppgaver til kommunesektoren med krav om kostnadsbesparelser og økt kostnadseffektivitet. På den andre siden vil kommunesektoren ha insentiver til å presse frem flere ressurser fra staten med det argument at det pålegges nye oppgaver uten at ressursene følger med.

Problemer knyttet til ulik oppfatning mellom staten og kommunesektoren, av forholdet mellom oppgaver og ressurser, gjelder både ved nye reformer som legges til kommunesektoren og for underliggende kostnadsvekst i eksisterende oppgaver. Ved kongelig resolusjon 6. mai 1994 nedsatte derfor Regjeringen et teknisk beregningsutvalg (Kostnadsberegningsutvalget) som skulle kostnadsberegne særskilte reformer, tiltak og prosjekter og utarbeide en generell veiledning i bruk av nytte-kostnadsanalyser. Kostnadsberegningsutvalget har særlig hatt en funksjon i forbindelse med nye reformer innenfor utdanningssektoren, som f.eks Reform94 (lovfestet rett til videregående opplæring for innbyggere mellom 16 og 19 år) og Reform97 (skolestart for 6-åringer).

Utviklingen i frie inntekter (skatt og rammetilskudd) viser at kommunesektoren har hatt en sterk vekst også når det korrigeres for statens kompensasjon for endringer i oppgavefordelingen mellom de ulike forvaltningsnivåene. I perioden fra 1989 til 1996 anslås veksten i kommunesektorens frie inntekter til 7,3 prosent etter at det er tatt hensyn til prisutvikling og den kompensasjon som er gitt for endringer i sektorens oppgaver (Teknisk beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi, november 1996). Statens krav om utbygging av oppgaver som kommunesektoren allerede har ansvar for korrigeres det ikke for. Omfanget av øremerkede tilskudd over fagdepartementenes budsjetter kan forsterke de ulike oppfatningene mellom staten og kommunesektoren når det gjelder forholdet mellom oppgaver og ressurser. Mange øremerkede tilskudd krever en viss egenandel fra kommunene. Dette innebærer at kommunesektoren må bruke en del av sine frie inntekter for å kunne utløse øremerkede tilskudd fra staten. Dersom omfanget på øremerkede tilskudd øker sammen med press fra fagdepartementene, kan dette øke konfliktnivået mellom staten og kommunesektoren.

Forholdet mellom ressurser og oppgaver vil alltid være gjenstand for diskusjon mellom staten og kommunesektoren. Det vil alltid være et spenningsforhold mellom sentralt og lokalt nivå. Spørsmålet aktualiseres både i forbindelse med gjennomføringen av reformer og vurdering av underliggende kostnadsvekst i eksisterende oppgaver. Dette spenningsforholdet må kommunesektoren og staten leve med uten at dette oppfattes som en konfliktsituasjon, som skaper mistillit mellom partene. Utvalget mener likevel det er viktig å bedre samarbeidsklimaet mellom staten og kommunesektoren slik at det i større grad kan oppnås en felles forståelse for hva det koster å gjennomføre nye reformer og nye oppgaver, samt videreutvikling av eksisterende oppgaver.

10.6 Oppsummering

Utformingen av finansieringssystemet utgjør en del av rammebetingelsene for kommuner og fylkeskommuner, som legger til rette for kommunesektorens utøvelse av det lokale selvstyret, tjenesteproduksjon og samfunnsbygging. Rammebetingelsene er også etablert av nasjonale hensyn om makroøkonomisk stabilitet, regional balanse, effektiv ressursbruk og likeverdig tjenestetilbud. Rammebetingelsene kan være mer eller mindre gunstige for å fremme samfunnsmessige målsettinger på disse områder. Men det er ingen direkte sammenheng mellom rammebetingelsene og realisering av samfunnsmessige mål om stabilitet og utjevning, tjenestetilbud og samfunnsutbygging. Politiske og administrative organer i kommuner og fylkeskommuner fyller det lokale selvstyret med innhold, og tilsvarende organer nasjonalt fastlegger de løpende finansielle betingelser. Politiske beslutninger og administrativ gjennomføring nasjonalt og lokalt bestemmer hvordan tjenestetilbudet og samfunnsutbyggingen faktisk vil være. Det følger av dette at forbindelseslinjene mellom finansieringssystemets utforming og realisering av samfunnsmessige mål vil være indirekte.

Utvalget har tatt utgangspunkt i samfunnsmessige mål om lokalt selvstyre, effektiv ressursbruk, makroøkonomisk styring og inntektsfordeling. For å fremme disse mål må finansieringssystemet gi gode styringsbetingelser for kommuner, fylkeskommuner og stat. Utvalget vil peke på tre hovedutfordringer i dagens system:

For det første gir dagens system begrenset lokal forankring av kommunesektorens finansiering. Statlige overføringer utgjør en stor del av inntektene, og en stor del av disse kommer som øremerkede tilskudd. Størstedelen av skatteinntektene kommer fra inntektsskatten, hvor skattegrunnlaget deles mellom kommuner, fylkeskommuner og stat og hvor skatteinntektene i praksis fordeles etter nasjonalt bestemte skatteregler. Inntektsutjevningen i inntektssystemet gjør at endring i lokalt inntektsgrunnlag har liten betydning for skatteinntektene for de fleste kommuner. De aspekter som ivaretar lokal forankring i dag er først og fremst brukerbetalingen og den begrensede eiendomsskatten. Siden 1979 har alle kommuner og fylkeskommuner benyttet lovens maksimale skattesatser i inntekts- og formuesbeskatningen. Det vil være en motsetning mellom sterkere lokal forankring på den ene side og hensynet til stabile inntekter, rettferdig fordeling og makroøkonomisk styring på den andre. Det er en utfordring å finne fram til finansieringsordninger som i større grad kombinerer disse målsettinger.

For det andre innebærer dagens system ustabile inntekter for den enkelte kommune og fylkeskommune og mangelfull makroøkonomisk styring. Store svingninger i kommunesektorens skatteinntekter fra år til år er et problem for den makroøkonomiske styringen av kommunesektoren og til en viss grad også for den økonomiske planleggingen i kommunene. Ustabiliteten henger sammen med at størstedelen av skatteinntektene er fra inntektsskatten, at inntektsgrunnlaget er konjunkturavhengig, og at inntektsskatteendringer direkte påvirker den løpende skatteinngang. Ustabiliteten gjelder spesielt selskapsskatten.

Det er utvalgets vurdering at tiltak som kan øke stabiliteten i kommunesektorens finansiering vil være en fordel både for staten og kommunesektoren.

For det tredje er det uklare ansvarsforhold mellom kommunesektor og stat. Det følger i stor grad av at nasjonale velferdstjenester dominerer i kommunenes tjenestetilbud. Utformingen av grunnskolen, videregående skole, eldreomsorgen, primærhelsetjenesten og sykehusene er både et lokalt og et nasjonalt anliggende. Nasjonalt fastlegges målsettinger for omfang og innhold av tjenestene, og overføringssystemet skal sikre det finansielle grunnlag for likeverdig tilbud over hele landet. Lokale valg i utformingen gjelder spesielt lokalisering av skoler, institusjoner og sykehus, og også prioriteringen av ressursbruken mellom dem.

Finansieringssystemet ble reformert med det nye inntektssystemet i 1986 for å skape klarere ansvarsforhold. Rammestyring er et hovedprinsipp. Dersom lokaldemokratiet fungerer tilfredsstillende, vil dette gi tjenestesammensetning med standard, tilgjengelighet og fordeling som gjenspeiler innbyggernes ønsker og lokale kostnadsforhold. Dette bidrar til prioriteringseffektivitet og realisering av desentraliseringsgevinster ved at tjenestesammensetningen kan tilpasses lokale forhold. Systemet gir også kommunene insentiver til å holde kostnadene nede. Det skyldes at effektiviseringstiltak som reduserer enhetskostnadene ikke påvirker overføringene til den enkelte kommune. Økt kostnadseffektivitet vil følgelig gi større tjenesteproduksjon innenfor en gitt økonomisk ramme. I praksis gir imidlertid systemet kontinuerlig konflikt mellom stat og kommunesektor. Konflikten handler dels om hvor detaljerte premisser staten skal legge for den kommunale tjenesteproduksjonen gjennom rettighetslovgivning, standardkrav m.v., og dels om den samlede økonomiske ramme som bestemmes av skattøren og overføringer. Siden inntektene er eksterne har kommunesektoren all grunn til å kreve mere ressurser. På den andre siden kan staten pålegge kommunesektoren nye oppgaver med henvisning til dekning innen rammen. På lokalt plan kan høy grad av overføringsavhengighet mellom staten og kommunesektoren bidra til uklare ansvarsforhold og føre til strategisk tilpasning i forholdet til statlige myndigheter. På nasjonalt plan synes det å være mangelfull avklaring av de økonomiske forutsetningene for gamle og nye oppgaver. Ansvarsuklarhet gjelder også de enkelte tjenester. Det er spesielt synlig for tjenester som delvis finansieres ved øremerkede tilskudd eller etter avtaler med staten og tjenester som drives etter detaljerte forskrifter.

Utvalget mener at finansieringssystemet kan reformeres for å bedre arbeids- og ansvarsdelingen mellom stat og kommunesektor.