6 Retningslinjer for vurdering av kommunal finansiering

6.1 Kommunal og fylkeskommunal virksomhet

6.1.1 Begrunnelser for kommunal og fylkeskommunal oppgaveløsning

Lokal oppgaveløsning, slik vi kjenner det i Norge, er en form for politisk desentralisering. Det innebærer at beslutninger om hvilke oppgaver som skal prioriteres og hvordan løsningene skal utformes fattes av lokale politiske organer. I Norge utøves lokaldemokratiet både på kommunalt og fylkeskommunalt nivå. Begrunnelsen for mellomnivået (fylkeskommunen) er særlig knyttet til at enkelte oppgaver kan være for store for den enkelte kommune og behovet for samordning på regionalt nivå.

Det grunnleggende argumentet for kommunal og fylkeskommunal oppgaveløsning er knyttet til demokratiske verdier. Desentralisert beslutningsmyndighet kan stimulere politisk debatt og deltakelse ved at innbyggerne får en arena hvor de kan definere, debattere og løse viktige utfordringer i sitt eget nærmiljø. Nærheten mellom de som fatter politiske beslutninger og de beslutningene angår er også et sentralt aspekt ved lokaldemokrati og lokal oppgaveløsning.

I tillegg til å ivareta sentrale demokratiske verdier, kan lokal oppgaveløsning fremme effektiv ressursbruk. Det klassiske argumentet er at kommuner og fylkeskommuner, på en bedre måte enn staten, kan tilpasse oppgaveløsningen til lokale preferanser og lokale kostnadsforhold. Dette er innholdet i det såkalte desentraliseringsteoremet (Oates 1972). Realisering av desentraliseringsgevinster forutsetter at utformingen av tjenestetilbudet varierer mellom kommuner og mellom fylkeskommuner.

Videre vil desentralisert oppgaveløsning åpne for konkurranse mellom offentlige tjenesteprodusenter siden innbyggerne kan velge kommunalt og fylkeskommunalt tjenestetilbud gjennom valg av bosted. Slik konkurranse kan fremme effektiv ressursbruk. Det har sammenheng med at innbyggerne vil finne det lite attraktivt å bo i kommuner hvor tje­nestene produseres på en lite effektiv måte eller hvor tjenestetilbudet i liten grad er tilpasset innbyggernes ønsker og behov.

Lokal oppgaveløsning kan også bidra til innovasjon og utvikling av nye løsningsalternativer. Ved at kommuner og fylkeskommuner løser sine oppgaver på ulike måter skapes det informasjon om hvilke løsningsmetoder som er de beste. De beste metodene vil etter hvert bli tatt i bruk også i andre kommuner og fylkeskommuner.

6.1.2 Ulike typer kommunal og fylkeskommunal tjenesteproduksjon

Kommunesektorens opprinnelige funksjon var å løse lokale fellesoppgaver. Dette omfatter tjenesteproduksjon, utbygging av lokal infrastruktur og kommunesektorens rolle som samfunnsutbygger. Kommunesektoren har fortsatt et betydelig ansvar for å løse lokale oppgaver, men har etter hvert også fått et vesentlig ansvar for utføring av nasjonal velferdspolitikk, særlig i utdanningssektoren og i helse- og sosialsektoren. Staten har et overordnet ansvar for at de nasjonale velferdstjenestene når ut til alle og at standarden på tjenestetilbudet ikke varierer for mye mellom ulike deler av landet.

Det kan framstå som et paradoks at ansvaret for grunnleggende nasjonale velferdstjenester er lagt til kommuneforvaltningen. Lokal oppgaveløsning tilpasset lokale forhold innebærer at utformingen av tjenestetilbudet vil variere mellom kommuner og mellom fylkeskommuner, noe som kan komme i konflikt med nasjonale målsettinger om likhet. At ansvaret for nasjonale velferdstjenester som utdanning og helse likevel er lagt til kommunesektoren, har sammenheng med at det er ønskelig å tilpasse oppgaveløsningen til lokale preferanser og lokale kostnadsforhold også for nasjonale velferdstjenester. Det har for det første sammenheng med at nasjonale velferdstjenester kan ha viktige lokale aspekter. I grunnskolen er f.eks. nasjonal standardisering først og fremst knyttet til innholdet i undervisningen, mens kommunene har stor frihet mht. valg av skolestruktur og lokalisering av skoler. For det andre representerer offentlige velferdstjenester arbeidsplasser og infrastruktur som bidrar til bosetting og private etableringer.

Det går også et skille mellom frivillige og lovpålagte oppgaver. Dette har sammenheng med at kommuner og fylkeskommuner har en negativt avgrenset kompetanse, dvs. at de kan befatte seg med enhver virksomhet som ikke etter lov er tillagt andre offentlige organer. Videre kan ikke staten pålegge kommuner og fylkeskommuner å utføre bestemte oppgaver uten medhold i lov.

I figur 6.1 er kommunenesektorens oppgaver klassifisert i hovvedgrupper. Det skilles mellom lovpålagte nasjonale velferdstjenester (A), lovpålagte lokale oppgaver (B), frivillige nasjonale velferdstjenester (C) og frivillige lokale oppgaver (D). Ytterpunktene i denne klassifiseringen er lovpålagte nasjonale velferdstjenester og frivillige lokale oppgaver.

Det er umulig å foreta en eksakt klassifisering av kommunesektorens oppgaver i hht. grupperingen i figur 6.1. I NOU 1996: 1 «Et enklere og mer rettferdig inntektssystem for kommuner og fylkeskommuner» definerte Inntektssystemutvalget et sett av tjenester som falt inn i gruppen av nasjonale velferdstjenester. Klassifiseringen baserte seg dels på omfanget av statlige bindinger på ressursbruken gjennom lov og regelverk og dels på om kommuneforvaltningen er pålagt å drive tjenesten. Utvalget la til grunn at blant kommunenes oppgaver er grunnskole, helse- og sosialtjenesten og barnehager å betrakte som nasjonale velferdstjenester. Blant de fylkeskommunale oppgavene ble videregående opplæring, helsetjenesten og samferdsel betraktet som nasjonale velferdstjenester. Når denne definisjonen legges til grunn, er de nasjonale velferdstjenestene i hovedsak lovpålagte. Det eneste unntaket er barnehager som er en frivillig oppgave for kommunene.

For kommunene omfatter de lokale oppgavene i hovedsak kulturformål, tekniske tjenester, utbygging av infrastruktur, næringsutvikling, samt planleggings- og reguleringsoppgaver. Fylkeskommunene har også oppgaver innen kultursektoren, planlegging og næringsutvikling. Mange av de lokale oppgavene er også lovpålagte eller på annen måte regulert gjennom lov og regelverk. De nasjonale målsettingene om utforming og omfang av tjenestetilbudet er imidlertid ikke like sterke som for de standardiserte velferdsoppgavene.

De fleste oppgavene innen kultursektoren kan betraktes som frivillige lokale oppgaver. Bibliotek­loven pålegger riktignok kommunene å ha et bibliotekstyre og en fagutdannet bilblioteksjef, men ut over dette er det få lovreguleringer innen kultursektoren. Dette gjelder både kommunene og fylkeskommunene. I tillegg kan elementer av de nasjonale velferdstjenestene betraktes som frivillige lokale oppgaver. Det har for det første sammenheng med at kommuner og fylkeskommuner har stor frihet mht. valg av skolestruktur og lokalisering av institutsjoner. Slike lokaliseringsbeslutninger er sentrale for den lokale samfunnsutbyggingen. For det andre driver kommuner og fylkeskommuner oppgaveutvikling innenfor de nasjonale velferdstjenestene. Dette skjer gjerne ved at kommuner og fylkeskommuner med god økonomi etablerer en høyere standard på tjenestetilbudet enn det som er definert ved statlige minimumskrav. Etter hvert kommer andre etter, dels pga. av lokale initiativ og dels fordi de statlige standardkravene heves.

For kommunene utgjør undervisning (inkl. barnehager) og helse- og sosialformål om lag 65 prosent av de samlede utgiftene. For fylkeskommunene utgjør undervisning, helse og samferdsel vel 90 prosent av utgiftene. Disse tallene må tolkes med stor forsiktighet, særlig fordi lokalisering og oppgaveutvikling innenfor de nasjonale velferdsområdene er viktige lokale oppgaver. Det er likevel grunn til å si at velferdsoppgavene utgjør en vesentlig del av aktiviteteten i kommunesektoren, og at kommunene, i større grad enn fylkeskommunene, utfører oppgaver av lokal karakter. Men selv om de lokale oppgavene legger beslag på en mindre andel av utgiftene enn velferdsoppgavene, er de lokale oppgavene av stor betydning for utvikling av regioner og lokalsamfunn.

6.1.3 Kommunesektoren og samfunnsmessige mål

All offentlig virksomhet, også aktiviteten i kommuneforvaltningen, må vurderes i forhold til grunnleggende samfunnsmessige mål. Kommunalt eller fylkeskommunalt ansvar for en bestemt oppgave er ikke et mål i seg selv, men må betraktes som et virkemiddel for å nå samfunnsmessige mål. De samfunnsmessige målene er sentrale ved overordnet politikkutforming og langsiktig planlegging. Det kan være ulike oppfatninger om hva som er samfunnsmessige mål, men de fleste vil være enige i at følgende mål er relevante for å vurdere aktiviteten i kommuner og fylkeskommuner:

• Rettferdig fordeling

• Effektiv ressursbruk

• Makroøkonomisk styring

• Lokalt selvstyre

• Rettssikkerhet

• Miljøvern og ressursforvaltning

Dette tilsvarer i hovedsak de målene for statlig styring som er nedfelt i St.meld. nr. 23 (1992-93) «Om forholdet mellom staten og kommunane» og som ligger til grunn for dagens finansieringssystem. I tillegg til disse overordnede målene, skal kommuneforvaltningen bidra til å oppfylle sektormål på ulike områder, bl.a. i utdanningssektoren, helse- og sosialsektoren og samferdselssektoren.

Finansieringssystemet bør utformes slik at kommuner og fylkeskommuner i størst mulig grad kan bidra til realisering av samfunnsmessige mål. Men i de fleste sammenhenger er det vanskelig å påvise en direkte forbindelse mellom utformingen av finansieringssystemet og måloppfyllelsen på de ulike områdene. Det har for det første sammenheng med at finansieringssystemet bare utgjør en del av kommunesektorens rammebetingelser. Rammebetingelsene bestemmes også av funksjonsfordelingen, kommuneinndelingen og lovreguleringen av kommunesektorens virksomhet. For det andre påvirkes måloppfyllelsen av løpende beslutninger i politiske og administrative organer innenfor de til enhver tid gjeldende rammebetingelser. Kommunale beslutningsprosesser omtales i kap. 6.2.

Det er først og fremst målene om rettferdig fordeling, effektiv ressursbruk, makroøkonomisk styring og lokalt selvstyre som er relevante i forbindelse med utformingen av finansieringssystemet for kommuner og fylkeskommuner. I kap. 6.3- 6.6 gjøres det rede for disse målene og for hvilke krav de stiller til utformingen av finansieringssystemet. Diskusjonen oppsummeres i kap. 6.7 med utledning av vurderingskriterier for lokale skatter og en kort drøfting av sentrale målkonflikter.

6.2 Kommunale beslutningsprosesser

En av hovedbegrunnelsene for desentralisert oppgaveløsning er at omfanget og sammensetningen av tjenestetilbudet kan tilpasses lokalbefolkningens ønsker og lokale kostnadsforhold. På denne måten kan det oppnås desentraliseringsgevinster sammenliknet med standardiserte nasjonale løsninger. I hvilken grad kommunesektoren er i stand til å realisere de potensielle effektivitetsgevinstene vil bl.a. avhenge av hvor godt lokaldemokratiet fungerer.

Det antas gjerne at konkurranse og mobilitet mellom kommuner og mellom fylkeskommuner fremmer effektiv ressursbruk i kommunesektoren (Tiebout 1956, Brennan og Buchanan 1977). Det har for det første sammenheng med at innbyggerne vil finne det lite attraktivt å bo i kommuner hvor tjenestene produseres på en lite effektiv måte eller hvor tjenestetilbudet i liten grad er tilpasset innbyggernes ønsker og behov. Dersom mobiliteten er svært høy, kostnadene ved å flytte er svært lave og innbyggerne kan velge mellom et stort antall kommuner, kan mobilitet og konkurranse medføre at det etableres homogene kommuner hvor innbyggerne ønsker om lag samme omfang og sammensetning av tjenestetilbudet. I slike kommuner vil den politiske beslutningsprosessen være nokså triviell siden innbyggerne er enige om hvordan de kommunale oppgavene skal løses. De vil bl.a. være enige om hvor høy kommuneskatten bør være og om hvordan kommunens inntekter bør fordeles mellom ulike oppgaver. I tillegg vil konkurransen mellom kommunene sikre at tjenestene produseres på billigste måte.

Disse resonnementene bygger på svært strenge forutsetninger. Det forutsettes bl.a. at innbyggerne kan velge mellom et stort antall kommuner, at flyttekostnadene er svært lave og at flyttebeslutningene i hovedsak påvirkes av kommunalt tjenestetilbud og skattenivå. I praksis vil innbyggerne måtte velge mellom et begrenset antall kommuner og flyttekostnadene kan være betydelige. Flyttebeslutningene vil i tillegg være påvirket av mange andre forhold enn kommunalt tjenestetilbud og skattenivå, bl.a. vil arbeidsmarkedsforhold og nærhet til familie og venner ha stor betydning for flyttemotivene. Mer realistiske forutsetninger vil altså redusere mobiliteten mellom kommuner og dermed svekke konkurransen. Konsekvensen av dette er for det første at innbyggerne i en kommune vil ha ulike oppfatninger om hvordan de kommunale oppgavene skal løses, og for det andre at konkurransen ikke vil kunne sikre at tjenestene produseres så billig som mulig.

Når innbyggerne har ulike oppfatninger om hvordan de kommunale oppgavene skal løses, blir utfordringene for lokaldemokratiet større. Gjennom lokale politiske prosesser må til dels motstridende interesser balanseres og gode fellesskapsløsninger utarbeides. Spørsmålet blir da i hvilken grad lokaldemokratiet kan finne fram til gode fellesskapsløsninger. Det vises til Inman (1987) for en omfattende diskusjon av disse spørsmålene.

Et grunnleggende teoretisk problem ved demokrati og flertallsvoteringer er at det vanligvis ikke eksisterer stabile flertallsløsninger. Gitt at den beslutningen som skal fattes omfatter to eller flere uavhengige elementer, vil det som regel være mulig å fremme et nytt forslag som kan oppnå flertall i en votering mot gjeldende politikk. Beslutninger om kommunal ressursbruk omfatter mange elementer, bl.a. prioritering mellom en rekke tjenester, fastsettelse av lokale skattesatser og betalingssatser for brukerbetalte tjenester. Det kunne derfor være grunn til å tro at beslutninger om ressursbruk ville være ustabile og variere mye fra år til år. Praktiske erfaringer gir imidlertid ikke grunnlag for å si at utfallene av demokratiske beslutningsprosesser er preget av ustabilitet.

Et annet spørsmål er hvordan motstridende interesser balanseres i de lokale beslutningsprosessene. Får alle grupper rimelig innflytelse eller er det spesielle grupper som får urimelig stort gjennomslag på bekostning av andre? Det tradisjonelle eksemplet på ubalanse mellom motstridende interesser er at et flertall utnytter et stort eller lite mindretall. Et flertall kan vedta at alle skal betale skatt og at skattene skal finansiere utgifter som først og fremst kommer det samme flertallet til gode. Et mindretall kan altså bli tvunget til å bidra til finansieringen av tjenester de har liten eller ingen glede av.

Nyere analyser skiller ofte mellom bruker- og profesjonsinteresser på den ene siden og skattebetalere på den andre. Personer som først og fremst er brukere eller produsenter av kommunale tjenester vil ofte ønske høyere kommunale utgifter og høyere skattesatser enn personer som først og fremst er skattebetalere. Det antas gjerne at bruker- og profesjonsinteressene er mer homogene og bedre organisert enn skattebetalerne. Offentlig ansatte er ofte overrepresentert i folkevalgte organer. I beslutningsprosessene kan det derfor være en ubalanse mellom bruker- og profesjonsinteressene på den ene siden og skattebetalerne på den andre. På den annen side vil brukere og produsenter av offentlige tjenester ha inngående kunnskap om behovet for offentlige tjenester og kostnadene ved å produsere disse. Det er en fordel at slik kunnskap formidles slik at det kan fattes best mulige beslutninger.

I hvilken grad bruker- og profesjonsinteresser får gjennomslag i beslutningsprosessene avhenger bl.a. av karakteristika ved det politiske systemet. I litteraturen fokuseres det ofte på politisk styrke. En sterk politisk ledelse antas å ha bedre forutsetninger for å motstå press fra bruker- og profesjonsinteresser og for å ivareta brede interesser sammenliknet med en svak politisk ledelse. Muligheten for å etablere en sterk og styringsdyktig politisk ledelse avhenger bl.a. partifragmenteringen i de folkevalgte organer. Jo mer fragmentert partisammensetningen er, desto vanskeligere vil det være å etablere et styringsdyktig alternativ. En regjering utgått fra ett parti med flertall i Stortinget regnes f.eks. å være mer styringsdyktig enn en koalisjonsregjering utgått fra et mindretall. Tilsvarende vil den politiske ledelsen i en kommune kunne være mer styringsdyktig når ordføreren representerer et parti med flertall i kommunestyret enn når ordføreren representerer et mindretallsparti.

Sammen med funksjonsfordelingen, kommuneinndelingen og lovreguleringen av kommunesektorens virksomhet, definerer finansieringssystemet de rammebetingelser som kommunale og fylkeskommunale beslutninger må fattes innenfor. Finansieringssystemet bør legge til rette for at lokaldemokratiet kan finne fram til gode fellesskapsløsninger. Spesielt bør finansieringssystemet bidra til klare ansvarsforhold og til å synliggjøre kostnadene ved ulike kommunale og fylkeskommunale tiltak.

6.3 Lokalt selvstyre

Verdiene knyttet til det kommunale selvstyret står sentralt i det norske samfunnet. Norge har bl.a. undertegnet Europarådskonvensjonen av 15. oktober 1985 om lokalt selvstyre. I artikkel 1 i denne konvensjonen blir det slått fast at prinsippet om lokalt selvstyre skal anerkjennes i nasjonal lovgivning. I artikkel 2 heter det videre at:

«Lokalt selvstyre betegner lokale myndigheters rett og evne til så langt loven tillater, på eget ansvar og i lokalbefolkningens interesse å regulere og administrere en betydelig del av de offentlige anliggender.»

Det er vanlig å knytte tre sentrale verdier til det kommunale selvstyret. Disse er frihet, demokrati og effektivitet. I lokalforvaltningens barndom var man opptatt av friheten fra statsmakten, statsbyråkratiet og embetsmannsveldet. Etter hvert har idealet utviklet seg mot et ønske om frihet til å utvikle lokale fellesinteresser.

Den andre verdien i det lokale selvstyret knytter seg til demokrati og deltakelse. Et sterkt kommunalt selvstyre innebærer en nær kobling mellom de som tar beslutningene og de som berøres av dem. I tillegg til at beslutningstakerne får lettere tilgang på informasjon om forholdene i kommunene, vil innbyggerne som berøres av beslutningene lettere kunne påvirke utfallet av beslutningene. Dette gir beslutningene økt legitimitet. Kommuner og fylkeskommuner er politiske institusjoner med folkevalgt styring som gir innbyggerne muligheter til politisk deltakelse på lokalt og regionalt nivå. Lokale enheter under nasjonalstaten bidrar til at vanlige borgere i større grad kan ta del i samfunnsstyringen. Lokaldemokratiet er av betydning for at nasjonen skal fungere demokratisk, og ikke bare en verdi i seg selv og for lokalsamfunnet. Lokalt selvstyre bidrar til maktspredning ved at mange innbyggere engasjeres i løsningen av samfunnsmessige oppgaver. Videre fungerer lokaldemokratiet som en rekrutteringskanal for det nasjonale demokratiet. En betydelig andel av representantene på Stortinget har erfaring fra lokalpolitikken.

Den tredje verdien i det lokale selvstyret knytter seg til effektivitet. Dette understreker at det lokale selvstyret ikke bare er et mål i seg selv, men at det også kan bidra til å realisere andre samfunnsmessige mål. For det første er lokal handlefrihet en forutsetning for å kunne tilpasse oppgaveløsningen til lokale preferanser og lokale kostnadsforhold. For det andre kan lokaldemokratiet bidra til at tjenestene produseres så billig som mulig. Økte kostnader vil, innenfor en gitt økonomisk ramme, gi et dårligere tjenestetilbud. Dette er noe velgerne vil mislike, og kommunene har derfor all grunn til å holde kostnadene nede.

Oppslutningen om det lokale selvstyret forutsetter at de beslutningene som fattes er legitime. Det innebærer først og fremst at de beslutningene som fattes i lokale folkevalgte organer er i overensstemmelse med lokalbefolkningens ønsker og behov. Beslutninger som ikke ivaretar mindretallets interesser eller som har urimelige eller vilkårlige virkninger for enkelt­individer vil ha liten legitimitet.

Et aktivt og legitimt kommunalt selvstyre forutsetter at lokale folkevalgte organer har reell innflytelse over forhold som angår innbyggerne. Utformingen av finansieringssystemet legger betingelsene for lokal selvstendighet og lokal handlefrihet i økonomiske spørsmål. Betydningen av dette er også nedfelt i den tidligere nevnte Europarådskonvensjonen av 15. oktober 1985. I artikkel 3 heter det:

«En viss andel av de ressurser lokale myndigheter disponerer skal stamme fra lokale skatter og gebyrer som de selv innenfor lovens grenser har mulighet til å fastsette satsene for.»

Av hensyn til det lokale selvstyret bør kommuner og fylkeskommuner ha stor økonomisk selvstendighet og et vesentlig ansvar for egne inntekter. Lokale skatteinntekter og brukerbetaling bør utgjøre det vesentligste av inntektene og omfanget av statlige overføringer bør begrenses. Dersom kommuner og fylkeskommuner er svært avhengige av statlige overføringer, kan lokalpolitikerne oppfatte sin funksjon som mindre meningsfylt, noe som kan ha uheldige konsekvenser for opprettholdelse av et aktivt lokaldemokrati.

Et lokalt finansieringsansvar utfyller lokaldemokratiet ved å koble de som deltar i lokale beslutningsprosesser og de som bidrar til finansieringen av kommunal og fylkeskommunal virksomhet. Ved valg av kommunale og fylkeskommunale beskatningsformer bør derfor det såkalte residensprinsippet legges til grunn. Dette prinsippet innebærer at kommuneskatten bør avgrenses til kommunens eller fylkeskommunens egne innbyggere og eget næringsliv.

Det er et viktig aspekt ved økonomisk selvstendighet at kommuner og fylkeskommuner selv tar ansvaret for endringer i lokale inntekter. Det betyr at endringer i det lokale inntektsgrunnlaget må få konsekvenser for kommunens økonomi, både når inntektsgrunnlaget øker og når inntektsgrunnlaget svekkes. Dette tilsier isolert sett en inntektsutjevning med relativt svake utjevningsambisjoner.

Generelt vil lokal handlefrihet i økonomiske spørsmål bidra til å utvide innholdet i det lokale selvstyret. Handlefrihet i økonomiske spørsmål innbefatter både frihet i ressursdisponeringen og mulighet til å velge mellom privat og kommunalt forbruk. Å stimulere lokaldemokratiet var en av begrunnelsene for overgang til rammefinansiering på 1980-tallet, og beskatningsfrihet antas å ville øke engasjementet i lokalpolitikken.

6.4 Rettferdig fordeling

Det er et viktig mål for nasjonale myndigheter å utjevne levekårene mellom innbyggerne, først og fremst ved å etablere et sikkerhetsnett som sikrer alle en minste levestandard. Kommuner og fylkeskommuner griper inn i denne politikken ved å bidra til at grunnleggende offentlige velferdstjenester blir tilgjengelige for hele befolkningen og at standarden på tjenestetilbudet ikke varierer for mye mellom ulike deler av landet. Utformingen av finansieringssystemet påvirker både den personlige inntektsfordelingen og den regionale fordelingen.

6.4.1 Personlig fordeling

Det kan skilles mellom to hovedprinsipper for beskatning; nytte-beskatning og beskatning etter evne. Nytte-beskatning betyr at utgiftene ved produksjon av offentlige tjenester bæres av brukerne. Skatten kan betraktes som en direkte betaling for offentlige tjenester, og medfører derfor ingen omfordeling av inntekt mellom personer. Når evneprinsippet legges til grunn, blir skattebetaling og tjenesteforbruk frikoblet. Finansieringen av det offentlige tjenestetilbudet vil da gi en inntektsomfordeling fra personer med høy skatteevne til personer med lav skatteevne.

Det er ikke alltid lett å trekke et klart skille mellom nytte-beskatning og beskatning etter evne. Eiendomsskatten er et godt eksempel på dette. Dersom inntektene fra eiendomsskatten benyttes til gater, brannvesen og annen infrastruktur som er til glede for de som eier fast eiendom, kan eiendomsskatten betraktes som en nytte-skatt. Men hvis inntektene benyttes til å finansiere tjenester som alle har glede av, vil eiendomsskatten være en form for beskatning etter evne.

Kommunesektorens inntekter kan deles i tre hovedinntektsarter; brukerbetaling, lokale skatter og statlige overføringer. Av disse kan brukerbetaling betraktes som nytte-skatt, mens lokale skatter og statlige overføringer faller inn under evne-prinsippet. Finansieringssystemets betydning for den personlige inntektsfordelingen er derfor særlig knyttet til hvor stor vekt som legges på brukerbetaling i forhold til skatter og overføringer.

Finansieringssystemet er ikke bare avgjørende for hvem som betaler for det kommunale og fylkeskommunale tjenestetilbudet, det kan også påvirke hvordan tjenestene fordeles mellom potensielle brukere. En dreining fra skattefinansiering til brukerbetaling kan f.eks. medføre at tjenestene i større grad fordeles etter inntekt og betalingsevne og i mindre grad etter sosiale kriterier og objektive behov.

6.4.2 Regional fordeling

Kommuner og fylkeskommuner har fått ansvaret for tjenester som utgjør grunnpilaren i den nasjonale velferdspolitikken, og det er en nasjonal målsetting at disse tjenestene skal nå alle uavhengig av hvor i landet de bor. I tillegg har kommunesektoren et betydelig ansvar for å løse oppgaver av lokal karakter og for å utvikle regioner og lokalsamfunn. Det er også en nasjonal målsetting å sikre at alle kommuner og fylkeskommuner har økonomiske forutsetninger for å løse sine lokale oppgaver, selv om utjevningsambisjonene ikke er like sterke som for standardiserte velferdstjenester. For å realisere målsettingen om regional utjevning må staten, gjennom ulike tiltak, utjevne de økonomiske forutsetningene for et likeverdig tjenestetilbud.

Det viktigste bidraget til regional utjevning kommer trolig gjennom ulike tiltak som sikrer høy sysselsetting og et levedyktig næringsliv i alle deler av landet. Ved å utjevne forskjellene i inntektsgrunnlag mellom kommuner og mellom fylkeskommuner, vil slike tiltak også bidra til utjevning av de økonomiske forutsetningene for et likeverdig tjenestetilbud.

Finansieringssystemet for kommunesektoren kan forsterke denne utjevningen på to måter. For det første vil forskjellene avhenge av hvilke skatter kommuner og fylkeskommuner benytter. Noen skatter er svært ujevnt fordelt mellom kommuner og mellom fylkeskommuner, mens andre skatter har en jevnere fordeling. Utjevningshensyn tilsier at skattegrunnlaget ikke bør variere for mye mellom kommuner og mellom fylkeskommuner. For det andre bidrar inntektsutjevningen i inntektssystemet til å utjevne forskjeller i skattegrunnlag.

Valg av lokale skatteformer og utforming av inntektsutjevningen griper inn i hverandre. Jo mindre skattegrunnlaget varierer mellom kommuner og mellom fylkeskommuner, desto mindre vil behovet for en ambisiøs inntektsutjevning være.

Utjevning av forskjeller i skattegrunnlag er ikke tilstrekkelig for å utjevne de økonomiske forutsetningene for et likeverdig tjenestetilbud. Varisjon i kostnadsforhold og befolkningssammensetning gjør at kommunene ikke får like mye ut av midlene. Dette ivaretas gjennom utgiftsutjevningen i inntektssystemet.

Det er betydelig variasjon i inntektssammensetningen mellom kommuner og mellom fylkeskommuner. Noen kommuner og fylkeskommuner har hoveddelen av sine inntekter fra skatt, mens andre har hoveddelen av sine inntekter fra statlige overføringer, jf. kap. 4.5. Forholdet mellom skatt og overføringer har derfor stor betydning for inntektsfordelingen mellom kommuner og mellom fylkeskommuner. Dersom skatteinntektene vokser raskere enn overføringene, vil skatterike kommuner oppleve en bedre inntektsutvikling enn overføringsavhengige kommuner. Dersom overføringene vokser raskere enn skatteinntektene, vil det motsatte være tilfelle. For å oppnå om lag samme inntektsutvikling i hhv. skatterike og overføringsavhengige kommuner, har det i de årlige økonomiske oppleggene for kommunesektoren de siste årene vært lagt opp til om lag lik vekst i skatt og rammetilskudd. De kommunale og fylkeskommunale skattørene har vært sentrale virkemidler i denne politikken. Da den underliggende veksten i skattefundamentet har vært ­høyere enn veksten kommunesektorens inntektsrammer, har det vært nødvendig å redusere skattørene for å oppnå lik vekst i skatt og rammetilskudd.

6.4.3 Skatteoverveltning

Ovenfor har vi diskutert de direkte fordelingsvirkningene av ulike finansieringsformer. De endelige fordelingsvirkningene kan imidlertid avvike fra disse. Det skyldes at det ikke alltid er den eller de som betaler skatten som bærer skattebyrden. På fagspråket kalles dette skatteoverveltning. Skatteoverveltning oppstår fordi skattene medfører endringer i priser og lønninger, og kan gjøre det vanskelig å kartlegge fordelingsvirkninger av ulike finansieringsformer.

La oss nevne noen eksempler på skatteoverveltning. Anta f.eks. at kommunene øker foreldrebetalingen i barnehager. Det kan medføre at foreldre som tidligere var yrkesaktive heller velger å være hjemme med barna. Dette reduserer arbeidstilbudet, noe som kan gi overskuddsetterspørsel i arbeidsmarkedet og høyere lønnsnivå. På denne måten kan økt foreldrebetaling i barnehager helt eller delvis veltes over på bedriftseierne. Disse kan igjen velte skatten over på sine kunder i form av høyere priser, osv.

Et annet eksempel kan være at staten, innenfor en gitt inntektsramme for kommunesektoren, reduserer den kommunale skattøren for å skape rom for en økning i rammeoverføringene. Dette vil gi en omfordeling fra skatterike kommuner til overføringsavhengige kommuner. Omfordelingen kan gjøre det mer attraktivt å bo i kommuner som får høyere inntekter og mindre attraktivt å bo i kommuner som får lavere inntekter. Dersom dette kapitaliseres inn i eiendomsprisene, motvirkes den regionale omfordelingen ved at bokostnadene faller i skatterike kommuner og øker i overføringsavhengige kommuner.

6.5 Effektiv ressursbruk

6.5.1 Effektiv ressursbruk i kommunesektoren

Det stilles gjerne to samfunnsøkonomiske krav til effektiv ressursbruk i kommunesektoren. Det er kravene om kostnadseffektivitet og prioriteringseffektivitet. Kostnadseffektivitet innebærer at tjenestene produseres så billig som mulig. Det er ingen selvfølge at produksjonen er kostnadseffektiv. For å oppnå kostnadseffektivitet må det kontinuerlig arbeides med organisasjonsmessige løsninger, bruk av teknologi m.v. som sikrer lave kostnader. Kommunal og fylkeskommunal tjenesteproduksjon er ofte skjermet fra konkurranse. Dette gjør at grupper kan ha egeninteresse i å holde effektiviteten nede så lenge dette ikke oppleves å svekke deres muligheter for avlønning. For å motvirke dette må kommuner og fylkeskommuner etablere interne styringssystemer som stimulerer til billigst mulig produksjon. Det er spesielt vanskelig å etablere styringssystemer som sikrer kostnadseffektivitet i produksjonen av kommunale og fylkeskommunale tjenester. Dette skyldes først og fremst at det er vanskelig å måle effekten av produksjonen, bl.a. fordi den bør måles hos brukeren. Produksjonen i utdanningssektoren bør måles ved elevenes faglige og sosiale læring, og ikke i antall elevplasser. Tilsvarende bør produksjonsmålet i helsesektoren knyttes til forbedring av pasientens helsetilstand, og ikke til antall liggedøgn. Når produksjonen ikke kan måles på noen god måte, er det vanskelig å vurdere i hvilken grad høy ressursinnsats pr. elev eller pasient skyldes lav kostnadseffektivitet og i hvilken grad det skyldes høy kvalitet på den tjenesten som tilbys.

Kravet om prioriteringseffektivitet er knyttet til omfang, sammensetning og standard av kommunale og fylkeskommunale tjenester. Prioriteringseffektivitet innebærer at tjenestetilbudet utformes slik at innbyggernes velferd blir høyest mulig. Kommuner og fylkeskommuner kan, på en bedre måte enn staten, tilpasse tjenestetilbudet til lokalbefolkningens ønsker og lokale kostnadsforhold. På denne måten kan kommunalt og fylkeskommunalt ansvar for oppgaveløsningen gi en desentraliseringsgevinst. Desentraliseringsgevinsten er økningen i velferd ved å tillate den enkelte kommune og fylkeskommune å variere tjenestesammensetningen.

Kravet om prioriteringseffektivitet omfatter tre ulike aspekter ved utformingen av tjenestetilbudet. For det første bør fordelingen av midler mellom ulike kommunale oppgaver tilpasses lokale forhold. Prioriteringen mellom f.eks. eldreomsorg og grunnskole må baseres på en lokal avveining mellom nytte og kostnad.

Det andre aspektet ved prioriteringseffektivitet er knyttet til omfanget av kommunalt forbruk i forhold til privat forbruk. Generelt er det ønskelig at avveiningen mellom kommunalt og privat forbruk, på samme måte som avveiningen mellom ulike kommunale oppgaver, tar utgangspunkt i en lokal avveining mellom nytte og kostnad. Gevinsten ved økt kommunalt forbruk må veies opp mot ulempen ved lavere privat forbruk.

Prioriteringseffektivitet innebærer for det tredje at utgiftene må ha en bestemt tidsprofil. Fordelingen av utgifter og tjenestetilbud over tid bør tilpasses skiftende lokale utfordringer. Vanligvis vil dette kravet innebære at standarden på tjenestetilbudet bør være relativt stabilt over tid. Det er lite ønskelig at ytelsene på sentrale tjenesteområder varierer mye fra år til år.

Kommunal og fylkeskommunal aktivitet kan påvirke forbruk eller produksjon i andre kommuner og fylker, selv om dette ikke er det primære formålet med aktiviteten. Slike utilsiktede virkninger vil påvirke effektiviteten dersom det ikke tas hensyn til konsekvensene for nabokommunen eller nabofylket. For eksempel kan vegbygging i en kommune redusere reisetid og drivstoff-forbruk for innbyggere i nabokommunene i den grad de også benytter denne vegen. Tilsvarende kan et godt skoletilbud gi økt kompetanse som arbeidsgivere, gjerne utenfor kommunen, kan dra nytte av. Slike utilsiktede virkninger tilsier interkommunalt samarbeid eller løsningstiltak på nasjonalt nivå.

6.5.2 Effektivitet i privat sektor

Skattefinansiering av offentlig virksomhet påvirker ressursbruken i privat sektor, og fra en samfunnsøkonomisk synsvinkel kan dette være gunstig, nøytralt eller uheldig. Derfor skilles det ofte mellom tre hovedtyper av skatter (se f.eks. NOU 1996: 9 «Grønne skatter – en politikk for bedre miljø og høy sysselsetting», kap. 8):

• Effektivitetsfremmende skatter

• Nøytrale skatter

• Effektivitetsvridende skatter

Effektivitetsfremmende skatter bidrar til å bedre markedsøkonomiens virkemåte, og har sitt grunnlag i ulike former for markedssvikt. Korrekt utformede miljøavgifter kan eksempelvis gi en effektivitetsgevinst. Det finnes relativt få eksempler på fullstendig nøytrale skatter. En nøytral skatt er kjennetegnet ved at skattyteren ikke kan påvirke skattebeløpet. Slike skatter kalles gjerne rundsum-skatter, og pålegges med faste beløp uavhengig av inntekt, formue, forbruk, etc. En skatt er effektivitetsvridende dersom den innebærer at de privatøkonomiske avveiningene vris bort fra en avveining basert på realøkonomiske kostnader og inntekter. De privatøkonomiske avveiningene blir da delvis skattemotivert. Generelt vil effektivitetstapet være større desto mer de privatøkonomiske avveiningene påvirkes av beskatningen.

Det kan være vanskelig og heller ikke ønskelig å utelukkende benytte effektivitetsfremmende og nøytrale skatter i finansieringen av offentlig virksomhet. Det skyldes for det første at det potensielle provenyet fra slike skatter kan være begrenset, og for det andre at det av fordelingshensyn kan være nødvendig å beskatte inntekt, formue, forbruk, etc. Dette innebærer at offentlige utgifter dels må finansieres ved bruk av effektivitetsvridende skatter.

6.5.3 Effektiv ressursbruk og krav til finansieringssystemet

Finansieringssystemet påvirker ressursbruken i kommunesektoren på en indirekte måte ved å definere de økonomiske rammebetingelsene som beslutninger om ressursbruk må fattes innenfor. Finansieringssystemet bør utformes slik at det legger forholdene til rette for effektiv ressursbruk i kommuner og fylkeskommuner.

6.6 Makroøkonomisk styring

Den makroøkonomiske styringen tar bl.a. sikte på å oppnå jevn økonomisk vekst, lav prisstigning, balanse i utenriksøkonomien og full sysselsetting, bl.a. ved å styre den samlede etterspørselen i økonomien. Kommunesektorens utgifter utgjør en betydelig andel av den samlede etterspørselen. I 1995 var kommunesektorens inntekter 167 milliarder kroner, noe som utgjør om lag 18 prosent av bruttonasjonalprodukt. Videre utgjør sysselsettingen i kommunesektoren, målt i timeverk, nær 20 prosent av samlet sysselsetting og vel 70 prosent av offentlig sysselsetting. Dette innebærer at styringen av kommunesektorens inntektsrammer er en viktig del av den makroøkonomiske stabiliseringspolitikken.

Litt forenklet kan vi si at stabiliseringspolitikkens oppgaver er å stimulere den samlede etterspørselen i nedgangstider og å begrense den samlede etterspørselen i oppgangstider. Når det er en sterk underliggende vekst i økonomien, vil stabiliseringspolitikken dels bestå i å redusere privat etterspørsel gjennom økte skatter og avgifter og dels i å redusere offentlige utgifter. I nedgangstider bør etterspørselen stimuleres ved å redusere skatter og avgifter og å øke offentlige utgifter.

Kommunesektoren regnes ofte for å være et destabiliserende element. Det har sammenheng med at kommunesektorens skatteinntekter vil øke i perioder med sterk vekst i økonomien. I den grad økte skatteinntekter resulterer i økte kommunale og fylkeskommunale utgifter vil konjunktursvingningene i økonomien bli forsterket. Denne destabiliserende effekten er sterkere desto mer konjunkturfølsomt kommunesektorens skattefundament er. Hensynet til makroøkonomisk stabilisering tilsier altså at kommunale og fylkeskommunale skatteformer bør være lite konjunkturavhengige.

Statlige myndigheter styrer aktiviteten i kommunesektoren gjennom de årlige økonomiske oppleggene, der det settes en samlet inntektsramme for hele kommuneforvaltningen. Den samlede inntektsrammen fastsettes som summen av overføringer, samt anslag på skatteinntekter, brukerbetaling og andre inntekter. Statens viktigste virkemidler for å styre kommunesektorens inntektsrammer er omfanget av statlige overføringer og de kommunale og fylkeskommunale skattørene. Dersom det er ønskelig å begrense etterspørselen i økonomien, kan overføringer og skattører reduseres. Tilsvarende kan staten øke overføringer og skattører dersom det er ønskelig å stimulere den samlede etterspørselen. For at denne styringen skal være effektiv må to forutsetninger være oppfylt. For det første må det være mulig å gi treffsikre anslag på skatteinntektene i kommende budsjettår. Dersom skatteinntektene både er konjunkturfølsomme og lite forutsigbare, vil den statlige styringen av kommunesektorens inntektsrammer være et lite effektivt virkemiddel i stabiliseringspolitikken. Jo større andel skatteinntektene utgjør av kommunesektorens inntekter, desto viktigere er det at skatteinntektene er mest mulig forutsigbare. Dersom overføringsandelen er svært høy, vil ustabile skatteinntekter i liten grad vanskeliggjøre den makroøkonomiske styringen av kommunesektorens inntektsrammer.

Den andre forutsetningen er at endringer i kommunesektorens inntekter også må få konsekvenser for utgiftene på relativt kort sikt. Det primære formålet med stabiliseringspolitikken er jo å påvirke etterspørselen. Det vil ikke være noen automatikk i at inntektsreduksjon et år medfører lavere kommunale og fylkeskommunale utgifter samme år. Kommuner og fylkeskommuner kan i noen grad opprettholde utgiftsnivået ved å overføre midler fra driftsfond eller ved å lånefinansiere en større andel av investeringsutgiftene.

Diskusjonen viser at en rekke aspekter ved finansieringssystemet har betydning for makroøkonomisk stabilisering. Dette er først og fremst skatteinntektenes konjunkturfølsomhet, skatteinntektenes betydning for finansieringen av kommunesektoren, samt reglene for låneopptak og disponering av fondsmidler.

6.7 Kriterier og målkonflikter ved vurdering av kommunefinansiering

De samfunnsmessige målene om effektiv ressursbruk, rettferdig fordeling, makroøkonomisk styring og lokalt selvstyre gir hver for seg en rekke retningslinjer for utforming av finansieringssystemet. Men da ulike mål gir til dels svært ulike retningslinjer, er det vanskelig å utlede klare vurderingskriterier for en samlet evaluering av finansieringspakker. Diskusjonen i kap. 6.3- 6.6 har kanskje i større grad pekt på målkonflikter enn på entydige vurderingskriterier. På flere områder synes det f.eks. å være en klar konflikt mellom hensynene til fordeling og makroøkonomisk styring på den ene siden, og hensynene til effektiv ressursbruk og lokalt selvstyre på den andre.

Men for avgrensede deler av finansieringssystemet er ikke målkonfliktene så skarpe. Dette gjelder først og fremst spørsmålet om hva som er gode lokale skatter. På dette området kan det utledes nokså klare vurderingskriterier. Det gjøres rede for disse kriteriene i kap. 6.7.1. Ut over dette må utformingen av finansieringssystemet i stor grad baseres på en avveining mellom kryssende målsettinger. Sentrale målkonflikter diskuteres i kap. 6.7.2.

6.7.1 Vurderingskriterier for lokale skatter

6.7.2 Sentrale målkonflikter

De samfunnsmessige målene om effektiv ressursbruk, rettferdig fordeling, makroøkonomisk styring og lokalt selvstyre gir ulike retningslinjer for utforming av finansieringssystemet. I mange sammenhenger er det en konflikt mellom effektiv ressursbruk og lokalt selvstyre på den ene siden, og makroøkonomisk styring og rettferdig fordeling på den andre. I det følgende diskuteres sentrale målkonflikter ved utforming av finansieringssystemet.