7 Lokale skatteinntekter

7.1 innledning

Skattefinansiering og beskatningsfrihet er nært knyttet til debatten om innholdet i det lokale selvstyret. At en viss del av kommunesektorens skatteinntekter skal bestå av lokale skatteinntekter er bl.a. nedfelt i Europarådskonvensjonen av 15. oktober 1985, jf. kap. 6.3. Omfanget av lokale skatteinntekter berører spørsmålet om i hvilken grad finansieringen av kommunal og fylkeskommunal virksomhet skal forankres i det lokale inntektsgrunnlaget. Et betydelig innslag av lokal finansiering gir kommuner og fylkeskommuner økonomisk selvstendighet. Innbyggerne bidrar i større grad til finansiering av egne tjenester, og kan derfor få sterkere insentiv til kontroll med den kommunale og fylkeskommunale virksomheten. Videre kan lokalpolitikerne oppfatte sin funksjon som lite meningsfylt dersom avhengigheten av statlige overføringer blir for stor.

I det følgende behandles to aspekter ved lokal skattefinansiering. Det første er spørsmålet om hva som er gode lokale skatter. Kriterier for gode lokale skatter ble utledet i kap. 6.7, og dagens kommunale og fylkeskommunale skatteformer vurderes i forhold til proveny ( kap. 7.2), fordeling ( kap. 7.3), stabilitet ( kap. 7.4), residens ( kap. 7.5) og mobilitet ( kap. 7.6).

I vurderingen av kommunale og fylkeskommunale skatteformer vil utvalget ta skattesystemet for gitt. Det betyr at utvalget ikke går inn i rene skattespørsmål som f.eks. dimensjoneringen av formuesskatten i forhold til eiendomsskatten i nasjonal sammenheng. Utvalgets vurderinger konsentrerer seg om hvordan skatt på inntekt, formue og eiendom bør fordeles mellom kommuner, fylkeskommuner og staten. Det betyr at utvalget vil vurdere sammensetningen av det kommunale og fylkeskommunale skattegrunnlaget og omfanget av skatteprovenyet til kommuner og fylkeskommuner.

Disse presiseringene innebærer for det første at vurderingen av ulike skatteformer ikke berører den personlige inntektsfordelingen. Et eventuelt forslag om økt kommunal inntektsskatt motvirkes f.eks. av en tilsvarende reduksjon i inntektsskatten til staten. For det andre vil eventuelle forslag til endringer i fordelingen av inntekts- og formuesskatt mellom kommuner, fylkeskommuner og staten ikke påvirke det samlede effektivitetstapet ved beskatningen. I prinsippet kan en tenke seg at de samfunnsmessige kostnadene ved å kreve inn en ekstra skattekrone avhenger av om en benytter inntektsskatten, formuesskatten eller eiendomsskatten. En rekke norske studier viser f.eks. at effektivitetstapet ved å øke inntektsskatten er betydelig større enn effektivitetstapet ved å øke eiendomsskatten. En dreining fra inntektsskatt til eiendomsskatt kan følgelig gi bedre ressursbruk i privat sektor. Da utvalget betrakter omfanget av hhv. inntektsskatt, formuesskatt og eiendomsskatt for gitt, vil imidlertid forslagene ikke få denne type virkninger.

Fordeler og ulemper ved lokal beskatningsfrihet behandles i kap. 7.7. Med lokal beskatningsfrihet blir den personlige inntektsfordelingen og dimensjoneringen av ulike skatter dels et resultat av kommunale og fylkeskommunale beslutninger om skattesatser.

7.2 Proveny Fra ulike kommunale og fylkeskommunale skatter

Finansieringssystemets grunnleggende funksjon er å finansiere kommunal og fylkeskommunal virksomhet. I det følgende gis det en oversikt over de skatteinntektene som genereres av dagens kommunale og fylkeskommunale skatter. Det diskuteres også hva det potensielle provenyet fra disse skattene kan være. Kommunene har i dag følgende skatter:

• Skatt på alminnelig inntekt (personer og selskaper)

• Skatt på formue (personer og selskaper)

• Eiendomsskatt

Fylkeskommunene mottar skatt på alminnelig inntekt fra personer og selskaper, men har ikke adgang til formuesskatt og eiendomsskatt.

Både for kommuner og fylkeskommuner utgjør skatt på alminnelig inntekt fra personlige skattytere det vesentligste av skatteinntektene. I inntektsåret 1994 var utliknet inntektsskatt på personer vel 39 milliarder kroner for kommunene og nærmere 22 milliarder kroner for fylkeskommunene.

Etter skattereformen i 1992 har den samlede skatten på alminnelig inntekt vært 28 prosent (24,5 prosent i Nord-Troms og Finnmark). Skatteinntektene deles mellom kommuner, fylkeskommuner og staten, og fordelingsnøklene bestemmes gjennom årlige stortingsvedtak hvor det fastsettes maksimalskattører for kommuner og fylkeskommuner. Nærmere 30 prosent av skatt på alminnelig inntekt fra personlige skattytere tilfalt staten i inntektsåret 1994. Statens andel er senere økt fordi de kommunale og fylkeskommunale maksimalskattørene er redusert. Skatteinntektenes andel av kommunesektorens inntekter er likevel ikke endret fordi veksten i skattegrunnlaget har vært sterkere enn veksten i kommunesektorens inntektsrammer.

Da en betydelig andel av skatten på alminnelig inntekt fra personlige skattytere tilfaller staten, vil det være mulig å øke kommunesektorens proveny innenfor dagens skattesystem. Gitt at den samlede skattesatsen skal være 28 prosent, kan dette skje ved at de kommunale og fylkeskommunale maksimalskattesatsene heves, mens den statlige skattøren reduseres tilsvarende. Med utgangspunkt i inntektsåret 1996 kan kommunesektorens proveny fra skatt på alminnelig inntekt fra personlige skattytere øke med om lag 50 prosent dersom skatten i sin helhet tilfaller kommuner og fylkeskommuner.

Skatt på alminnelig inntekt fra etterskuddspliktige skattytere (selskaper) deles også mellom kommuner, fylkeskommuner og staten. Som for personlige skattytere, har den samlede skatten vært 28 prosent etter skattereformen i 1992. For kommunesektoren har inntektsskatten fra selskaper klart mindre betydning enn inntektsskatten fra personer. Inntektsskatten fra selskaper utgjør om lag 10 prosent av inntektsskatten fra personer. Dette skyldes dels at inntektsskatten fra selskaper samlet sett gir et mindre proveny, og dels at en større andel av inntektsskatten fra selskaper tilfaller staten. I inntektsåret 1994 var statens andel 64 prosent. Men selv om kommunesektoren skulle motta en større andel av skatt på alminnelig inntekt fra etterskuddspliktige skattytere, vil denne skatten likevel ha langt mindre omfang enn inntektsskatt fra personer.

Utliknet formuesskatt til kommunene fra personlige skattytere utgjorde 3,5 milliarder kroner i inntektsåret 1994, eller om lag det samme som skatt på alminnelig inntekt fra etterskuddspliktige skattytere. Den kommunale formuesskatten som er proporsjonal med et bunnfradrag, kan til en viss grad betraktes som en eksklusiv kommunal skatt. Men i tillegg kommer en statlig formuesskatt som er sterkt progressiv i den forstand at skattesatsene øker med økende formue. Utliknet formuesskatt til staten utgjorde vel 1 milliard kroner i 1994.

Den kommunale formuesskatten fra etterskuddspliktige skattytere gir et svært begrenset proveny. Det har sammenheng med at formue i aksjeselskaper beskattes på aksjonærenes hender. Av etterskuddspliktige er det i hovedsak prosentliknede kraftforetak som betaler kommunal formuesskatt. Med unntak av hypotekforeninger og finansforetak som svarer 0,3 prosent formuesskatt til staten, er det ingen statlig formuesskatt for etterskuddspliktige skattytere. Med vedtak om ny kraftverksbeskatning f.o.m. inntektsåret 1997 vil det vesentligste av den kommunale formuesskatten fra etterskuddspliktige skattytere falle bort. Etter dette skal alle kraftforetak regnskapsliknes og de skal ikke svare formuesskatt til kommunene. Samtidig etableres det en naturressursskatt på kraftproduksjon, jf. kap. 4.6. Naturressursskatten anslås å utgjøre om lag 1 milliard kroner for kommunene og 200 millioner kroner for fylkeskommunene.

Eiendomsskatten er en eksklusiv kommunal skatt og var tidligere en svært viktig finansieringskilde for kommunene, jf. kap. 3.2. Eiendomsskatten utgjorde 2,8 milliarder kroner i 1994, og har i dag svært begrenset betydning for finansieringen av kommunenes virksomhet. I NOU 1996: 20 «Ny lov om eiendomsskatt» har Eiendomsskatteutvalget foreslått å utvide grunnlaget for eiendomsskatten, jf. kap. 4.2. Dels ved å foreslå at alle eiendommer i utgangspunktet kan ilegges eiendomsskatt og dels ved å foreslå at takstverdiene for alle eiendommer legges opp mot markedsverdi. Ved valg av satsstruktur har Eiendomskatteutvalget lagt til grunn at skatteprovenyet fra de eiendommer som i dag er undergitt eiendomsskatt samlet sett skal være uendret. Det samlede provenyet vil likevel kunne øke noe fordi flere eiendommer vil kunne ilegges eiendomsskatt.

Internasjonale oversikter viser at nivået på eiendomsskatten i Norge ligger lavt i forhold til mange andre land, jf. NOU 1996: 20 «Ny lov om eiendomsskatt». Dette må bl.a. ses i sammenheng med at Norge har relativt høy formuesskatt. Et alternativ til dagens formues- og eiendomsbeskatning kan være å erstatte formuesskatten med en utvidet eiendomsskatt. En slik omlegging kan gi en betydelig økning i provenyet fra eiendomsskatten. I land som Storbritannia og USA som ikke har formuesskatt, utgjør eiendomsskatten om lag 3 prosent av bruttonasjonalprodukt. Med et tilsvarende omfang i Norge, ville provenyet fra eiendomsskatten utgjort 26 milliarder kroner i 1994. Den ville da hatt potensiale til å være en betydelig finansieringskilde for kommunene. En slik utvidelse av eiendomsskatten må imidlertid avveies mot skattepolitiske og fordelingspolitiske målsettinger.

7.3 Fordeling av skattegrunnlaget mellom kommuner og mellom fylkeskommuner

Ønsket om en mest mulig jevn fordeling av skattegrunnlaget mellom kommuner og mellom fylkeskommuner er primært begrunnet ut fra utjevningshensyn. En svært ujevn fordeling av skattegrunnlaget gir svært ulike økonomiske betingelser for tjenesteproduksjonen. En jevn fordeling av skattegrunnlaget kan også bidra til effektivitet ved å redusere omfanget av skattemotivert flytting.

Inntektsutjevningen i inntektssystemet utjevner forskjellene i skattegrunnlag, og i stor grad kan fordelingspolitiske målsettinger realiseres uavhengig av fordelingen av skattegrunnlaget. At det likevel er ønskelig med en jevn fordeling av skattegrunnlaget, skyldes først og fremst at en omfattende inntektsutjevning gir finansieringen av kommunesektoren en svakere lokal forankring.

Ulike skatter har ulik fordelingsprofil. Noen skatter er svært ujevnt fordelt mellom kommuner og mellom fylkeskommuner, mens andre skatter har en jevnere fordeling. I det følgende gjøres det rede for hvordan dagens kommunale og fylkeskommunale skatter er fordelt mellom kommuner og mellom fylkeskommuner. Ordinær skatt på inntekt og formue behandles i kap. 7.3.1, mens eiendomsskatten og den nye naturressursskatten behandles i hhv. kap. 7.3.2 og 7.3.3.

7.3.1 Ordinær skatt på inntekt og formue

Mens fordelingen av samlet skatt på inntekt og formue er diskutert i kap. 4.2, foretas det her en finere inndeling av inntekts- og formuesskatten. Skattestatistikken til Statistisk sentralbyrå gir informasjon om hvordan utliknet skatt på inntekt og formue fordeler seg på følgende fire komponenter:

• Skatt på alminnelig inntekt fra personlige skattytere

• Formuesskatt fra personlige skattytere

• Skatt på alminnelig inntekt fra etterskuddspliktige skattytere (selskaper)

• Formuesskatt fra etterskuddspliktige skattytere (selskaper)

Det er ikke samsvar mellom utliknet skatt og bokførte skatteinntekter. Det skyldes at etterskuddspliktige skattytere betaler skatt året etter at inntekten er opptjent og at forskuddsskatten fra personlige skattytere vil avvike noe fra den skatten som faktisk blir utliknet. I tillegg vil det være avvik mellom utliknet skatt og innkrevd skatt. Dette innebærer at det vil være avvik mellom tall for utliknet skatt for inntektsåret 1994 som presenteres i det følgende, og tall for bokført skatt for 1994 som ble benyttet i kap. 4.2.

7.3.1.1 Kommunene

Det er betydelig variasjon i skatteinntekter kommunene imellom. Da alle kommuner benytter lovens maksimale skattesatser, vil forskjellene i utliknet skatt også gi uttrykk for forskjellene i skattegrunnlag. Utliknet skatt på inntekt og formue varierer fra 5 674 kroner pr. innbygger i Gratangen til 54 107 kroner pr. innbygger i Bykle. Dette er en variasjon i forholdet 10:1. Tabell 7.2 viser at det først og fremst er skatten fra etterskuddspliktige skattytere som skaper de store forskjellene. Inntekts- og formuesskatten fra personer varierer bare i forholdet 3:1. Men det er også relativt stor variasjon i formuesskatten fra personer. Denne skatten varierer i forholdet 6:1 kommunene imellom.

Selv om skatteinntektene fra personer varierer mindre enn skatteinntektene fra selskaper, vil det ikke nødvendigvis være slik at forskjellene i skattegrunnlag blir minst ved utelukkende å skrive ut kommuneskatt på personer. I prinsippet kan nemlig skatt fra selskaper motvirke de forskjellene som personskatten skaper. Det må da være en negativ samvariasjon mellom skatt fra selskaper og skatt fra personer.

Det er grunn til å tro at kommuner med høye skatteinntekter fra selskaper gjennomgående også har høye skatteinntekter fra personer. Dette henger sammen med at et godt utbygd næringsliv med høy lønnsomhet skaper arbeidsplasser som i stor grad er grunnlaget for opptjening av personlig inntekt og formue. Denne antakelsen bekreftes av det materialet som ligger til grunn for tabell 7.2. Det er en positiv samvariasjon mellom skatt fra personer og skatt fra selskaper, men korrelasjonskoeffisienten er ikke høyere enn vel 0,20.

Tabell 7.3 gir et nærmere bilde av forskjellene i skattegrunnlag kommunene imellom. Kommunene er delt i sju grupper avhengig av utliknet skatt pr. innbygger i 1994. Dette er gjort for person- og selskapsskatt samlet og for personskatt separat. Når samlet skatt fra selskaper og personer legges til grunn, har om lag 25 prosent av kommunene utliknet skatt pr. innbygger som avviker mindre enn 10 prosent fra landsgjennomsnittet. 37 prosent av landets innbyggere er bosatt i disse kommunene. Vel 22 prosent av kommunene ligger under 75 prosent av landsgjennomsnittet, mens 6 prosent ligger over 125 prosent. Selv om det er relativt få kommuner som har ordinære skatteinntekter over 125 prosent av landsgjennomsnittet, er nærmere 19 prosent av landets innbyggere bosatt i disse kommunene. Det skyldes at vi denne gruppen finner folkerike kommuner som Oslo, Asker, Bærum og Stavanger.

Tabell 7.3 viser også at personskatten har en jevnere fordeling enn den samlede inntekts- og formuesskatten. Når kun skatt fra personer legges til grunn, har vel 27 prosent av kommunene, med 40 prosent av landets befolkning, utliknet skatt pr. innbygger mellom 90 og 110 prosent av landsgjennomsnittet. Andelen kommuner med skatt pr. innbygger under 75 prosent av landsgjennomsnittet er 20 prosent, mens bare 2 prosent av kommunene har skatt pr. innbygger over 125 prosent av landsgjennomsnittet. Når det gjelder antall innbyggere bosatt i kommuner med skatteinntekt pr. innbygger over 125 prosent av landsgjennomsnittet, har det imidlertid liten betydning om en benytter skatt fra personer og bedrifter eller bare skatt fra personer.

Tabell 7.4 viser utliknet skatt på inntekt og formue for kommunene gruppert etter fylke. Samlet skatt fra selskaper og personer varierer fra 23 prosent under landsgjennomsnittet i Nord-Trøndelag til 40 prosent over landsgjennomsnittet i Oslo. Nord-Trøndelag og Oslo er ytterpunktene også når vi betrakter personskatten isolert, men forskjellene er mindre enn for samlet inntekts- og formuesskatt fra personer og bedrifter. Den regionale variasjonen i skatt fra selskaper er betydelig større enn for skatt fra personer. Selskapsskatten varierer fra vel 60 prosent under landsgjennomsnittet i Finnmark til mer enn det dobbelte av landsgjennomsnittet i Oslo.

På landsbasis utgjør selskapsskatten om lag 10 prosent av utliknet skatt på inntekt og formue. Det er særlig i Oslo og blant kommunene i Sogn og Fjordane at skatt fra selskaper utgjør en stor del av de samlede skatteinntektene. Det motsatte er tilfelle blant kommunene i Østfold, Vestfold, Hedmark, Troms og Finnmark hvor skatt fra selskaper utgjør en relativt liten andel av skatteinntektene.

Tabell 7.5 viser utliknet skatt på inntekt og formue for kommunene gruppert etter antall innbyggere. Når vi ser på samlet skatt fra personer og selskaper, er det de minste og de største kommunene som skiller seg ut med høye skatteinntekter i forhold til landsgjennomsnittet. De største kommunene har høye skatteinntekter både fra personer og bedrifter, mens de minste kommunene har høye skatteinntekter fra bedrifter og relativt lave skatteinntekter fra personer.

Mange små kommuner har høye skatteinntekter fra kraftforetak, og dette forklarer hvorfor skatt fra selskaper i gjennomsnitt har relativt stor betydning for disse kommunene. Men bak disse gjennomsnittstallene skjuler det seg store individuelle forskjeller. Blant de minste kommunene finner vi både rike kraftkommuner og utkantkommuner med svakt næringsgrunnlag. I 5 av de 18 kommunene med færre enn 1 000 innbyggere er utliknet skatt pr. innbygger over 110 prosent av landsgjennomsnittet. I gjennomsnitt har disse 5 kommunene skatteinntekter på vel 27 500 kroner pr. innbygger. Mer enn 60 prosent av dette er skatt fra selskaper. I de øvrige 13 kommunene utgjør utliknet skatt pr. innbygger noe mindre enn 8 500 kroner pr. innbygger, og skatt fra selskaper utgjør bare 5 prosent av dette.

7.3.1.2 Fylkeskommunene

Fylkeskommunenes skatteinntekter består utelukkende av inntektsskatt fra personer og selskaper. Utliknet skatt til fylkeskommunene utgjorde i gjennomsnitt 5 676 kroner pr. innbygger i 1994. Skatt fra personer utgjorde 90 prosent og skatt fra selskaper 10 prosent. Fordelingen mellom personer og selskaper er altså om lag den samme for fylkeskommunene som for kommunene.

Tabell 7.6 viser utliknet skatt for den enkelte fylkeskommune. Fordelingen mellom fylkeskommunene er om lag den samme som for kommunene gruppert etter fylke. Utliknet skatt på personer og selskaper varierer fra 24 prosent under landsgjennomsnittet i Nord-Trøndelag til 44 prosent over landsgjennomsnittet i Oslo.

Det er betydelig mindre variasjon i skatt fra personer enn i skatt fra selskaper. Mens selskapsskatten varierer fra 68 prosent under landsgjennomsnittet i Finnmark til 146 prosent over landsgjennomsnittet i Oslo, varierer personskatten fra 20 prosent under landsgjennomsnittet i Nord-Trøndelag til 32 prosent over landsgjennomsnittet i Oslo. I Oslo, Vest-Agder, Rogaland og Sogn og Fjordane ligger selskapsskattens andel av skatteinntektene over landsgjennomsnittet. Selskapsskatten har relativt sett minst betydning for skatteinntektene i Hedmark og de fire nordligste fylkeskommunene.

7.3.2 Kommunal eiendomsskatt

Eiendomsskatten er nærmere behandlet i kap. 4.2, hvor det dokumenteres betydelige forskjeller i eiendomsskatteinntekter kommunene imellom. Det er sammensatte årsaker til disse forskjellene. For det første kan eiendomsskatt bare skrives ut i områder som helt eller delvis er utbygd på byvis eller på verker og bruk. Dette innebærer at en rekke kommuner ikke har anledning til å skrive ut eiendomsskatt. For det andre er det betydelig variasjon i eiendomsskattegrunnlaget. Det er særlig i kraftkommuner og kommuner med stort innslag av bymessig bebyggelse at eiendomsskatten utgjør et betydelig inntektspotensiale. For det tredje har kommunene som kan skrive ut eiendomsskatt, utnyttet dette inntektspotensialet i svært ulik grad. I hvilken grad eiendomsskatten utnyttes avhenger av om kommunen velger å skrive ut eiendomsskatt eller ikke, hvor høy takstverdien er i forhold til markedsverdien, bunnfradrag for boligeiendommer og valg av eiendomsskattesats.

Selv om forskjellene i eiendomsskatteinntekter også skyldes andre forhold enn forskjeller i den samlede verdien av eiendommer i kommunen, er det trolig betydelig variasjon i eiendomsverdiene kommunene imellom. Spesielt har enkelte kraftkommuner mulighet til å kreve inn betydelig eiendomsskatt. I 1994 var det f.eks. 19 kommuner som hadde eiendomsskatteinntekter over 5 000 kroner pr. innbygger. Av disse var samtlige kraftutbyggingskommuner. Dersom forslagene fra Eiendomsskatteutvalget i NOU 1996: 20 «Ny lov om eiendomsskatt» følges opp, vil forskjellene i eiendomsskattegrunnlag og -inntekter bli betydelig redusert. For det første foreslår Eiendomsskatteutvalget at eiendomsskatten bør omfatte alle eiendommer i kommunen, og ikke være begrenset til eiendommer i tettbygde strøk og verker og bruk. Dette vil gi mindre forskjeller i skattegrunnlag mellom bykommuner og distriktskommuner med spredt bosetting. For det andre foreslår Eiendomsskatteutvalget at det innføres verdsettingsregler som ikke forskjellsbehandler ulike typer eiendommer. I dag ligger takstene for kraftverk nær opp til markedsverdi, mens takstene for boligeiendommer og næringseiendommer utenom kraftverk ligger betydelig under markedsverdi. En oppjustering av takstene for boligeiendommer og næringseiendommer utenom kraftverk vil følgelig utjevne forskjellene i skattegrunnlag mellom kraftkommuner og andre kommuner.

Samlet sett betyr disse forslagene at eiendomsskattegrunnlaget får en jevnere fordeling enn i dag. Det foreligger imidlertid ikke noe materiale som kan gi et mer presist bilde av forskjellene. Dette har bl.a. sammenheng med at eiendomstakstene for bolig- og fritidseiendommer skal være sammenfallende med likningstakstene, og at nye regler for beregning av likningstakster enda ikke er vedtatt.

7.3.3 Naturressursskatt

Stortinget vedtok i juni 1996 et nytt system for beskatning av kraftforetak, jf. kap. 4.6. De nye reglene innebærer at kraftforetak f.o.m. inntektsåret 1997 skal regnskapsliknes, og at skattørene til kommuner, fylkeskommuner og staten skal være de samme for kraftforetak som for andre etterskuddspliktige skattytere. For å opprettholde omfanget av kommunesektorens skatteinntekter fra kraftforetak ble det etablert en ny naturressursskatt på 1 øre pr. kWh til kommunene og 0,2 øre pr. kWh til fylkeskommunene. Stortinget har altså lagt til grunn at kraftforetak skal betale mer i skatt til kommuner og fylkeskommuner enn annen næringsvirksomhet. Naturressursskatten vil være svært skjevfordelt siden den er knyttet til en bestemt næring, men dette er en tilsiktet fordelingsprofil fra myndighetenes side.

7.4 Stabilitet, forutsigbarhet og tilførsel av skatt

7.4.1 Innledning

Det er ønskelig at det kommunale og fylkeskommunale tjenestetilbudet er mest mulig stabilt over tid, særlig fordi kommunesektoren har ansvaret for sentrale velferdsoppgaver innen utdanningssektoren og helse- og sosialsektoren. Dette tilsier at kommunesektoren bør ha en stabil finansiering og at de lokale skattefundamentene bør være lite konjunkturavhengige. Også av hensyn til makroøkonomisk stabilitet bør kommunesektorens skattefundament være lite konjunkturfølsomt. Med et konjunkturavhengig skattefundament vil det være en tendens til at etterspørselsimpulsene fra kommuner og fylkeskommuner forsterker konjunktursvingningene i økonomien. I hvilken grad ulike skatter kan bidra til stabil finansiering behandles i kap. 7.4.2.

Gjennom årlige vedtak om overføringer og skattører har staten direkte innflytelse på nærmere 85 prosent av kommunesektorens inntekter. Kommuner og fylkeskommuner kan derfor gis en stabil finansiering selv om det lokale skattefundamentet er konjunkturavhengig. I prinsippet kan staten redusere overføringer og skattører når den underliggende veksten i skattefundamentet er sterk, og øke overføringer og skattører når den underliggende veksten i skattefundamentet er svak. For at en slik politikk skal være treffsikker må kommunesektorens skattefundament være mest mulig forutsigbart slik at skatteanslagene kan bli relativt treffsikre. Et forutsigbart skattefundament vil også legge forholdene til rette for en effektiv økonomisk planlegging i den enkelte kommune og fylkeskommune. Forutsigbarhet og treffsikkerhet i skatteanslagene diskuteres nærmere i kap. 7.4.3.

I våre naboland Sverige og Danmark er kommunesektoren skatteinntekter gjort forutsigbare gjennom en sentralisert tilførsel av skatteinntekter. Dette innebærer at skatteinntektene tilføres kommunene forskuddsvis basert på anslag over skatteinntektene, og med påfølgende avregning når likningsresultatet foreligger. På denne måten får både staten og den enkelte kommune og fylkeskommune full oversikt over skatteinntektene på ett års sikt, selv om skattefundamentet både skulle være konjunkturavhengig og lite forutsigbart. En arbeidsgruppe nedsatt av Finansdepartementet har utredet en liknende modell for Norge. I kap. 7.4.4 gjøres det rede for denne alternative modellen.

7.4.2 Konjunkturfølsomhet

Inntektsutviklingen, både for personer og bedrifter, er nært knyttet til den generelle konjunkturutviklingen. I oppgangstider øker bedriftenes lønnsomhet, arbeidernes avlønning og sysselsettingen. I nedgangstider skjer det motsatte. Dette betyr at utviklingen i kommunesektorens viktigste skatter, skatt på alminnelig inntekt fra personer og selskaper, i stor grad følger konjunktur­utviklingen. Men det er trolig et visst etterslep i skatteinntektene i forhold til konjunkturutviklingen. Det har for det første sammenheng med at etterskuddspliktige (selskaper) betaler skatten ett år på etterskudd. For det andre vil konjunkturutviklingen raskere slå ut i bedriftenes lønnsomhet enn i arbeidernes avlønning og sysselsetting, slik at det også vil være et visst etterslep i inntektsskatten for personer.

Inntektsskatten fra selskaper vil være tettere koblet til konjunkturutviklingen enn inntektsskatten fra personer. Det skyldes at bedriftenes lønnsomhet er betydelig mer konjunkturavhengig enn lønninger og sysselsetting. Dette kan illustreres ved å betrakte skatteveksten for 1994. Mens innbetalt skatt på inntekt og formue fra personlige skattytere økte med 7 prosent fra 1993 til 1994, økte innbetalt inntekts- og formuesskatt fra selskaper med 34 prosent. Det konjunkturavhengige skattefundamentet kan for det første bidra til makroøkonomisk ustabilitet ved at den kommunale etterspørselen svinger i takt med det generelle konjunkturforløpet. Men ustabiliteten skaper også problemer for den økonomiske planleggingen og budsjetteringen i den enkelte kommune og fylkeskommune, spesielt i små kommuner hvor skatteinntektene kan være svært følsomme for lønnsomhets- og sysselsettingsutviklingen i et fåtall bedrifter. Inntektsutjevningen i inntektssystemet vil langt på vei motvirke inntektssvikten, men det kan være et problem at kompensasjonen først kommer to år etter skattesvikten. Nye regnskapsforskrifter og krav til utarbeidelse av økonomiplaner stiller sterkere krav til langsiktig økonomiplanlegging enn det gamle regelverket. Økonomiforvaltningen i kommuner og fylkeskommuner kan derfor være mer robust overfor svingende skatteinntekter enn tidligere.

Eiendomsskatten og formuesskatten er mindre konjunkturfølsomme enn skatt på alminnelig inntekt. Dette gjelder særlig for eiendomsskatten hvor tomte- og bygningsmassen endres lite fra år til år og hvor takseringsreglene er utformet slik at kortsiktige svingninger i markedsverdiene ikke påvirker eiendomsskattetakstene. Sett over noe lengre tid vil det imidlertid kunne være en nærmere sammenheng mellom eiendomsskattetakstene og markedsverdiene. Formuesskatten er trolig mer konjunkturfølsom enn eiendomsskatten, bl.a. fordi verdiene på enkelte finansobjekter, f.eks. aksjer, vil svinge i takt med konjunkturutviklingen.

Grunnlaget for naturressursskatten er kraftproduksjon. Kraftproduksjonen kan svinge fra år til år avhengig av meteorologiske forhold, men vil i liten grad være påvirket av det generelle konjunkturforløpet.

7.4.3 Forutsigbarhet

Den makroøkonomiske styringen av kommunesektorens inntekter innebærer at det hvert år fastsettes en ramme for veksten i kommunesektorens inntekter. Denne veksten fordeler seg til dels ulikt på de tre hovedinntektskildene lokale skatteinntekter, statlige overføringer og brukerbetaling. Statlige overføringer til kommunesektoren følger av bevilgningsvedtak i Stortinget, mens skatteinntekter og brukerbetaling inngår med anslag på veksten i kommende budsjettår. Skatteinntektene anslås på bakgrunn av fastsatt skattøre, samt anslag på lønns- og sysselsettingsutvikling. I de økonomiske oppleggene for kommunesektoren har det i de senere årene vært lagt opp til om lag lik vekst i skatt og rammetilskudd. Det har sammenheng med at noen kommuner og fylkeskommuner har hoveddelen av sine inntekter fra skatt, mens andre har hoveddelen av sine inntekter fra rammoverføringer. Det har derfor stor betydning for inntektsfordelingen mellom kommuner og mellom fylkeskommuner om veksten skjer i rammetilskuddet eller i skatteinntektene.

De kommunale og fylkeskommunale skattørene har vært sentrale virkemidler i statens styring av inntektsrammer og fordeling. Statens behov for å regulere skattørene skyldes i hovedsak at veksten i skatte­fundamentet har vært sterkere enn veksten i kommunesektorens inntektsrammer. Ved å redusere skattørene har en kunnet oppnå en nokså jevn utvikling i skatt og rammetilskudd innenfor en gitt økonomisk ramme. En effektiv styring av kommunesektorens inntektsrammer og inntektsfordelingen mellom kommuner og mellom fylkeskommuner forutsetter at skatteanslagene er relativt treffsikre, eller med andre ord at utviklingen i skattefundamentet er mest mulig forutsigbar. Tabell 7.7 som sammenlikner faktisk skattevekst og anslått skattevekst, gir en indikasjon på hvor treffsikre skatteanslagene har vært de siste ti årene. Det framgår at Finansdepartementet gjennomgående undervurderer veksten i kommunesektorens skatteinntekter. Avvikene var spesielt store i årene 1986-1988 og 1994-1996.

At skatteanslagene har en klar tendens til å undervurdere veksten i kommunesektorens skatteinntekter har sammenheng med at Finansdepartementets anslag for lønnsveksten antas å være retningsgivende for partene i arbeidslivet. Lønnsforutsetningene kan sies å ha et visst normativt preg. Det er vanlig at kommuner og fylkeskommuner i budsjettarbeidet tar utgangspunkt i de lønns- og skatteanslagene som er lagt til grunn i opplegget for kommunesektoren samlet. Det vil derfor være en tilsvarende feilkilde i lønns- og skatteanslagene i den enkelte kommune og fylkeskommune. Usikkerheten i skatteanslagene vil også være knyttet til antatt utvikling i sysselsetting og andre forhold som påvirker skattegrunnlaget. I tillegg vil det være usikkerhet knyttet til virkningen av endrede skatteregler og tekniske forhold rundt forskuddstrekk, innbetaling av restskatt og korreksjonsoppgjør mellom skattekreditorene.

Lave anslag på lønnsveksten kan forklare en betydelig andel av avvikene mellom faktisk og anslått skattevekst i 1986 og 1987, jf. tabell 7.7. For årene 1994-1996 har også andre forhold bidratt til at skatteanslagene har vært lite treffsikre. For det første har veksten i økonomien blitt klart sterkere enn forutsatt i nasjonalbudsjettet, noe som også får konsekvenser for kommunesektorens skatteinntekter. For det andre har det vært en kraftig vekst i skatteinntektene fra etterskuddspliktige skattytere (selskaper). I 1994 økte f.eks. kommunesektorens skatteinntekter fra selskaper med 34 prosent. I 1994 forklarer uforutsett vekst i skatt fra selskaper nærmere halvparten av avviket mellom faktisk og anslått skattevekst på 3,4 milliarder kroner, jf. Det tekniske beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi, november 1996. I 1996 forventes avviket mellom faktisk og anslått skattevekst å bli om lag 3,8 milliarder kroner. Med de opplysningene som ligger i Salderingsproposisjonen for 1997, står utviklingen i selskapsskatten for om lag 1/3 av dette. For årene 1994-1996 kan i gjennomsnitt rundt 1/4 av avviket mellom faktisk og anslått skattevekst forklares ved at den generelle lønnsveksten ble høyere enn lagt til grunn i de økonomiske oppleggene. I ovennevnte rapport fra Det tekniske beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi pekes det på at lønnsveksten i kommunal sektor de siste årene har vært lavere enn i økonomien for øvrig.

Alminnelig inntekt for etterskuddspliktige skattytere er den minst stabile og den minst forutsigbare delen av kommunenes og fylkeskommunenes skattefundament. Ustabiliteten skyldes dels at selskapenes inntekter er svært konjunkturfølsomme. Dette gjelder på nasjonalt nivå, og i enda større grad for den enkelte kommune og fylkeskommune.

Selskapsskatten er lite forutsigbar fordi det er vanskelig å utarbeide gode prognoser for utviklingen i skattegrunnlaget. Reglene for fastsettelse av skattegrunnlaget for selskaper er adskillig mer innviklet enn for personlige skattytere, og kan medføre store forskyvninger i periodiseringen av skattepliktige inntekter fra ett år til et annet. Det er mer grunnleggende ustabile sammenhenger mellom skattepliktig overskudd og makroøkonomiske indikatorer som brukes i arbeidet med utformingen av nasjonalbudsjett og kommuneopplegg.

ECON (1995) har, på oppdrag fra Kommunenes Sentralforbund, studert den makroøkonomiske styringen av kommunesektoren i perioden 1980-1994. Her foretas det bl.a. en sammenlikning av ustabiliteten i innenlandsk etterspørsel og ustabiliteten i kommunal etterspørsel. Det framgår at utviklingen i kommunal etterspørsel har klare likhetstrekk med utviklingen i samlet innenlandsk etterspørsel: oppgang midt på 1980-tallet, deretter nedgang og så ny oppgang på begynnelsen av 1990-tallet. Dette innebærer at kommunesektoren i denne perioden har bidratt til å forsterke konjunktursvingningene i økonomien. Staten har altså ikke, gjennom årlige vedtak om overføringer og skattører, fullt ut kunnet motvirke etterspørselsimpulsene fra et konjunkturfølsomt skattefundament.

Svingningene i kommunal etterspørsel har imidlertid vært noe mindre enn svingningene i samlet innenlandsk etterspørsel. Det betyr at det i denne perioden var større ustabilitet i privat konsum- og investeringsetterspørsel enn i kommunesektorens etterspørsel. Bidragene fra kommunal etterspørsel til veksten i samlet innenlandsk etterspørsel var derfor noe mindre enn kommunesektorens andel av samlet innenlandsk etterspørsel (16 prosent).

ECON har også beregnet etterspørselseffektene av avvik mellom faktisk og anslått vekst i kommunesektorens skatteinntekter. Beregningene er basert på Langørgen (1994) og forutsetter at den kommunale etterspørselen øker med om lag 30 prosent av den uforutsette skatteveksten. Etterpørselsimpulsene som følge av uforutsett skattevekst anslås til 0,2-0,3 prosent av samlet innenlandsk etterspørsel i 1986-1988 og i 1994. Den uforutsette skatteveksten forklarer imidlertid en betydelig del av den kommunale etterspørselsøkningen i disse årene.

7.4.4 Tilførsel av skatteinntekter til kommunesektoren

I Nasjonalbudsjettet for 1995 ble det pekt på behovet for å gjøre kommunesektorens skatteinntekter mer forutsigbare for det enkelte budsjettår. Det ble vist til at stor usikkerhet ved skatteanslagene vil kunne være et problem for stabiliseringspolitikken gjennom den makroøkonomiske styringen av kommunesektoren, for fordelingen av inntekt mellom kommunene og for den økonomiske planleggingen i kommunene.

Finansdepartementet nedsatte i januar 1995 en arbeidsgruppe for å se nærmere på alternative tekniske system for å tilføre kommunene og fylkeskommunene skatteinntekter. Arbeidsgruppen leverte sin rapport 31. mai 1995. Her gjøres det rede for et alternativ til dagens modell. Dette alternativet har klare likhetstrekk med de modellene som benyttes i Sverige og Danmark, hvor det kombineres med lokal beskatningsfrihet.

Den alternative modellen innebærer at skatteinntektene tilføres kommuner og fylkeskommuner forskuddsvis med grunnlag i anslag på innbetalt utliknet skatt, med påfølgende avregning når likningsresultatet foreligger. På denne måten kan skatteinntektene, både for kommunesektoren samlet og for den enkelte kommune og fylkeskommune, fastsettes og gjøres kjent i forbindelse med nasjonalbudsjettet og statsbudsjettet høsten før budsjettåret. Årsbeløpet tilføres kommuner og fylkeskommuner gjennom et fast beløp hver måned, uavhengig av de løpende innbetalingene fra skattyterne. De skatteinntektene som fastsettes om høsten vil bestå av:

• Et forskudd på innbetalt utliknet skatt for budsjettåret

• Et rullerende sett av avregningskorreksjoner som gjelder tidligere inntektsår

Med den alternative modellen kan skatteinntektene, både for kommunesektoren samlet og for den enkelte kommune, gjøres kjent i forkant av budsjettåret. Dette gir bedre forutsetninger for å styre kommunesektorens samlede inntektsrammer og fordelingen av inntektene mellom kommuner og mellom fylkeskommuner. I tillegg vil inntektsrammene for den enkelte kommune og fylkeskommune bli mer forutsigbare på ett års sikt.

De skatteinntektene en kommune blir tilført forskuddsvis kan avvike fra de skatteinntekter kommunen har krav på i forhold til vedtatte skattesatser og faktisk skattegrunnlag. Det må derfor foretas avregninger i senere år slik at kommuner og fylkeskommuner får de skatteinntekter de har krav på i hht. vedtatte skattesatser. Disse avregningene kan samordnes med den forskuddsvise utbetalingen i senere år slik at utbetalt skatt for kommunesektoren som helhet i liten grad påvirkes av korreksjonsoppgjørene. Dersom avregningene f.eks. innebærer en netto tilførsel av skatteinntekter til kommunesektoren, kan dette motvirkes ved å redusere skattøren for vedkommende budsjettår. Beløpet som tilføres kommunene forskuddsvis omfatter anslag på utliknet skatt som antas å bli innbetalt innen halvannet år etter utløpet av inntektsåret. Erfaringsvis omfatter dette om lag 98 prosent av utliknet skatt. Det forutsettes at innbetalinger etter dette tidspunktet tilfaller kommuner og fylkeskommuner etter hvert som de inntrer. Dette innebærer at forutsigbarheten i skatteinntektene ikke blir 100 prosent.

7.5 Residensprinsippet og nytte-beskatning

Kommunale og fylkeskommunale skatter bør bygge på det såkalte residensprinsippet. Utgangspunktet for dette prinsippet er at skattefinansiering kan utfylle lokaldemokratiet ved å koble de som deltar i lokale beslutningsprosesser og de som bidrar til finansieringen av kommunal og fylkeskommunal virksomhet. Residensprinippet innebærer altså at den enkelte skattyter bør være skattepliktig til bostedskommunen og at kommune- og fylkesskatten bør omfatte så mange som mulig av de som kan delta i de lokale beslutningsprosessene.

Det er en grunnleggende forutsetning for effektivitet at de som har nytte av en tjeneste også bør bære kostnadene ved den. Dette sikrer en avveining mellom nytte og reelle kostnader, og tilsier at lokale skatter bør gi en best mulig kobling mellom betalere og brukere av kommunale og fylkeskommunale tjenester. Dette er innholdet i det såkalte nytte-beskatningsprinsippet. Etter som kommunale og fylkeskommunale tjenester i hovedsak er rettet mot kommunens og fylkeskommunens egne innbyggerne, vil residensprinsippet også sikre en viss kobling mellom skattebetaling og tjenesteforbruk.

Det norske skattesystemet bygger i stor grad på residensprinsippet i og med at personlige skattytere er skattepliktige til bostedskommunen. Både skatt på alminnelig inntekt, skatt på formue og eiendomsskatt på boligeiendommer tilfaller bostedskommunen. Inntektsskatten omfatter trolig flere innbyggere enn både formues- og eiendomsskatten. Det har sammenheng med at mange skattytere betaler inntektsskatt uten å ha skattepliktig formue eller fast eiendom. I tillegg er eiendomsskatten begrenset til eiendommer i tettbygde strøk og til verker og bruk. Dette innebærer at eiendomsskatten ikke vil omfatte alle boligeiendommer i en kommune. Mens det kan kreves inn eiendomsskatt på boliger i tettbygde strøk, vil boliger i spredtbygde strøk være fritatt for eiendomsskatt. I NOU 1996: 20 «Ny lov om eiendomsskatt» har Eiendomsskatteutvalget foreslått at eiendommer i spredtbygde og tettbygde strøk bør likestilles ved beregning av eiendomsskatt. Dette vil bidra til at eiendomsskatten omfatter en større andel av kommunens innbyggere. Eiendomsskatt på næringseiendommer og skatt på alminnelig inntekt fra etterskuddspliktige skattytere tilfaller som hovedregel den kommunen hvor virksomheten er lokalisert. Intensjonen med dette er at verdiskapningen skal beskattes der den skjer. Men for selskaper som driver virksomhet i flere kommuner kan koblingen mellom verdiskapning og skattekommune bli relativt svak, særlig for skatt på alminnelig inntekt. Det har for det første sammenheng med at underskudd i andre kommuner kan komme til fradrag ved inntektslikningen. Det innebærer at et positivt skattegrunnlag i en kommune kan bli redusert eller eliminert dersom virksomheten inngår i et konsern som driver underskuddsvirksomhet i andre kommuner. For det andre fordeles finansinntekter og finanskostnader etter to ulike prinsipper. Mens finanskostnader fordeles forholdsmessig etter størrelsen på den beregnede nettoinntekten i hver kommune, kommer finansinntektene i sin helhet til beskatning i kommunen hvor hovedkontoret er lokalisert. Dette innebærer at valg av finansieringsform ved investeringer påvirker fordelingen av skatteinntekter mellom hovedkontorkommunen og produksjonskommunene. Reglene for stedbundet beskatning og reglene for konsernbeskatning er under vurdering i Finansdepartementet. Det tas sikte på at vurderingen kan legges fram i løpet av første halvår 1997, jf. kap. 4.2.

Videre kan eiendomsskatt på næringseiendommer og skatt på alminnelig inntekt fra etterskuddspliktige skattytere gi en nokså svak kobling mellom skattebetaling og tjenesteforbruk siden bedrifters eierskap ikke nødvendigvis er lokalisert i samme kommune som bedriften. Dette modifiseres av at lønnsomheten i bedriftene er avhengig av kommunale og fylkeskommunale investeringer og annen tilrettelegging.

7.6 Mobilitet

Det er ingen formelle hindringer for at personer eller bedrifter kan flytte fra en kommune til en annen. Mobilitet er derfor et sentralt kriterium for vurdering av lokale skatter. Det er imidlertid vanskelig å trekke en entydig konklusjon om hvorvidt det er ønskelig med et mobilt eller et immobilt skattegrunnlag, jf. kap. 6.7. På den ene siden kan høy mobilitet og skattekonkurranse gi en uheldig vridning i ressursinnsatsen fra produksjon av velferdstjenester og over mot satsing på næringstiltak. I tillegg kan skattekonkurranse medføre at næringslivets lokaliseringsbeslutninger i større grad baseres på lokale støtteordninger og i mindre grad på reelle lønnsomhetsvurderinger. For den enkelte kommune kan det være et problem at høy mobilitet gir et ustabilt og usikkert inntektsfundament. På den annen side kan mobilitet og konkurranse fremme kostnadseffektivitet. Det har sammenheng med at kostnadseffektive kommuner vil være mer attraktive enn andre kommuner.

Ulike skatter har ulik mobilitet. Blant dagens kommunale og fylkeskommunale skatter kan både den kommunale eiendomsskatten og naturressursskatten betraktes som relativt immobile. For eiendomsskatten har dette sammenheng med at grunn og eksisterende bygninger ikke kan relokaliseres. Men fordi høy skatt på eiendom kan begrense investeringer i nye bygg, er ikke eiendomsskattegrunnlaget fullstendig immobilt. Natturressursskatten er knyttet til stedbundet utnyttelse av vannkraftsressurser.

For de øvrige skattene, skatt på inntekt og formue fra personer og skatt på inntekt fra bedrifter, vil mobiliteten til skattegrunnlaget avhenge av mobiliteten til personer og bedrifter. Det foreligger en omfattende empirisk litteratur som studerer personers valg av bosted og foretaks lokalisering av produksjonsenheter. Betydningen av lokale og regionale forskjeller i tjenestetilbud og skattenivå er viet stor oppmerksomhet. De fleste studiene er basert på amerikanske data, og resultatene vil ikke nødvendigvis kunne overføres til norske forhold. I det følgende gis det likevel en kort oversikt over de viktigste funnene fra den internasjonale litteraturen. Diskusjonen suppleres med foreliggende norske studier.

7.6.1 Personer

Personers valg av bosted og flyttinger gjennom livsløpet påvirkes av en rekke forhold. Den første selvstendige flyttebeslutningen er ofte å flytte ut av hjemkommunen for å ta utdanning. Etter fullført utdanning må mange flytte på nytt når de skal ut i arbeidslivet. Senere flyttinger vil også i stor grad være motivert ut fra arbeidsmarkedsforhold. Personer flytter når de skifter jobb, og arbeidsledige må til dels flytte for å komme i arbeid. På bakgrunn av dette skulle en kanskje tro at flyttinger og valg av bosted i liten eller ingen grad er motivert av lokale forskjeller i tjenestetilbud og skattenivå, men i større grad av valg av utdanning og arbeidsmarkedsforhold. Men samtidig vet vi at et arbeidsmarkedsområde som regel omfatter flere kommuner. I større byområder er det f.eks. nokså vanlig å bo i omegnskommuner og jobbe i bykommunen. Dette illustrerer at det ikke er nødvendig å bosette seg i arbeidsstedskommunen, og at den enkelte i hvert fall til en viss grad kan velge bostedskommune uavhengig av arbeidssted. Dette åpner for at lokale forskjeller i tjenestetilbud og skattenivå kan ha en potensiell effekt på valg av bosted. Betydningen av tjenestetilbud og skattenivå for valg av bosted vil trolig være størst i byområder.

7.6.2 Bedrifter

Har lokale forskjeller i skattenivå betydning for bedriftenes lokaliseringsbeslutninger? Vil regioner med lavt skattenivå få større omfang av bedriftsetableringer enn regioner med høyere skattenivå? Disse spørsmålene er viet stor oppmerksomhet i regionaløkonomisk forskning, men fram til om lag 1980 var det få studier som kunne dokumentere at regionale forskjeller i skattenivå hadde noen systematisk effekt på omfanget av bedriftsetableringer. Den tidlige litteraturen er oppsummert av Oakland (1978) og følgende sitat fra Schmenner (1982, s. 50) gir uttrykk for den rådende oppfatningen: «...tax rates play next to no role in the location choice...». Mange av de tidlige studiene hadde en rekke metodologiske svakheter, bl.a. ble det benyttet skattesatser som ikke ga et reelt bilde av forskjellene i skattetrykk. Nye og bedre analyser har etter hvert dokumentert at lokale forskjeller i bedriftsbeskatning har systematisk effekt på omfanget av bedriftsetableringer. Det vises til Newman og Sullivan (1988) og Charney (1993) for en oversikt over nyere studier. I det følgende diskuteres arbeider av Wasylenko (1980) og Bartik (1985) som begge er basert på amerikanske data.

Wasylenkos analyse omfatter bedrifter som i perioden 1964-1974 flyttet ut av Milwaukee til en av omegnskommunene. Han analyserer hvordan tilstrømningen av bedrifter til den enkelte kommuner avhenger av ulike kjennetegn ved kommunen, bl.a. eiendomsskattesatsen. I analysen skilles det mellom seks næringer; bygg og anlegg, industri, engrossalg, detaljsalg, finansvirksomhet og andre tjenesteytende næringer. Wasylenko finner at nivået på eiendomsskatten har betydning for hvilken omegnskommune industri- og engrosbedrifter velger å flytte til. Bedrifter innen disse to næringene er klart mer tilbøyelig til å relokalisere seg i kommuner med lav eiendomsskatt enn i kommuner med høy eiendomsskatt. I de fire øvrige næringene har eiendomsskatten ingen systematisk effekt for relokaliseringen av bedrifter. Ellers finner Wasylenko at bedriftene i samtlige seks næringer anser tilgangen på kvalifisert arbeidskraft for å være en viktig lokaliseringsfaktor. Industribedrifter relokaliserer seg i kommuner med mange industriarbeidere, mens bygg- og anleggsbedrifter relokaliserer seg i kommuner med mange bygningsarbeidere, osv. Kommunenes utgifter til infrastruktur synes ikke å ha betydning for bedriftenes lokaliseringsvalg. Bartik analyserer bedrifters lokaliseringsvalg på delstatsnivå. Han dokumenterer at både eiendomsskatten og skatt på bedriftsinntekt påvirker lokaliseringsbeslutningene. Delstater med lavt skattetrykk har gjennomgående større omfang av bedriftsetableringer enn delstater med høyere skattetrykk. Bartik finner, i motsetning til Wasylenko, at utgifter til infrastruktur stimulerer bedriftsetableringer.

En survey-undersøkelse av Hødnebø og Lund (1994) gir informasjon om hvilke lokaliseringsfaktorer som er viktige for norske bedrifter. Grunnlaget for arbeidet er en brukerundersøkelse blant 3 067 bedrifter i 60 større kommuner. Bedriften er bedt om å vurdere viktigheten av følgende åtte lokaliseringsfaktorer:

• Nærhet til markedet

• Nærhet til leverandør

• Kvalifisert arbeidskraft

• Variert arbeidsmarked

• Tilgang på kapital

• Tilgang på lokaler

• Kontakt og samarbeid i næringslivet

• Konsulenttjenester

Hovedinntrykket er at næringslivet legger stor vekt på klassiske lokaliseringsfaktorer som markedsnærhet og tilgang på kvalifisert arbeidskraft, og mindre vekt på lokaler og konsulenttjenester. Gjennom utformingen av tjenestetilbudet kan kommuner og fylkeskommuner, i større eller mindre grad, påvirke sentrale lokaliseringsfaktorer. Hødnebø og Lund har derfor kartlagt hvor viktig offentlig tjenestetilbud og kommunal næringspolitikk er for næringslivet.

Offentlige tjenester omfatter bl.a. infrastruktur og velferdstjenester som skole, helsetjenester og barnehage. Den kommunale næringspolitikken innbefatter aktive bedriftsrettede tiltak, men også saksbehandling og reguleringsarbeid. Resultatene indikerer at næringslivet anser kommunens tilretteleggerrolle som den viktigste. Om lag to tredeler av bedriftslederne mener utarbeiding av reguleringsplaner, behandling av byggesøknader og kommunale forskrifter er svært viktig for bedriftens virksomhet. Men bedriftene legger også stor vekt på tilbudet av velferdstjenester. 40 prosent av bedriftslederne mener for eksempel at skoletilbudet og rekreasjonsmuligheter er svært viktig for virksomheten, og det er en interessant observasjon at bare 25 prosent betrakter tomter og næringslokaler som svært viktig for bedriftens virksomhet.

7.7 Beskatningsfrihet

Spørsmålet om beskatningsfrihet er nært knyttet til debatten om innholdet i det lokale selvstyret. Beskatningsfrihet gir økt økonomisk handlefrihet ved at kommuner og fylkeskommuner kan velge mellom privat og offentlig forbruk. På denne måten utvides innholdet i det lokale selvstyret ved at omfanget av kommunalt engasjement og oppgaveløsning besluttes lokalt.

Videre kan beskatningsfrihet bidra til mer effektiv ressursbruk ved at standarden på tjenestetilbudet kan baseres på en lokal avveining mellom nytte og kostnad. Skattebetalerne vil godta høyere skattesatser så lenge betalingsvilligheten for et bedre tjenestetilbud overstiger den økte skattebyrden. Tilsvarende vil skattebetalerne ønske lavere skattesatser dersom fordelen ved lavere skattenivå er større enn ulempen ved en noe lavere standard på tjenestetilbudet. På denne måten kan lokal skattefinansiering bidra til prioriteringseffektivitet ved at tjenestesammensetning og skattesatser kan tilpasses lokale kostnads- og etterspørselsforhold. Ved at skattesatsene kan variere mellom kommuner og mellom fylkeskommuner oppnås det en desentraliseringsgevinst sammenliknet med nasjonalt regulerte skattesatser. For å realisere potensielle effektivitetsgevinster må en altså akseptere regionale forskjeller i skattesatser. Formelt sett har kommunene i dag frihet til å fastsette inntekts- og formuesskattesatser innenfor nasjonalt definerte rammer. Fylkeskommunene har tilsvarende frihet på inntektsskatten. Frihetene til å fastsette inntekts- og formuesskatter har ikke vært benyttet side 1978, siden alle kommuner og fylkeskommuner har benyttet lovens maksimale skattesatser.

Videre er eiendomsskatten er en frivillig kommunal skatt og eiendomsskattesatsene varierer mellom kommuner som skriver ut eiendomsskatt. I tillegg har kommunene relativt stor frihet til å fastsette betalingssatser for tjenester hvor det kreves brukerbetaling. Den reelle beskatningsfriheten for fylkeskommunene er betydelig mindre. Det skyldes at fylkeskommunene ikke kan skrive ut eiendomsskatt og at omfanget av brukerbetaling er betydelig mindre for fylkeskommunene enn for kommunene.

Sørensen (1996) har på oppdrag fra utvalget bl.a. vurdert om større beskatningsfrihet kan bidra til vitalisering av lokaldemokratiet og til realisering av desentraliseringsgevinster. Sørensens rapport er i sin helhet trykt som vedlegg 2 til denne utredningen. I det følgende gis det en oppsummering og vurdering av noen av resultatene i rapporten.

7.7.1 Variasjoner i ønsket skattenivå

Sammenliknet med de fleste land er Norge et homogent samfunn. Målt ved sosiale og økonomiske indikatorer er forskjellene på individnivå relativt små, og på kommune- og fylkesnivå er forskjellene enda mindre. På bakgrunn av dette kan det være grunn til å tro at forskjellene i ønsket skattenivå varierer nokså lite og at de potensielle desentraliseringsgevinstene ved større lokal beskatningsfrihet er begrenset. Andre forhold trekker imidlertid i motsatt retning.

For det første kan skattepreferansene ha et annet grunnlag enn sosiale og økonomiske forhold, bl.a. kan ideologiske og verdimessige holdninger spille inn. Størrelsen på offentlig sektor har tradisjonelt sett vært en viktig politisk konfliktdimensjon mellom borgerlige og sosialistiske partier. Den betydelige regionale variasjonen i partienes oppslutning kan fange opp ulike ønsker om størrelsen på offentlig og kommunal sektor. For det andre er Norge et langstrakt land med betydelig variasjon i geografiske og topografiske forhold. Det er store forskjeller i befolkningsgrunnlag, bosettingsmønster og kommunikasjonsforhold. Videre kan bredden og dybden i det private tjenestetilbudet variere. Slike forhold medfører at kommunesektoren i en viss utstrekning står overfor ulike utfordringer i ulike deler av landet.

Sørensen (1996) benytter en intervjuundersøkelse blant kommune- og fylkespolitikere for å få et bilde av forskjeller i ønsket skattenivå, mer presist ønsket skattesats på alminnelig inntekt for personlige skattytere. Undersøkelsen som ble gjennomført høsten 1994 og vinteren 1995, omfatter alle kommunestyrerepresentanter i 79 kommuner og samtlige fylkestingsrepresentanter. Representantene ble bl.a. stilt følgende spørsmål:

«Hvis din kommune, i forbindelse med budsjettet for neste år, kunne fastsette kommuneskatten fritt, ville du da redusere, øke eller ikke gjøre endringer i skattesatsene?»

Spørsmålet ble supplert med informasjon om endring i skatteinntekter som følge av en endring i inntektsskattesatsen på ett prosentpoeng. 1 490 kommunestyrerepresentanter og 491 fylkestingsrepresentanter besvarte spørsmålet. Svarfordelingen er vist i tabell 7.8.

Et klart flertall av kommunestyrerepresentantene (65 prosent) ønsker ikke å endre skattøren. Nærmere 30 prosent av representantene ønsker høyere inntektsskattesats for personlige skattytere. Bare 6 prosent ønsker en reduksjon i skattetrykket. De fleste av de som ønsker å endre skattøren foretrekker altså en økning. I gjennomsnitt ønsker kommunestyrerepresentantene en skatteøkning på nærmere 0,3 prosentpoeng.

Det er ikke forskjeller mellom representantene, men forskjeller på kommunenivå som er relevante for å vurdere de potensielle desentraliseringsgevinstene. Ønsket skatteendring på kommunenivå er beregnet som gjennomsnittlig ønsket skatteendring. Dette kan betraktes som skattepreferansene til gjennomsnittsrepresentanten. Når en legger gjennomsnittsrepresentanten i den enkelte kommune til grunn, viser det seg at de fleste kommunene ønsker en skatteøkning på mellom 0 og 0,5 prosentpoeng. I mindre enn 25 prosent av kommunene ønsker gjennomsnittsrepresentanten en skatteøkning på mer enn 0,5 prosentpoeng.

Nesten halvparten av fylkestingsrepresentantene ønsker å øke skattøren i forhold til dagens nivå, og blant disse foretrekker de fleste en økning. I gjennomsnitt ønsker fylkestingsrepresentantene en skatteøkning på om lag 0,5 prosentpoeng, nærmere det dobbelte av ønsket skatteøkning blant kommunestyrerepresentantene. Men på fylkesnivå er bildet om lag det samme som for kommunene. I de fleste fylkeskommunene ønsker gjennomsnittsrepresentanten en skatteøkning på mellom 0 og 0,5 prosentpoeng. I mindre enn 25 prosent av fylkeskommunene er ønsket skatteøkning høyere enn 0,5 prosentpoeng.

Sørensen undersøker videre hvilke faktorer som kan forklare forskjeller i skattepreferanser mellom politikerne. Han benytter to typer av variable. Det er for det første en rekke faktorer som beskriver kommunen eller fylkeskommunen. Dette er bl.a. kommunens eller fylkeskommunens inntekter i form av skatt og rammetilskudd, personlig inntektsnivå, alderssammensetning og faktorer som fanger opp kostnadene ved å produsere kommunale og fylkeskommunale tjenester. Det andre settet av forklaringsfaktorer er variable som beskriver den enkelte politiker, nærmere bestemt partitilhørighet og yrkesstatus.

Hovedresultatet i analysene er at det først og fremst er partitilhørighet som påvirker skattepreferansene. Dette gjelder både blant kommunestyrerepresentantene og fylkestingsrepresentantene, og kommer særlig til uttrykk ved at representanter fra Høyre og Fremskrittspartiet ønsker et lavere skattenivå enn politikere fra andre partier. Sammenliknet med representanter fra Arbeiderpartiet, ønsker kommunestyrerepresentanter fra Fremskrittspartiet en reduksjon i inntektsskattesatsen på vel 2,5 prosentpoeng, mens representanter fra Høyre ønsker en reduksjon på om lag 0,75 prosentpoeng. De venstresosialistiske partiene ønsker et høyere skattenivå enn Arbeiderpartiet, og forskjellen er om lag 0,4 prosentpoeng. Det synes ikke å være noen systematisk forskjell i skattepreferansene mellom Arbeiderpartiet og mellompartiene.

Også blant fylkespolitikerne ønsker representanter fra Høyre og Fremskrittspartiet lavere skatt på inntekt enn representanter fra Arbeiderpartiet. Forskjellen er hhv. 0,3 og 0,8 prosentpoeng. Det er ingen systematiske forskjeller mellom representanter fra Arbeiderpartiet og representanter fra de øvrige partiene. Andre forklaringsfaktorer enn partitilhørighet synes å ha relativt liten betydning for skattepreferansene, jf. vedlegg 2.

7.7.2 Beskatningsfrihet og lokaldemokrati

Vitaliteten i lokaldemokratiet avhenger i stor grad av befolkningens deltakelse i lokalpolitikken. Skare (1996) skiller mellom tre former for deltakelse. Dette er for det første selve valghandlingen hvor formålet er å velge representanter som skal ta beslutninger på vegne av borgerne. Denne andre formen for deltakelse skjer gjennom påvirkning av beslutningstakerne mellom valgene, f.eks. gjennom aktiv deltakelse i den politiske debatt. Den tredje formen for deltakelse er å påta seg verv, dvs. å bli folkevalgt.

Kan større beskatningsfrihet øke befolkningens deltakelse i lokalpolitikken? For å svare på dette spørsmålet må vi vite hvilke forhold som utløser politisk deltakelse. Det er særlig to faktorer som antas å ha betydning for omfanget av lokalpolitisk deltakelse. For det første forventes det at deltakelsen blir større desto viktigere beslutninger lokalpolitikerne fatter på vegne av borgerne. For det andre bør viktige lokalpolitiske saker til en viss grad være preget av konflikt, slik at ulike partier i større grad kan representere klare politiske alternativer.

Valgundersøkelser viser at velferdsspørsmål, særlig knyttet til helsesektor og eldreomsorg, er viktige for folks valg av parti. På disse områdene har kommuner og fylkeskommuner et vesentlig ansvar for oppgaveløsningen. Det betyr at kommuner og fylkeskommuner allerede har ansvaret for oppgaver som oppfattes som viktige, og det er tvilsomt om økt beskatningsfrihet betyr at kommuner og fylkeskommuner får ansvaret for viktigere oppgaver enn i dag.

Men økt beskatningsfrihet kan bety at konfliktene i lokalpolitikken blir klarere. Det har sammenheng med at det er vanskelig å se klare skillelinjer mellom partiene når det gjelder prioriteringen av ulike velferdsoppgaver innen en gitt budsjettramme. Ved å gi kommuner og fylkeskommuner beskatningsfrihet kommer konflikten mellom inntekts- og utgiftssiden inn i lokalpolitikken. Dette er et område hvor de politiske skillelinjene er klarere. Uenigheten følger i stor grad høyre-venstre dimensjonen i politikken, noe som dokumenteres av de analyser Sørensen (1996) har utført på oppdrag fra utvalget. Venstreorienterte partier ønsker et større offentlig engasjement og høyere skattesatser enn høyreorienterte partier.

Det kan altså være grunn til å tro at beskatningsfrihet vil øke deltakelsen i lokalpolitikken ved at de politiske skillelinjene blir klarere. Det er imidlertid vanskelig å etterprøve denne antakelsen empirisk. En mulig tilnærming er å sammenlikne valgdeltakelsen i ulike land, slik det er gjort i Skare (1996). Denne sammenlikningen som omfatter 10 vestlige land i perioden 1956-1979, viser at valgdeltakelsen ved lokalvalgene i Norge ikke er spesielt lav i et komparativt perspektiv. Valgdeltakelsen i Norge er på samme nivå som i Danmark, Finland, Nederland og Vest-Tyskland, dvs. 70-75 prosent. Sverige skiller seg ut med høy valgdeltakelse i lokalvalgene (85 prosent), noe som trolig har sammenheng med at lokalvalg og nasjonale valg avvikles samtidig. I Sveits og Storbritannia er valgdeltakelsen ved lokalvalgene 40-50 prosent, og i USA så lav som 30 prosent. Dette materialet avslører ingen klar sammenheng mellom graden av lokal beskatningsfrihet og befolkningens deltakelse i lokale valg. Det er heller ikke noe belegg for å si at beskatningsfrihet resulterer i høy deltakelse i lokalvalg relativt til nasjonale valg. Men i vurderingen av disse tallene er det viktig å være klar over at valgdeltakelsen påvirkes av en rekke andre forhold enn beskatningsfrihet.

Avslutningsvis er det viktig å påpeke at valghandlingen er en av flere former for politisk deltakelse. Det betyr at beskatningsfrihet i prinsippet kan øke befolkningens deltakelse i lokalpolitikken selv om valgdeltakelsen ikke endres. Beskatningsfrihet kan f.eks. stimulere den lokalpolitiske debatten eller gjøre det mer attraktivt å påta seg verv i lokalpolitikken.

7.7.3 Lokalt ansvar for egne inntekter

Når den lokale beskatningsfriheten er svært begrenset, er det statlige myndigheter som langt på vei fastsetter inntektsrammene for den enkelte kommune og fylkeskommune. Det er da staten som har hovedansvaret for at kommunene har tilstrekkelige midler til å løse sine oppgaver. Dette medfører at kommunene vil prøve å gi staten ansvaret for eventuelle mangler ved tjenestetilbudet. På den annen side kan staten pålegge kommunesektoren nye oppgaver med henvisning til dekning innen rammen. Resultatet kan bli ansvarspulverisering og spill mellom stat og kommune om overføringer. Spillet mellom staten og kommunesektoren behandles nærmere i kap. 9.4 om overføringer.

Beskatningsfrihet kan bidra til å klargjøre ansvarsforholdene ved å understreke det lokale ansvaret for egne inntekter. Kommuner og fylkeskommuner kan i større grad bli opptatt av balansen mellom kommunalt og privat forbruk og hvordan de skal få mest mulig ut av de lokale inntektene, og mindre opptatt av strategiske disposisjoner for å oppnå mest mulig overføringer fra staten.

7.7.4 Problemer med lokal beskatningsfrihet

7.7.4.1 Nøytralt skattesystem

Beskatningsfrihet vil resultere i regionale forskjeller i skattesatser, noe som kan komme i konflikt med ønsket om et mest mulig nøytralt skattesystem. Manglende nøytralitet i skattesystemet kan medføre uheldige vridninger i ressursbruken i privat sektor. Dette vil særlig være et problem dersom skatteobjektene er svært mobile.

Regionale forskjeller i bedriftsbeskatning kan f.eks. påvirke næringslivets lokaliseringsbeslutninger på en uheldig måte. Fra en samfunnsøkonomisk synsvinkel er det ønskelig at bedrifter lokaliseres slik at avkastningen før skatt blir størst mulig. Den enkelte bedrift vil imidlertid lokalisere seg der hvor avkastningen etter skatt er høyest. Dersom skattesatsene varierer mellom kommuner, vil lokaliseringsbeslutningene dels avhenge av avkastning før skatt og dels av det lokale skattenivået. Det betyr at bedriftene ikke nødvendigvis vil etablere seg der hvor avkastningen før skatt er høyest. En bedrift vil etablere seg i en kommune hvor avkastningen før skatt er relativt lav dersom dette mer enn kompenseres i form av lavere kommuneskatt.

Manglende nøytralitet i skattesystemet er også relevant for personbeskatningen. Fra en samfunnsmessig synsvinkel er det uheldig at det fattes ulike beslutninger om f.eks. arbeidstilbud og sparing pga. regionale forskjeller i skattenivå.

Det er også et potensielt problem at ukoordinerte beslutninger om skattesats på kommunalt og fylkeskommunalt nivå samlet sett kan gi et høyere skattetrykk enn det som er ønskelig fra en samfunnsmessig synsvinkel. Konsekvensen kan bli at staten, som uansett må ta ansvaret for det samlede skattetrykket og det samlede effektivitetstapet ved beskatningen, kan bli tvunget til å redusere sine skatteinntekter.

7.7.4.2 Makroøkonomisk styring

Lokal beskatningsfrihet vil isolert sett bety at statens muligheter til å styre kommunesektorens inntektsrammer svekkes. Det har sammenheng med at veksten i skatteinntektene ikke bare vil avhenge av utviklingen i skattegrunnlaget, men også av lokale beslutninger om skattøre. For å få et godt anslag på samlede inntekter, må staten i forbindelse med nasjonalbudsjettet predikere utviklingen i skattegrunnlaget, utviklingen i skattesatser og fordelingen av veksten i skattegrunnlaget på kommuner og fylkeskommuner med ulik skattesats.

Betrakt en situasjon hvor statlige myndigheter reduserer rammeoverføringene for å begrense veksten i kommunesektorens inntektsrammer. Dette kan være ett av flere bidrag til en strammere finanspolitikk i en situasjon med sterk vekst i økonomien. Med lokal beskatningsfrihet kan kommuner og fylkeskommuner motvirke denne innstrammingen ved å øke skattesatsene slik at det i stedet er privat konsum som blir redusert. Et av siktemålene med tiltaket, å redusere kommunal og fylkeskommunal aktivitet, ville således ikke bli realisert. I en annen situasjon kan det være aktuelt å stimulere privat etterspørsel gjennom skattelette. Dersom Stortinget legger opp til dette, ville kommunene kunne motvirke dette ved at skattesatsene blir økt for å løse lokale oppgaver. Dette illustrerer at beskatningsfrihet medfører at statens styring av kommunesektorens inntektsrammer blir mindre effektiv.

Men den stabiliseringspolitiske effekten av reduserte rammeoverføringer til kommunesektoren blir ikke nødvendigvis redusert i samme grad. Det har sammenheng med at lokal skatteøkning reduserer innbyggernes disponible inntekt. I hvilken grad dette bidrar til å redusere etterspørselen i økonomien avhenger av om skatteøkningen slår ut i lavere privat forbruk eller lavere privat sparing. Dersom skatteøkningen hovedsakelig resulterer i lavere privat forbruk, vil lokal beskatningsfrihet i liten grad svekke den stabiliseringspolitiske effekten av reduserte rammeoverføringer til kommunesektoren. Men hvis skatteøkningen hovedsakelig resulterer i lavere privat sparing, vil den stabiliseringspolitiske effekten bli betydelig svekket.

Som en oppsummering kan vi si at lokal beskatningsfrihet svekker statens muligheter til å styre kommunesektorens inntektsrammer. I tillegg kan kommunene gjennom endringer i skattørene motvirke statlige tiltak for å redusere offentlig etterspørsel eller stimulere privat konsum.

Erfaringer fra Sverige og Danmark tyder på at det har vært et problem at lokal beskatningsfrihet har redusert skattepolitikkens betydning som finanspolitisk instrument. Tiltak i disse landene har derfor gått ut på å begrense utslagene av den lokale beskatningsfriheten. Ulike tiltak er benyttet, jf. kap. 5.3 og 5.4. I Sverige spenner tiltakene fra direkte reguleringer i form av skattestopp (1991-1993), til bonustilskudd til kommuner som ikke øker skattesatsene (1994). I Danmark har utviklingen i de lokale skattesatsene vært et sentralt forhandlingstema i budsjettsamarbeidet mellom staten og kommunesektoren.

7.7.4.3 Fordeling

Begrensningen i den lokale beskatningsfriheten etter 1945 var i stor grad begrunnet ut fra hensynet til regional fordeling. Store forskjeller i skattesatser og tjenestetilbud ble ansett å være i konflikt med nasjonale fordelingspolitiske målsettinger. Samtidig med at beskatningsfriheten ble redusert, ble det i økende grad etablert statlige overføringsordninger med sikte på å utjevne de økonomiske forutsetningene for et likeverdig tjenestetilbud.

I tillegg til å gi regionale forskjeller i skattesatser, kan beskatningsfrihet bidra til å forsterke forskjeller i skattegrunnlag kommunene imellom. Dette kan skje ved at kommuner med mange velstående innbyggere velger et lavt nivå på kommunale ytelser, lavt skattenivå og en sammensetning av kommunale tjenester som i liten grad kommer de med lavere inntekter til gode. Slike kommuner kan i sin tur trekke til seg flere velstående innbyggere og støte fra seg personer med lave inntekter, slik at forskjellene mellom kommunene mht. innbyggernes inntekt og formue forsterkes.

Men det kan også argumenteres for at beskatningsfrihet kan redusere forskjellene i tjenestetilbud mellom kommuner og mellom fylkeskommuner. Det har sammenheng med at de økonomiske forutsetningene for et likeverdig tjenestetilbud varierer mellom kommuner og mellom fylkeskommuner. I Norge er det særlig kommuner med et høyt skattegrunnlag og kommuner som omfattes av spesielle regionalpolitiske ordninger som kan gi et bedre tjenestetilbud enn andre kommuner. I den grad beskatningsfrihet resulterer i at disse kommunene holder lavere skattesatser enn andre kommuner, vil forskjellene i standard på tjenestetilbudet bli redusert. En jevnere standard på tjenestetilbudet må imidlertid veies opp mot større regionale forskjeller i skattesatser.

For å oppnå om lag samme inntektsutvikling i hhv. skatterike og overføringsavhengige kommuner, har det i de årlige økonomiske oppleggene for kommunesektoren de siste årene vært lagt opp til om lag lik vekst i skatt og rammetilskudd. De kommunale og fylkeskommunale skattørene har vært sentrale virkemidler i denne politikken. Da den underliggende veksten i skattefundamentet har vært sterkere enn veksten i kommunesektorens inntektsrammer, har det vært nødvendig å redusere skattørene for å oppnå lik utvikling i skatt og rammetilskudd innenfor den gitte økonomiske rammen. Tilsvarende må skattørene justeres opp dersom veksten i skattefundamentet er lavere enn veksten i inntektsrammene. Lokal beskatningsfrihet kan komme i konflikt med statens behov for å bruke de kommunale og fylkeskommunale skattørene som virkemidler for å styre kommunesektorens samlede inntektsrammer og inntektsfordelingen mellom kommuner og mellom fylkeskommuner. Med full lokal beskatningsfrihet må staten enten oppgi målsettingen om en bestemt inntektsramme eller oppgi målsettingen om en bestemt fordeling. Ved begrenset lokal beskatningsfrihet, f.eks. innenfor et intervall som i dag, vil problemet være mindre. Det vises til kap. 11.7 for en nærmere behandling av denne målkonflikten.

Konflikten mellom beskatningsfrihet og statens behov for å regulere skattørene er sterkest når skattefundamentet er konjunkturavhengig og ujevnt fordelt mellom kommuner og mellom fylkeskommuner. Dette tilsier at beskatningsfriheten bør legges på stabile skattefundamenter som er relativt jevnt fordelt mellom kommuner og mellom fylkeskommuner. Alternativt kan beskatningsfriheten legges på skatter som gir et begrenset proveny, slik at eventuell ustabilitet og skjevfordeling ikke får særlige konsekvenser for hhv. inntektsrammer og fordeling.

7.7.4.4 Skattekonkurranse og skatte-eksport

Skattekonkurranse ble i kap. 6.5 definert som konkurranse om et mobilt skattegrunnlag. Slik konkurranse kan ta ulike former. Konkurranseparameteren kan være lave skattesatser, men spesielt overfor bedrifter kan andre virkemidler som billige tomter, gunstig leie i kommunale næringsbygg og rådgivning fra det lokale tiltaksapparat benyttes. Dette betyr at skattekonkurranse kan oppstå selv om kommunene ikke har beskatningsfrihet.

Det kan imidlertid hevdes at beskatningsfrihet kan øke omfanget av skattekonkurranse. Det har sammenheng med at forskjeller i skattesatser er tydeligere og lettere å observere enn ulik standard på tjenestetilbudet. Andre forhold kan imidlertid tilsi at graden av beskatningsfrihet har relativt liten betydning for omfanget av skattekonkurranse. Det har særlig sammenheng med at det er vanskelig for kommunene å binde seg til å holde lave skattesatser i fremtiden. Når en kommune har lyktes med å tiltrekke seg et tilstrekkelig antall bedrifter, kan den uten stor risiko heve skattesatsene siden virksomheten er mindre mobil etter etablering. For bedriftene kan derfor en billige tomter og andre forhold som bidrar til lave etableringskostnader være viktigere lokaliseringsfaktorer enn lave skattesatser.

Skatte-eksport betyr at innbyggerne i en kommune kan velte deler av skattebyrden over på innbyggerne i andre kommuner. Sett fra en samfunnsøkonomisk synsvinkel kan dette gi for høye kommunale utgifter, siden tjenestetilbudet til dels finansieres av innbyggere i andre kommuner. Uansett beskatningsfrihet vil skatte-eksport komme i konflikt med prinsippet om nyttebeskatning. Men beskatningsfrihet vil øke muligheten for å velte deler av kostnadene over på innbyggerne i andre kommuner.

7.7.4.5 Svak velgerkontroll

I mange sammenhenger argumenteres det for at større lokal beskatningsfrihet kan gi en uønsket økning i skattenivået. Begrunnelsen for dette er ofte en antakelse om at velgerkontrollen er svak i kommuner og fylkeskommuner. Med dette menes at valg av skattesatser i liten grad reflekterer innbyggernes preferanser. Dette kan medføre at skatte- og utgiftsnivået blir høyere enn det velgerne ønsker. Kombinasjonen av svak velgerkontroll og beskatningsfrihet kan også medføre mindre kostnadseffektiv produksjon. Det kan bli en lettvint løsning å øke skattene framfor å løse eventuelle kostnadsproblemer gjennom upopulære effektiviseringstiltak.

I en rekke delstater i USA har velgerne, i folkeavstemninger, gått inn for å begrense kommunenes beskatningsfrihet. Særlig kjent er velgeropprøret i California som resulterte i den såkalte «Proposition 13». Dette kan tolkes som at velgerne tar tilbake kontrollen over skattenivået ved å begrense beskatningsfriheten. Sørensen (1996) betrakter fastsettelse av skattenivå som utfallet av en interessekamp mellom ulike grupper av befolkningen. Grupper som har direkte nytte av tjenestene vil ønske høye kommunale utgifter og høye skattesatser. Dette kan f.eks. være klientgrupper og -organisasjoner, produsentinteresser og kommunale fagforeninger. Det antas at personer som i større grad er skattebetalere vil ønske et mer moderat skattenivå.

Utfallet av denne interessekampen vil avhenge av de ulike gruppenes styrkeforhold i de lokale beslutningsprosessene. To forhold kan tale for at grupper som har direkte nytte av tjenestene har relativt stor innflytelse. For det første vil bruker- og profesjonsinteresser ofte være mer homogene og bedre organisert enn skattebetalerne. De kan med andre ord ivareta sine interesser på en mer effektiv måte. For det andre er offentlig ansatte sterkt overrepresentert i kommunestyrer og fylkesting. Om lag halvparten av representantene er ansatt i offentlig sektor, og det kan argumenteres for at disse vil ønske et høyere skattenivå enn andre. Ved sin nærhet til offentlig virksomhet kan de oppleve en manglende sammenheng mellom inntektsrammer og ønsket standard på tjenestetilbudet. Problemet er at de ved sin manglende distanse til tjenestene lett vil oppfatte problemet som manglende ressurser, og i mindre grad som manglende effektivitet. I tillegg kan de ønske et høyere skattesatser enn andre, siden høyere kommunale og fylkeskommunale inntekter kan gi grunnlag for bedre avlønning og større jobbtrygghet.

7.7.5 Oppsummering

Lokal beskatningsfrihet kan stimulere lokaldemokratiet og gi bedre beslutninger om ressursbruk. Ønsket omfang av offentlig sektor synes å avhenge av partipolitisk tilhørighet, og uenigheten følger i stor grad høyre-venstre dimensjonen i politikken. Venstreorienterte partier ønsker et større offentlig engasjement og høyere skattesatser enn høyreorienterte partier. Det er viktig bidrag til vitaliteten i lokaldemokratiet at denne konfliktdimensjonen også er representert i lokalpolitikken.

En viss lokal frihet til å fastsette skattesatser kan også gi bedre utnyttelse av lokale ressurser. I enkelte kommuner vil et flertall av befolkningen ønske en høy standard på tjenestetilbudet og høye skattesatser, i andre kommuner kan flertallet foretrekke en noe lavere standard på tjenestetilbudet og lavere skattesatser. Lokaldemokratiet fremmer dermed effektiv ressursbruk ved at tjenestetilbud og skattesatser kan tilpasses lokale kostnads- og etterspørselsforhold. Ved at skattesatsene kan variere kommunene imellom oppnås det en desentraliseringsgevinst sammenliknet med nasjonalt regulerte skattesatser.

Lokal beskatningsfrihet har også uheldige sider. Stor lokal frihet i beskatningen kan komme i konflikt med ønsket om et mest mulig nøytralt skattesystem og kan kan svekke statens styring med kommunesektorens inntekter, inntektsfordelingen mellom kommuner og mellom fylkeskommuner og den finanspolitiske reguleringen av konjunkturene. Lokal beskatningsfrihet kan i tillegg gi store regionale forskjeller i skattesatser og kan øke omfanget av regional skattekonkurranse. Dette tilsier at beskatningsfriheten eventuelt bør knyttes til relativt immobile skatteobjekter hvor provenyet ikke er så stort at lokale beslutninger om skattesatser skaper vesentlige problemer for statens styring av kommunesektorens inntektsrammer eller for inntektsfordelingen mellom kommuner og mellom fylkeskommuner.

I tillegg er argumentene knyttet til lokaldemokrati og effektiv ressursbruk basert på en forutsetning om relativt sterk velgerkontroll på lokalt nivå. Dersom velgerkontrollen er svak, kan det bli en lettvint løsning å øke skattene framfor å prioritere mellom kommunale oppgaver eller å effektivisere tjenesteproduksjonen. For å oppnå gode lokale skattesatser er det en fordel at velgerne har oversikt over hvor mye de betaler i kommune- og fylkesskatt, noe som tilsier at kommune- og fylkesskatten i prinsippet bør fordeles på så få skatteobjekter som mulig og at beskatningsfriheten knyttes til skatteobjekter som ikke deles med andre forvaltningsnivåer.

7.8 Oppsummering

I dette kapitlet er det gitt en beskrivelse av hvordan dagens kommunale og fylkeskommunale skatteformer fungerer i forhold til kravene om proveny, fordeling, stabilitet, residens og mobilitet. I tillegg er fordeler og ulemper ved lokal beskatningsfrihet diskutert. Det vises til kap. 10 for utvalgets vurdering av reformbehov og til kap. 11 for utvalgets anbefalinger mht. lokale skatteformer og lokal beskatningsfrihet.