11 Utvalgets forslag til nytt finansieringssystem

11.1 Innledning

Dagens kommunefinansiering kan karakteriseres som et blandingssystem hvor man har søkt å forene ønsket om lokal forankring, utjevning av tjenestetilbud og makroøkonomisk styring.

Lokal forankring er søkt sikret ved at kommunene og fylkeskommunene har finansiering fra lokale skattekilder. Etter Stortingets vedtak om ny kraftverksbeskatning vil kommunene fra 1998 ha skatteinntekter fra skatt på alminnelig inntekt (personer og selskaper), skatt på formue (personer), naturressursskatt (kraftforetak) og eiendomsskatt (personer og selskaper). Fylkeskommunene har skatt fra alminnelig inntekt (personer og selskaper) og naturressursskatt, men er ikke gitt tilgang på skatt fra formue og eiendom. Det er gitt lokal beskatningsrett både for kommuner og fylkeskommuner, ved at de kan bestemme skattesats for alminnelig inntekt fra personer innen et intervall. Siden 1979 har alle kommuner og fylkeskommuner benyttet høyeste sats. Kommunene er gitt lokal beskatningsrett for eiendomsskatt innen et intervall, og skattesatsen varierer mellom de kommuner som kan skrive ut eiendomsskatt. I tillegg kan kommunenes finansiering sies å være lokalt forankret ved at brukerbetaling benyttes for en rekke tjenester. Også brukerbetalingen varierer mellom kommunene.

På den andre siden har finansieringssystemet også en rekke elementer som sikrer nasjonal utjevning og makroøkonomisk styring. Statlige overføringer utgjør en betydelig del av kommunesektorens inntekter, og det er mange øremerkede tilskuddsordninger som er utformet for å påvirke kommunesektorens ressursbruk. Selv om det er kommunal skatteinnkreving, har skattefinansieringen preg av å være et skattetildelings-system. Beskatningsfriheten i inntektsskatten oppleves ikke som reell, og skatteinntektene er da hovedsakelig bestemt av nasjonale beslutninger om skatteformer, skatteregler og skattesatser. Overføringssystemet innebærer utjevning av skatteinntektene, som i noen grad bryter forbindelsen mellom inntekter og lokalt skattegrunnlag. Brukerbetalingen er på mange områder underlagt relativt detaljert regulering.

Ivaretagelse av lokal forankring og nasjonale hensyn samtidig er vanskelig. Dette dilemma er særlig sterkt fordi nasjonale velferdstjenester med sterke utjevningsmål utgjør en dominerende del av kommunesektorens oppgaver. Som diskutert i kap. 10 er det svakheter ved finansieringssystemet både når det gjelder lokal forankring, realisering av nasjonale målsettinger og makroøkonomisk styring. Videre er dagens spenningsforhold mellom kommunesektoren og staten et problem fordi det svekker oppslutningen om gjennomføringen av offentlig politikk. Analysen av reformbehovet peker derfor ikke mot noen entydig reform. Det er ønskelig å forbedre både lokal forankring, ansvarsforholdet mellom kommunesektor og stat, og makroøkonomisk styring. For å klargjøre valgene vil utvalget først redegjøre for mulige alternativer som mer rendyrket søker å ivareta de to hensyn.

11.2 Sentraliserte og desentraliserte finansieringsmodeller

Gitt at blandingsmodellen har svakheter både når det gjelder lokal forankring og nasjonal kontroll, kan det være ønskelig å etablere en mer entydig finansieringsmodell. Her redegjøres kort for et mer sentralisert og et mer desentralisert alternativ.

Dagens system kan betraktes som en relativt sentralisert modell hvor de elementer som skal sikre lokal forankring er av liten betydning. Skatten tildeles kommunene etter nasjonale regler og gjennom et omfattende utjevningssystem, og det er et komplisert system for beregning og fordeling av skatten. Fra et lokalt synspunkt er det følgelig liten forskjell mellom kroner mottatt som overføring eller som skatt. Siden skattefinansieringen likevel har ulemper både i form av ustabilitet og fordelingsskjevhet, kan det argumenteres for et system hvor skattefordelingen til kommuner og fylkeskommuner avvikles og at de får sine inntekter i form av overføringer. En sentralisert modell kan innebære at kommunesektoren fullfinansieres (eventuelt bortsett fra brukerbetalingsordninger) ved overføringer. Det sikrer full nasjonal kontroll med omfanget og fordelingen av kommunesektorens inntekter. På lokalt nivå kan det gi stabile rammebetingelser for virksomheten. Et sentralisert system kan begrunnes med at kommuner og fylkeskommuner først og fremst har ansvaret for nasjonale velferdstjenester som skole, helse og eldreomsorg, og at det er viktig at staten sikrer finansieringen av disse og et likeverdig tjenestetilbud ut over landet.

Utvalget mener det er betydelige svakheter ved en sentralisert modell, og vil ikke anbefale at skattefinansieringen av kommuner og fylkeskommuner elimineres. Det vil bryte med en viktig forutsetning for det kommunale selvstyret. Kommuner og fylkeskommuner har ansvaret for å utvikle sine områder i bred forstand, også med hensyn til næringsliv og arbeidsplasser. Det bør være en sammenheng mellom lokal næringsutvikling og kommunenes inntektsutvikling, slik at kommunene kan høste gevinster av god infrastruktur og godt tjenestetilbud. Viktige deler av kommunenes tjenestetilbud er lokale fellesoppgaver og det er generelt ønskelig at innbyggerne deltar i finansieringen av dem i fellesskap gjennom skatt. Koblingen mellom nytte og betaling av tjenester er en viktig begrunnelse for desentralisert oppgaveløsning. Selv om store deler av kommunesektorens virksomhet kan beskrives som ansvar for nasjonale velferdstjenester, bestemmes utformingen av disse lokalt med store konsekvenser for nytten av tjenestene og kostnadene ved dem, f.eks. valg av skolestruktur. Så lenge disse beslutninger er en vesentlig del av lokaldemokratiet, må finansieringen av de nasjonale velferdstjenester avveies mot andre lokale oppgaver.

Det er mulig å tenke seg en mellomløsning hvor nasjonale velferdstjenester «fullfinansieres» av statlige overføringer, mens de lokale oppgaver finansieres av lokalt skattegrunnlag. Når nasjonale velferdstjenester har viktige lokale aspekter, som beslutningen om lokalisering av skoler og helseinstitusjoner, er det imidlertid ikke et klart skille mellom finansiering av nasjonale velferdstjenester og finansiering av lokale oppgaver. Sektorvis finansiering av tjenestene kan gjøre det vanskelig å ivareta både prioriteringseffektivitet og kostnadseffektivitet. En slik klar todeling av finansieringen er derfor ikke aktuelt.

På den andre siden kan også dagens system beskrives som en desentralisert modell med nasjonale kontrollelementer. Kommuner og fylkeskommuner har i dag frihet til å sette ned skattøren for inntektsskatten innen et intervall, og kommunene har avgrenset beskatningsrett for eiendomsskatten. En desentralisert modell kan bygge på et hovedprinsipp om at kommunesektorens oppgaver skal finansieres av lokale skatteinntekter. I et slikt opplegg må begrensningene på den lokale beskatningsrett fjernes. En desentralisert modell kan forstås slik at kommunene må kunne velge egne skatteformer og skattesatser, og overføringene må spille en betydelig mindre rolle. Et desentralisert system kan begrunnes med at det er ønskelig å skape forskjellige kommunetilbud ut over landet. Lokale finansieringsvalg gjør at kommunene kan velge forskjellig omfang av tjenestetilbudet.

Utvalget vil ikke anbefale en desentralisert modell hvor kommunene fritt kan velge sin skattefinansiering. En slik løsning vil lett gi et komplisert skattesystem, og personer og bedrifter vil møte forskjellige skattebetingelser i forskjellige kommuner. Den nasjonale kontroll og tilpasning av kommunesektorens økonomiske rammer vil svekkes og dermed vanskeliggjøre myndighetenes konjunkturregulering. Utvalget stiller seg også tvilende til at begrunnelsen for den desentraliserte modell, ønsket om variasjon, er i samsvar med nasjonale målsettinger for kommunesektorens tjenester – som grunnskole og eldreomsorg. Man kunne tenke seg at fri skattefinansiering kombineres med et omfattende utjevningssystem, men sterk utjevning vil kunne gjøre de lokale skattevalg lite reelle.

Det er mulig å tenke seg andre former for desentralisering, spesielt ved at kommunale tjenester privatiseres. Man kan også desentralisere ved omfattende bruk av brukerbetaling eller ved ordninger hvor penger følger klient. Utvalget vil ikke gå inn på finansieringsformer som krever betydelig omorganisering av tjenester.

Utvalget konkluderer med at finansieringssystemet også i framtiden bør være et blandingssystem, hvor lokal skattefinansiering kombineres med statlige overføringer innenfor rammebetingelser satt av makroøkonomiske og fordelingsmessige hensyn. Reformbehovet tilsier imidlertid at det gjøres endringer både i skattefinansieringen og forholdet mellom stat og kommunesektor.

11.3 Valg av skattegrunnlag for kommunene

11.3.1 Valg av lokale skatter

Utvalget betrakter lokal skattefinansiering som en grunnleggende forutsetning for lokalt selvstyre og lokaldemokrati. Lokal skattefinansiering kan samtidig gi lokale rammebetingelser som fremmer overordnede mål om samfunnsutbygging og effektiv ressursbruk. Disse hensyn tilsier at de lokale beskatningsformene gir en best mulig kobling mellom skattebetaling og bruk av tjenester. Godt samsvar mellom skattebetaling og tjenesteforbruk legger forholdene til rette for en best mulig avveining mellom nytte og kostnad av tjenestetilbudet i de kommunale beslutninger. Denne fordelen må selvfølgelig vurderes imot andre hensyn i skattleggingen, først og fremst fordelingspolitiske målsettinger. Kommunalt tjenestetilbud er også del av en fordelingspolitikk hvor generell skattlegging finansierer tjenester rettet mot spesielle deler av befolkningen, f.eks. barn og eldre.

Kriterier for gode kommunale skatter er utledet i kap. 6.7 og ulike skatteformer er evaluert i kap. 7. Det er lagt vekt på at kommuner og fylkeskommuner bør ha stabil finansiering for å sikre et stabilt tjenestetilbud, at skattekonkurranse om mobile skatteobjekter bør begrenses, at det ikke bør være for store forskjeller i det skattegrunnlag som skal utnyttes, at skattegrunnlaget muliggjør en høy egenfinansieringsandel for alle, og at nødvendig makroøkonomisk styring kan ivaretas. Disse vurderingskriteriene er grunnlaget for utvalgets anbefalinger mht, hvilke skatter kommuner og fylkeskommuner bør kunne benytte.

11.3.2 Kommunal eiendomsskatt

Internasjonalt er eiendomsskatt den vanligste skatteformen for lokalforvaltningen. Dette har sammenheng med at eiendomsskatten oppfyller de fleste av kriteriene som stilles til gode lokale skatteformer. Det legges stor vekt på at eiendomsskattegrunnlaget er lite mobilt. Grunn og eksisterende bygninger er immobile og kan i liten grad relokaliseres. Selv om en høy skatt på eiendom kan begrense investeringer i nye bygg, er eiendomsskatten trolig den skatteformen som gir det minst mobile skattegrunnlaget.

Eiendomsskatten gir for det andre kommunene stabile og forutsigbare skatteinntekter. Det har sammenheng med at tomte- og bygningsmassen endres relativt lite fra år til år, og at takseringsreglene er utformet slik at kortsiktige svingninger i markedsverdiene ikke påvirker eiendomsskattetakstene. For det tredje kan eiendomsskatten betraktes som en nytteskatt som gir god kobling mellom skattebetaling og tjenesteforbruk. Generelt forventes at eiendomsverdier i en kommune vil avspeile omfanget og kvaliteten av det kommunale tjenestetilbud. Betalere av eiendomsskatt har derfor et insentiv til å fremme god kommunal ressursbruk. Det har også vært lagt vekt på at kommunale tjenester som vei, vann og kloakk særlig kommer faste eiendommer til gode. Dette argumentet har mindre relevans når VAR-tjenestene hovedsakelig finansieres gjennom avgifter og når tjenester innen teknisk sektor utgjør en relativt mindre andel av kommunenes utgifter enn tidligere.

Eiendomsskatten er vanligvis en eksklusiv kommunal skatt. Det gir skatten sterk identifikasjon med den kommunale virksomhet, og man unngår ulempene ved at skatten deles med andre forvaltningsnivåer

Med dagens utforming gir eiendomsskatten relativt lite skatteinntekter i forhold til kommunenes utgifter. I 1994 utgjorde eiendomsskatten om lag 0,5 prosent av bruttonasjonalproduktet. Skattens betydning er avhengig av skattepolitiske vurderinger som utvalget ikke tar opp. Kommunenes inntektspotensiale fra eiendomsskatten i forhold til de samlede kommunale utgifter vil likevel være begrenset.

Utvalget betrakter eiendomsskatten som en god lokal skatt, og foreslår følgelig at eiendomsskatten videreføres som en kommunal skatt. Eiendomsskatteutvalget har foreslått ny lov om eiendomsskatt i NOU 1996: 20Ny lov om eiendomsskatt. Eiendomsskatteutvalget foreslår at eiendomsskatten ikke begrenses til eiendommer i tettbygde strøk og verker og bruk, men gjøres gjeldende for all fast eiendom i kommunene (med særlige unntak). Alle kommuner vil da få anledning til å skrive ut eiendomsskatt. I kommunaløkonomisk sammenheng er det viktig at alle innbyggere deltar i finansieringen av det kommunale tjenestetilbudet. Utvalget betrakter Eiendomsskatteutvalgets forslag til ny lov som et godt grunnlag for kommunal finansiering. Eiendomsskatten gir i dagens utforming et begrenset proveny, og den må suppleres med andre skatteformer for at finansieringen av kommunene skal få tilstrekkelig lokal forankring. Fylkeskommunen har ikke eiendomsskatt og må derfor ha annen skattefinansiering.

11.3.3 Skatt på alminnelig inntekt fra personlige skattytere

Skatt på alminnelig inntekt fra personlige skattytere utgjør det vesentligste av kommunesektorens skatteinntekter, både for kommuner og fylkeskommuner. Det er først og fremst et nordisk fenomen at kommuner og fylkeskommuner mottar inntektsskatt fra personlige skattytere. De sterkeste argumentene for lokal skatt på inntekt for personer er at dette er en skatteform som gir et betydelig proveny og at utviklingen av inntektsskatten har sammenheng med utviklingen av viktige kostnadsfaktorer i kommunesektoren, først og fremst lønnsnivå. Med det omfanget kommunesektoren har i Norge, er det vanskelig å oppnå betydelig lokal finansiering uten at kommuner og fylkeskommuner mottar inntektsskatt fra personer.

Den personlige inntektsskatten kommer i tillegg relativt godt ut i forhold til to andre vurderingskriterier. For det første er skattegrunnlaget relativt jevnt fordelt mellom kommuner og mellom fylkeskommuner. Det kommer til uttrykk ved at utliknet skatt på alminnelig inntekt fra personlige skattytere varierer i forholdet 3:1 mellom kommunene og i forholdet 2:1 mellom fylkeskommunene. Etter som en vesentlig del av det kommunale og fylkeskommunale tjenestetilbudet er rettet mot innbyggerne, gir den personlige inntektsskatten også en relativt god kobling mellom skattebetaling og tjenesteforbruk. Dette forutsetter at skattyterne, som i dag, er skattepliktige til bostedskommunen.

Ulempen med den personlige inntektsskatten er først og fremst at skattefundamentet er konjunkturavhengig, slik at inntektene blir ustabile og lite forutsigbare. På nasjonalt nivå er dette et problem for den makroøkonomiske stabiliseringspolitikken. Det har sammenheng med at en uforutsett økning i skattefundamentet vil falle sammen med en underliggende vekst i økonomien. Dersom økningen i skattefundamentet resulterer i økt kommunal og fylkeskommunal aktivitet, kan konjunktursvingningene i økonomien bli forsterket. På lokalt nivå vil ustabile og lite forutsigbare inntekter kunne vanskeliggjøre den økonomiske planleggingen og gi uønskede svingninger i tjenestetilbudet. Betydningen av dette argumentet vil avhenge av hvordan kommunene tilpasser utgiftene til de løpende inntektene. Dersom kommunene benytter en uforutsett inntektsvekst til å bygge opp reserver for bruk i senere år, kan tjenestetilbudet holdes på et stabilt nivå selv om inntektene er ustabile. God økonomiplanlegging kan bidra til å avdempe virkningen av konjunktursvingninger for den enkelte kommune og fylkeskommune.

Utvalget anbefaler at skatt på inntekt for personer videreføres som kommunal og fylkeskommunal skatt. Dette er begrunnet med at finansieringen av kommunesektoren bør ha en sterk lokal forankring, noe som bare kan oppnås ved at kommuner og fylkeskommuner har adgang til et skatteobjekt som gir betydelige inntekter. Inntektsskatten for personer er også relativt jevnt fordelt og gir en relativt god kobling mellom skattebetaling og tjenesteforbruk.

11.3.4 Skatt på alminnelig inntekt fra etterskuddspliktige skattytere

Skatt på alminnelig inntekt fra etterskuddspliktige skattytere, i det følgende også kalt selskapsskatten, har mange ulemper som kommunal og fylkeskommunal skatteform. For det første er skattegrunnlaget svært ujevnt fordelt mellom kommuner og mellom fylkeskommuner. For inntektsåret 1994 varierte utliknet skatt på alminnelig inntekt fra etterskuddspliktige skattytere i forholdet 20:1 kommunene imellom og i forholdet 8:1 fylkeskommunene imellom. Selskapsskatten bidrar altså til betydelige forskjeller i skatteinntekter mellom kommuner og mellom fylkeskommuner. For det andre gir skatten liten kobling mellom skattebetaling og utnyttelse av tjenestetilbud. Skjevheten følger delvis av at bedrifters eierskap ikke nødvendigvis er lokalisert i samme kommune som bedriften. Konsentrasjonen av selskapsskatt i Oslo henger bl.a. sammen med at hovedkontoret for mange bedrifter er lokalisert der. Oslo mottar også en betydelig andel av skatteinntektene fra tidligere forvaltningsbedrifter som Telenor og Postbanken. Siden selskapsskatten reduserer det potensielle utbyttet til aksjonærene, betales den i realiteten av bedriftseierne som ofte er bosatt i andre kommuner enn den kommunen hvor bedriften er lokalisert. Dette modifiseres av at lønnsomheten i bedriftene er avhengig av kommunale og fylkeskommunale investeringer og annen tilrettelegging. For det tredje er skattefundamentet for selskapsskatten svært ustabilt og lite forutsigbart. Konjunkturfølsomheten er betydelig større enn for den personlige inntektsskatten. Dette kan f.eks. illustreres ved at utliknede selskapsskatter (utenom sokkelvirksomheten) økte med 30 prosent fra 1993 til 1994. Veksten i kommunesektorens skatteinntekter var nærmere 10 prosent i 1994 eller om lag 3,4 milliarder kroner mer enn det som var anslått i Salderingsproposisjonen, jf. Det tekniske beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi, november 1996. Nærmere halvparten av den uforutsette skatteveksten i 1994 skyldes selskapsskatten. I 1996 vil kommunesektorens skatteinntekter bli om lag 3,8 milliarder kroner høyere enn anslått. Med de opplysninger som ligger i Salderingsproposisjonen for 1997, står utviklingen i selskapsskatten for om lag 1/3 av dette. For den enkelte kommune og fylkeskommune vil ustabiliteten i selskapsskatten kunne være større enn på nasjonalt nivå. Ustabiliteten kan være spesielt stor for små kommuner med et ensidig næringsgrunnlag.

Da bedrifter er relativt mobile, kan selskapsskatten bidra til regional skattekonkurranse. Kommunene konkurrerer om det mobile skattegrunnlaget ved å tilby billige tomter, gunstig leie i kommunale næringsbygg, rådgivning fra det kommunale tiltaksapparat, osv. Dette kan gi en uheldig dreining i tjenestetilbudet, fra satsing på velferdstjenester til næringstiltak. I tillegg kan næringslivets lokaliseringsbeslutninger i større grad bli påvirket av kommunale støtteordninger og i mindre grad av reelle lønnsomhetsvurderinger.

Argumentet for lokal selskapsskatt er særlig knyttet til at kommuner og fylkeskommuner spiller viktige roller som tilretteleggere for næringsvirksomhet, bl.a. ved arealplanlegging, utarbeiding av kommune- og fylkesplaner, utbygging av infrastruktur og behandling av reguleringsplaner. Selskapsskatten kan gi kommuner og fylkeskommuner direkte økonomiske insentiver til å utføre denne rollen på en god måte, spesielt i områder med knapphet på areal og i kommuner med stor innpendling. Det gir lokalpolitikere kontakt med utviklingen i næringslivet, og kan betraktes som positivt for lokaldemokratiet. En kommunal selskapsskatt kan også gi kommunene økonomisk stimulans til å drive en effektiv skatteinnkreving og bokettersyn. På den andre siden vil kommunene ha insentiver til å drive tilrettelegging for næringslivet selv om selskapsskatten skulle falle bort. Det har sammenheng med at et velfungerende næringsliv gir inntekts- og sysselsettingsmuligheter for innbyggerne og dermed også økt inntektsskatt fra personlige skattytere.

Et annet argument for lokal selskapsskatt er knyttet til likebehandling av aksjeselskaper og personlige virksomheter, i den forstand at skatteinntektene tilfaller de samme skattekreditorene uavhengig av organisasjonsform. Men skattesatsene overfor den enkelte skattyter vil fortsatt bli den samme i de to tilfellene. Dersom den kommunale og fylkeskommunale selskapsskatten faller bort, vil kommuner og fylkeskommuner få skatteinntekter fra personlige virksomheter, men ikke fra aksjeselskaper. Dette kan isolert sett trekke i retning av at det blir mer attraktivt for kommunene å trekke til seg personlige virksomheter enn aksjeselskaper. Det må imidlertid presiseres at denne forskjellsbehandlingen mellom organisasjonsformer også er til stede i dagens skattesystem siden de kommunale og fylkeskommunale skattørene er høyere for personlige skattytere enn for etterskuddspliktige skattytere. Forskjellsbehandlingen vil imidlertid bli større med en avvikling av den lokale selskapsskatten. Problemet kan i stor grad elimineres dersom kapitalinntekter tas ut av grunnlaget for den kommunale og fylkeskommunale inntektsskatten for personlige skattytere. Et slikt opplegg praktiseres i Sverige, hvor den kommunale selskapsskatten ble avviklet i 1985. Generelt gir fjerning av selskapsskatten en skatteadministrativ forenkling.

Utvalget slår fast at det foreligger gode argumenter for å fjerne selskapsskatten som skattegrunnlag for kommunesektoren, men at det er motforestillinger knyttet til lokal forankring til bedriftenes resultater. Selskapsskatten vil derfor bli nærmere vurdert i forhold til andre elementer i kommunenes finansiering i kap. 11.6.

11.3.5 Kommunal formuesskatt fra personlige skattytere

Som kommunal skatt har formuesskatten visse likhetstrekk med den personlige inntektsskatten. Etter som en vesentlig del av det kommunale tjenestetilbudet er rettet mot innbyggerne, gir begge en rimelig god kobling mellom skattebetaling og tjenesteforbruk. Men koblingen er trolig svakere for formuesskatten, siden mange skattytere bare betaler inntektsskatt. Formueskatten har to klare ulemper i forhold til inntektsskatten. Dette er det for det første at provenyet er mer begrenset og for det andre at forskjellene i skattegrunnlag er større. På den andre siden er formuesskatten mindre konjunkturfølsom enn inntektsskatten.

Utvalget anbefaler at formuesskatten avvikles som kommunal skatteform. Det betyr at dagens kommunale formuesskatt heretter bør tilfalle staten. Begrunnelsen for dette er at formuesskatten gir et relativt lite proveny, og en avvikling vil da først og fremst forenkle det kommunale skattesystemet ved å redusere antall skatter. En forenkling innebærer at innbyggerne får bedre oversikt over hva de betaler i kommuneskatt.

11.3.6 Naturressursskatt

I forbindelse med vedtak om ny kraftverksbeskatning, i juni 1996, ble det etablert en ny naturressursskatt som innebærer at kraftforetak betaler mer i skatt til kommuner og fylkeskommuner enn annen næringsvirksomhet. Naturressursskatten ble etablert for å opprettholde omfanget av kraftkommunenes skatteinntekter. Utvalget registrerer at det i dagens skattesystem er lagt til grunn at kraftforetak skal betale mer i skatt til kommuner og fylkeskommuner enn annen næringsvirksomhet. Det foreslås derfor at naturressursskatten videreføres som en del av det kommunale og fylkeskommunale skattegrunnlaget. I tråd med Stortingets forutsetning legges det opp til at naturressursskatten skal inngå i det inntektsbegrepet som legges til grunn for inntektsutjevningen i inntektssystemet.

11.3.7 Andre skatter

I andre land har kommunene tilgang til inntekter fra indirekte beskatning, ofte i form av en generell salgsavgift eller ved spesielle avgifter på visse typer privat forbruk. Utvalget vil ikke anbefale at kommuner og fylkeskommuner gis adgang til generell indirekte beskatning. Dette ville være å gi kommuner og fylkeskommuner adgang til et svært mobilt skatteobjekt som gir en svak kobling mellom skattebetaling og tjenesteforbruk. Skatteobjektet er svært mobilt fordi personer og bedrifter, uten store kostnader, kan foreta en vesentlig del av sine innkjøp i andre kommuner enn bostedskommunen. Konsekvensen av lokal indirekte beskatning ville trolig blitt en omfattende skattekonkurranse hvor det er i den enkelte kommunes interesse å etablere større kjøpesentre for å lokke til seg handelsvirksomhet fra nabokommunene.

De kommunale og fylkeskommunale skatter som i dag utliknes på personlige skattytere, er proporsjonale med et bunnfradrag. Det betyr at de er svakt progressive. Inntekts- og formuesskatten til staten er sterkt progressiv i den forstand at skattesatsene øker med økende inntekt og formue. Utvalget anser ikke sterkt progressive skatter som egnede kommunale og fylkeskommunale beskatningsformer. Dette er skatter som har et klart fordelingspolitisk siktemål og som vil gi store forskjeller i skatteinntekter mellom kommuner og mellom fylkeskommuner.

11.3.8 Kommunale og fylkeskommunale skatteformer etter utvalgets forslag

Utvalgets anbefalinger vil gi et klarere og mer avgrenset skattegrunnlag for kommuner og fylkeskommuner. Etter utvalgets oppfatning vil det gi et bedre finansieringsgrunnlag med hensyn til stabilitet og fordeling, og vil samtidig gi velgerne en enklere oversikt over finansieringen av kommunesektorens tjenestetilbud. Etter utvalgets forslag vil kommunene ha følgende skatteinntekter:

• Skatt på alminnelig inntekt (personer)

• Eiendomsskatt (personer og bedrifter)

• Naturressursskatt (kraftforetak)

Eiendomsskatten oppfyller godt kriteriene for en god kommunal skatt og anbefales å være en eksklusiv skatt for kommunene. Uansett utforming av eiendomsskatten vil den imidlertid gi begrensede inntekter til kommunene. Eiendomsskatten må derfor suppleres med inntektsskatt for å gi kommunene et solid lokalt finansieringsgrunnlag. Alternative løsninger hvor selskapsskatten inngår diskuteres i kap. 11.6. Med utvalgets anbefaling vil fylkeskommunenes skatteinntekter bestå av:

• Skatt på alminnelig inntekt (personer)

• Naturressursskatt (kraftforetak)

Bortsett fra naturressursskatten, vil fylkeskommunenes skatteinntekt utelukkende være knyttet til alminnelig inntekt for personer. Alternative løsninger hvor selskapsskatten inngår diskuteres i kap. 11.6.

Utvalget har lagt til grunn dagens skattesystem. Utvalgets forslag vedrørende inntekts- og formuesskatt berører ikke utformingen av skattesystemet og har ingen direkte konsekvenser for skattyterne. Endring i finansieringen av kommunesektoren handler først og fremst om fordelingen av de ulike skatter mellom stat, kommuner og fylkeskommuner. En eventuell gjennomføring av ny lov om eiendomsskatt vil kunne få konsekvenser for skattyterne.

11.4 Nasjonale rammebetingelser: forholdet mellom utviklingen i skatteinntekter og overføringer

Den makroøkonomiske styringen av kommunesektorens inntekter innebærer at det hvert år fastsettes en ramme for veksten i kommunesektorens inntekter. Denne veksten fordeler seg til dels ulikt mellom de tre hovedinntektskilde lokale skatteinntekter, statlige overføringer og brukerbetaling. Statlige overføringer til kommunesektoren følger av bevilgningsvedtak i Stortinget, mens skatteinntekter og brukerbetaling inngår med anslag på veksten i det kommende budsjettår. De siste årene er det også fastsatt en egen målsetting for veksten i de frie inntektene (skatt og rammetilskudd). Noen kommuner og fylkeskommuner har hoveddelen av sine inntekter fra skatt, mens andre har hoveddelen av sine inntekter fra rammeoverføringer. For kommunene og fylkeskommunene har det således stor betydning om veksten skjer i rammetilskuddet eller i skatteinntekter. Det har derfor i kommuneopplegget de senere årene vært lagt opp til om lag lik vekst i skatt og rammetilskudd.

Regulering av de kommunale og fylkeskommunale skattørene har vært det sentrale virkemidlet for å oppnå lik vekst i skatt og rammetilskudd. Det skyldes at den underliggende veksten i skattefundamentet har vært sterkere enn den, fra statens side, ønskede vekst i kommunesektorens samlede økonomiske ramme. De kommunale og fylkeskommunale skattørene har da blitt satt ned, slik at det, innefor den gitte rammen for de frie inntektene, er oppnådd om lag lik vekst i skatt og rammetilskudd.

Behovet for å regulere skattøren skyldes altså at veksten i kommunesektorens skattefundament avviker fra ønsket vekst i samlet økonomisk ramme for kommunesektoren. Dersom den underliggende veksten i skattefundamentet er høyere enn ønsket vekst i samlet ramme, kan skattørene reduseres for å sikre lik vekst i skatt og rammetilskudd. Dersom den underliggende veksten i skattefundamentet er lavere enn ønsket vekst i økonomisk ramme, bør skattøren justeres opp. Denne sammenheng har stor betydning for utvalgets vurdering av beskatningsfriheten.

Betydningen av makroøkonomisk bestemmelse av skattøre kan illustreres ved å skille mellom tre ulike løsninger på en situasjon med ubalanse mellom utviklingen i skattegrunnlaget og ønsket økonomisk ramme for kommunesektoren. Det forutsettes at staten ikke bruker skattøren som virkemiddel for å regulere forholdet mellom skatteinntekt og rammeoverføring.

11.5 Tilførsel av skatteinntekter til kommunesektoren

Gitt at inntektsskatten bør utgjøre en betydelig del av kommunesektorens inntekter, må ustabiliteten og usikkerheten i disse skatteinntekter diskuteres. Det er ønskelig å gjøre kommunesektorens skatteinntekter mer forutsigbare for det enkelte budsjettår. Stor usikkerhet ved skatteanslagene vil kunne være et problem for stabiliseringspolitikken gjennom den makroøkonomiske styringen av kommunesektoren, for fordelingen av inntekt mellom kommunene og for den økonomiske planleggingen i kommunene.

Finansdepartementet nedsatte i januar 1995 en arbeidsgruppe for å se nærmere på alternative tekniske systemer for å tilføre kommunene og fylkeskommunene skatteinntekter. Arbeidsgruppen leverte sin rapport 31. mai 1995. Her gjøres det rede for et alternativ til dagens tilførsel. Den alternative tilførselen innebærer at skatteinntektene tilføres kommuner og fylkeskommuner forskuddsvis med grunnlag i anslag på innbetalt utliknet skatt, med påfølgende avregning når likningsresultatet foreligger 2 år senere. På denne måten kan skatteinntektene, både for kommunesektoren samlet og for den enkelte kommune og fylkeskommune, fastsettes og gjøres kjent i forbindelse med nasjonalbudsjettet og statsbudsjettet høsten før budsjettåret. Årsbeløpet tilføres kommuner og fylkeskommuner gjennom et fast beløp hver måned, uavhengig av de løpende innbetalingene fra skattyterne. De skatteinntektene som fastsettes om høsten vil bestå av:

• Et forskudd på innbetalt utliknet skatt for budsjettåret

• Et rullerende sett av avregningskorreksjoner som gjelder tidligere inntektsår

Fordelen med den alternative tilførselen er at skatteinntektene, både for kommunesektoren samlet og for den enkelte kommune, kan gjøres kjent i forkant av budsjettåret. Dette gir bedre forutsetninger for å styre kommunesektorens samlede inntektsrammer og fordelingen av inntektene mellom kommuner og mellom fylkeskommuner. I tillegg vil inntektsrammene for den enkelte kommune og fylkeskommune bli mer forutsigbare på ett års sikt.

De skatteinntektene en kommune blir tilført forskuddsvis kan avvike fra de skatteinntekter kommunen har krav på i forhold til vedtatte skattesatser og faktisk skattegrunnlag. Det foretas derfor avregninger i senere år slik at kommuner og fylkeskommuner får de skatteinntekter de har krav på. Disse avregningene kan samordnes med den forskuddsvise utbetalingen i senere år slik at utbetalt skatt for kommunesektoren som helhet i liten grad påvirkes av korreksjonsoppgjørene. Dersom avregningene f.eks. innebærer en netto tilførsel av skatteinntekter til kommunesektoren, kan dette motvirkes ved å redusere skattøren for vedkommende budsjettår.

Beløpet som tilføres kommunene forskuddsvis omfatter anslag på utliknet skatt som antas å bli innbetalt innen halvannet år etter utløpet av inntektsåret. Erfaringsvis omfatter dette om lag 98 prosent av utliknet skatt. Det forutsettes at innbetalinger etter dette tidspunktet tilfaller kommuner og fylkeskommuner etter hvert som de inntrer. Dette innebærer at forutsigbarheten i skatteinntektene ikke blir 100 prosent.

I dag blir det inntektsutjevnende tilskuddet utbetalt to år på etterskudd. Det betyr f.eks. at det inntektsutjevnende tilskuddet for 1997 er basert på bokførte skatteinntekter for 1995. En kommune kan derfor oppleve at en svikt i skatteinntektene faller sammen med en reduksjon i det inntektsutjevnende tilskuddet. Den alternative tilførselen åpner for at denne tidsforsinkelsen kan fjernes. Det inntektsutjevnende tilskuddet kan beregnes forskuddsvis i forbindelse med nasjonalbudsjettet og statsbudsjettet.

Utvalget mener at den alternative tilførselen kan gi større kortsiktig stabilitet og forutsigbarhet i kommunenes og fylkeskommunenes skatteinntekter, og den kan derved forbedre den kortsiktige planleggingen både lokalt og nasjonalt. Forutsigbarheten blir større fordi skatteinntektene for kommunesektoren samlet og for den enkelte kommune og fylkeskommune kan gjøres kjent i forkant av budsjettåret. Økt forutsigbarhet kan også gi mer stabile inntektsrammer for kommunesektoren som helhet siden inntektsrammene kan styres på en bedre måte enn i dag. Større stabilitet for den enkelte kommune og fylkeskommune har først og fremst sammenheng med at inntektsutjevningen kan foretas samtidig med skattetilførselen. Alternativ tilførsel har liten betydning for den langsiktige planleggingen. Tilsvarende tilførselsordninger anvendes i både Danmark og Sverige, men hvor det er kombinert med lokal beskatningsfrihet. Ordningen innebærer en skatteadministrativ forenkling.

Utvalget finner imidlertid at den alternative tilførselen også har ulemper. Den innebærer at den automatiske sammenhengen mellom den økonomiske utviklingen lokalt og den løpende skatteinngangen gjennom året brytes. Dette kan svekke kommunesektorens kontakt med sitt eget inntektsgrunnlag og bidra til at oppmerksomheten flyttes fra lokalt ansvar for egne inntekter til systemet for statens overføringer, prognoser og avregninger.

Det vil da kunne bli reist spørsmål om staten bør gjennomføre selektive reduksjoner i skatteinntektene for enkelte kommuner og fylkeskommuner. Det kan særlig være et problem dersom det skulle bli store avregningsoppgjør med en fordelingsprofil som oppfattes som uheldig. Det er en grunnleggende forutsetning for at tilførselen skal kunne fungere at kommuner og fylkeskommuner mottar de skatteinntekter de har krav på i henhold til vedtatte skattesatser. Hvis ikke brytes den automatiske koblingen mellom utbetalt skatt og inntektsgrunnlag, noe som vil bety at kommune- og fylkesskattens lokale forankring oppfattes å være redusert. Utvalget mener også at det er en fordel at dagens tilførsel av skatteinntekter til en viss grad gir kommuner og fylkeskommuner automatisk kompensasjon for en uforutsett høy lønnsvekst. Dersom lønnsveksten, både for kommuneansatte og lønnstakere i andre næringer, blir høyere enn forutsatt, vil både inntektene og utgiftene øke. Det kan være en ulempe ved den alternative tilførselen at de løpende inntektene ikke påvirkes av en uforutsett høy lønnsvekst. Dersom lønnsveksten i totaløkonomien og i kommunesektoren blir vesentlig høyere enn forutsatt, kan imidlertid dette motvirkes ved at de tilførte skatteinntektene økes i løpet av året. Dersom imidlertid skatteinnbetalingene gjennom budsjettåret skulle vise seg å bli lavere enn anslått, som følge av f.eks. nedgang i arbeidsstyrken eller lavere lønnsvekst i privat sektor, vil dette etter den alternative modellen ikke gi lavere skatteinntekter for vedkommende år enn forutsatt. Dette vil være en fordel for kommunene.

I bredere forstand kan forskjellen mellom de to opplegg for tilførsel betraktes som strategisk. Ved dagens ordning får kommunene skatteinntektene direkte utbetalt, og de oppnår derved en strategisk fordel overfor staten i bruken av disse midler. Behandlingen av Nasjonalbudsjettet for 1997 viser at denne strategiske fordel kan sikre kommunesektoren større inntekter enn planlagt fra statens side. Den alternative tilførsel gir staten en strategisk fordel, fordi skatteinntektene utbetales som forskudd. Staten får derved større kontroll med kommunesektorens inntekter, og begrenser muligheten til at skattevariasjoner utnyttes til å øke den økonomiske rammen for kommunesektoren.

Utvalget konkluderer med at spørsmålet om tilførsel av skatteinntekter representerer et dilemma mellom ønsket om lokal forankring (dagens tilførsel) og ønsket om stabilitet og forutsigbarhet (alternativ tilførsel), som også påvirker det strategiske forhold mellom kommunesektoren og staten. Utvalgets anbefaling vil avhenge av sammensetningen av kommunesektorens inntekter, som både påvirker forankring og stabilitet.

11.6 Skatteopplegg for kommunesektoren

11.6.1 Målkonflikter mellom lokal forankring og stabilitet

I kap. 10 har utvalget pekt på at det er ønskelig å gi kommunesektorens inntekter en bedre lokal forankring for å styrke det lokale selvstyret og stimulere lokal næringsutvikling ved god infrastruktur og godt tjenestetilbud. Graden av lokal forankring er særlig knyttet til tre aspekter ved koblingen mellom inntekter og skattegrunnlag; hvor stor andel av kommunesektorens inntekter som finansieres lokalt, sammensetningen av lokale inntekter, og den enkelte kommunes/fylkeskommunes muligheter til å påvirke omfanget av lokale inntekter.

Redusert overføringsavhengighet og høy lokal finansiering av kommunenes inntekter bidrar til økt opplevelse av selvstendighet i kommuner og fylkeskommuner. Innbyggerne bidrar i større grad til finansiering av sine egne tjenester direkte, og kan derfor få sterkere insentiv til kontroll med den kommunale og fylkeskommunale virksomheten. I kommuner og fylkeskommuner med høy overføringsavhengighet kan lokalpolitikerne oppleve sin funksjon som mindre meningsfylt.

For et gitt nivå på kommunesektorens lokale inntekter er det ønskelig at inntektenes sammensetning gir en best mulig kobling mellom de som deltar i lokale beslutningsprosesser og de som bidrar til lokal finansiering av kommunesektoren. Videre er det ønskelig at kommuner/fylkeskommuner har innflytelse på omfanget av de lokale inntektene gjennom beslutninger som påvirker det lokale inntektsgrunnlaget. Jo sterkere kobling det er mellom lokale beslutninger og lokale inntekter, desto sterkere insentiver har innbyggerne til å engasjere seg i lokale beslutningsprosesser og arbeide for styrking av det lokale inntektsgrunnlaget. Hensynet til lokal forankring tilsier følgelig at kommunesektorens skatteandel bør være relativt høy, lokale skatter bør betales av innbyggere som bor i kommunen/fylkeskommunen, og endringer i det lokale skattegrunnlaget bør påvirke en kommunes/fylkeskommunes inntekter. Spørsmål om lokal beskatningsfrihet behandles i kap. 11.7. Det foreligger mulige målkonflikter mellom lokal forankring og hensynet til stabilitet og forutsigbarhet for den enkelte kommune/fylkeskommune, og mellom lokal forankring og ønsket om makroøkonomisk stabilitet.

Målkonflikten mellom lokal forankring og forutsigbarhet er først og fremst knyttet til det tredje aspektet ved finansieringssystemet; hvordan endringer i skattegrunnlaget slår ut i endrede inntekter for den enkelte kommune/fylkeskommune. Det lokale skattegrunnlaget avhenger ikke bare av lokalpolitiske beslutninger men også av forhold som er utenfor den enkelte kommunes/fylkeskommunes herredømme, f. eks. knyttet til lønnsomheten i spesielle bransjer. Dersom omfanget av lokale inntekter skal knyttes til lokale beslutninger, blir kommunenes/fylkeskommunenes inntekter sårbare overfor variasjoner i utenforliggende forhold.

Sammensetningen av lokale inntekter vil påvirke skattegrunnlagets stabilitet og dermed også inntektenes forutsigbarhet. Skatt på overskudd utviser større variasjon over tid enn inntektsskatt fra personer. Hvis skatt på overskudd gir god lokal forankring, foreligger det en målkonflikt mellom lokal forankring og forutsigbarhet med hensyn til sammensetningen av lokale skatteinntekter.

Den andre målkonflikt gjelder lokal forankring og makroøkonomisk stabilitet. Konjunkturavhengigheten av lokale skatter innebærer at skattebetalingen varierer med ytre økonomiske forhold som ikke er knyttet til den kommunale virksomhet. Skattebetalerne skal i utgangspunktet forsyne kommunene med stabil finansiering for å sikre et stabilt tjenestetilbud. Variasjon i skattebetalingen som skyldes endrede verdensmarkedsforhold for en eller flere av kommunens bedrifter skyldes ikke endring i vurderingen av det kommunale tjenestetilbud. Slike skatter gir derfor liten kobling mellom betaling og bruk av tjenester.

Målkonflikten med makroøkonomisk stabilitet gjelder også utformingen av statens styringsopplegg overfor kommunesektoren. Ut fra et makroøkonomisk synspunkt er det ønskelig at staten har god forutsigbarhet for kommunesektorens inntekter og god kontroll med tilførselen av disse inntektene. Sterk vektlegging på makroøkonomisk kontroll innebærer at skatteinntektene får preg av overføringer for kommunene, som gir liten lokal forankring.

Utvalget har i kap. 11.3 anbefalt forenkling av kommunesektorens skattesammensetning. Utvalget finner at de skatter som best egner seg som finansieringsgrunnlag er eiendomsskatt, skatt på alminnelig inntekt fra personlige skattytere og naturressursskatt. Den anbefalte skattesammensetning skal gi god lokal forankring, begrense stabilitetsproblemene, og redusere ulikhetene i skatteinntekter mellom kommunene. Den samlede finansieringsløsning må vurdere skattesammensetningen i sammenheng med dimensjoneringen og tilførselen av skattene.

11.6.2 Avveiningen mellom stabilitet og lokal forankring.

Stabiliteten i skatteinntektene for kommuner og fylkeskommuner og makroøkonomisk stabilitet vil særlig avhenge av følgende tre elementer:

• Dimensjonering av inntektsskatten for personer

• Om selskapsskatten fortsatt bør være en del av inntektsgrunnlaget

• Ordning for tilførsel av skatteinntekter

Det første element handler om dimensjoneringen av den del av inntektsskatten for personer som tildeles kommuner og fylkeskommuner og dermed overføringsavhengigheten. Som vist i kap. 3 har skatteandelen gradvis blitt redusert gjennom flere tiår. Det viktigste virkemiddel for å øke skattefinansieringen er bestemmelsen om kommunenes og fylkeskommunenes (maksimale) skattøre, dvs. hvor stor del av inntektsskatten for personer som fordeles til kommunesektoren. I 1996 er den samlede skattøren for kommuner og fylkeskommuner 18,75 prosent, mens den resterende del av avviket til den generelle skattesats på 28 prosent (unntatt Nord-Troms og Finnmark) fordeles til staten. Det må tas hensyn til at staten behøver handlefrihet i skattøren av makroøkonomiske og fordelingsmessige hensyn. I dag utgjør lokale skatteinntekter om lag 45 prosent av de samlede inntektene, jf. tabell 4.1. Utvalget antar at skatteandelen for kommunesektoren kan øke fra 45 prosent opp til 55 prosent innenfor de 28 prosentene. Hvorvidt det er ønskelig å øke skatteandelen er avhengig av samlet finansieringsopplegg og vurdering av fordelingskonsekvensene.

Det andre element i finansieringspakken er selskapsskatten. Som diskutert i kap. 11.3.3 har selskapsskatten svakheter i forhold til viktige kriterier for gode lokale skatter. Det har sammenheng med at selskapsskatten gir en svak kobling mellom skattebetaling og tjenesteforbruk, at skattegrunnlaget er mobilt og svært ujevnt fordelt, at skatteinntektene er konjunkturavhengige og lite forutsigbare, og at fordelingen av selskapsskatten på kommuner påvirkes av om virksomheten inngår i et selskap eller et konsern med aktivitet i flere kommuner. Et forslag om å avvikle den kommunale og fylkeskommunale selskapsskatten betyr at skatten på alminnelig inntekt fra etterskuddspliktige skattytere i sin helhet bør tilfalle staten, og ikke, som i dag, deles mellom kommuner, fylkeskommuner og staten. I tillegg vil en avvikling av den kommunale og fylkeskommunale selskapsskatten innebære en vesentlig skatteadministrativ forenkling. Det har sammenheng med at det, for selskaper med virksomhet i flere kommuner, ikke vil være nødvendig å fordele overskuddet på virksomheter i ulike kommuner.

Argumentene for avvikling av selskapsskatten er noe svakere for fylkeskommunene enn for kommunene. Det skyldes at skattegrunnlaget er jevnere fordelt på fylkesnivå enn på kommunenivå og at skattekonkurranse sannsynligvis er et større problem mellom kommuner enn mellom fylkeskommuner. I tillegg vil ustabiliteten i skatteinntektene fra år til år være mindre på fylkesnivå. Det har sammenheng med at næringssammensetningen er mer diversifisert på fylkesnivå og at fylkeskommunens skatteinntekter, i mindre grad enn skatteinntektene for den enkelte kommune, er avhengig av lønnsomhetsutviklingen i et fåtall bedrifter.

Samtidig må det presiseres at en avvikling av selskapsskatten også har sine ulemper. Det har sammenheng med at kommunalt og fylkeskommunalt tjenestetilbud og infrastruktur i noen grad er rettet mot næringslivet, og nytte-beskatningsprinsippet tilsier derfor at næringslivet bidrar til finansieringen av kommunesektoren. Utvalget legger til grunn at slik finansiering, i hvert fall for kommunene, kan skje gjennom kommunale avgifter og kommunal eiendomsskatt. Men eiendomsskatt kan ikke innføres for næringseiendommer uten at det samtidig innføres for boligeiendommer (unntatt for verk og bruk). Avvikling av selskapsskatten kan svekke insentivene for tilrettelegging for bedrifter. Men kommuner og fylkeskommuner vil likevel ha interesse av å legge til rette for næringsutvikling, siden et velfungerende næringsliv gir inntekts- og sysselsettingsmuligheter for innbyggerne og dermed også økt inntektsskatt fra personlige skattytere. Dette insentiv er mindre i områder hvor flere kommuner utgjør et felles arbeidsmarked.

Det tredje element gjelder tilførselen av skatteinntekter. Utvalget konkluderte i kap. 11.5 med at spørsmålet om tilførsel av skatteinntekter representerer et valg mellom ønsket om lokal forankring (dagens tilførsel) og ønsket om stabilitet (alternativ tilførsel). Dagens modell innebærer at kommunene direkte mottar de løpende skatteinntekter gjennom året. Den alternative modellen innebærer at skatteinntektene tilføres forskuddsvis med grunnlag i anslag på utliknet innbetalt skatt, med påfølgende avregning når likningsresultatet foreligger. I kommunesektoren er det markert motstand mot alternativ tilførsel, jf. kap. 4.2.

De tre elementer oppsummeres i tre alternative modeller, vist i tabell 11.1, som skiller seg mht. det samlede omfanget av kommunesektorens skatteinntekter, hvilke skatter som inngår og hvordan skattene tilføres kommuner og fylkeskommuner. Utgangspunktet er dagens skatteandel, selskapsskatt som i dag og dagens tilførsel.

11.6.3 Utvalgets anbefaling om skatteopplegg

Utvalget ønsker å redusere kommunesektorens avhengighet av overføringer. Kommunesektoren bør utnytte eiendomsskatten og inntektsskatten for personer. I 1996 utgjør inntektsskatten for kommunene 11,75 øre og for fylkeskommunene 7 øre av skatt på alminnelig inntekt for personer på 28 skattøre. Utvalget anbefaler at kommuners og fylkeskommuners andel av inntektsskatten øker. Økning i kommunalt og fylkeskommunalt skattøre vil isolert sett påvirke inntektsfordelingen mellom kommuner og fylkeskommuner til fordel for de med høye inntekter fra inntektsskatten. Hvor langt man vil gå vil derfor avhenge av vurderingen av fordelingsvirkningene og hvordan de kan motvirkes i inntektsutjevningen. Utvalget har gjort beregninger som viser fordelingsvirkningene av å beholde skatteandelen av kommunesektorens inntekter på dagens 45 prosent, og økning til hhv. 50 prosent og 55 prosent. Utvalget anbefaler at skatteandelen kan økes opp til 50 prosent.

Utvalget mener det er viktig at staten beholder skattøren til kommuner og fylkeskommuner som makroøkonomisk og fordelingspolitisk virkemiddel. Dels kan det være nødvendig å regulere skattøren av stabiliseringspolitiske grunner. Dels må skattøren kunne reguleres for å skape balanse i utviklingen av skatteinntekter og overføringer, og dermed gi balanse i inntektsfordelingen mellom kommuner og fylkeskommuner. Utvalget anbefaler at skatt på alminnelig inntekt fra etterskuddspliktige skatteytere avvikles som kommunal og fylkeskommunal skatt. Dette er begrunnet med at skattegrunnlaget er svært konjunkturfølsomt og lite forutsigbart, at skattegrunnlaget er svært ujevnt fordelt mellom kommuner og mellom fylkeskommuner og at skatten gir en svak kobling mellom bruk og finansiering av tjenester. Utvalget har diskutert om det er ønskelig å sikre staten større kontroll med tilførsel av skatteinntekter til kommunene. Utvalget finner at spørsmålet om tilførsel av skatteinntekter representerer et dilemma mellom ønsket om lokal forankring (dagens tilførsel) og ønsket om stabilitet og forutsigbarhet (alternativ tilførsel), som også påvirker det strategiske forholdet mellom kommunesektoren og staten. Utvalget konkluderer med at dagens tilførselsordning beholdes hvis selskapsskatten avvikles som inntektskilde for kommuner og fylkeskommuner, fordi de største problemer med forutsigbarhet, stabilitet og fordeling er knyttet til selskapsskatten.

11.7 Lokal beskatningsfrihet

11.7.1 De viktigste argumenter om lokal beskatningsfrihet

Gitt en fastlegging av hvilke skatteformer kommuner og fylkeskommuner kan utnytte og hvordan skattefinansieringen dimensjoneres og organiseres, må det avklares hvordan bestemmelsen av skattesatser skal foretas. Argumentene rundt lokal beskatningsfrihet er utledet i kap. 7.7 og behandlet i vedlegg 2 av Rune J. Sørensen. Det framkommer at lokal beskatningsfrihet gir mulighet til å variere tjenestetilbudets omfang etter lokale preferanser, at det kan styrke lokaldemokratiet ved å gi bedre kobling mellom betaling for og nytte av tjenester, og at det gir bedre insentiv til å stimulere den lokale næringsutvikling.

Det kan være viktig for vitaliteten i lokaldemokratiet at valg av størrelsen på offentlige sektor, den tradisjonelle konfliktdimensjonen mellom høyre og venstre, også er representert i lokalpolitikken. En viss kommunal frihet til å påvirke inntektsrammene kan også gi en bedre utnyttelse av lokale ressurser. Skattebetalerne vil godta høyere skattesatser så lenge betalingsvilligheten for bedre tjenestetilbud overstiger den økte skattebyrden. Tilsvarende vil skattebetalerne ønske lavere skattesatser dersom fordelen ved lavere skattenivå er større enn ulempen ved redusert omfang av tjenesteproduksjonen. På denne måten kan lokal frihet til å påvirke inntektsrammene bidra til prioriteringseffektivitet ved at tjenestetilbud og skattenivå tilpasses lokale kostnads- og etterspørselsforhold. Ved at skattenivået kan variere kommunene imellom oppnås det en desentraliseringsgevinst sammenliknet med nasjonalt regulerte skattesatser.

Et godt fungerende lokaldemokrati i kommuner og fylkeskommuner er en avgjørende forutsetning for hvordan lokal beskatningsfrihet vil virke. Hvis kommunenes skattebeslutninger i stor grad påvirkes av særinteresser, kan skattenivået og tjenestetilbudet bli svært forskjellig fra velgernes ønsker. Graden av velgerkontroll med kommunenes beslutninger er viktig for hvordan lokal beskatningsfrihet vil fungere, og velgerkontrollen påvirkes av hvordan finansieringssystemet er utformet.

På den andre siden kan lokal beskatningsfrihet gjøre at muligheten for makroøkonomisk styring av kommunesektorens inntektsrammer svekkes, at nøytraliteten i skattesystemet reduseres, at det skapes forskjeller mellom kommunene i tjenestetilbudet, og at det blir skattekonkurranse mellom kommunene. For å begrense eventuelle negative virkninger bør skatteobjekter som nyttes til lokal beskatningsfrihet oppfylle visse kriterier, som er diskutert i kap. 7.7. For det første er det en fordel at velgerne har oversikt over hvor mye de betaler i kommune- og fylkesskatt. Dette tilsier at den lokale beskatningsfriheten fortrinnsvis bør legges på skatter som ikke deles med andre forvaltningsnivåer. For det andre bør beskatningsfriheten legges på relativt immobile skatteobjekter for å begrense omfanget av regional skattekonkurranse. For det tredje bør provenyet være relativt begrenset, slik at beskatningsfriheten ikke skaper vesentlige problemer for staten styring med kommunesektorens inntektsrammer og for fordeling av inntekter og tjenestetilbud.

11.7.2 Kommunal beskatningsfrihet for eiendomsskatten

En generell eiendomsskatt for kommunene oppfyller godt kriteriene for lokal beskatningsfrihet. Skatten kreves utelukkende inn av kommunene og skattegrunnlaget er forutsigbart og lite mobilt. Utvalget legger stor vekt på at eiendomsskatten skal være en eksklusiv kommunal skatt som klart er koblet til omfanget av tjenestetilbudet. Eiendomsskatteutvalget har foreslått ny lov om eiendomsskatt i NOU 1996: 20Ny lov om eiendomsskatt. Eiendomsskatteutvalget foreslår at eiendomsskatten ikke begrenses til eiendommer i tettbygde strøk, verk og bruk, men gjøres gjeldende for all fast eiendom i kommunene (med særlige unntak). Utvalget betrakter eiendomsskatteutvalgets forslag til ny lov som et godt grunnlag for kommunal finansiering.

Utvalget anbefaler at kommunene fortsatt gis beskatningsfrihet i eiendomsskatten. Av hensyn til den samlede kapitalbeskatning og skattemessig nøytralitet er det ønskelig å begrense beskatningsfriheten med en maksimumssats. For at det skal være en frivillig skatt, bør det ikke være krav til minimumssats. Utvalgets anbefaling er i samsvar med forslag til ny lov om eiendomsskatt fra et flertall i Eiendomsskatteutvalget. Det framgår av Eiendomsskatteutvalgets diskusjon at omfanget av eiendomsskatten må vurderes i forhold til nivået på formueskatten. I andre OECD-land er det en tendens til å redusere formueskatten og øke eiendomsskatten som ledd i en reform av kapitalbekatningen. Eiendomsskatteutvalget har lagt til grunn at skatteprovenyet fra de eiendommer som i dag er underlagt eiendomsskatt, samlet sett skal være uendret. Da utvalget foreslår at eiendomsskattetakstene i større grad skal legges opp mot markedsverdi, innebærer dette at maksimal skattesats må reduseres fra 7 til 3 promille. Eiendomsskatteutvalget antyder at det samlede provenyet likevel kan øke fordi flere eiendommer vil kunne ilegges eiendomsskatt.

Dette utvalg tar det samlede omfanget av de enkelte skatter som gitt, og har ikke behandlet rent skattemessige spørsmål. Utvalget har følgelig ikke forslag om dimensjoneringen av eiendomsskatten som påvirker den samlede skattebyrde. Utvalget vil imidlertid påpeke at det ut fra kommunaløkonomiske hensyn er ønskelig at eiendomsskatten har et omfang som gjør at den reelt sett er av betydning for kommunenes valg av tjenestetilbud. I mange land utgjør eiendomsskatten i størrelsesorden 3-4 prosent av bruttonasjonalprodukt, dvs. om lag 25 prosent av det norske nivå på kommunenes inntekter. Det må ses i sammenheng med at andre land har annen formuesbeskatning. Dette hensyn må avveies mot skattepolitiske og fordelingspolitiske målsettinger.

11.7.3 Full lokal beskatningsfrihet for inntektsskatten

Kommunene og fylkeskommunene har i dag beskatningsfrihet i inntektsskatten for personer, ved at skattøren kan bestemmes innenfor et intervall. Reelt sett har alle kommuner og fylkeskommuner brukt høyeste skattøre siden 1979, og friheten utnyttes følgelig ikke. Bruken av maksimalt skattøre må forstås på bakgrunn av stor etterspørsel etter kommunale tjenester og et omfattende overføringssystem.

Konsekvensene av lokal beskatningsfrihet i inntektsskatten må forstås i forhold til inntektsskattens egenskaper som kommunal skatt. Inntektsskatten genererer betydelige inntekter til kommunesektoren. Beskatningsfrihet kan være et viktig lokalt virkemiddel for å påvirke tjenestetilbudets omfang fordi en marginal endring i skattesatsen kan ha stor betydning for skatteinntektene i mange kommuner.

Utvalget diskuterer de makroøkonomiske forutsetninger for kommunesektorens skattefinansiering i kap. 11.4, og konkluderer at staten bør ha et makroøkonomisk virkemiddel som sikrer kombinert makroøkonomisk styring og balanse i forholdet mellom rammeoverføringer og skatteinntekter. Fri lokal bestemmelse av skattøren i inntektsskatten for kommuner og/ eller fylkeskommuner innebærer at staten må oppgi kontrollen med skattøren. Det foreligger følgelig to løsninger ved full lokal beskatningsfrihet – enten må staten ha et annet makroøkonomisk virkemiddel enn skattøren eller inntektsutjevningen må utformes slik at ubalanse mellom utvikling i skatteinntekter og rammeoverføringer ikke har for store konsekvenser for inntektsfordelingen:

11.7.4 Begrenset lokal beskatningsfrihet i inntektsskatten

Gitt at regulering av skattøren for kommuner og fylkeskommuner bør beholdes som makroøkonomisk virkemiddel, gjenstår muligheten for begrenset beskatningsfrihet. Man kan tillate lokal bestemmelse av inntektsskattesatsen innen et intervall, når sentrale myndigheter bestemmer størrelsen og plasseringen av intervallet i de årlige økonomiske opplegg. Eller man kan tillate at enkelte kommuner gis tillatelse til finansiering av ekstraordinære prosjekter og ekstraordinært vanskelig økonomisk situasjon ved midlertidig økning av inntektsskattesatsen som en unntaksordning.

11.7.4.1 Alternativ 1: Lokal beskatningsfrihet i et intervall, skattøren som makro-virkemiddel

Den enkleste modell er å gi lokal frihet til å bestemme skattøren begrenset til et intervall som i dag. Det betyr at dagens begrensede beskatningsfrihet for kommuner og fylkeskommuner gjøres reell. Kommuner og fylkeskommuner tillates på fritt grunnlag å øke skattøren til en ny maksimalsats i forbindelse med sitt årlige budsjettvedtak. Den enkelte kommune og fylkeskommune kan dermed påvirke sine skatteinntekter. I dag er skattesatsen på alminnelig inntekt for personer 28 prosent (24,5 prosent i Nord-Troms og Finnmark). Med lokal beskatningsfrihet vil denne skattesatsen variere med hvilken kommune og fylkeskommune man bor i.

Gjennomføringen av slik beskatningsfrihet kan illustreres med et praktisk eksempel. I 1996 er maksimalt skattøre i inntektsskatten for personer satt til 11,75 for kommunene og 7 for fylkeskommunene, mens laveste skattøre er henholdsvis 11,5 og 5,5. Ved lokal beskatningsfrihet kan staten tillate at både kommunene og fylkeskommunene kan bestemme skattøren innen et intervall, f.eks. +/- 1 øre i intervallet 10,75 – 12,75 øre for kommunene og 6 – 8 øre for fylkeskommunene. Hvis staten beholder avviket mellom midtpunktet i intervallene, lik maksimalt skattøre i 1996, og inntektsskattesatsen for personer på 28 øre, dvs. 9,25 øre, vil inntektsskattesatsen variere fra 26 øre (for personer som bor i kommune og fylkeskommune som begge holder laveste sats) til 30 øre (for personer som bor i kommune og fylkeskommune som begge holder høyeste sats). (I Nord-Troms og Finnmark vil nivået være 3,5 skattøre lavere.) Det framgår av dette at skattesatsen for den enkelte vil avhenge både av kommunens valg av skattøre, fylkeskommunens valg av skattøre, og statens valgte andel av inntektsskatten (og om man bor i Nord-Troms eller Finnmark). La oss anta at staten neste år generelt ønsker å redusere skattøren for kommuner og fylkeskommuner for å balansere skatteinntekter og overføringer og dermed sikre fordelingen mellom kommuner og mellom fylkeskommuner. En slik reduksjon av skattøren kan være ønskelig ved sterk oppgang i økonomien. I utgangspunktet kan kommunene sette skattøren i intervallet 10,75 – 12,75 øre og fylkeskommunene i intervallet 6 – 8 øre. La oss anta at staten ønsker å sette ned skattøren med 2 øre for begge forvaltningsnivåer, slik at nye intervaller blir 8,75 – 10,75 øre for kommuner og 4 – 6 øre for fylkeskommuner. Det er rimelig å anta at staten i en oppgangssituasjon ikke ønsker generell reduksjon i inntektsskatten, og at staten derfor øker sin andel fra inntektsskatten tilsvarende (med 4 øre til 13,25 øre). Det framgår at skattyterne ikke vil merke noen endring hvis kommunene og fylkes­kommunene reduserer inntektsskattesatsen med 2 skattører. Statens regulering av intervallene vil bare ha som konsekvens at fordelingen av inntektsskatten mellom nivåene blir endret. Inntektseffekten av eventuell endring i skattøren for den enkelte kommune eller fylkeskommune er selvfølgelig upåvirket av nivået for skattøren i utgangspunktet.

For det første innebærer lokal beskatningsfrihet at det makroøkonomiske styringsopplegg blir mer komplisert. Staten må predikere kommunesektorens inntekter av inntektsskatten for personer i et mer uoversiktlig skattesystem og regulere de intervall kommunene og fylkeskommunene skal kunne velge skattøre innenfor. Forutsigbarheten i kommunesektorens samlede inntekt reduseres. For å få et godt anslag på samlede inntekter, må staten i opplegg for nasjonalbudsjettet predikere både utviklingen i skattegrunnlaget, utviklingen i skattesatser, og fordelingen av veksten i skattegrunnlaget på kommuner og fylkeskommuner med antatt ulik skattesats. Bestemmelsen av det intervall kommunene kan velge skattesats innenfor må bygge på en vurdering av de lokale skattebe­slutninger. I perioder med lav vekst i skattegrunnlaget kan intervallet for kommunenes beskatningsfrihet løftes, mens det tilsvarende kan reduseres i perioder med sterk vekst i skattegrunnlaget. På denne måten kan myndighetene oppnå makroøkonomisk styring og samtidig kunne balansere utviklingen i skatteinntekter og overføringer. Det synes klart at den makroøkonomiske styringen av kommunesektorens inntektsramme svekkes.

For det andre vil slik lokal beskatningsfrihet ha tydelige fordelingsvirkninger. Målt pr. innbygger varierer skatt på alminnelig inntekt fra personlige skattytere i forholdet 3:1 kommunene imellom. Forskjellen mellom topp og bunn i fylkeskommunene er nærmere 2:1. En økning på ett skattøre vil gi 3 ganger så stor økning i inntektsskatt pr. innbygger i den kommune som har høyest skattbar inntekt pr. innbygger i forhold til den som har lavest. Med dagens tilførselsordning vil disse forskjellene slå direkte ut i kommunenes løpende skatteinntekter. Kommunene vil stå i en svært forskjellig situasjon mht. inntektsvirkningen av endring av skattøren på 1-2 års sikt. Inntektsutjevningen i inntektssystemet vil kunne rette opp fordelingen etter 2 år. Med alternativ tilførsel, utredet i kap. 11.4, kan inntektsutjevningen i inntektssystemet rette opp fordelingen i samme år som skattevedtaket gjelder. Med statlig tilførselsordning for inntektsskatten og inntektsutjevning kan inntektsvirkningen av endring i skattøren utjevnes også på kort sikt.

Spørsmål om utforming av inntektsutjevningen under beskatningsfrihet er utredet i kap. 9.2. Utjevningen kan basere seg på et normert skattøre eller det valgte skattøre i hver kommune eller fylkeskommune. Hvis utjevningen bygger på normert skattøre, kan inntektsutjevningen videreføres som i dag. Man vil da ikke utjevne forskjellen i den inntekt kommunene eller fylkeskommunene oppnår (mister) ved å øke (redusere) skattøren, og inntektsutjevningen vil være upåvirket av skattebeslutningen i den enkelte kommune og fylkeskommune. Fordelen med denne ordning er at skattebeslutningen ikke påvirkes av overføringssystemet, og blir en ren avveining av skattebelastningen for innbyggerne i forhold til det tjenestetilbud som kan gis. Ulempen er at det vil være stor forskjell i hvor mye økt skatteinntekt pr. innbygger som oppnås av en gitt økning av skattøren mellom kommuner og fylkeskommuner med forskjellig privat inntektsnivå. Hvis inntektsutjevningen bygger på faktisk valgt skattøre, vil kommunene kunne påvirke hvor mye overføringer de mottar. Inntektsutjevningen beregnes som den valgte skattesats multiplisert med kompensasjonsgraden og avviket mellom kommunens skattegrunnlag og en norm. I det nye inntektssystemet er et skattegrunnlag på 110 prosent av landsgjennomsnittlig skatteinntekt pr. innbygger satt som referansepunkt. Alle kommuner og fylkeskommuner med lavere skattegrunnlag, får dekket 90 prosent av avviket til referansepunktet. For disse kommunene vil en økning av skattøren bidra til at overføringene øker tilsvarende 90 prosent av avviket til referansepunktet. Det er en ulempe at overføringssystemet vil subsidiere skatteøkningen for disse kommuner, og skattebeslutningen vil ikke være en ren avveining mellom skattebelastning og tjenestetilbud. Kommuner med mellom 110 prosent av 140 prosent av landsgjennomsnittets skattegrunnlag pr. innbygger vil ikke bli berørt av overføringssystemet. Kommuner med over 140 prosent av landsgjennomsnittet vil ved en økning av skattøren få inndratt 50 prosent av avviket fra 140 prosent. Det er en ulempe at overføringssystemet vil «avgiftslegge» skatteøkning for disse kommuner. Det presiseres at det er nødvendig med et statlig tilførselssystem, som utledet i kap. 11.5, om inntektsutjevningen skal skje i samme år som endringen i skattøren. Alternativer modeller for inntektsutjevning diskuteres i kap. 11.9.

Et bredere spørsmål om utjevning gjelder om overføringssystemet vil holdes upåvirket av de lokale skattebeslutninger. Man kan oppleve en situasjon hvor kommuner og fylkeskommuner med høyt privat inntektsnivå holder lavt skattøre, mens kommuner med lavt privat inntektsnivå holder høyt skattøre. Slik inntektssystemet er utformet, skal dette ikke ha noen betydning for overføringene bortsett fra de løsninger som er diskutert ovenfor. Men det er samtidig mange skjønnsmessige og ulike øremerkede overføringer fra stat til kommunesektor. Hvis slike overføringer tar hensyn til hvordan kommuner og fylkeskommuner har utnyttet sitt eget skattegrunnlag, vil en ordning med begrenset lokal beskatningsfrihet neppe fungere etter hensikten.

Utvalget mener i utgangspunktet at begrenset lokal beskatningsfrihet i inntektsskatten kan styrke lokal forankring og klargjøre ansvarsforholdet mellom stat og kommunesektor. Begrenset lokal beskatningsfrihet vil kunne gi en større fleksibilitet og valgmulighet mht. å finansiere frivillige oppgaver. Begrenset lokal beskatningsfrihet vil kunne bidra til å vitalisere lokaldemokratiet. Det er en ulempe at begrenset lokal beskatningsfrihet vil fjerne nøytraliteten i skattesystemet, vil svekke den makroøkonomiske styring og vil ha forskjellig betydning for kommuner og fylkeskommuner avhengig av privat inntektsnivå. Hvis forskjellene skal utjevnes, kreves et nytt statlig tilførselssystem for skatteinntekter og inntektsutjevning etter faktisk skattesats. Alternativt kan en velge å ikke utjevne de inntektsforskjeller som følger av lokale beslutninger om skattesatser. Som diskutert ovenfor, har begge disse elementer klare ulemper. Kommunenes og fylkeskommunenes regulering av skattøren av lokale hensyn vil kunne bli motvirket av statens regulering av skattøren av nasjonale hensyn. Resultatet er et komplisert og uoversiktlig skattesystem, hvor koblingen mellom den enkeltes inntektsskatt og kommunenes tjenestetilbud er uklar. Denne uklarheten forsterkes om både kommuner og fylkeskommuner gis lokal beskatningsfrihet, samtidig som staten kan regulere skattøren. Utvalget vil på dette grunnlag ikke anbefale begrenset beskatningsfrihet i inntektsskatten.

11.7.4.2 Alternativ 2: Lokal beskatningsfrihet etter dispensasjon

En annen løsning med begrenset beskatningsfrihet er en ordning hvor den enkelte kommune eller fylkeskommune kan søke sentrale myndigheter om å få endre skattøren midlertidig i en ekstraordinær situasjon. Med en slik ordning kan kommuner og fylkeskommuner, etter individuell vurdering, kunne få dispensasjon til å ha høyere skattøre. Slik dispensasjon kan gis for kommuner i en vanskelig økonomisk situasjon eller for kommuner som ønsker å gjennomføre spesielle prosjekter. Kommunens innbyggere vil da måtte betale en høyere inntektsskattesats enn innbyggere i andre kommuner. Det forutsettes at et flertall i hhv. kommunestyret eller fylkestinget ønsker en midlertidig økning i skattesatsen.

Dette alternativ innebærer en enda sterkere begrensning hvor lokal beskatningsfrihet bare gis unntaksvis etter dispensasjon fra statlige myndigheter. En slik dispensasjonsordning kan påvirke relasjonene mellom kommune og stat. Det har sammenheng med at staten i stor grad har ansvaret for at kommuner og fylkeskommuner har tilstrekkelige midler til å løse sine oppgaver. Ved eventuelle mangler i tjenestetilbudet vil den enkelte kommune i noen grad prøve å skyve ansvaret over på staten. Resultatet kan bli ansvarspulverisering og spill mellom stat og kommune om overføringer. I hvilken grad kommunene lykkes med slike strategier avhenger av om staten kan identifisere om en krise skyldes dårlig lokal styring eller om den er et resultat av forhold kommunen ikke har kontroll over. Staten vil være mer tilbakeholden med å gi tilleggsbevilgninger dersom kommunen bevisst har valgt dårlige løsninger lokalt for å oppnå økte overføringer. Som regel vil kommunen ha bedre informasjon om lokale forhold enn statlige myndigheter. Kommunen vil peke på at den står i en ekstraordinær situasjon som skyldes faktorer den ikke har herredømme over, og det kan være vanskelig for staten å kontrollere og vurdere alle slike spesielle faktorer. Fordi det hersker usikkerhet, kan det være fristende for nasjonale myndigheter å gi etter og kjøpe seg politisk ro ved å øke overføringene skjønnsmessig. En dispensasjonsordning kan gi statlige myndigheter en bedre forhandlingsposisjon, siden de kan anvise at inntektsøkningen eventuelt må komme ved å øke de lokale skatteinntektene. Dette vil sikre en bedre lokal vurdering av det reelle behovet for å øke de kommunale eller fylkeskommunale utgiftene.

Også for dette alternativet må det tas stilling til hvordan inntektsutjevningen skal håndtere en situasjon med ulike kommunale inntektsskattesatser. Kommuner og fylkeskommuner med lav inntekt vil få liten økning i skatteinntekter av en gitt økning i skattesatsen. For at beskatningsfriheten skal bli reell for samtlige kommuner og fylkeskommuner, må utjevningssystemet tilpasses slik at alle får beholde en betydelig andel av inntektene som genereres ved en satsøkning og slik at inntektseffekten utjevnes. Det vises til diskusjonen om utforming av overføringssystemet under alternativ 1.

Utvalget ser tre potensielle ulemper ved alternativ 2. For det første kan ordningen være vanskelig å administrere. Det gjelder særlig dersom mange kommuner søker om dispensasjon samtidig. I en slik situasjon vil det ikke være lett for staten å vurdere hvorvidt det har funnet en sted en grundig behandling i den enkelte kommune forut for søknaden. For det andre kan det være nødvendig å delegere dispensasjonsmyndighet til fylkesmannsembetet. Det kan være problematisk å gi fylkesmannen myndighet til å overprøve vedtak i kommunestyrene. På den annen side gir også dagens regelverk fylkesmannen anledning til å overprøve lokale budsjettvedtak.

En tredje innvending mot alternativ 2 er at noen kommuner/fylkeskommuner kan få problemer med å tilpasse utgiftene til et lavere inntektsnivå når perioden er over. Dette åpner for spillsituasjoner der staten kan tenkes å forlenge dispensasjonsperioden eller bidra med ekstraordinære skjønnsmidler når skattøren senkes. Skal Alternativ 2 fungere i tråd med hensikten må det etableres automatikk som hindrer at spillereglene undergraves. Dispensasjonsperioden bør være klart tidsavgrenset og det bør være krav om en karantene-periode før det kan søkes om ny dispensasjon.

Utvalget vil på dette grunnlag ikke anbefale beskatningsfrihet etter dispensasjon.

11.7.5 Utvalgets anbefaling av lokal beksatningsfrihet

Lokal forankring påvirkes bl.a. av den mulighet kommuner og fylkeskommuner har til å påvirke egne inntekter. Utvalget foreslår at kommunene fritt kan bestemme skattesatsen for eiendomsskatten innen et intervall og at kommuner og fylkeskommuner skal kunne fastsette brukerbetalingen innenfor selvkostprinsippet, jf. kap. 11.10. Siden fylkeskommunene ikke har eiendomsskatt og bare begrenset omfang av brukerbetaling, har de mindre mulighet til å påvirke egne inntekter enn kommunene.

Utvalget anbefaler ikke at det gis full lokal beskatningsfrihet i inntektsskatten. Dels krever makroøkonomiske og fordelingsmessige hensyn at staten kan bruke skattøren som virkemiddel, og dels vil slik beskatningsfrihet gi uakseptable forskjeller mellom kommunene. Utvalget diskuterer fordeler og ulemper ved begrenset lokal beskatningsfrihet i inntektsskatten innenfor et intervall og en ordning hvor kommuner og fylkeskommuner gis tillatelse til å øke skattøren midlertidig og i ekstraordinære situasjoner. Etter en samlet vurdering vil utvalget heller ikke anbefale begrenset beskatningsfrihet.

11.8 Fordelingskonsekvenser av utvalgets forslag

11.8.1 Grunnlaget for beregningene

Utvalget foreslår endringer i sammensetningen av kommunesektorens skatteinntekter. Forslagene innebærer at formuesskatten og skatt på alminnelig inntekt fra etterskuddspliktige skattytere avvikles som lokale skatter. Det foreslås videre at lokale skatteinntekter bør få større betydning for finansieringen av kommunesektoren enn i dag. Skatteandelen økes ved at kommuner og fylkeskommuner får beholde enn større andel av skatt på alminnelig inntekt fra personlige skattytere.

I det følgende gjøres det rede for fordelingsvirkningene av tre beregningsalternativer med ulik skatteandel. Alternativ A rendyrker virkningene av å endre sammensetningen av skattegrunnlaget, dvs. at skatteandelen holdes på samme nivå som i dag. Det betyr at økt proveny fra skatt på alminnelig inntekt fra personlige skattytere kompenserer bortfallet av formuesskatt og skatt på alminnelig inntekt fra etterskuddspliktige skattytere for kommunene, og bortfallet av skatt på alminnelig inntekt fra etterskuddspliktige skattytere for fylkeskommunene. I alternativ B og C øker skatteandelen til hhv. 50 og 55 prosent for kommunesektoren som helhet, dvs. at skatt på alminnelig inntekt fra personlige skattytere mer enn kompenserer bortfallet av formuesskatt og skatt på alminnelig inntekt fra etterskuddspliktige skattytere. Det forutsettes samme proporsjonale økning i skatteinntektene for hhv. kommuner og fylkeskommuner.

I forbindelse med vedtak om ny kraftverksbeskatning, i juni 1996, ble det etablert en naturressursskatt på kraftproduksjon som skal tilfalle kommuner og fylkeskommuner. Etter dette vil størstedelen av kommunesektorens skatteinntekter fra kraftforetak komme i form av naturressursskatt. Utvalget har lagt til grunn at naturressursskatten videreføres som kommunal og fylkeskommunal skatt. For fylkeskommunene vil naturressursskatten ha om lag samme omfang som dagens inntektsskatt fra kraftforetak, mens naturressursskatten til kommunene vil ha noe større omfang enn dagens inntekts- og formuesskatt fra kraftforetak, jf. Ot prp nr 23 (1995-96) «Skattlegging av kraftforetak» og Innst. O. nr. 62 (1995-96). I beregningene som er basert på skattelikningen for 1994, benyttes dagens inntekts- og formuesskatt fra kraftforetak som anslag på naturressursskatten. Svakheten ved denne framgangsmåten er for det første at naturressursskatten vil ha en noe annen fordeling enn dagens inntekts- og formuesskatt fra kraftforetak. For det andre kan kraftvirksomhet være en del av et større selskap som ikke er registrert som kraftforetak i skattestatistikken. Disse forholdene tilsier at utslagene for kraftkommunene må tolkes med en viss forsiktighet.

I det følgende beregnes anslag på utliknet skatt basert på skattelikningen for 1994. De beregnede skatteinntektene omfatter skatt på alminnelig inntekt fra personlige skattytere og inntekts- og formuesskatt fra kraftforetak. Den kommunale eiendomsskatten er ikke inkludert i beregningene.

Ved beregning av netto inntektsendring tas det for det første hensyn til at endringer i skatteinntekter påvirker tilskudd og trekk i inntektsutjevningen. Med den nye utformingen av inntektsutjevningen som innfases f.o.m. 1997, gis kommuner og fylkeskommuner 90 prosent kompensasjon i forhold til et referansenivå på hhv. 110 og 120 prosent av gjennomsnittlig skatteinntekt pr. innbygger. For kommunene er det i tillegg en trekkordning for kommuner med skatteinntekter over 140 prosent av landsgjennomsnittet. Trekket utgjør 50 prosent av det overskytende beløpet. For det andre tas det hensyn til at endringer i samlet skatteproveny og sum inntektsutjevnende tilskudd, innenfor en gitt økonomisk ramme, vil påvirke innbyggertilskuddet i inntektssystemet.

11.8.2 Virkninger på skattøre, skatteinntekter og inntektsutjevnende tilskudd

I inntektsåret 1994 var de kommunale og fylkeskommunale skattørene på alminnelig inntekt for personlige skattytere hhv. 13 og 7,25 prosent, jf. tabell 11.2. Med en avvikling av den kommunale formuesskatten og kommunal og fylkeskommunal skatt på alminnelig inntekt fra etterskuddspliktige skattytere, må skattørene øke til hhv. 15,28 og 8,03 prosent for å opprettholde en skatteandel på 45,7 prosent (alternativ A). Den endrede sammensetningen av skattegrunnlaget gir en jevnere fordeling av skatteinntektene. Dette kommer til uttrykk ved at rammen for det inntektsutjevnende tilskuddet reduseres med vel 800 millioner kroner. Lavere inntektsutjevnende tilskudd innebærer at innbyggertilskuddet øker med 113 kroner pr. innbygger for kommunene og med 73 kroner pr. innbygger for fylkeskommunene.

Dersom skatteandelen skal øke til 50 prosent (alternativ B), må de kommunale og fylkeskommunale skattørene øke til hhv. 16,83 og 8,79 prosent. Med økt skatteandel vil også rammen for det inntektsutjevnende tilskuddet øke. Det inntektsutjevnende tilskuddet vil samlet sett være noe høyere enn med dagens skatteandel og sammensetning av skattegrunnlaget. Både økt skatteproveny og økt inntektsutjevnende tilskudd medfører en reduksjon i innbyggertilskuddet. Innbyggertilskuddet reduseres med 1 108 kroner pr. innbygger for kommunene og med 565 kroner pr. innbygger for fylkeskommunene.

Med en skatteandel på 55 prosent (alternativ C) reduseres innbyggertilskuddet med 2 523 kroner pr. innbygger for kommunene og med 1 311 kroner pr. innbygger for fylkeskommunene. De kommunale og fylkeskommunale skattørene måtte ha vært hhv. 18,62 og 9,68 prosent i 1994. Dette gir en samlet skatt på alminnelig inntekt på 28,3 prosent (forutsatt at fellesskatten settes lik null). Etter skattereformen i 1992 har samlet skatt på alminnelig inntekt for personlige skattytere vært 28 prosent. I 1994 ville altså en skatteandel på 55 prosent medført en svak økning i samlet skatt på alminnelig inntekt for personlige skattytere.

Etter 1994 har de kommunale og fylkeskommunale skattørene blitt redusert, og for inntektsåret 1996 er skattørene hhv. 11,75 prosent og 7 prosent. Da det samtidig har vært en sterk vekst i kommunesektorens skattefundament, har skatteandelen vært om lag uendret til tross for reduksjonen i skattørene. Dette innebærer at skatteandelen trolig kan øke til 55 prosent uten at samlet skatt på alminnelig inntekt for personlige skattytere overstiger 28 prosent. Med samme proporsjonale økning i skattørene for inntektsåret 1996 som i tabell 11.2, ville f.eks. summen av de kommunale og fylkeskommunale skattørene vært vel 26 prosent.

11.8.3 Kommunene

Tabell 11.3 viser beregnet skatt og netto inntektsendring for kommunene gruppert etter utliknet skatt pr. innbygger i 1994. Det framgår at endret sammensetning av det kommunale skattegrunnlaget med avvikling av formuesskatten og skatt på alminnelig inntekt fra etterskuddspliktige skattytere (alternativ A) bidrar til å redusere forskjellene i skatteinntekter kommunene i mellom. Kommuner med skatteinntekt pr. innbygger under 125 prosent av landsgjennomsnitet får gjennomgående økte skatteinntekter, mens kommuner med skatteinntekt pr. innbygger over 125 prosent av landsgjennomsnittet gjennomgående får lavere skatteinntekter. Denne omfordelingen skyldes at kommuner med lave skatteinntekter pr. innbygger får en relativt liten andel av sine skatteinntekter fra etterskuddspliktige skattytere (utenom kraftforetak), mens kommuner med høye skatteinntekter pr. innbygger får en relativt stor andel av sine skatteinntekter fra etterskuddspliktige.

Kommuner med skatteinntekt pr. innbygger under 125 prosent av landsgjennomsnittet får i gjennomsnitt en netto inntektsøkning i alternativ A. Inntektsøkningen er vesentlig større for kommuner med skatteinntekt pr. innbygger mellom 110 og 125 prosent av landsgjennomsnittet enn for kommuner med skatteinntekt pr. innbygger under 110 prosent av landsgjennomsnittet. Denne forskjellen skyldes i hovedsak inntektsutjevningen i inntektssystemet. Mens kommuner med skatteinntekt pr. innbygger mellom 110 og 125 prosent av landsgjennomsnittet ikke berøres av inntektsutjevningen, vil kommuner med skatteinntekt pr. innbygger under 110 prosent av landsgjennomsnittet få en reduksjon i det inntektsutjevnende tilskuddet tilsvarende 90 prosent av en eventuell skatteøkning.

Kommuner med skatteinntekt pr. innbygger mellom 125 og 140 prosent av landsgjennomsnittet får i alternativ A en gjennomsnittlig inntektsøkning på 20 kroner pr. innbygger, mens kommuner med skatteinntekt pr. innbygger over 140 prosent av landsgjennomsnittet får en netto inntektsreduksjon på nærmere 830 kroner pr. innbygger.

Når skatteandelen øker, vil skatteinntektene øke i alle kommuner. Skatteveksten vil imidlertid være sterkere i skatterike kommuner enn i skattesvake kommuner. I tabell 11.3 kommer dette til uttrykk ved at en økning i skatteandelen til 50 prosent (alternativ B) gir en økning i skatteinntektene på om lag 1 450 kroner pr. innbygger for kommunene med skatteinntekter over 140 prosent av landsgjennomsnittet, og en økning i skatteinntektene på om lag 650 kroner pr. innbygger for kommunene med skatteinntekt under 60 prosent av landsgjennomsnittet. Inntektsutjevningen i inntektssystemet bidrar imidlertid til å modifisere disse utslagene.

Til tross for at alternativ B innebærer økt skatteandel i forhold til dagens situasjon, vil kommuner med svakt skattegrunnlag likevel få en netto inntektsøkning. Dette innebærer at endret sammensetning av skattegrunnlaget mer enn motvirker effekten av økt skatteandel. I gjennomsnitt får kommuner med skatteinntekt pr. innbygger under 110 prosent av landsgjennomsnittet en netto inntektsøkning på om lag 85 kroner pr. innbygger når skatteandelen øker 50 til prosent.

I alternativ C, hvor skatteandelen øker til 55 prosent, får kommuner med skatteinntekt pr. innbygger under 80 prosent av landsgjennomsnittet en moderat inntektsreduksjon, mens kommuner med skatteinntekt pr. innbygger mellom 80 og 110 prosent av landsgjennomsnittet får en moderat inntektsøkning. Utslagene er betydelig større for kommunene med skatteinntekt pr. innbygger over 110 prosent av landsgjennomsnittet. Kommuner med skatteinntekt pr. innbygger mellom 110 og 140 prosent av landsgjennomsnittet får en netto inntektsøkning på om lag 425 kroner pr. innbygger, mens kommuner med skatteinntekt pr. innbygger over 140 prosent av landsgjennomsnittet får en inntektsreduksjon på om lag 340 kroner pr. innbygger.

Tabell 11.4 illustrerer fordelingsvirkningene for kommunene gruppert etter fylke. Endret sammensetning av skattegrunnlaget (alternativ A) medfører en omfordeling fra Oslo til de øvrige fylkene. Oslo får en netto inntektsreduksjon på vel 1 000 kroner pr. innbygger. Dette skyldes at skatt på alminnelig inntekt fra etterskuddspliktige skattytere utgjør en relativt stor andel av Oslos skatteinntekter.

Økt skatteandel bidrar i noen grad til å modifisere omfordelingsvirkningene av endret sammensetning av skattegrunnlaget. Tapet for Oslo og gevinsten for de øvrige fylkene, med unntak av Akershus og Rogaland, reduseres. Kommunene i Akershus og Rogaland kommer bedre ut både som følge av endret sammensetning av skattegrunnlaget og som følge av økt skatteandel. Med en skatteandel på 55 prosent vil kommunene i Akershus og Rogaland få en inntektsøkning på hhv. 373 og 362 kroner pr. innbygger, mens Oslo kommune får en inntektsreduksjon på 585 kroner pr. innbygger.

Tabell 11.5 viser beregnet skatt og netto inntektsendring for kommunene gruppert etter antall innbyggere. Endret sammensetning av skattegrunnlaget bidrar isolert sett til en omfordeling fra kommuner med over 50 000 innbyggere til kommuner med færre enn 50 000 innbyggere. Utslaget for de største kommunene domineres imidlertid av Oslo.

Økt skatteandel gir isolert sett en netto inntektsøkning for kommuner med over 50 000 innbyggere, og en netto inntektsreduksjon for kommuner med under 50 000 innbyggere. Med en skatteandel på 55 prosent vil kommuner med mellom 10 000 og 50 000 innbyggere i gjennomsnitt få en netto inntektsøkning, mens de øvrige kommunegruppene får en netto inntektsreduksjon.

11.8.4 Fylkeskommunene

Konsekvensene for fylkeskommunene er illustrert i tabell 11.6. Endret sammensetning av skattegrunnlaget bidrar isolert sett til en omfordeling fra Oslo til de øvrige fylkeskommunene. Denne omfordelingen modiferes med økende skatteandel, men selv med en skatteandel på 55 prosent skjer det en betydelig omfordeling fra Oslo til de øvrige fylkeskommunene.

11.8.5 Nærmere om konsekvenser for enkeltkommuner

Utvalget foreslår at skatteandelen kan øke opp til 50 prosent og at selskapsskatten avvikles. Dette forslaget vil redusere inntektene for kommuner som har særlig høye inntekter fra selskapsskatt. I en beregningen av konsekvensene for alle kommuner og fylkeskommuner vil de fleste få en netto inntektsøkning. De sterke utslagene for enkeltkommuner kan vanskelig håndteres gjennom inntektsutjevningen i inntektssystemet. Som virkemiddel er inntektsutjevningen for grov. En mindre ambisiøs inntektsutjevning kan motvirke utslagene for de skatterike kommuner som får en betydelig inntektsreduksjon, men vil samtidig gi en ytterligere inntektsøkning for de skatterike kommuner som kommer bedre ut med utvalgets forslag. Utvalget mener det må vurderes særlige tiltak for enkeltkommuner som får en betydelig inntektsreduksjon. Slike særlige tiltak vil redusere inntektsøkningen for de øvrige kommuner og fylkeskommuner.

I vedlegg 2 er konsekvensene av utvalgets forslag (alternativ B) beregnet for den enkelte kommune. De kommuner som får en betydelig inntektsreduksjon er kommuner som har en relativt stor andel av sine skatteinntekter fra etterskuddspliktige skattytere (utenom kraftforetak). De fem kommunene med sterkest inntektsreduksjon er Lindesnes (2 034 kroner pr. innbygger), Årdal (1 424 kroner pr. innbygger), Kvinesdal (975 kroner pr. innbygger), Hemsedal (970 kroner pr. innbygger) og Oslo (824 kroner pr. innbygger). I tillegg kommer en inntektsreduksjon på 598 kroner pr. innbygger for Oslo som fylkeskommune. Flere kraftkommuner får beregnet en inntektsreduksjon. Dette har sammenheng med at kraftvirksomhet ofte inngår i et større selskap som ikke er registrert som kraftforetak i skattestatistikken. Beregningene gir derfor et galt bilde av virkningene for enkelte kraftkommuner.

De fleste kommuner som får betydelig inntektsreduksjon vil fortsatt ha skatteinntekter klart over landsgjennomsnittet. Oslos skatteinntekter vil f.eks. ligge om lag 30 prosent over landsgjennomsnittet. Det viktigste unntaket fra denne hovedregelen er Lindesnes, som får redusert sin skatteinntekt pr. innbygger fra 125 prosent av landsgjennomsnittet til vel 70 prosent av landsgjennomsnittet. Utvalget har ikke utarbeidet konkrete forslag til hvordan de enkelte kommuner skal behandles. Utvalget har derfor heller ikke vurdert om Oslo som hovedstad bør vurderes på en annen måte enn andre kommuner.

11.9 Statlige overføringer

11.9.1 Hovedprinsipper for overføringer

Utvalget har lagt fram forslag til overføringssystem i delutredning 1 og har diskutert prinsipper knyttet til brede finansieringsspørsmål i kap. 9. Kommuneforvaltningen har fått et vesentlig ansvar for iverksetting av den nasjonale velferdspolitikken. Samtidig har staten et overordnet ansvar for at tjenestene når fram til alle og at standarden på tjenestetilbudet ikke varierer for mye ut over landet. Dette er hovedbegrunnelsen for statlige ordninger som utjevner de økonomiske forutsetningene for et likeverdig tjenestetilbud. I tillegg kan utjevning bidra til effektivitet ved å begrense flyttinger som skyldes ulike økonomiske forutsetninger for tjenesteproduksjonen, og inntektstilførsel gjennom statlige overføringer kan være et nødvendig virkemiddel for å styre kommunesektorens inntektsrammer.

Utvalget mener at rammefinansiering bør være det bærende prinsipp for finansieringen av kommunesektoren. Dette innebærer at frie inntekter, dvs. skatt og rammetilskudd gjennom inntektssystemet, skal utgjøre størstedelen av kommunesektorens inntekter. Dette er inntekter som kommuner og fylkeskommuner kan disponere fritt innenfor gjeldende lov- og regelverk. Utjevning og inntektstilførsel bør ivaretas gjennom rammeoverføringene i inntektssystemet. Begrunnelsen er at rammeoverføringer i disse sammenhengene er et mer treffsikkert virkemiddel enn øremerkede tilskudd. Rammeoverføringer tilfører inntekt og utjevner de økonomiske forutsetningene uten å vri kommuners og fylkeskommuners ressursbruk mot bestemte tjenesteområder. Et rammeoverføringssystem fremmer prioriteringseffektivitet og kostnadseffektivitet når det fungerer etter hensikten.

Regjering og Storting har i ulike sammenhenger behov for å styre omfanget og implementeringen av den kommunale og fylkeskommunale tjenesteproduksjon. Slik styring kan skje gjennom lovreguleringer eller gjennom finansielle virkemidler. Både for staten og kommunesektoren vil bruk av øremerkede tilskudd kunne være en mer fleksibel og målrettet framgangsmåte enn lovregulering for å sikre nødvendig styring. Øremerkede tilskudd er overføringer som skal benyttes til spesielle formål i kommuner og fylkeskommuner. Hovedhensikten med slike tilskudd er å påvirke ressursbruken lokalt. Det viktigste argumentet for slike tilskuddsordninger er følgelig at den lokale ressursbruken ikke er i overenstemmelse med overordnede nasjonale mål. På grunn av ulempene med å bryte med rammestyrings-prinsippet, mener utvalget det må fore­ligge særlig begrunnelse for øremerkede tilskudd.

11.9.2 Utvidelse av inntektsutjevningen

En bred vurdering av kommunefinansieringen reiser nye spørsmål om inntektsutjevningen. I kap. 9.5 diskuteres utvidelse av inntektsutejvningen i forhold til håndtering av eiendomsskatten, konsesjonskraftinntekter og konsesjonsavgifter og inntekter fra kommunal forretningsdrift.

Utvalget vil ikke anbefale at eiendomsskatten legges inn i grunnlaget for inntektsutjevningen. Dette har for det første sammenheng med at utvalget har lagt til grunn at eiendomsskatten fortsatt skal være en frivillig kommunal skatt hvor kommunene fritt skal kunne velge skattesatser innenfor nasjonalt definerte rammer. Dersom denne skatten legges inn i inntektsutjevningen, vil dens klare lokale forankring bli betydelig svekket. For det andre har utvalget lagt vekt på at foreliggende forslag om å oppjustere takstgrunnlaget for boligeiendommer og næringseiendommer utenom kraftverk medfører at forskjellene i eiendomsskattegrunnlag kommunene imellom kan bli betydelig mindre enn i dag. Dette vil redusere behovet for en eiendomsskatteutjevning. For det tredje er det først og fremst enkelte kraftkommuner som i dag har svært høye eiendomsskatteinntekter. Dersom Eiendomsskatteutvalgets forslag som innebærer at eiendomsskatten fra kraftverk mer enn halveres, får gjennomslag, vil behovet for eiendomsskatteutjevning bli ytterlige redusert.

Utvalget foreslår at dagens praksis, hvor konsesjonskraftinntekter og konsesjonsavgifter ikke inngår i grunnlaget for inntektsutjevningen, videreføres. I vurderingen har utvalget lagt stor vekt på at konsesjonskraftinntekter og konsesjonsavgifter har vært en viktig forutsetning for å sikre lokal oppslutning om utbyggingsprosjekter. Det kan derfor virke uheldig på forholdet mellom sentrale og lokale myndigheter om en etter at utbyggingen er fullført reduserer verdien av den økonomiske kompensasjonen.

Kommuner og fylkeskommuner har svært forskjellige inntekter fra kommunal forretningsdrift. Det gjelder spesielt forretningsdrift som kan utnytte grunnrente, f.eks. i energisektoren. Fra et fordelingssynspunkt er disse forskjeller problematisk. Det vil imidlertid være svært vanskelig å fastlegge en norm for omfordeling av slike inntekter. Utvalget forutsetter at omfordeling av grunnrente ivaretas i skattesystemet, og anbefaler ikke at kommunal forretningsdrift inngår i inntektsutjevningen.

11.9.3 Alternative utforminger av inntektsutjevningen

Utvalget har i kap. 11.8 vist konsekvensene av forslagene om endret skatteopplegg, og konkluderer at utslagene for enkeltkommuner ikke kan motvirkes ved modifikasjon av dagens inntektsutjevning. Endring av kompensasjonsgrad eller referansenivå i dagens inntektsutjevning må motiveres med endrede utjevningsambisjoner generelt. Utvalget mener det er et politisk valg. Det vises til NOU 1996: 1 «Et enklere og mer rettferdig inntektssystem for kommuner og fylkeskommuner» ( kap. 10) for en drøfting av hvordan endringer i kompensasjonsgrad, referansenivå og trekkordning påvirker inntektsfordelingen mellom kommuner. Nedenfor vurderes aspekter som har sammenheng med utjevningsambisjon og koblingen mellom utviklingen i skattegrunnlag og utviklingen i kommunens samlede inntekter.

Inntektsutjevningen i inntektssystemet er først og fremst en ordning for å løfte inntektene for kommuner og fylkeskommuner med lave skatteinntekter. Kommuner med skatteinntekter pr. innbygger under 110 prosent av landsgjennomsnittet får utjevnet 90 prosent av avviket mellom kommunens skatteinntekter og referansenivået på 110 prosent. I tillegg er det en begrenset inndragningsordning for kommuner med særlig høye skatteinntekter pr. innbygger. Kommuner med skatteinntekter pr. innbygger over 140 prosent av landsgjennomsnittet får inndratt 50 prosent av avviket fra 140 prosent. For fylkeskommunene er referansenivået satt til 120 prosent av landsgjennomsnittet og kompensasjonsgraden til 90 prosent. Inntektsutjevningen er hovedsakelig finansiert over statsbudsjettet.

Utformingen av inntektsutjevningen medfører at en økning i skattegrunnlaget slår svært ulikt ut for kommunene. Hvis en kommune har skatteinntekt pr. innbygger mellom 110 og 140 prosent av landsgjennomsnittet, får kommunen beholde hele økningen i kommuneskatten. Hvis kommunens skatteinntekt pr. innbygger overstiger 140 prosent av landsgjennomsnittet, inndras 50 prosent av skatteøkningen, mens 90 prosent av økningen trekkes inn dersom kommunens skatteinntekt pr. innbygger er under 110 prosent av landsgjennomsnittet. Dette viser at det er stor variasjon i graden av kobling mellom skattegrunnlag og inntekter, og at koblingen er meget svak for kommuner med gjennomsnittlig eller lav skatteinntekt.

De store variasjonene i kompensasjonsgrad bidrar til å gjøre økt skatteandel til et lite egnet virkemiddel for å bedre koblingen mellom skattegrunnlag og inntekter. En økning i skatteandelen vil først og fremst gi bedre kobling for kommuner hvor koblingen allerede er sterk. Siden en økning av skattøren innebærer en omfordeling i favør av kommuner med høy skatteinntekt pr. innbygger, gir økt skattøre svekket utjevning uten at vi oppnår særlig bedre kobling mellom skattegrunnlag og inntekter for de som mangler det.

Det andre aspektet er knyttet til inntektsutjevningens primære formål, nemlig å utjevne forskjeller i skattegrunnlag mellom kommuner og mellom fylkeskommuner. Det kan være ønskelig med en mer ambisiøs utjevning.

Det kan være en målkonflikt mellom hensynet til lokal forankring og hensynet til utjevning av inntektsforskjeller, spesielt for andel lokale skatteinntekter og sammensetningen av lokale skatteinntekter. Når kommunenes inntekter er koblet til skattegrunnlaget, vil forskjeller i lokalt skattegrunnlag skape ulikheter; næringsrike kommuner med høye personinntekter mottar høyere lokale inntekter enn næringsfattige kommuner med lave personinntekter. For et gitt inntektsutjevningssystem, vil inntektsforskjellene bli større jo høyere andel som finansieres lokalt. Hvorvidt en liknende avveining foreligger ved valg av sammensetning av lokale inntekter, avhenger av de ulike inntektsformers fordeling mellom kommuner/fylkeskommuner. Dersom inntektsformer som viser stor variasjon også er egnet til å skape god lokal forankring, foreligger det en målkonflikt mellom lokal forankring og utjevning. Utvalget har argumentert for at inntektsskatt fra personer gir bedre lokal forankring enn skatt på bedriftsoverskudd fordi sistnevnte kan gi svak kobling mellom tjenesteforbruk og finansiering. Utvalgets forslag om å fjerne skatt på etterskuddspliktige som kommunal finansieringskilde og øke den kommunale skattøren for forskuddspliktige mildner derfor målkonflikten mellom lokal forankring og utjevning. Forslaget gjør det mulig å styrke finansieringssystemets lokale forankring uten at utjevningsprofilen svekkes.

I det følgende utreder utvalget to alternative utforminger av inntektsutjevningen, en ren omfordelingsordning ( kap. 11.9.3.1) og en todelt inntektsutjevning ( kap. 11.9.3.2).

11.9.3.1 Ren omfordeling

En ren omfordelingsordning innebærer at tilskudd til kommuner med skatteinntekt pr. innbygger under landsgjennomsnittet finansieres med overføringer fra kommuner med skatteinntekt pr. innbygger over landsgjennomsnittet. En slik omfordelingsordning er innført i utgiftsutjevningen f.o.m. 1997. Ambisjonsnivået i utjevningen bestemmes av kompensasjonsgraden for avvik fra landsgjennomsnittet. I Sverige er kompensasjonsgraden 95 prosent. Det betyr at kommuner med skatteinntekt pr. innbygger under landsgjennomsnittet mottar 95 prosent av avviket fra landsgjennomsnittet, mens kommuner med skatteinntekt pr. innbygger over landsgjennomsnittet betaler 95 prosent av avviket. Dagens inntektsutjevning kan betraktes som et spesialtilfelle av en omfordelingsordning, hvor inndragelsen fra kommuner med høye skatteinntekter ikke er tilstrekkelig til å finansiere tilførselen til kommuner med lave skatteinntekter, og hvor omfordelingen ikke er symmetrisk.

Fordelen med en ren omfordelingsordning er for det første at den gir enn mer symmetrisk behandling av kommuner og fylkeskommuner med høye og lave skatteinntekter enn dagens inntektsutjevning. Koblingen mellom skattegrunnlag og inntekter vil være den samme for alle kommuner og for alle fylkeskommuner. For det andre blir utjevningsambisjonen uavhengig av statlig finansiering av inntektsutjevningen. En ren omfordelingsordning med samme utjevningsambisjon som i dagens inntektsutjevning, vil kunne gi en noe bedre kobling mellom skattegrunnlag og inntekter for de kommuner og fylkeskommuner som i dag har en svak kobling. Dette motsvares av en mer omfattende trekkordning som gir betydelig svakere kobling for de kommuner og fylkeskommuner som i dag har sterk kobling mellom skattegrunnlag og inntekter. For kommunesektoren som helhet vil ikke en ren omfordelingsordning få særlig betydning for koblingen mellom skattegrunnlag og inntekter gitt at dagens utjevningsambisjon skal videreføres.

Utvalget betrakter valget mellom dagens inntektsutjevning og en ren omfordelingsordning som først og fremst et fordelingspolitisk spørsmål. Med en relativt høy kompensasjonsgrad vil en slik ordning kunne gi betydelig sterkere utjevning av forskjeller i skattegrunnlag enn dagens inntektsutjevning. Dette er et fordelingspolitisk spørsmål som må bestemmes ut fra hvilke inntektsforskjeller man vil akseptere.

11.9.3.2 Todelt inntektsutjevning

Gitt at utjevningsambisjonene er relativt ambisiøse, vil både dagens inntektsutjevning og en ren omfordelingsordning gi en relativt svak kobling mellom skattegrunnlag og inntekter. Det har sammenheng med at disse utjevningsordningene behandler all skatteinntekt likt. En todelt inntektsutjevning kan redusere målkonflikten mellom utjevning og kobling mellom utvikling i skattegrunnlag og utvikling i samlede inntekter. Den første delen i en todelt inntektsutjevning håndterer utjevning av kommunenes skatteinntekter, mens den andre delen kobler utviklingen i skattegrunnlaget til kommunens eller fylkeskommunens inntektsutvikling. Den første delen bør ha forholdsvis høy kompensasjonsgrad; i den andre delen settes kompensasjonsgraden lavere. Et slikt opplegg forutsetter at en kommunens skatteinntekter deles i to. For hver kommune etableres en terskelverdi. For inntekt utover terskelverdien settes kompensasjonsgraden lavere slik at en kommune får beholde en betydelig andel av inntektsøkninger.

Et slikt opplegg vil gi alle kommuner sterke insentiver til å bedre sitt inntektsgrunnlag, også kommuner med gjennomsnittlig eller lav skatteinntekt. Samtidig er det mulig å opprettholde dagens fordelingsprofil gjennom regulering av terskelverdiene og kompensasjonsgradene i de to delene av inntektsutjevningssystemet. Om ønskelig kan kompensasjonsgraden differensieres innenfor hver del. Jo større vekt myndighetene legger på utjevning, desto høyere settes terskelverdiene og kompensasjonsgradene.

Skal opplegget fungere etter hensikten, må myndighetene avstå fra å justere terskelverdiene i tråd med den enkelte kommunes faktiske inntekter. For eksempel kan en kommunes terskelverdi settes lik en viss andel av kommunens skatteinntekter i et basisår og reguleres med en gitt prosentsats hvert år. Over tid vil noen kommuner oppleve at faktisk inntekt beveger seg langt fra terskelverdiene. I lengden vil det derfor ikke være mulig å unngå at terskelverdiene justeres med bakgrunn i faktisk inntekt. I hvilken grad dette bidrar til å svekke inntektssystemets lokale forankring avhenger av hvor hyppig slike justeringer foretas, noe som igjen henger sammen med kommunenes håndtering av inntektsvariasjoner over tid.

Selv om makrofordelingen mellom kommuner med høy skatteinntekt pr. innbygger og kommuner med lav skatteinntekt pr. innbygger opprettholdes, vil likevel enkeltkommuner kunne oppleve uakseptable inntektsendringer. Endringer i utjevningssystemet må derfor gjennomføres gradvis. En mulig framgangsmåte er å opprette et nytt system med høy kompensasjonsgrad og foreta en gradvis nedbygging av kompensasjonsgraden for kommuner med gjennomsnittlig eller lav skatteinntekt i dagens inntektsutjevningssystem. Over en periode på for eksempel 5 år overføres noe inntekt til det nye systemet inntil terskelverdiene er nådd.

Utvalget ser to hovedproblemer ved et todelt system for inntektsutjevning. For det første vil kommunesektoren kunne oppleve det nye systemet som mer komplisert enn dagens system, noe som kan bidra til å redusere inntektssystemets legitimitet og dermed den lokale forankring. For det andre vil redusert kompensasjonsgrad innebære mindre forutsigbarhet for kommuner med gjennomsnittlig og lav inntekt. Et betydelig inntektstap kan ha større konsekvenser for kommuner med forholdsvis lav skatteinntekt pr. innbygger enn for kommuner med høy skatteinntekt pr. innbygger. Et todelt inntektssystem kan derfor innebære økt behov for skjønnsmidler, noe som vil påvirke samspillet mellom staten og kommunesektoren.

Utvalget mener en viss justering av dagens inntektssystem i retning av et todelt system kan bidra til å gi kommunesektorens finansiering en bedre lokal forankring. Utvalget vil særlig peke på behovet for å skape større likhet med hensyn til hvor mye den enkelte kommune får beholde av økte lokale inntekter. Utvalget mener imidlertid det er lite realistisk å gjennomføre en reform som gir kommuner med gjennomsnittlig eller lav inntekt betydelig lavere kompensasjonsgrad på marginen enn de har i dag. Utvalget anbefaler derfor ikke denne ordning.

11.10 Brukerbetaling

Brukerbetaling er betaling knyttet til bruk av kommunale tjenester. Brukerbetaling har mange former, som foreldrebetaling i barnehager, pålagte avgifter på tjenester som renovasjon, gebyrer for byggesaksbehandling og egenbetaling i eldreomsorgen. Fordeler og ulemper ved brukerbetaling er forskjellig for de ulike betalingsformene. Generelt innebærer denne finansieringsformen en direkte kobling mellom brukere og betalere av kommunale tjenester.

Brukerbetaling kan bidra til effektive lokaliseringsbeslutninger for personer og bedrifter. Brukerbetaling kan også ha gunstige effektivitetsvirknininger i konsumet når det er frivillig å benytte seg av tjenesten, når den er til nytte for forbrukeren personlig, når bruk av tjenesten kan måles og når etterspørselen er prisfølsom. Et eksempel på manglende prisfølsomhet er helsetjenester hvor legen i minst like stor grad som pasienten avgjør omfang og type av tjenester.

Når disse vilkårene er oppfylt, er det med brukerbetaling mulig å oppnå at de som har høyest betalingsvillighet for en tjeneste også er de som konsumerer den. Det vil si at det oppnås effektivitet i konsumet av den aktuelle tjenesten. Er etterspørselen lite prisfølsom, blir brukerbetaling en form for skattlegging.

Brukerbetaling tvinger den enkelte bruker til å foreta en avveining mellom nytte og brukerbetaling. Brukerbetalingen virker da etterspørselsregulerende ved å begrense overforbruk av kommunale og fylkeskommunale tjenester. I tillegg kan det økte provenyet som brukerbetalingsordninger gir benyttes til å avlaste skattesystemet. Dette gir en effektivitetsgevinst fordi omfanget av effektivitetsvridende skatter og avgifter kan reduseres. Utvalget mener at disse potensielle effektivitetsgevinstene ved brukerbetaling bør realiseres så langt dette er hensiktsmessig og ikke i for stor grad kommer i konflikt med andre målsettinger. For å oppnå en etterspørselsregulerende effekt bør brukerbetaling da knyttes til faktisk forbruk av tjenestene.

Brukerbetaling er imidlertid ingen garanti for at tjenesten produseres kostnadseffektivt, eller for effektivitet i produksjonen ved at tilbudet tilpasses etterspørselen til den brukerprisen som er gitt. Kommunale tjenester produseres ofte uten konkurranse. Svak velgerkontroll kan da føre til feil omfang av produksjonen.

Utvalget vil presisere at brukerbetaling har klare begrensinger for kommunale og fylkeskommunale tjenester. Det skyldes dels at en eller flere av forutsetningene for at prismekanismen skal virke effektivt ikke er oppfylt, og dels et ønske om å ivareta andre samfunnsmessige mål, først og fremst fordelingshensyn.

For enkelte tjenester virker brukerbetaling som en skatt. Lavinntektsgrupper rammes relativt hardest når det gjelder tjenester som er pålagte og tjenester som er nødvendige i visse situasjoner, eksempelvis hjemmesykepleie ved alvorlig sykdom.

I de tilfellene der brukerbetaling medfører effektivitet i konsumet kan betalingen ha som konsekvens at lavinntektsgrupper ekskluderes. Det er uheldig hvis det er ansett som ønskelig at alle eller spesielle grupper skal bruke et gode. For mange goder, spesielt helse og utdanning, vil det være slik at samfunnets nytte av en tjeneste overstiger den enkeltes nytte. Kontantstønad kan i visse tilfeller motvirke et uønsket frafall. Subsidiering av tjenester for lavinntektsgrupper er mer treffsikkert, men kan gi et effektivitetstap ved at effektiv marginalskattesats øker.

Utvalget mener at ansvaret for å realisere fordelingspolitiske målsettinger som hovedregel bør legges til det nasjonale skatte- og overføringssystemet. Dette muliggjør en bedre samordning av ulike fordelingspolitiske målsettinger og en overordnet avveining mellom fordelingshensyn og andre samfunnsmessige mål.

Utvalget vil påpeke at graderte betalingssatser i enkelte tilfeller kan være et målrettet fordelingspolitisk virkemiddel. Dette gjelder for det første når tjenestetilbudet gir viktig og relevant informasjon for utformingen av fordelingspolitikken. Dersom en f.eks. ønsker å skjerme personer med stort behov for legetjenester, må en i praksis basere seg på informasjon om det faktiske forbruket av legetjenester. En betalingsordning som reduserer den økonomiske belastningen for storforbrukere relativt til andre brukere, kan da være et effektivt fordelingspolitisk virkemiddel. For det andre kan det være hensiktsmessig å gradere betalingssatsene etter betalingsevne når det er en overordnet målsetting at tjenestene skal nå alle. I praksis vil dette være gradering etter inntekt. Når en benytter inntektsgraderte betalingssatser, kan den effektive marginalsskattesatsen bli svært høy for personer med relativt lav inntekt. Det kan lett oppstå fattigdomsfeller hvor inntekt etter skatt og brukerbetaling reduseres når bruttoinntekten øker. Fattigdomsfeller er ikke bare et problem i kommunale brukerbetalingsordninger, men finnes i en rekke andre sammenhenger som f.eks. støtteordninger for enslige forsørgere, bostøtteordninger og avtrapping av trygd. Det kan derfor være vanskelig for lokale myndigheter å ha oversikt over de samlede virkningene av inntektsgraderte betalings- og støtteordninger. Utvalget mener likevel at dette er et problem som kommunene i større grad bør være oppmerksomme på. Det bør tilstrebes at inntektsgraderte betalingsordninger utformes slik at fattigdomsfeller oppstår i minst mulig grad.

Kommunene har relativt stor frihet til å fastsette betalingssatsene og kan på denne måten påvirke sine egne inntektsrammer. Dette gir mulighet til å velge mellom på den ene siden høye betalingssatser og et godt tjenestetilbud, og på den andre siden lavere betalingssatser og et mindre godt tjenestetilbud. Som ordinær beskatningsfrihet, kan dette fremme prioriteringseffektivitet ved at omfanget av tjenestetilbudet i større grad kan tilpasses lokale preferanser og lokale kostnadsforhold.

Dette resonnementet bygger imidlertid på en forutsetning om relativt sterk velgerkontroll. Dersom velgerkontrollen er svak, kan det oppstå problemer knyttet til kryssubsidiering og til at manglende kostnadseffektivitet kan veltes over på brukerne i form av høyere betalingssatser. Dette er først og fremst relevant for tjenester hvor brukerbetalingen gir høy kostnadsdekning og hvor det i tillegg er obligatorisk å gjøre bruk av tjenesten, tjenesten er underlagt kommunalt monopol eller etterspørselen er lite prisfølsom.

Utvalget mener at betalingssatsene skal fastsettes innenfor rammen av selvkostprinsippet. Som hovedregel bør imidlertid kommuner og fylkeskommuner ha anledning til å subsidiere brukerbetalte tjenester, dvs. at betalingssatsene kan settes lavere enn selvkost. Ved beregning av selvkost skal det tas hensyn til alle merkostnader kommunen har ved å produsere tjenesten. Eventuelle øremerkede tilskudd skal trekkes fra ved beregning av selvkost. Dersom staten subsidierer brukerbetalte tjenester, skal dette også komme brukerne til gode. Selvkostprinsippet bør også kunne komme til anvendelse ved fastsettelse av individuelle betalingssatser. Det betyr at brukerbetalingen ikke skal overstige kostnaden ved å betjene den enkelte bruker, noe som vil sikre den enkelte mot vilkårlig prisfastsettelse.

Det er først og fremst for tjenester innen teknisk sektor at kostnadsdekningen ligger opp mot selvkost. For andre tjenester hvor det kreves brukerbetaling, f.eks. innen eldreomsorgen, har selvkostprinsippet relativt liten betydning som begrensende faktor for kommunenes totale inntekter fra brukerbetaling. For disse tjenestene er det omfattende kommunal subsidiering, dels som et resultat av lokale prioriteringer og dels som et resultat av statlige pålegg.

Forutsatt at det er klare retningslinjer for beregning av selvkost og at pålitelige oppstillinger over kommunens kostnader for den enkelte tjeneste er tilgjengelig, er selvkostprinsippet trolig et effektivt virkemiddel for å hindre kryssubsidiering av kommunale tjenester. Selvkostprinsippet gir imidlertid ingen garanti for at manglende kostnadseffektivitet ikke veltes over på brukerne i form av høyere betalingssatser. Beregning av selvkost bør derfor kunne kontrolleres, slik at det kan gripes inn dersom brukerbetalingen blir urimelig høy.

Utvalget vil videre påpeke at relevant og sammenliknbar informasjon om forskjeller i betalingssatser kan begrense kostnadsveksten. Når innbyggerne vet at kostnadsnivået og betalingssatsene er høyere enn i sammenliknbare kommuner, kan de i større grad legge press på politikerne for å redusere kostnadene og brukerbetalingen.

11.11 Samråd mellom staten og kommunesektoren om finansieringsopplegget

Gitt et finansieringssystem etter utvalgets forslag, vil det også være viktig for kommuner, fylkeskommuner og stat hvordan finanseringsopplegget gjennomføres i de årlige budsjettprosesser og folkevalgte vedtak. Kommunesektoren legger beslag på nær 20 prosent av landets samlede inntekter og om lag 60 prosent av samlet offentlig kjøp av varer og tjenester. Dette betyr at styringen av kommunesektorens inntekter er en viktig del av den makroøkonomiske stabiliseringspolitikken, og at de rammene som settes for veksten i kommunesektorens inntekter i stor grad vil være et resultat av generelle makroøkonomiske hensyn.

Det er utvalgets oppfatning at kommunesektorens inntektsrammer i stor grad må fastsettes ut fra overordnede makroøkonomiske hensyn. Kommunesektoren utgjør en betydelig del av norsk økonomi, og kan følgelig ikke skjermes fra overordnede makroøkonomiske avveininger. Når rammene i stor grad fastsettes på denne måten, er det viktig å sikre best mulig samsvar mellom inntektsrammene og de forventningene som stilles til utviklingen i tjenestetilbudet. Etter utvalgets mening har staten og kommunesektoren en felles interesse i å klargjøre konsekvensene av den politikk det legges opp til. Det er en europeisk trend at det legges opp modeller for samspill mellom stat og lokalforvaltning. Det er store forbedringer å hente i samspillet mellom stat og lokalforvaltning gjennom økt ansvarlighet hos begge parter.

Det er i dag utstrakt kontakt mellom kommunesektoren og de sentrale myndigheter. Denne kontaktene utøves på flere måter og nivåer:

• Det inntektspolitiske samarbeidet mellom organisasjonene i arbeidslivet og myndighetene har en basis i regjeringens kontaktutvalg. I 1982 ble dette utvalget utvidet med representanter også fra Kommunenes sentralforbund (KS). Utvalget, som ledes av statsministeren, fungerer som et gjensidig informasjons- og drøftingsorgan. Det er faste møter foran inntektsoppgjørene og i forbindelse med framleggelse av budsjettene. Utvalget møter ellers etter behov.

• Som ledd i samordningen av forhandlingene i forbindelse med hovedtariffoppgjørene ble det på midten av 1980-tallet opprettet et samarbeidsorgan, STAKO, som består av representanter fra politisk ledelse og administrasjonen i Administrasjonsdepartementet og representanter fra lønnsutvalget og administrasjonen i KS. I tillegg til den formaliserte kontakten er det under lønnsoppgjørene også uformelle kontakter. Disse skjer både på politisk plan mellom regjeringen og KS og på administrativt plan.

• Det er kontaktmøter mellom enkelte fagdepartementer og den politiske og/eller administrative ledelsen i KS om større aktuelle saker.

• Det er kontaktmøter mellom KS og aktuelle fagdepartementer i forbindelse med arbeidet med større utredninger.

• Kontakt mellom staten og kommunesektoren skjer også gjennom deltakelse i utvalg:

  Teknisk beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi ble nedsatt ved kongelig resolusjon av 2. mars 1979. Utvalget har som sentral oppgave å framskaffe og sørge for faglig vurdering av data som gjelder økonomien i kommunene og fylkeskommunene. Utvalget legger normalt fram tre rapporter i året.

  Kostnadsberegningsutvalget ble nedsatt ved kongelig resolusjon av 6. mai 1994. Utvalget skal beregne kostnadene ved særskilte reformer, tiltak og prosjekter og utarbeide praktisk veiledning i bruk av nytte-kostnadsanalyser. I forbindelse med utredninger av betydning for kommunesektoren blir utvalget utvidet med representanter fra kommunesektoren og Kommunal- og arbeidsdepartementet.

I Danmark er forhandlinger mellom kommunesektor og stat en fast del av de årlige kommuneoppleggene, jf. kap. 5.4. I Sverige har det også vært forhandlinger i forbindelse med kommuneopplegget for 1997. En viktig forskjell mellom Norge på den ene siden og Sverige og Danmark på den andre, er at kommunene i Sverige og Danmark har betydelig større beskatningsfrihet. Det er da i statens interesse å inngå avtaler med kommunesektoren for å kunne styre utviklingen i skattesatsene. Avtalene innebærer da også at kommuneforbundene forplikter seg til å arbeide for en bestemt utvikling i de lokale skattesatsene.

Forhandlinger forutsetter at partene har gjensidig interesse av å oppnå en overenskomst. Sett fra kommunenes synsvinkel kan det bli manglende samsvar mellom inntektsrammene og de oppgaver kommunesektoren er forutsatt å løse når ukoordinerte sektorinteresser på statlig nivå skaper forventninger til utviklingen i tjenestetilbudet, og det ikke finnes mekanismer som sikrer at inntektsrammene er tilstrekkelige til å finansiere summen av disse forventningene. På lengre sikt kan kommunesektoren få et legitimetsproblem fordi den ikke greier å innfri forventningene som stilles til tjenestetilbudet.

Staten er tjent med at statlige myndigheter og kommunesektoren har en felles forståelse av det økonomiske opplegget. Et mer forpliktende samarbeid kan føre til mer realisme i kostnadsvurderinger og bedre samordning internt i staten og i kommunesektoren. På sikt kan det bli et problem også for staten at det skapes urealistiske forventninger som presser fram høyere inntektsrammer.

Etter utvalgets mening er det en fordel om kontakten mellom staten og kommunesektoren gjøres mer helhetlig enn i dag. Graden av forpliktelse og innhold i kontakten bør utvikle seg over tid. Et forpliktende samarbeid krever avklaring av beslutningsansvar overfor Stortinget og de enkelte kommuner og fylkeskommuner. Resultatet av samrådningen bør presenteres i de årlige kommuneøkonomiproposisjonene. En presentasjon av partenes syn på hva som er utfordringene i kommunesektoren og muligheten for å realisere disse, vil bedre Stortingets beslutningsgrunnlag for kommuneopplegget.

Det er viktig at samrådningen omfatter endringene i de komponentene som er viktig for kommunesektorens utvikling og kostnader, samt muligheten for å oppnå effektivitetsgevinster. Som eksempler på aktuelle tema kan nevnes; lønns- og prisutvikling, konsekvenser av demografisk utvikling, endret tilbud som følge av teknisk utvikling, forskrifter som regulerer innholdet i og organiseringen av virksomheter, nye reformer og pågående utvikling innenfor eksisterende tjenester, utvikling i betalingssatser, omstillingsutfordringer og effektiviseringspotensiale. Et samråd vil gi staten og kommunesektoren et redskap for å sikre klare ansvarsforhold og avklart arbeidsdeling mellom forvaltningsnivåene.

Det foreligger tre alternative muligheter for å håndtere forholdet mellom stat og kommunesektor. Alternativ 1 er å fortsatte som i dag, hvor staten forbereder og gjennomfører budsjettopplegget overfor kommunesektoren relativt autonomt. Alternativ 2 er å etablere et forum for dialog og informasjonsutveksling, som gjør kommunesektoren delaktig i forberedelsen av budsjettet. Alternativ 3 er formelle forhandlinger og avtaler mellom stat og kommunesektor om det økonomiske opplegget. Formelle avtaler krever en avklaring av beslutningsprosessen både i kommunesektoren og for staten.

Utvalget foreslår at det etableres en prosedyre for samråd mellom kommunesektoren og staten for å ­sikre klare ansvarsforhold og god arbeidsdeling mellom nivåene. Gjennom samrådningen må det først og fremst utveksles informasjon om økonomiske forutsetninger og oppgaveløsning, slik at kommunesektoren og staten har en felles forståelse av det økonomiske opplegg. Fra statens side vil det være viktig at det legges fram materiale om statlige pålegg og reguleringer som har økonomiske konsekvenser for kommuner og fylkeskommuner. Fra kommunesektorens side må det frambringes informasjon om kostnadsforhold i tjenesteproduksjonen og utvikling i brukerbetaling og avgiftsnivå. Det er naturlig at en slik samrådning gjøres under arbeidet med den årlige kommuneøkonomiproposisjonen. I første omgang må samrådningen sikre informasjonsutveksling og felles forståelse. På lengre sikt kan et slikt samrådningsorgan utvikle mer forpliktelse for begge parter.

11.12 Utvalgets anbefalinger

Utvalget foreslår reformer i finansieringssystemet med sikte på å gi større lokal forankring, bedre stabilitet og makroøkonomisk styring, og klarere ansvarsforhold. Alle reformer i finansieringssystemet vil påvirke inntektsfordelingen mellom kommuner og fylkeskommuner. Det vil generelt være målkonflikter mellom disse fire hensyn. Bedre lokal forankring kan lett gi større ustabilitet og nye inntektsskjevheter mellom kommuner og mellom fylkeskommuner, og begrense ivaretagelsen av nasjonale målsettinger. Valg av finansieringsopplegg vil derfor innebære avveininger mellom motstridende hensyn.