4 Dagens finansieringssystem for kommuner og fylkeskommuner

4.1 Innledning

Kommunesektoren har ansvaret for vesentlige oppgaver innen tjenestetyting og samfunnsutbygging. For å løse frivillige og lovpålagte oppgaver legger sektoren beslag på en betydelig del av landets ressurser. I 1995 var kommuneforvaltningens inntekter 167 milliarder kroner, noe som utgjorde 18 prosent av bruttonasjonalprodukt.

Skatteinntektene er kommuneforvaltningens viktigste inntektskilde. I 1995 var skatteinntektene nærmere 76 milliarder kroner og utgjorde 45 prosent av kommuneforvaltningens inntekter, jf. tabell 4.1. Om lag 40 prosent av inntektene kommer i form av statlige overføringer. Av dette er 63 prosent rammeoverføringer. Inntekter fra brukerbetaling som har fått økende betydning de siste 15 årene, utgjorde nærmere 20 milliarder kroner eller 12 prosent av de samlede inntektene i 1995. Renter og andre inntekter utgjorde nærmere 3 prosent av inntektene.

Skatteinntekter og rammeoverføringer kan disponeres fritt innenfor gjeldene lov- og regelverk. De er ikke øremerket bestemte formål og omtales ofte som kommuneforvaltningens frie inntekter. I 1995 var de frie inntektene 118 milliarder kroner og utgjorde da om lag 70 prosent av kommunesektorens samlede inntekter.

I dette kapitlet gir utvalget en beskrivelse av dagens finansieringssystem. Kap. 4.2- 4.4 omtaler de tre hovedinntektskildene lokale skatter, statlige overføringer og brukerbetaling. Både regelverket og forskjeller i skatteinntekter, statlige overføringer og brukerbetaling mellom kommuner og mellom fylkeskommuner behandles. Kap 4.5 gjør rede for forskjellene i inntektssammensetning og inntektsnivå. Kraftkommunene står ofte sentralt i debatter om kommunaløkonomiske forhold. Kraftproduksjonens betydning for kommuneøkonomien behandles nærmere i kap. 4.6. Kap. 4.7 gjør rede for andre finansieringskilder som låneopptak og overskudd fra kommunal og fylkeskommunal forretningsdrift. Brukerbetalingsordninger innen teknisk sektor, barnehager og pleie- og omsorgstjenesten behandles i kap. 4.8. Her diskuteres både regelverket og forskjeller i betalingssatser kommunene imellom. Kap. 4.9 gir en kort oppsummering over de viktigste trekkene ved dagens finansieringssystem for kommuner og fylkeskommuner.

4.2 Lokale skatteinntekter

4.2.1 Lov- og regelverk for kommunal og fylkeskommunal beskatning

4.2.1.1 Skatt på inntekt og formue

Kommuneneforvaltningens skatteinntekter består i hovedsak av skatt på inntekt. Inntektsskatten er obligatorisk både for kommuner og fylkeskommuner. Kommunene har i tillegg obligatorisk formuesskatt. Både personlige skattytere og etterskuddspliktige skattytere (selskaper) betaler kommune- og fylkesskatt.

Beregningen av skattbar inntekt og formue følger av nasjonale skatteregler og kan i liten grad påvirkes av kommuner og fylkeskommuner. Tidligere var det imidlertid en utbredt praksis at ligningsmyndighetene la de kommunale eiendomsskattetakstene til grunn ved formuesbeskatningen og ved inntektsbeskatningen av fordelen ved å bo i egen bolig, spesielt de første årene etter hver ny omtaksering. Fra og med inntektsåret 1983 til og med inntektsåret 1991 har ligningsverdiene som legges til grunn ved formuesbeskatningen og inntektsbeskatningen av fordelen ved å bo i egen bolig økt med 10 prosent pr. år. For inntektsåret 1995 ble også ligningsverdiene økt med 10 prosent. Kommunene har fra og med 1995 også hatt anledning til å øke eiendomsskattetakstene med 10 prosent pr. år dersom det er gått mer enn 10 år siden siste taksering. Men likevel kan en si at ligningstakstene i stor grad er fastsatt uavhengig av de kommunale eiendomsskattetakstene de senere årene.

Stortinget fastsetter hvert år maksimalskattører for inntekts- og formuesskatten. Skattørene varierer ikke med størrelsen på inntekt eller formue, dvs. at utlignet skatt er proporsjonal med skattegrunnlaget. I beregningsgrunnlaget er det imidlertid et bunnfradrag, slik at kommune- og fylkesskattene likevel er svakt progressive. Det er staten som i hovedsak krever inn progressiv skatt på inntekt og formue.

Formelt kan kommuner og fylkeskommuner velge skattesatser innenfor et intervall, men siden 1979 har alle landets kommuner og fylkeskommuner brukt maksimalskattesatsene. Når alle kommuner og fylkeskommuner benytter maksimalskattesatsene, vil skatteinntektene bare avhenge av skattegrunnlaget. Inntektene påvirkes av endringer i innbyggernes inntekt og formue og endringer i bedriftenes inntekt og formue. Kommuner og fylkeskommuner kan bare påvirke skatteinntektene indirekte gjennom ulike tiltak som påvirker skattegrunnlaget.

Etter skattereformen i 1992 har den samlede skatten på alminnelig inntekt vært 28 prosent for personlige skattytere, etterskuddspliktige skattytere og offentlig eide elektrisitetsverk. For personer bosatt i Nord-Troms og Finnmark er skatten på alminnelig inntekt 24,5 prosent. Skatten på alminnelig inntekt deles mellom kommuner, fylkeskommuner og skattefordelingsfondet (t.o.m. 1996). Fra skattefordelingsfondet bevilges inntektsutjevnende tilskudd, Nord-Norge-tilskudd og skjønnstilskudd til kommuner og fylkeskommuner. Overskuddet fra fondet inntektsføres på statsbudsjettet.

Tidligere var det en kobling mellom innbetalingene til skattefordelingsfondet, fellesskatten, og omfanget av skatteutjevning mellom kommuner og mellom fylkeskommuner. Denne koblingen er etter hvert forsvunnet, og det er i dag ingen sammenheng mellom fellesskatten og omfanget av inntektsutjevnende tilskudd eller andre overføringer fra staten til kommunesektoren. En kan derfor si at skattefordelingsfondet ikke lenger har noen reell betydning og at innbetalingene til fondet i realiteten er ordinær inntektsskatt til staten. Som et ledd i en teknisk forenkling av overføringssystemet har Regjeringen foreslått å avvikle skattefordelingsfondet med virkning f.o.m. 1. januar 1997. Tabell 4.2 gir en oversikt over skattørene til de tre skattekreditorene kommune, fylkeskommune og stat i 1996. For Oslo som både er kommune og fylkeskommune, er maksimalskattesatsene lik summen av maksimalskattesatsene for kommuner og fylkeskommuner.

For personlige skattytere, etterskuddspliktige skattytere og offentlig eide kraftforetak er den kommunale skattøren på alminnelig inntekt hhv. 11,75 prosent, 4,75 prosent (forslag) og 13,5 prosent. Selv om alle kommuner benytter lovens maksimale skattesatser, kan de formelt velge skattesats innenfor et intervall. For inntektsåret 1996 er minimumskattesatsene for personer, selskaper og offentlig eide elektrisitetsverk hhv. 11,5 prosent, 3,25 prosent (forslag) og 12 prosent.

Kommunene mottar også formuesskatt fra personlige skattytere. Formelt kan kommunene velge en skattesats mellom 0,4 og 1 prosent, men alle kommuner benytter lovens maksimum. Blant etterskuddspliktige skattytere er det i hovedsak offentlig eide kraftforetak som betaler formuesskatt. Formuen i aksjeselskaper beskattes på aksjonærenes hender. Formuesskatten for offentlig eide kraftforetak faller bort når det de nye reglene for beskatning av kraftforetak trer i kraft f.o.m. inntektsåret 1997, jf. kap. 4.6.

De fylkeskommunale maksimalskattesatsene på alminnelig inntekt er for inntektsåret 1996 7 prosent, 2,5 prosent (forslag) og 7,5 prosent for hhv. personer, bedrifter og offentlig eide kraftforetak. Alle fylkeskommuner benytter lovens maksimale skattesatser, men i prinsippet kan fylkeskommunene velge skattesats innenfor et intervall. I 1996 er minimumsskattesatsene for personer, selskaper og offentlig eide elektrisitetsverk hhv. 5,5 prosent, 2,25 prosent (forslag) og 6 prosent.

I perioden 1979-1991 ble det ikke foretatt endringer i de kommunale og fylkeskommunale maksimalskattesatsene. Inntektsskattesatsen til kommuner og fylkeskommuner var hhv. 13,5 og 7,5 prosent og var de samme for personlige skattytere, etterskuddspliktige skattytere og offentlig eide kraftforetak. På 1990-tallet har det vært betydelige endringer i maksimalskattesatsene.

For det første medførte skattereformen i 1992 en utvidelse av skattegrunnlaget. Dette gjaldt særlig inntektsskattegrunnlaget for etterskuddspliktige skattytere. For å hindre en utilsiktet skattevekst, ble skattesatsene redusert. For kommunene ble maksimalskattesatsen på alminnelig inntekt for etterskuddspliktige skattytere redusert fra 13,5 prosent i inntektsåret 1991 til 7 prosent i inntektsåret 1992, mens maksimalskattesatsen for fylkeskommunene ble redusert fra 7,5 til 4 prosent. Da skattereformen ikke omfattet offentlig eide elektrisitetsverk, ble ikke skattesatsene endret for disse.

For det andre har det i de økonomiske oppleggene for kommunesektoren de senere årene vært lagt opp til om lag lik vekst i skatt og rammetilskudd. Det har sammenheng med at noen kommuner og fylkeskommuner har hoveddelen av sine inntekter fra skatt, mens andre har hoveddelen av sine inntekter fra rammeoverføringer. Den sterke veksten i kommunesektorens skattegrunnlag på 1990-tallet har gjort det nødvendig å redusere skattørene for å sikre lik vekst i skatt og rammetilskudd. Gitt de makroøkonomiske rammene for utviklingen i kommunesektorens inntekter, ville skatteinntektene vokst betydelig raskere enn rammeoverføringene med uendrede kommunale og fylkeskommunale skattesatser. Fra inntektsåret 1993 til inntektsåret 1996 er maksimalskattesatsene redusert som følger:

• For personlige skattytere er maksimalskattesatsen på alminnelig inntekt redusert fra 13,5 til 11,75 prosent i kommuneskatteligningen og fra 7,5 til 7 prosent i fylkesskatteligningen.

• For etterskuddspliktige skattytere er maksimalskattesatsen på alminnelig inntekt redusert fra 7 til 4,75 prosent (forslag) i kommuneskatteligningen og fra 4 til 2,50 prosent (forslag) i fylkesskatteligningen.

Til tross for reduksjonen i skattesatsene har kommuneforvaltningens skatteinntekter økt fra 68 milliarder kroner i 1993 til 76 milliarder kroner i 1995. I samme periode har skatteinntektene vært relativt stabile målt som andel av kommuneforvaltningens inntekter, jf. kap. 3.3.

4.2.1.2 Eiendomsskatt

Det er bare kommunene som har anledning til å skrive ut eiendomsskatt. Selv om eiendomsskatten reguleres av et nasjonalt regelverk, er den kommunale beskatningsfriheten betydelig større for eiendommer enn for inntekt og formue. Kommunene kan bare skrive ut eiendomsskatt i områder som helt eller delvis er utbygd på byvis. I tillegg kan diverse næringsvirksomhet (verk og bruk) pålegges eiendomsskatt også i andre områder.

Eiendomsskatten er frivillig, dvs. at kommuner som kan skrive ut eiendomsskatt ikke behøver å gjøre det. Men gitt at kommunen skriver ut eiendomsskatt, må skattesatsen være mellom 2 og 7 promille. For gårds- og skogbruk er maksimalskattesatsen 4 promille. Satsøkninger fra år til år er begrenset til 2 promilleenheter. Ved beregning av eiendomsskatten har kommunene anledning til å innføre et bunnfradrag slik at den effektive skattesatsen blir noe høyere for boligeiendommer med høy verdi enn for boligeiendommer med lavere verdi.

Eiendomsskatteloven gir retningslinjer for hvordan takstverdiene skal fastsettes. Etter loven skal grunnlaget for beregning av eiendomsskatt være eiendommens takstverdi ved ligningen i året forut for skatteåret. Denne bestemmelsen vil imidlertid først tre i kraft når det er innført et nytt takseringssystem for bolig- og fritidseiendommer. Det har sammenheng med at dagens ligningstakster ikke ivaretar behovet for et enhetlig takstgrunnlag og likhet i beskatningen. Forholdet mellom omsetningsverdi og ligningstakst varierer betydelig, både mellom kommuner og innen den enkelte kommune. I St. meld. nr. 45 (1995-96) «Boligtaksering og prinsipper for boligbeskatning» la Regjeringen fram et forslag til nytt takseringssystem for bolig- og fritidseiendommer. Det legges til grunn at eiendommens samlede takst skal utgjøre summen av omsetningsverdi for tomt og produksjonsverdi for bygning (med aldersfradrag).

Inntil et nytt takseringssystem er innført, gjelder bestemmelsene i byskatteloven. Lovens utgangspunkt er at taksering skal finne sted hvert tiende år etter en fysisk besiktigelse av eiendommen. Eiendommene skal i prinsippet verdsettes etter omsetningsverdi på takseringstidspunktet. Det er imidlertid langvarig praksis for at kommunene kan sette taksten til en viss andel av antatt omsetningsverdi. Fra 1985 har kommunene, forutsatt at det er gått mer enn 10 år siden siste taksering, hatt anledning til å øke takstene med 10 prosent hvert år uten å foreta omtaksering med fysisk besiktigelse. Denne bestemmelsen gjelder i påvente av et nytt takseringssystem.

Kommunenes eiendomsskatteinntekter påvirkes altså av følgende forhold:

• Om kommunen kan skrive ut eiendomsskatt eller ikke

• Om kommunen velger å skrive ut eiendomsskatt eller ikke

• Hvor høy takstverdien er i forhold til markedsverdien

• Markedsverdien på eiendommene i kommunen

• Skattesats og bunnfradrag (boligeiendommer)

4.2.2 Forskjeller i skatteinntekter mellom kommuner og mellom fylkeskommuner

4.2.2.1 Kommunene

I 1994 utgjorde skatteinntekter fra inntekt, eiendom og formue i gjennomsnitt 10 914 kroner pr. innbygger i kommunene utenom Oslo. Dette utgjorde 41,4 prosent av de samlede driftsinntektene. Det er stor variasjon i skatteinntekter og skatteandel mellom kommunene. Skatteinntektene varierer fra 6 000 kroner pr. innbygger i Bø i Nordland til 86 728 kroner pr. innbygger i Bykle. Skatteandelen varierer fra 11 prosent i Hasvik til 75 prosent i Sirdal.

Tabell 4.3 dokumenterer klare forskjeller også når kommunene er gruppert etter fylke. Skatteinntektene er høyest blant kommunene i Akershus og Rogaland. I disse fylkene utgjør skatteinntektene nærmere 13 000 kroner pr. innbygger i gjennomsnitt, noe som er om lag 18 prosent over landsgjennomsnittet. Blant kommunene i Akershus og Rogaland utgjør skatteinntektene noe mer enn halvparten av de samlede driftsinntektene.

Skatteinntektene er lavest blant kommunene i Nord-Trøndelag, Finnmark og Hedmark. I disse fylkene ligger skatteinntektene pr. innbygger 15-20 prosent under landsgjennomsnittet, og skatteinntektene utgjør en relativt liten andel av de samlede inntektene. Blant kommunene i Finnmark utgjør skatteinntektene knappe 25 prosent av de samlede driftsinntektene.

I kommunene med færre enn 1 000 innbyggere utgjør skatteinntektene om lag 18 500 kroner pr. innbygger, jf. tabell 4.4. Skatteinntektene ligger med andre ord 70 prosent over landsgjennomsnittet. Dette har sammenheng med at vi i denne gruppen finner mange kommuner med høye skatteinntekter fra kraftverk. Lokale skatteinntekter utgjør likevel en relativt liten del av de samlede inntektene for de minste kommunene. Det skyldes at de også mottar betydelige statlige overføringer, jf. kap. 4.3.2.1.

De største kommunene har også relativt høye skatteinntekter. Skatteinntektene er utgjør 12 600 kroner pr. innbygger i kommunene med over 50 000 innbyggere, noe som er 16 prosent over landsgjennomsnittet. I disse kommunene har også skatteinntektene relativt stor betydning for finansieringen av tjenestetilbudet.

Når kommunene er gruppert etter antall innbyggere, er det kommunene med mellom 3 000 og 4 000 innbyggere som har de laveste skatteinntektene, om lag 15 prosent under landsgjennomsnittet. I disse kommunene utgjør ikke skatteinntektene mer enn 31,6 prosent av de samlede inntektene.

4.2.2.2 Fylkeskommunene

I 1994 utgjorde skatteinntektene i gjennomsnitt 5 223 kroner pr. innbygger i fylkeskommunene utenom Oslo. Dette var nærmere 40 prosent av driftsinntektene. Det er mindre variasjon i skatteinntekter og skatteandel mellom fylkeskommune enn mellom kommunene. Skatteinntektene varierer fra vel 4 200 kroner pr. innbygger i Nord-Trøndelag til nærmere 6 700 kroner pr. innbygger i Akershus, jf. tabell 4.7. Skatteandelen varierer fra 25 prosent i Finnmark til 63 prosent i Akershus

Det er i Akershus og Rogaland at skatteinntektene har størst betydning for finansieringen av det fylkeskommunale tjenestetilbudet. I disse to fylkeskommunene utgjør skatteinntektene hhv. 62,5 og 53,5 prosent av driftsinntektene. I den andre enden av skalaen finner vi de fire nordligste fylkeskommunene hvor skatteinntektene utgjør mindre enn 30 prosent av inntektene.

4.3 Statlige overføringer

4.3.1 Beskrivelse av overføringssystemet

Etter innføringen av inntektssystemet i 1986 har det vært vanlig å skille mellom to hovedtyper av statlige overføringer - rammetilskudd og øremerkede tilskudd. Rammetilskuddene omfatter overføringene gjennom inntektssystemet. Dette er midler kommuner og fylkeskommuner kan disponere fritt innenfor gjeldende lov- og regelverk. Øremerkede tilskudd kan derimot bare benyttes til bestemte formål.

4.3.2 Forskjeller i statlige overføringer mellom kommuner og mellom fylkeskommuner

4.3.2.1 Kommunene

De statlige overføringene til kommunene utenom Oslo var vel 9 300 kroner pr. innbygger i 1994 og utgjorde 35 prosent av driftsinntektene. Av dette var 58 prosent rammeoverføringer og 42 prosent øremerkede tilskudd (inklusive tilskudd til arbeidsmarkedstiltak og flyktninger).

Det er betydelige forskjeller i statlige overføringer kommunene imellom. I 1994 varierte rammetilskuddene gjennom inntektssystemet fra 374 kroner pr. innbygger i Bykle til 32 747 kroner pr. innbygger i Kvæfjord. De øremerkede midlene varierte fra 1 857 kroner pr. innbygger i Røyken til 17 441 kroner pr. innbygger i Forsand. Det er en klar samvariasjon mellom omfanget av rammeoverføringer og omfanget av øremerkede midler. Kommuner med store rammetilskudd pr. innbygger har også store øremerkede tilskudd pr. innbygger, korrelasjonskoeffisienten er om lag 0,6.

Tabell 4.3 viser at rammeoverføringene fra staten er høyest blant kommunene i Sogn og Fjordane og de fire nordligste fylkene. Det er ulike årsaker til dette. For det første har kommunene i disse fem fylkene et høyt beregnet utgiftsbehov, noe som gir uttelling i form av høye utgiftsutjevnende tilskudd. For det andre mottar de betydelige skjønnsmidler. For det tredje mottar kommunene i de fire nordligste fylkene betydelige inntektsutjevnende tilskudd fordi de har lave skatteinntekter. For det fjerde nyter kommunene i Nord-Norge godt av det særskilte Nord-Norge-tilskuddet. Rammeoverføringene er lavest blant kommunene i Akershus og Rogaland. Det skyldes at kommunene i disse fylkene gjennomgående har høye skatteinntekter og et lavt beregnet utgiftsbehov. I tillegg får kommunene i Rogaland relativt lite skjønnsmidler.

Den regionale fordelingen av de øremerkede midlene er nokså sammenfallende med fordelingen av rammeoverføringene. Omfanget av øremerkede midler er høyest blant kommunene i Sogn og Fjordane og de fire nordligste fylkene, og lavest blant kommunene i Akershus og Rogaland.

Tabell 4.4 viser at omfanget av rammeoverføringene gjennom inntektssystemet avtar med økende kommunestørrelse. Mens kommunene med færre enn 10 000 innbyggere gjennomgående har rammeoverføringer pr. innbygger over landsgjennomsnittet, ligger rammeoverføringene under landsgjennomsnittet i kommunene med over 10 000 innbyggere. I kommunene med færre enn 1 000 innbyggere er rammeoverføringene pr. innbygger nesten tre ganger høyere enn landsgjennomsnittet. Til sammenlikning er rammeoverføringene i de største kommunene nærmere 40 prosent under landsgjennomsnittet.

Det er tre årsaker til at kommuner med færre enn 10 000 innbyggere mottar relativt høye rammetilskudd. For det første har de et høyt beregnet utgiftsbehov som gir høye utgiftsutjevnende tilskudd. For det andre har de lave skatteinntekter som medfører betydelige inntektsutjevnende tilskudd. For det tredje mottar de betydelige skjønnsmidler. Det er også slik at omfanget av øremerkede tilskudd i hovedsak avtar med økende kommunestørrelse. I de største kommunene ligger imidlertid øremerkede overføringer pr. innbygger noe over landsgjennomsnittet. Vi observerer også at de øremerkede overføringene varierer mindre mellom kommuner av ulik størrelse enn rammeoverføringene.

4.3.2.2 Fylkeskommunene

I 1994 var de statlige overføringene til fylkeskommunene unntatt Oslo om lag 6 400 kroner pr. innbygger og utgjorde nærmere 49 prosent av driftsinntektene. Av dette var 74 prosent rammeoverføringer og 26 prosent øremerkede tilskudd. Dette innebærer at statlige overføringer er viktigere for finansieringen av det fylkeskommunale tjenestetilbudet enn for finansieringen av det kommunale tjenestetilbudet. Men samtidig er en mindre andel av fylkeskommunenes overføringer øremerket bestemte formål.

Rammeoverføringene er høyest i Finnmark, vel 100 prosent over landsgjennomsnittet, jf. tabell 4.7. Men også Sogn og Fjordane, Nord-Trøndelag, Nordland og Troms mottar betydelige rammeoverføringer. Årsaken til at disse fem fylkeskommunene har høye rammetilskudd er det for det første lave skatteinntekter og et høyt beregnet utgiftsbehov. For det andre mottar de betydelige skjønnsmidler. For det tredje nyter de tre fylkeskommunene i Nord-Norge godt av det særskilte Nord-Norge-tilskuddet.

Akershus og Rogaland har de laveste rammeoverføringene pr. innbygger, hhv. 55 og 35 prosent under landsgjennomsnittet. Årsakene til dette er i hovedsak høye skatteinntekter og et lavt beregnet utgiftsbehov. I tillegg mottar de to fylkeskommunene relativt lave skjønnstilskudd.

Det er gjennomgående slik at fylkeskommuner som mottar høye rammeoverføringer også mottar betydelige øremerkede tilskudd. Korrelasjonskoeffisienten mellom rammeoverføringer pr. innbygger og øremerkede tilskudd er nærmere 0,5. Samvariasjonen er altså noe svakere enn for kommunene. Tabell 4.7 bekrefter denne hovedregelen ved at øremerkede tilskudd pr. innbygger ligger under landsgjennomsnittet i Akershus og Rogaland, og over landsgjennomsnittet i de fire nordligste fylkeskommunene. Det er imidlertid klare unntak fra hovedregelen. Sør-Trøndelag har f.eks. rammeoverføringer om lag på landsgjennomsnittet og øremerkede tilskudd mer enn 60 prosent over landsgjennomsnittet.

4.4 Brukerbetaling

4.4.1 Innledning

Mens en kommunal skatt er en tvungen innbetaling som ikke innebærer krav om en bestemt motytelse, er brukerbetaling en tvungen eller frivillig innbetaling som medfører krav om en motytelse. Brukerbetaling innebærer altså at forbrukeren betaler en pris for å få tilgang på en bestemt tjeneste. Eksempler på brukerbetaling er avgifter innen teknisk sektor, foreldrebetaling i barnehager og egenandeler i helse- og omsorgssektoren. Kommunenes anledning til å kreve brukerbetaling er i stor grad regulert av et nasjonalt lov- og regelverk. For det første må kommunene ha lovhjemmel for å kreve betaling for tjenester som det er påbudt å benytte seg av eller som man ikke kan unnlate å forbruke uten å risikere å tape rettigheter. Dette innebærer f.eks. at kommunene ikke kan kreve brukerbetaling i grunnskolen uten lovhjemmel. For det andre kan ikke kommunene pålegge innbyggerne brukerbetaling med et klart fiskalt preg uten hjemmel i lov.

Kommunenes frihet til å fastsette omfanget av brukerbetalingen er også i stor grad regulert gjennom lov- og regelverk. Offentlighetsrettslige prinsipper tilsier at det ikke må forekomme usaklig eller urettferdig diskriminering, og at brukerbetalingen ikke må være vilkårlig eller grovt urimelig. For enkelte brukerbetalingsordninger er det fastsatt klare maksimumsgrenser, f.eks. at omfanget av brukerbetalingen ikke må overstige det tjenesten koster å produsere.

Tabell 4.9 viser kommuneforvaltningens brukerbetalingsinntekter fordelt på formål. Det er særlig på tre områder at inntektene fra brukerbetaling har et stort omfang, nemlig VAR-tjenester (vann, avløp og renovasjon), pleie- og omsorg og barnehager. Brukerbetaling på disse tre områdene utgjør vel 65 prosent av den samlede brukerfinansieringen. Betalingssatser for VAR-tjenester, pleie- og omsorg og barnehager behandles nærmere i kap. 4.8, hvor det også gis en omtale av regelverket for brukerbetaling på disse områdene.

Tabell 4.10 gir en oversikt over kommunale tjenester hvor brukerbetalingen utgjorde en relativt høy andel av driftsutgiftene i 1994. Tallene er hentet fra Gaasland og Steckmest (1996) og er basert på kommuneregnskapene. Denne rapporten er utarbeidet på oppdrag fra utvalget og er i sin helhet trykt som vedlegg 3 til denne utredningen. For VAR-tjenestene er brukerbetalingen høyere enn kommunenes driftsutgifter. Dette er ikke nødvendigvis i konflikt med selvkostprinsippet, siden kapitalkostnader ikke er regnet med i utgiftsbegrepet. Spesielt innen vann- og av­løpssektorene utgjør kapitalkostnader en vesentlig del av utgiftene. Analyser som tar hensyn til kapitalkostnader indikerer at kostnadsdekningen i avløps­sektoren er i underkant av 90 prosent, jf. kap. 4.8.

Kommunale kinoer er annen tjeneste med relativt høy brukerbetaling. I 1994 utgjorde brukerfinansieringen mer enn 80 prosent av driftsutgiftene. Kinoer omfattes ikke av tabell 4.9, siden kinoer regnes som kommunal forretningsdrift i nasjonalregnskapet.

Barnehager og skolefritidsordninger er beslektede tjenester hvor foreldrebetaling utgjør en vesentlig del av driftsutgiftene, hhv. 43 og 29 prosent i 1994. Brukerbetaling er blitt stadig mer utbredt også i kultursektoren, og utgjør om lag 15 prosent av driftsutgiftene for både idrett og friluftsliv, og kulturvern og museer.

Selv om en stor del av brukerbetalingsinntektene kreves inn i helse- og sosialsektoren, utgjør brukerfinansieringen mindre enn 10 prosent av driftsutgiftene for sektoren sett under ett. Brukerbetaling innen pleie og omsorg dekker 11 prosent av driftsutgiftene.

4.4.2 Forskjeller i inntekter fra brukerbetaling mellom kommuner og mellom fylkeskommuner

4.4.2.1 Kommunene

I kommunene utenom Oslo var inntektene fra brukerbetaling i gjennomsnitt 3 700 kroner pr. innbygger i 1994. Dette utgjorde vel 14 prosent av de samlede driftsinntektene. Det er imidlertid betydelige forskjeller i brukerbetalingsinntektene kommunene imellom. Brukerfinansieringen varierer fra 1 714 kroner pr. innbygger i Sigdal og Gulen til 9 703 kroner pr. innbygger i Bykle.

Når kommunene er gruppert etter fylke, er det relativt liten variasjon i inntektene fra brukerbetaling, jf. tabell 4.3. Kommunene i Rogaland og Vest-Agder har lavest brukerfinansiering, om lag 3 400 kroner pr. innbygger i gjennomsnitt. Inntektene fra brukerbetaling er høyest blant kommunene i Finnmark, og utgjør nærmere 4 300 kroner pr. innbygger. Men også kommunene i Sogn og Fjordane og Sør-Trøndelag har relativt høye brukerbetalingsinntekter. Det er noe større forskjeller i inntekter fra brukerbetaling når kommunene er gruppert etter antall innbyggere. Det er en klar tendens til at brukerbetalingens andel av driftsinntektene øker med økende kommunestørrelse. I kommunene med færre enn 1 000 innbyggere utgjør brukerbetalingen noe mindre enn 10 prosent av inntektene, mens den i de største byene utgjør over 15 prosent.

Vi får et noe annet bilde når vi betrakter brukerbetaling pr. innbygger. Kommunene med færre enn 2 000 innbyggere og kommunene med over 50 000 innbyggere skiller seg da ut med relativt høy brukerbetaling. Kommunene med mellom 10 000 og 20 000 innbyggere har de laveste brukerbetalingsinntektene.

I tabell 4.11 er kommunene gruppert etter frie inntekter pr. innbygger. Frie inntekter omfatter ordinær skatt på inntekt og formue samt rammeoverføringer gjennom inntektssystemet. Det er en klar sammenheng mellom brukerbetaling pr. innbygger og nivået på de frie inntektene. Kommuner med høye frie inntekter har høye inntekter fra brukerbetaling. Blant kommunene med frie inntekter over 30 000 kroner pr. innbygger er brukerbetalingen pr. innbygger 45 prosent høyere enn i kommunene med frie inntekter under 14 000 kroner pr. innbygger. Men samtidig er det slik at brukerbetalingens andel av driftsinntektene avtar med nivået på de frie inntektene. Det synes med andre ord å være slik at en økning i de frie inntektene medfører økte brukerbetalingsinntekter, men at økningen i brukerfinansiering er relativt mindre enn økningen i de frie inntektene.

De partielle sammenhengene i tabell 4.11 dokumenteres også i mer omfattende analyser. Borge (1995) har studert kommunenes inntekter fra brukerbetaling i perioden 1980-90. De empiriske analysene viser at høye frie inntekter bidrar til høye brukerbetalingsinntekter også når det kontrolleres for andre forhold som privat inntekt, kommunal gjeld, alderssammensetning, kommunestørrelse, bosettingsmønster og politiske forhold. Den kvantitative effekten av frie inntekter avhenger i noen grad av økonometrisk spesifikasjon, men det er likevel et robust funn at inntektene fra brukerbetaling øker mindre enn proporsjonalt med de frie inntektene.

Hanssen og Pettersen (1995) har studert sammenhengen mellom bl.a. kommunale inntekter og brukerbetaling for hjemmehjelp, barnehager og tekniske tjenester i perioden 1979-90. De finner at økte kommunale inntekter medfører økte inntekter fra brukerbetaling for barnehager og tekniske tjenester, mens det motsatte synes å være tilfelle for hjemmehjelp.

Hvordan skal den positive sammenhengen mellom frie inntekter og brukerbetalingsinntekter tolkes? Den ene siden vil økte frie inntekter bidra til økt produksjon av brukerbetalte tjenester, noe som isolert sett øker inntektene fra brukerbetaling. På den andre siden kan økte frie inntekter gi kommunene økonomisk handlefrihet til å redusere betalingssatsene, og dette bidrar isolert sett til lavere inntekter fra brukerbetaling. Den positive sammenhengen mellom frie inntekter og brukerfinansiering må altså skyldes at økningen i tjenesteproduksjonen er relativt sterkere enn den eventuelle reduksjonen i betalingssatsene. Denne tolkningen støttes av analysene i kap. 4.8 som studerer forskjeller i betalingssatser for tekniske tjenester, pleie- og omsorg og barnehager. Det framgår at kommuner med høye frie inntekter pr. innbygger gjennomgående har lave betalingssatser for tekniske tjenester og barnehager.

4.4.2.2 Fylkeskommunene

Fylkeskommunenes inntekter fra brukerbetaling var i gjennomsnitt vel 700 kroner pr. innbygger i 1994 og utgjorde 5,5 prosent av driftsinntektene. Brukerbetaling har altså mindre betydning for finansieringen av det fylkeskommunale tjenestetilbudet enn for finansieringen av det kommunale tjenestetilbudet, både målt ved kroner pr. innbygger og ved brukerfinansieringens andel av de samlede inntektene.

En vesentlig del av fylkeskommunenes inntekter fra brukerbetaling er knyttet til pasientbetaling for poliklinisk virksomhet. Det siktes her til de egenandeler som betales av pasientene, ikke til folketrygdens refusjon for poliklinisk virksomhet. Deler av brukerbetalingsinntektene vil følgelig være betalt av gjestepasienter som er bosatt i andre fylker. Det innebærer at fylkeskommunens inntekter ikke nødvendigvis gir et riktig bilde av omfanget av brukerbetaling for fylkeskommunale tjenester fra fylkets egne innbyggere.

Inntektene fra brukerbetaling er lavest i Akershus, Vestfold og Østfold, jf. tabell 4.7. I Akershus hvor brukerfinansieringen er lavest, ligger brukerbetalingen pr. innbygger mer enn 60 prosent under landsgjennomsnittet. Nordland og Troms har de høyeste brukerbetalingsinntektene. I Nordland utgjør brukerbetalingen nærmere 2 200 kroner pr. innbygger, noe som er tre ganger høyere enn landsgjennomsnittet.

4.5 Forskjeller i inntektssammensetning og inntektsnivå

4.5.1 Forskjeller i inntektssammensetning mellom kommuner og mellom fylkeskommuner

I det følgende oppsummerer utvalget forskjeller i inntektssammensetning mellom kommuner og mellom fylkeskommuner. I diskusjonen skilles det mellom statlige overføringer (rammeoverføringer og øremerkede overføringer) og «egne» inntekter i form av skatter (inntekts-, formues- og eiendomsskatt) og brukerbetaling. I tabellene er det i tillegg skilt mellom inntektsutjevnende tilskudd og andre statlige overføringer.

4.5.1.1 Kommunene

I kommunene utenom Oslo var egenfinansieringsandelen, dvs. skatter og brukerbetaling som andel av samlede inntekter, 55,5 prosent i 1994. Overføringsandelen var 35,4 prosent. Det er betydelig variasjon i inntektssammensetningen kommunene imellom. Egenfinansieringsandelen varierer fra 21,7 til 83,9 prosent, og overføringsandelen fra 5,5 til 72,5 prosent.

De to kommunene som skiller seg mest ut er Sirdal og Kvæfjord. Sirdal er en kraftkommune med høy egenfinansieringsandel. Driftsinntektene er nærmere 70 000 kroner pr. innbygger. Av dette er 8 prosent overføringer og 84 prosent skatter og brukerbetaling. Kvæfjord med driftsinntekter pr. innbygger på i overkant av 60 000 kroner pr. innbygger er et eksempel på en overføringsavhengig kommune. Statlige overføringer utgjør 73 prosent av inntektene, mens skatteinntektene utgjør 13 prosent. Kvæfjords høye overføringsandel skyldes høye overføringer gjennom inntektssystemet, men også at kommunen som tidligere vertskommune mottar betydelige PU tilskudd.

Tabell 4.12 viser egenfinansierings- og overføringsandel for kommunene gruppert etter fylke. Egenfinansieringsandelen er høyest blant kommunene i Akershus og Rogaland, hhv. 67 og 63 prosent. Også kommunene i Buskerud og Vestfold har en egenfinansieringsandel over 60 prosent. I den andre enden av skalaen finner vi kommunene i Finnmark hvor egenfinansieringsandelen er 36 prosent. Blant kommunene i Nord-Trøndelag, Nordland og Troms er egenfinansieringsandelen om lag 45 prosent.

De kommunene som har en relativt lav andel av sine inntekter fra skatter og brukerbetaling er naturlig nok mer avhengige av statlige overføringer. Overføringsavhengigheten er størst blant kommunene i de fire nordligste fylkene. Statlige overføringer utgjør om lag 45 prosent av inntektene for kommunene i Nord-Trøndelag, Nordland og Troms, og 56 prosent for kommunene i Finnmark. I Akershus og Rogaland hvor skatteinntekter og brukerbetaling har størst betydning, er overføringsandelen hhv. 24 og 28 prosent.

Tabell 4.13 viser inntektssammensetningen for kommunene gruppert etter antall innbyggere. Når vi ser bort fra kommunene med færre enn 1 000 innbyggere, er det en klar sammenheng mellom inntektssammensetning og kommunestørrelse. Blant kommunene med mellom 1 000 og 2 000 innbyggere utgjør skatter og brukerbetaling 40 prosent av inntektene, mens overføringsandelen er over 50 prosent. Egenfinansieringsandelen øker og overføringsandelen avtar med kommunestørrelse. Blant kommunene med over 20 000 innbyggere er egenfinansieringsandelen over 60 prosent, mens overføringsandelen er under 30 prosent.

Det er først og fremst rammeoverføringene gjennom inntektssystemet som gir en tydelig sammenheng mellom overføringsavhengighet og kommune­størrelse. Rammeoverføringene avtar med kommune­størrelse både målt i kroner pr. innbygger og som andel av driftsinntektene, jf. tabell 4.4. Det er en tilsvarende sammenheng mellom kommunestørrelse og øremerkede tilskudd målt i kroner pr. innbygger. Sammenhengen mellom kommunestørrelse og øremerkede tilskudd som andel av driftsinntektene er imidlertid nokså svak.

Tabell 4.14 viser inntektssammensetningen for kommunene gruppert etter nivået på driftsinntekter pr. innbygger. I kommunene med driftsinntekter under 24 000 kroner pr. innbygger er egenfinansieringsandelen 60 prosent og overføringsandelen 32 prosent. Når vi ser bort fra de 20 kommunene med driftsinntekter pr. innbygger over 50 000 kroner, er det en klar sammenheng mellom inntektssammensetning og inntektsnivå. Betydningen av skatter og brukerbetaling avtar med økende inntektsnivå, mens overføringsavhengigheten øker. I kommunene med driftsinntekter mellom 40 000 og 50 000 kroner pr. innbygger er egenfinansieringssandelen 39 prosent og overføringsandelen 50 prosent.

Kommunene med driftsinntekter pr. innbygger over 60 000 kroner har i gjennomsnitt en inntektssammensetning som ikke er særlig forskjellig fra kommunene for øvrig. Bak disse gjennomsnittstallene er det imidlertid stor variasjon i inntektssammensetningen. I denne gruppen finner vi både små utkantkommuner som er svært overføringsavhengige og kraftkommuner med høye skatteinntekter. Vi finner f.eks. både Kvæfjord og Sirdal i denne gruppen.

4.5.1.2 Fylkeskommunene

I 1994 hadde fylkeskommunene utenom Oslo en egenfinansieringsandel på 45 prosent og en overføringsandel på nærmere 49 prosent. Samlet sett får altså fylkeskommunene en større andel av sine inntekter i form av statlige overføringer enn i form av lokale skatter og brukerbetaling. Det er bare i 5 av 18 fylkes­kommuner at egenfinansieringsandelen er høyere enn overføringsandelen, jf. tabell 4.15. Dette gjelder Akershus, Buskerud, Vestfold, Rogaland og Hordaland.

Egenfinansieringsandelen er høyest i Akershus og Rogaland, hhv. 65 og 58 prosent. Det er også disse to fylkeskommunene som er minst overføringsavhengige. Statlige overføringer utgjør 29 prosent av driftsinntektene i Akershus og 37 prosent i Rogaland. Det er Sogn og Fjordane og de fire nordligste fylkeskommunene som er mest overføringsavhengige. Statlige overføringer utgjør 63 prosent av driftsinntektene i Finnmark og 55-58 prosent av driftsinntektene i Sogn og Fjordane, Nord-Trøndelag, Nordland og Troms.

Tabell 4.16 viser inntektssammensetningen for fylkeskommunene gruppert etter nivået på driftsinntekter pr. innbygger. I de 5 fylkeskommunene med driftsinntekter under 12 000 kroner pr. innbygger utgjør skatter og brukerbetaling 56 prosent av inntektene og statlige overføringer 39 prosent. Hovedtrenden er den samme som for kommunene, overføringsavhengigheten øker med inntektsnivå. I de 3 fylkeskommunene med de høyeste inntektene utgjør skatt og brukerbetaling 35 prosent av inntektene og overføringene 58 prosent.

4.5.1.3 Oslo

Til nå har vi analysert inntektssammensetningen i kommuner og fylkeskommuner utenom Oslo. Da Oslo både er kommune og fylkeskommune, kan ikke Oslos inntekter umiddelbart sammenliknes med andre kommuner eller fylkeskommuner. I tabell 4.17 er Oslo sammenliknet med summen av kommuner og fylkeskommuner i resten av landet.

Det framgår at egenfinansieringsandelen er betydelig høyere i Oslo enn i kommuner og fylkeskommuner i resten av landet, 66 prosent mot 52 prosent. Den høye egenfinansieringsandelen skyldes først og fremst at Oslo har høye skatteinntekter. Oslo har høye inntekter fra ordinær skatt på inntekt og formue og krever også inn betydelig eiendomsskatt. I 1994 utgjorde skatteinntektene 52 prosent av driftsinntektene. Statlige overføringer utgjør bare 25 prosent av Oslos inntekter, noe som i hovedsak skyldes relativt lave rammeoverføringer gjennom inntektssystemet.

4.5.2 Inntektsforskjeller mellom kommuner og mellom fylkeskommuner

I det følgende studeres inntektsforskjeller mellom kommuner og mellom fylkeskommuner. Det benyttes to ulike inntektsbegrep, frie inntekter pr. innbygger og korrigerte frie inntekter pr. innbygger. Disse inntektsbegrepene benyttes bl.a. ved inntektssammenligninger i de årlige kommuneøkonomiproposisjonene og i rapporter fra Det tekniske beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi.

Frie inntekter er summen av ordinær skatt på inntekt og formue og rammeoverføringer gjennom inntektssystemet. Ved sammenlikning av frie inntekter må en for det første være klar over inntektsnivået målt i kroner pr. innbygger ikke gir et direkte bilde av kommunens muligheter til å gi et tilfredsstillende tilbud til befolkningen. Variasjon i kostnadsforhold og befolkningssammensetning gjør at kommunene ikke får like mye ut av midlene. Dersom utgiftene ved å gi et likeverdig tjenestetilbud varierer mellom kommuner og mellom fylkeskommuner, vil inntektsforskjeller være nødvendig for å oppnå et like godt tjenestetilbud i alle deler av landet. For det andre omfatter ikke de frie inntektene viktige inntektskomponenter som øremerkede tilskudd, eiendomsskatt, konsesjonskraftinntekter og konsesjonsavgift.

Korrigerte frie inntekter er et inntektsbegrep som tar hensyn til at variasjon i kostnadsforhold og befolkningssammensetning gjør at kommunene ikke får like mye ut av midlene. Kostnadsnøkkelen i inntektssystemet benyttes til å korrigere de frie inntektene for forskjeller i beregnet utgiftsbehov. Denne korrigeringen av de frie inntektene bidrar til å gi et riktigere bilde av inntektsforskjellene mellom kommuner og mellom fylkeskommuner, men korrigeringen har likevel klare begrensninger. For det første vil ikke kostnadsnøkkelen i inntektssystemet kunne fange opp alle relevante forskjeller i kostnadsforhold og befolkningssammensetning. For det andre gir kostnadsnøklene uttrykk for forskjeller i beregnet utgiftsbehov knyttet til driftsutgifter for nasjonale velferdstjenester. De fanger ikke opp forskjeller i beregnet utgiftsbehov knyttet til kapitalkostnader og lokale oppgaver i den grad disse finansieres av de frie inntektene. Ved beregning av korrigerte frie inntekter antas det at kostnadsnøkkelen er representativ også for kapitalkostnader og lokale oppgaver. For det tredje tar ikke kostnadsnøkkelen hensyn til at den regionale differensieringen av arbeidsgiveravgiften medfører betydelige variasjoner i lønnskostnader mellom kommuner og mellom fylkeskommuner.

Inntekts- og utgiftsutjevningen i inntektssystemet bidrar til å utjevne forskjeller i korrigerte frie inntekter, men også etter at inntektssystemet har virket vil det være betydelig variasjon i korrigerte frie inntekter mellom kommuner og mellom fylkeskommuner. Det har sammenheng med følgende forhold:

• Forskjeller i skatteinntekter blir bare delvis utjevnet gjennom inntektsutjevningen i inntektssystemet.

• Det gis et særskilt Nord-Norge-tilskudd til kommuner og fylkeskommuner i Nord-Norge. Dette tilskuddet er ikke direkte relatert til forskjeller i beregnet utgiftsbehov.

• Det er store variasjoner i fordelingen av skjønnstilskudd mellom kommuner og mellom fylkeskommuner.

• Overgangsordningen i inntektssystemet bidrar til at det tar tid før kostnadsnøkkelen får fullt gjennomslag ved fordeling av rammetilskudd.

De tallene som benyttes i det følgende er basert på rapporten fra Det tekniske beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi for november 1996. I denne rapporten er beregningen av korrigerte frie inntekter basert på frie inntekter for 1995 og de nye kostnadsnøklene som innføres i budsjettåret 1997, jf. kap. 4.3.1. Det innebærer at variasjonen i korrigerte frie inntekter mellom kommuner og mellom fylkeskommuner også har sammenheng med at det er benyttet ulike kostnadsnøkler ved hhv. fordeling av rammetilskudd og beregning av korrigerte frie inntekter. Denne effekten vil avta etter hvert som det nye inntektssystemet innføres og overgangsordningen trappes ned.

4.5.2.1 Kommunene

Tabell 4.18 viser frie inntekter pr. innbygger og korrigerte frie inntekter pr. innbygger for kommunene gruppert etter fylke. De høyeste frie inntektene finner vi i Oslo og blant kommunene i Sogn og Fjordane og de tre nordligste fylkene. Aller høyest ligger kommunene i Finnmark, 44 prosent over landsgjennomsnittet. Det høye inntektsnivået i Sogn og Fjordane og de tre nordligste fylkene skyldes høye rammeoverføringer, mens det høye inntektsnivået i Oslo har sammenheng med høye skatteinntekter. Dette illustrerer at forskjellene i frie inntekter pr. innbygger dels er et resultat av inntektssystemet og dels et resultat av forskjeller i skattegrunnlag. Det er kommunene i Østfold og Vestfold som i gjennomsnitt har de laveste frie inntektene pr. innbygger, hhv. 11 og 13 prosent under landsgjennomsnittet.

Fordelingsbildet er i stor grad det samme etter at det er korrigert for forskjeller i beregnet utgiftsbehov. Fylker med frie inntekter over landsgjennomsnittet har gjennomgående korrigerte frie inntekter over landsgjennomsnittet, mens fylker med frie inntekter under landsgjennomsnittet gjennomgående har korrigerte frie inntekter under landsgjennomsnittet. De eneste unntakene er Akershus og Nord-Trøndelag. Kommunene i Akershus har frie inntekter 4 prosent under landsgjennomsnittet, men fordi de har et lavt beregnet utgiftsbehov, ligger de korrigerte frie inntektene likevel 8 prosent over landsgjennomsnittet. Det motsatte er tilfelle for kommunene i Nord-Trøndelag som har frie inntekter 2 prosent over landsgjennomsnittet og korrigerte frie inntekter 4 prosent under landsgjennomsnittet. Ellers har korreksjonen for forskjeller i beregnet utgiftsbehov særlig stor betydning for kommunene i Sogn og Fjordane. Det er Oslo og kommunene i Akershus, Troms og Finnmark som skiller seg ut med høye korrigerte frie inntekter pr. innbygger. I den andre enden av skalaen finner vi kommunene i Østfold og Vestfold.

Tabell 4.19 viser frie inntekter og korrigerte frie inntekter for kommunene gruppert etter antall innbyggere. Kommunene med færre enn 1 000 innbyggere har de høyeste frie inntektene pr. innbygger, 86 prosent over landsgjennomsnittet. De minste kommune har høye skatteinntekter samtidig som de mottar betydelige rammeoverføringer gjennom inntektssystemet. Hovedtendensen er at de frie inntektene avtar med økende innbyggertall. Inntektsnivået er lavest blant kommuner med mellom 10 000 og 50 000 innbyggere, om lag 10 prosent under landsgjennomsnittet. I kommunene med over 50 000 innbyggere ligger de frie inntektene noe over landsgjennomsnittet.

Etter at det er korrigert for forskjeller i beregnet utgiftsbehov er det fortsatt en klar tendens til at inntektsnivået avtar med økende innbyggertall. Men forskjellen mellom kommuner av ulik størrelse blir mindre fordi små kommuner har et høyere beregnet utgiftsbehov enn større kommuner.

4.5.2.2 Fylkeskommunene

Tabell 4.20 viser frie inntekter og korrigerte frie inntekter for fylkeskommunene. Det er særlig Sogn og Fjordane og de tre nordligste fylkeskommunene som har høye frie inntekter pr. innbygger. Akershus, Rogaland, Vestfold, Østfold og Buskerud har relativt lave frie inntekter pr. innbygger. Disse inntektsforskjellene har først og fremst sammenheng med utformingen av inntektssystemet.

Etter at det er korrigert for forskjeller i beregnet utgiftsbehov blir inntektsforskjellene noe mindre. Men fortsatt har de tre nordligste fylkeskommunene et relativt høyt inntektsnivå, og Akershus, Rogaland, Vestfold, Østfold og Buskerud et relativt lavt inntektsnivå. Korreksjonen for forskjeller i beregnet utgiftsbehov har særlig betydning for Oslo og Akershus som har et lavt beregnet utgiftsbehov pr. innbygger, og for Sogn og Fjordane, Nord-Trøndelag og Nordland som har et høyt beregnet utgiftsbehov.

4.6 Nærmere om kraftutbygging og kommuneøkonomi

Kraftkommunene blir ofte trukket fram i debatter om kommunaløkonomiske forhold. Det har sammenheng med at en rekke kraftkommuner har svært høye inntekter og at en vesentlig del av disse inntektene ikke omfattes av inntektsutjevningen i inntektssystemet. Mange kraftkommuner kan derfor holde en høyere standard på tjenestetilbudet enn andre kommuner.

Uttrykket kraftkommune er imidlertid ikke et entydig begrep. Dette kan f.eks. illustreres ved at hele 380 kommuner i 1993 hadde inntekter fra prosentlignede kraftverk og/eller nettanlegg. En stor del av inntektene fra kraftvirksomheten tilfaller imidlertid relativt få kommuner. 40 prosent av inntektene tilfaller 20 kommuner med i alt 100 000 innbyggere. I NOU 1992:34 «Skatt på kraftselskap» ( kap. 11.3) stilles det opp en del kjennetegn ved de typiske kraftkommunene. I hovedsak er dette distriktskommuner med en ensidig næringsstruktur og relativt få innbyggere. Kraftutbygging gir få faste arbeidsplasser etter utbyggingsfasen og inntektene fra kraftverket utgjør hoveddelen av kommunens samlede inntekter.

I mange tilfeller er det også en nær sammenheng mellom industri og kraftutbygging. I noen av disse kommunene er kraftverket en integrert del av en kraftintensiv industri med samme eier. Kommuner med store kraftverk og stor industriproduksjon har gjennomgående høyere innbyggertall enn kommuner der kraftproduksjonen ikke benyttes til industrivirksomhet.

4.6.1 Om kraftkommunenes og eierkommunenes inntekter

Kraftvirksomheten påvirker kommunenes og fylkes­kommunenes økonomi på flere måter. For det første betaler offentlige og private kraftforetak ordinær inntektsskatt til kommuner og fylkeskommuner. I tillegg har offentlig eide kraftforetak t.o.m. inntektsåret 1996 betalt formuesskatt til kommunene. Private kraftforetak regnskapslignes på samme måte og etter samme satser som andre etterskuddspliktige skattytere. De betaler skatt på alminnelig inntekt til kommuner og fylkeskommuner, mens formuen beskattes på aksjonærenes hender.

Offentlig eide elektrisitetsverk har fram t.o.m 1996 vært underlagt prosentligning. Stortinget vedtok i juni 1996 en omlegging av beskatningen av kraftforetak. Det nye systemet som trer i kraft i 1997, er beskrevet nærmere i kap. 4.6.3. For det andre har kommunene anledning til å skrive ut eiendomsskatt på kraftverk, jf. kap. 4.2.1.2. Som fast eiendom regnes kraftstasjoner, reguleringsdammer, overføringsanlegg medregnet tunneler og verdien av reguleringsretter knyttet til vannfall. Eiendomsskatten skrives ut på grunnlag av kommunal takst over eiendommen.

For det tredje har utbyggingskommunene inntekter fra salg av konsesjonskraft. Bakgrunnen for reglene om konsesjonkraft er ønsket om å sikre utbyggingskommunene tilstrekkelig kraft til den alminnelige elektrisitetsforsyning til en rimelig pris. Kommunens uttak av konsesjonskraft er da også begrenset til behovet for kraft til alminnelig forsyning. Kraftintensiv industri og treforedling faller utenfor begrepet alminnelig forsyning. Ordningen er en del av den kompensasjon utbyggingskommunen får for å stille naturressurser til disposisjon for kraftutbyggingen. Inntil 10 prosent av kraftmengden kan kreves avstått som konsesjonskraft. Dersom konsesjonskvantumet på 10 prosent ikke i sin helhet kan uttas av de berørte kommuner, fordeles resten av konsesjonskraften midlertidig til fylkeskommunen. Den enkelte kommunes konsesjonskraftinntekter avhenger av konsesjnskraftprisen, markedsprisen på kraft og omfanget av konsesjonskraft. I tillegg påvirkes inntektene av om kommunene velger å selge konsesjonskraften til markedspris. En kommune kan f.eks. velge å selge kraft til egne innbyggere til selvkost.

For det fjerde mottar utbyggingskommunene konsesjonsavgifter i forbindelse med vassdragsprosjekter. Konsesjonsavgiften til kommunene ble innført av hovedsakelig to grunner, jf. Ot. prp. nr. 23 (1995-96) «Skattlegging av kraftforetak». For det første er den ment å kompensere for «allmenne interesser». I praksis vil dette være forringelse av natur og miljø som følge av inngrep i forbindelse med utbygginger. Slike skader er ikke gjenstand for erstatning etter de vanlige ekspropriasjonsrettslige regler. For det andre har avgiften til hensikt å gi utbyggingskommunene en andel av den verdiskapning som skjer som en følge av utnyttelsen av naturressursene. Ved fastsettelse av avgiftssatsene legges det vekt på hvor store miljøulemper utbyggingen medfører samt lønnsomheten av utbyggingen. Kommunenes inntekter fra konsesjonsavgift kan ikke disponeres fritt, men er bundet til kommunale næringsfond. Det kan også bli gitt særskilte næringsfond i forbindelse med vassdragsutbygginger. Næringsfond gis direkte til den enkelte kommune, vanligvis i form av et engangsbeløp.

For det femte står kommuner og fylkeskommuner som eiere av en vesentlig del av kraftforetakene. Kraftverk eid av kommuner og fylkeskommuner står for mer enn halvparten den samlede kraftproduksjonen. Det er særlig store bykommuner som eier betydelig produksjonskapasitet. Kraftverkene bør kunne gi eierkommunene normal kapitalavkastning. Dette er den avkastning eieren kunne oppnådd ved alternativ bruk av kapitalen. I tillegg kan grunnrenten i kraftproduksjon gi eierne større avkastning enn det som er vanlig i andre næringer. Deler av grunnrenten skattes imidlertid bort og tilfaller dels utbyggingskommunen og dels staten. Kraftforetak regnes som en del av den kommunale forretningsdriften. Inntekter fra forretningsdrift behandles nærmere i kap. 4.7.3.

Blant inntektene fra kraftforetak er det bare skatt på inntekt og formue som omfattes av inntektsutjevningen i inntektssystemet, jf. kap. 4.3.1. Hverken eiendomsskatt, konsesjonskraftinntekter, konsesjonsavgifter eller eierinntekter kommer i betraktning ved beregning av tilskudd eller trekk i inntektsutjevningen.

4.6.2 Kommunenes og fylkeskommunenes kraftinntekter

Kommunenes inntekter fra kraftverk er relativt beskjedne i makroøkonomisk sammenheng. Tabell 4.21 viser at kommunenes samlede inntekter i form av inntekts- og formuesskatt fra prosentlignede kraftverk, eiendomsskatt fra kraftverk, konsesjonsavgifter og netto konsesjonskraftinntekter utgjorde om lag 2,5 milliarder kroner i 1993. Dette var mindre enn 3 prosent av de løpende inntektene i kommunene utenom Oslo. I tillegg kommer inntektsskatt fra privat eide kraftforetak. Fordi overskudd fra privat eide kraftforetak samordnes med resultat fra eventuell annen virksomhet, vil skatteinntektene til kraftkommunene være påvirket av lønnsomheten i øvrig virksomhet og selskapenes samlede gjeldsgrad.

Det framgår at eiendomsskatten er den enkeltskatten på kraftproduksjon som gir det største provenyet til kommunene. Samlet sett har imidlertid skatt på inntekt og formue fra prosentlignede kraftforetak noe større omfang enn eiendomsskatten.

Fylkeskommunene har bare beskjedne skatteinntekter fra kraftverk. Inntektsskatt fra prosentlignede kraftforetak utgjorde 215 millioner kroner i 1993. Dette var om lag 0,5 prosent av de løpende inntektene i fylkeskommunene utenom Oslo.

Selv om kraftinntektene har liten betydning i makroøkonomisk sammenheng, har de svært stor betydning for enkelte kommuner. Det skyldes at kraftinntektene er konsentrert om få kommuner. I tillegg har mange av disse kommunene et lavt innbyggertall slik at kraftinntektene utgjør store beløp pr. innbygger.

Tabell 4.22 viser inntekts- og formuesskatt fra prosentlignede kraftverk, eiendomsskatt fra kraftanlegg og konsesjonsavgifter i 20 utvalgte kraftkommuner i 1991. Den øverste halvdelen av tabellen viser kraftinntektene i de ti kommunene med de høyeste kraftinntektene pr. innbygger. Dette er kommuner med store kraftutbygginger som til sammen mottar 555 millioner kroner i kraftinntekter. Dette utgjør 25 prosent av kommunenes samlede kraftinntekter. Samtidig har de relativt få innbyggere slik at kraftinntektene pr. innbygger blir svært store. Det er betydelig variasjon i omfanget av kraftinntektene innad i denne gruppen. Bykle står i en særstilling med kraftinntekter på vel 108 000 kroner pr. innbygger. Når en ser bort fra Bykle, varierer kraftinntektene fra knappe 24 000 kroner pr. innbygger til nærmere 60 000 kroner pr. innbygger.

Den nedre halvdelen av tabell 4.22 viser kraftinntektene i 10 utvalgte kombinerte kraft- og industrikommuner. I disse 10 kommunene utgjorde kraftinntektene til sammen 256 millioner kroner, noe som er mindre enn halvparten av kraftinntektene i de 10 kommunene i øvre halvdel av tabellen. Da de kombinerte kraft- og industrikommunene i tillegg har relativt høyere innbyggertall, blir skatteinntektene pr. innbygger betydelig lavere enn i de 10 kommunene med de høyeste kraftinntektene pr. innbygger.

Sammenliknet med de 10 kommunene i øvre halvdel av tabell 4.22, har de kombinerte kraft- og industrikommunene en relativt mindre andel av sine kraftinntekter i form av inntekts- og formuesskatt fra prosentlignede kraftverk, og en relativt større andel av sine inntekter fra eiendomsskatt og konsesjonsavgift. Det henger sammen med at kraftverkene i noen av disse kommunene er en integrert del av en kraftintensiv industri med samme eier.

4.6.3 Endringer i beskatningen av kraftforetak fra 1997

Regjeringen la høsten 1995 fram et nytt forslag til skattlegging av kraftforetak, se Ot. prp. nr. 23 (1995-96) «Skattlegging av kraftforetak». Forslaget var i stor grad basert på forslaget i NOU 1992: 34 «Skatt på kraftselskap». Behovet for et nytt regelverk for skattlegging av kraftforetak har sammenheng med at offentlig eide kraftforetak ikke var omfattet av skattereformen 1992 og at energiloven fra 1991 legger opp til forretningsmessig drift av kraftforetak og til konkurranse innen produksjon og salg av kraft. For ­foretak som konkurrerer med hverandre er det problematisk å ha et skattesystem som i stor grad er uavhengig av lønnsomheten og at skatten er ulik for private og offentlig eide kraftforetak. Dette gir ulike konkurransevilkår.

Stortinget vedtok våren 1996 nye regler for skattlegging av kraftforetak med virkning f.o.m. 1997, se Innst. O. nr. 62 (1995-96). Stortingets vedtak inneholder følgende elementer i skattesystemet for kraftforetak:

• Overskuddsskatt

• Naturressursskatt

• Grunnrenteskatt

• Eiendomsskatt

Med det nye regelverket vil alle kraftforetak svare skatt av regnskapsmessig overskudd. Det innebærer at prosentligningen av inntekt og formue i offentlig eide kraftforetak opphører. Skattøren for kommuner, fylkeskommuner og staten skal fastsettes til samme sats som for andre etterskuddspliktige skattytere. Overgangen fra prosentligning til regnskapsligning av offentlig eide kraftforetak innebærer isolert sett at kraftkommunenes skatteinntekter blir mindre stabile. Det skyldes at skattegrunnlaget i større grad blir avhengig av pris- og kostnadsutviklingen i kraftsektoren. For å motvirke dette innføres det en naturressursskatt på 1 øre pr. kWh til kommunene og 0,2 øre pr kWh for fylkeskommunene. Naturressursskatten skal behandles på samme måte som ordinær skatt på inntekt og formue i inntektsutjevningen i inntektssystemet.

I kraftsektoren vil det kunne oppstå grunnrente fordi tilgangen på utbyggbare vassdrag er begrenset. Grunnrente er avkastning utover normalavkastning, dvs. den avkastning som kan oppnås i andre næringer. Det nye skattesystemet for kraftselskap inneholder en skatt på grunnrente til staten. Ved beregning av grunnrenteskatten blir det gjort fradrag for normalavkastning. I Innst. O. nr. 62 (1995-96) ble det lagt til grunn at naturressursskatten skal komme til fratrekk krone for krone i utliknet grunnrenteskatt. Av hensyn til investeringsinsentivene og av praktiske hensyn foreslo Finansdepartementet i St. meld. nr. 1 (1996-97) «Nasjonalbudsjettet 1997» at naturressursskatten heller burde samordnes mot fellesskatten. Et flertall i finanskomiteen sluttet seg til denne vurderingen i den foreløpige innstillingen om Nasjonalbudsjettet for 1997.

Stortinget vedtok også visse endringer i takseringsprinsippene for eiendomsskatt på kraftverk. Hensikten med dette var å sikre at takstene i størst mulig grad skal svare til markedsverdien. Endringene i skattleggingen av kraftforetak berører verken kommunenes konsesjonskraftinntekter eller konsesjonsavgifter.

Tabell 4.23 viser anslag på skatteendringer for kommuner og fylkeskommuner som følge av endringer i skattleggingen av kraftforetak. Beregningene er gjort med en prisforutsetning på 16,5 øre pr. kWh. Samlet sett anslås skatteinntektene fra kraftverk å øke med 34 og 64 prosent for hhv. kommuner og fylkeskommuner. Deler av den beregnede skatteøkningen for kommunene har sammenheng med at det ligger inne en forutsetning om at eiendomsskatten ville blitt redusert ved en videreføring av gjeldende regler. Økte skatteinntekter for kommuner og fylkeskommuner motsvares dels av økt skatt på kraftselskapene og dels av lavere skatteinntekter til staten.

4.7 Andre finansieringskilder

4.7.1 Lånefinansiering

Kommuners og fylkeskommuners mulighet til å ta opp lån er begrenset av kommuneloven. Som hovedregel er det anledning til å ta opp lån til følgende formål (Overå og Bernt 1993, s. 320):

• Kapitalformål

• Konvertering av eldre gjeld

• Likviditetsformål (gjennom året)

• Dekning av regnskapsmessig underskudd

Lån til kapitalformål kan bare tas opp til (fylkes)kommunalt eller inter(fylkes)kommunalt tiltak. Som hovedregel er det ikke anledning til å ta opp lån til videre utlån. Med kapitalformål menes investeringer i fast eiendom, maskiner, tekniske anlegg eller større teknisk utstyr m.v. Utgifter til aksjekjøp m.v. vil også kunne finansieres ved låneopptak. I praksis kan det være vanskelig å skille mellom driftsformål og kapitalformål. Den etablerte oppfatningen er at utgifter som kommer igjen år for år eller med ikke for store mellomrom, er alminnelig løpende utgifter. Avdrags­tiden for lån til kapitalformål skal stå i forhold til låneobjektets levetid, men med 40 år som maksimum.

Konverteringslån refererer til situasjoner hvor kommuner og fylkeskommuner tar opp lån for å innløse gamle lån og hvor det ikke skjer noen utvidelse av gjelden. Slike lån kan bare tas opp innenfor de avdragsbetingelser som kunne ha vært vedtatt ved første gangs låneopptak. Det innebærer bl.a. at man ikke kan foreta en konvertering som innebærer at avdragstiden blir lengre enn objektets levetid.

Investeringer og konvertering av eldre gjeld kan også dekkes ved bruk av midler fra lånefond. Ordningen med lånefond innebærer at det kan tas opp lån på et tidspunkt hvor lånevilkårene er gunstige. Dette gir mulighet for bedre rente- og avdragsbetingelser enn om kommunen eller fylkeskommunen var bundet til å ta opp lån samtidig med gjennomføringen av et investeringsprosjekt eller ved innløsning av gamle lån.

Kommuner og fylkeskommuner skal ved budsjetteringen sørge for at det til enhver tid er tilstrekkelige midler til å dekke de utbetalingene som påløper gjennom året. Erfaringsmessig kan det likevel være nødvendig med likviditetslån for å ta betalingstoppene. Kommuner og fylkeskommuner kan ta opp likviditetslån for å betale de utgifter som påløper i riktig tid. Hovedregelen er at slike lån må tilbakebetales i løpet av inneværende budsjettår. I situasjoner hvor en kommune eller fylkeskommune har et regnskapsmessig underskudd vil det imidlertid kunne være nødvendig å ha likviditetslånet stående i den tid og det omfang underskuddet ikke er dekket inn. Det er da anledning til å se tilbakebetalingen av likviditetslånet i sammenheng med den budsjettmessige inndekningen av underskuddet. Et regnskapsmessig underskudd skal normalt dekkes inn i løpet av to år. Under særlige forhold kan imidlertid kommunen eller fylkeskommunen vedta at underskuddet skal dekkes over inntil ytterligere to år.

Kommuneloven krever at låneopptak skal godkjennes av departementet. Dette gjelder også lån i statsbanker og offentlige fond (i praksis særlig Kommunalbanken og Husbanken). For kommunene er fylkesmannen gitt fullmakt til å godkjenne låneopptak. Lånegodkjenningsordningen utfyller statens styring av kommunesektoren gjennom fastsettelse av inntektsrammer.

Godkjenning forutsetter, i tillegg til et lovlig låneformål, at låneopptak er forsvarlig ut fra kommunens eller fylkeskommunens økonomi. Dette betyr f.eks. at låneopptak til investeringsformål kan bli nektet godkjenning dersom kommunens eller fylkeskommunens samlede gjeldsbyrde er større enn det som er forsvarlig ut fra balansen i årsbudsjett og økonomiplan.

Kravet om godkjenning gjelder ikke konverteringslån så lenge det nye lånet holder seg innenfor rammen for det lånet som innfris. Kommuner og fylkeskommuner behøver heller ikke godkjenning for å benytte midler fra lånefond. Bruken av midlene må imidlertid være knyttet til investeringer eller til konvertering av eldre gjeld, og kravene om avdragsvilkår m.v. må være fulgt.

4.7.2 Nærmere om finansiering av investeringer

Kommunesektorens brutto investeringsutgifter kom på vel 15 milliarder kroner i 1995 og utgjorde da 8,5 prosent av de samlede drifts- og investeringsutgifter, jf. tabell 4.24. Investeringsomfanget ble redusert fra 1991 til 1993, men i de to påfølgende årene har det vært en betydelig vekst. Kommunesektorens brutto investeringsutgifter økte med 8,9 prosent fra 1993 til 1994 og med 13,3 prosent fra 1994 til 1995. Den betydelige veksten i investeringene har i særlig grad sammenheng med fallet i rentenivået og med sterk vekst i kommunesektorens inntekter, spesielt fra 1993 til 1994.

Kommuner og fylkeskommuner kan finansiere investeringsutgiftene på ulike måter, og det kan i prinsippet skilles mellom fire finansieringsformer. For det første kan et positivt netto driftsresultat benyttes til å finansiere investeringer. Netto driftsresultat framkommer som driftsinntekter fratrukket driftsutgifter og netto renter og avdrag på lån, og kan benyttes til egenkapital ved investeringer og til avsetninger. Avsetningene kan benyttes til å finansiere investeringer i påfølgende år eller til å finansiere framtidig regnskapsmessig underskudd (negativt netto driftsresultat).

For det andre kan inntekter fra salg av fast eiendom benyttes til å finansiere investeringer. Bruken av inntekter fra salg av fast eiendom er regulert gjennom kommuneloven som sier at slike inntekter ikke kan benyttes til å dekke løpende utgifter. Dette er begrunnet med et ønske om ikke å redusere kommunens eller fylkeskommunens samlede formue og med behovet for å hindre mer eller mindre panikkartede salg av kapitalgjenstander for å løse akutte likviditetsproblemer. I tillegg til å finansiere investeringer, kan inntekter fra salg av fast eiendom benyttes til å foreta ekstraordinære nedbetalinger på lånegjeld.

De øvrige finansieringsformene for investeringsutgifter er låneopptak som diskutert i kap. 4.7.1, og statlige tilskudd til investeringsformål.

Tabell 4.24 viser at vel 45 prosent av investeringsutgiftene ble finansiert ved bruk av lån i 1995. Dette gir et temmelig representativt bilde av låneandelen på første halvdel av 1990-tallet, men det er til dels store variasjoner fra år til år. Det synes å være en viss sammenheng mellom størrelsen på netto driftsresultat og andelen av investeringene som lånefinansieres. I 1991 da låneandelen var vel 53 prosent, utgjorde netto driftsresultat bare 2,4 prosent av driftsinntektene. I 1994 utgjorde netto driftsresultat 5,1 prosent av driftsinntektene samtidig som låneandelen var knapt 40 prosent. Dette indikerer at investeringsutgiftene er mer stabile over tid enn størrelsen på nettodriftsresultat, og at endringer i netto driftsresultat, ihvertfall på kort sikt, i større grad påvirker låneandelen enn omfanget av investeringene.

I gjennomsnitt lånefinansierer fylkeskommunene en større andel av investeringene enn kommunene. I 1995 var f.eks. fylkeskommunenes (ekskl. Oslo) låneandel 61 prosent, mens kommunene (ekskl. Oslo) lånefinansierte 47 prosent av investeringene. Oslo hadde i 1995 en låneandel på vel 6 prosent.

4.7.3 Overskudd fra forretningsdrift

Kommunal og fylkeskommunal forretningsdrift kan organiseres som forvaltningsbedrifter eller aksjeselskap. Forvaltningsbedriftene reguleres av kommuneloven, mens aksjeselskaper reguleres av aksjeloven. Før 1993 var det ulike regler mht. delegering av prisfastsettelse i hhv. forvaltningsbedrifter og aksjeselskap. Kommunestyret kunne ikke delegere prisfastsettelsen i kommunale forvaltningsbedrifter når disse hadde monopol. Dette delegasjonsforbudet er imidlertid opphevet i den nye kommuneloven som trådde i kraft 1. januar 1993.

Dersom forretningsdriften går med overskudd, kan dette være med på å finansiere annen tjenesteproduksjon, f.eks. innen undervisningssektoren og helse- og sosialsektoren. For kommunale og fylkeskommunale forvaltningsbedrifter finnes det ingen regler eller lover for uttak av overskudd eller andre kapitaloverføringer. Kommunen og fylkeskommunen hefter uansett for all gjeld og kan fritt overføre midler mellom forvaltning og bedrift. For aksjeselskaper inneholder aksjeloven regler for uttak av utbytte og andre overføringer fra selskapet til eierne.

Tabell 4.25 gir en oversikt over netto tilskudd til kommunale og fylkeskommunale foretak. Oversikten er basert på nasjonalregnskapets definisjoner hvor forretningsdriften omfatter boliger til utleie, kinoer, samferdselsbedrifter, diverse kommunal næringsvirksomhet og salg av konsesjonskraft.

I 1995 utgjorde kommuneforvaltningens netto tilskudd til kommunale foretak vel 540 millioner kroner. Situasjonen er imidlertid svært forskjellig for hhv. kommuner og fylkeskommuner. Mens kommunene utenom Oslo fikk overført vel 400 millioner kroner fra foretakene, hadde fylkeskommunene netto tilskudd i samme størrelsesorden. For Oslo utgjør netto tilskudd til kommunale foretak vel 540 millioner kroner. Av dette er 90 prosent overføringer til Oslo Sporveier A/S.

4.8 Nærmere om brukerbetaling for enkelte kommunale tjenester

4.8.1 Tekniske tjenester

4.8.1.1 Lov- og regelverk for avgiftsfastsetting

4.8.1.2 Forskjeller i avgiftsnivå mellom kommuner

4.8.2 Barnehager

4.8.2.1 Retningslinjer for fastsettelse av foreldrebetaling i barnehager

Barnehageloven gir ingen bestemmelser om kommunenes adgang til å kreve foreldrebetaling for opphold i barnehager. I St.meld. nr. 8 (1987-88) «Barnehager mot år 2000» er det gitt uttrykk for at staten bør dekke om lag 40 prosent av de samlede driftsutgiftene til barnehager, mens kommunene og foreldrene til sammen bør dekke 60 prosent av utgiftene. Ved full barnehagedekning bør fordelingen mellom foreldrene og kommunene være 30 prosent på hver.

Hverken lov eller forskrifter setter grenser for kommunenes frihet til å fastsette barnehagesatsene. Det er derfor tvilsomt om man kan fastslå at kommunene ved fastsetting av satsene maksimalt kan kreve at foreldrene betaler det som er kommunens selvkost siden dette prinsippet ikke er fastslått i lov eller forskrift. Det kan på den annen side hevdes at det betydelige statstilskuddet til barnehager er et moment som trekker i retning av at selvkostprinsippet bør legges til grunn også her.

I praksis er det betydelig kommunal subsidiering av barnehagetilbudet. Beregninger foretatt av Det tekniske beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi (juni 1996) tyder på at 30 prosent av utgiftene til kommunale barnehager ble finansiert av kommunenes frie inntekter i 1994. Statstilskuddet utgjorde 40 prosent av utgiftene og foreldrebetalingen 30 prosent.

I private barnehager som står for en stadig økende andel av barnehagetilbudet, har foreldrebetalingen større betydning enn i kommunale barnehager. I 1994 utgjorde foreldrebetalingen 44 prosent av inntektene. Om lag 40 prosent av utgiftene ble dekket gjennom statstilskudd, mens de resterende 16 prosent finansieres gjennom kommunale tilskudd og andre inntekter.

4.8.2.2 Forskjeller i barnehagesatser mellom kommuner

Statistisk sentralbyrå gjennomfører en utvalgsundersøkelse av foreldrebetalingen for heldagsopphold i barnehager to ganger hvert år. Undersøkelsen foretas på oppdrag fra Barne- og familiedepartementet og omfatter Oslo og 6 kommuner i hvert av de øvrige fylkene. I det følgende presenteres tall basert på utvalgsundersøkelsen i august/september 1995. Undersøkelsen gir bl.a. informasjon om betalingssats for heldagsplass i kommunale barnehager og private barnehager med kommunal støtte i august 1995. Årsbetalingen for ett barn er en beregnet størrelse som framkommer ved å multiplisere betalingssatsen for august måned med antall betalinger i løpet av året. Da mange kommuner har inntektsgraderte betalingssatser, er det i undersøkelsen beregnet betalingssatser for husholdninger på tre ulike inntektsnivåer. Det benyttes brutto årsinntekt i husholdningen på hhv. 100 000, 250 000 og 375 000 kroner. Undersøkelsen gir informasjon om eventuell søskenmoderasjon og det beregnes betalingssatser for både ett og to barn. I det følgende analyseres årsbetalingen for ett barn. Da 107 av de 109 kommunene i utvalget gir søskenmoderasjon, er det relativt sterk samvariasjon mellom betalingssatsene for hvv. ett og to barn. Analyse av årsbetalingen for to barn vil følgelig gi omtrent samme resultat.

For en husholdning med brutto årsinntekt på 250 000 kroner er gjennomsnittssatsen 24 638 kroner. Det er imidlertid betydelig variasjon i foreldrebetalingen. Betalingssatsen varierer fra 17 850 kroner i Sandnes til 34 540 kroner i Orkdal. 9 av de 109 kommunene har en betalingssats under 20 000 kroner, mens 4 har en betalingssats over 30 000 kroner. I 55 prosent av kommunene er foreldrebetalingen mellom 23 000 og 27 000 kroner. Nærmere halvparten av de 109 kommunene i utvalget hadde inntektsgraderte satser. Foreldrebetalingen for en husholdning med brutto årsinntekt på 100 000 kroner er i gjennomsnitt 30 prosent lavere enn for en husholdning med en inntekt på 250 000 kroner. Det er relativt liten forskjell i foreldrebetaling mellom husholdninger med årsinntekt på hhv. 250 000 og 375 000 kroner.

Tabell 4.32 viser foreldrebetalingen for kommunene gruppert etter fylke. For en husholdning med brutto årsinntekt på 250 000 kroner er foreldrebetalingen lavest blant kommunene i Finnmark, Rogaland og Sogn og Fjordane. Oslo og kommunene i Hordaland og Sør-Trøndelag har de høyeste betalingssatsene. I Oslo er betalingssatsen vel 25 prosent høyere enn landsgjennomsnittet. Foreldrebetalingen ligger 10 prosent under landsgjennomsnittet i Finnmark. Også når vi betrakter foreldrebetalingen for husholdninger med inntekt på 375 000 kroner representerer Oslo og Finnmark ytterpunktene.

Inntektsgraderingen kommer først og fremst til uttrykk når vi betrakter betalingssatsene for en husholdning med brutto årsinntekt på 100 000 kroner. Det synes å være en viss sammenheng mellom sentralitet og omfanget av inntektsgraderte betalingssatser. Mens inntektsgraderingen er sterk i Akershus, Oslo og Rogaland, benytter samtlige utvalgskommuner i Hedmark, Nord-Trøndelag og Troms flate satser.

Tabell 4.33 viser foreldrebetalingen i barnehager for kommunene gruppert etter antall innbyggere. For husholdninger med brutto årsinntekt på 375 000 kroner stiger foreldrebetalingen med kommunestørrelse. Blant kommunene med færre enn 3 000 innbyggere er betalingssatsene 11 prosent under landsgjennomsnittet. Til sammenlikning er foreldrebetalingen 14 prosent over landsgjennomsnittet i de største kommunene. Det er tilsvarende sammenheng mellom kommunestørrelse og foreldrebetaling for husholdninger med årsinntekt på 250 000 kroner.

Det er en klar sammenheng mellom inntektsgradering og urbaniseringsgrad. Omfanget av inntektsgradering er størst i de største kommunene, noe som resulterer i at betalingssatsene avtar med kommunestørrelse for husholdninger med en brutto årsinntekt på 100 000 kroner.

I tabell 4.34 er kommunene gruppert etter nivået på frie inntekter pr. innbygger. For husholdninger med hhv. 250 000 og 375 000 kroner i brutto årsinntekt er det en klar tendens til at foreldrebetalingen avtar med økende kommunalt inntektsnivå. I kommuner med frie inntekter pr. innbygger under 14 000 kroner pr. innbygger ligger f.eks. foreldrebetalingen 9 prosent over landsgjennomsnittet for en husholdning med brutto årsinntekt på 250 000 kroner. Til sammenlikning ligger foreldrebetalingen 11 prosent under landsgjennomsnittet i kommuner med frie inntekter over 20 000 kroner pr. innbygger. Forskjellen i betalingssatser mellom de to kommunegruppene er nærmere 5 000 kroner pr. år.

4.8.3 Pleie- og omsorg

4.8.3.1 Retningslinjer for fastsettelse av betalingssatser

Betalingsordningene og nivået på brukerbetalingen varierer alt etter hvilken boform den enkelte har. Skillet går i hovedsak mellom alders- og sykehjem på den ene siden, og omsorgsboliger, boliger for funksjonshemmede og egne hjem på den andre siden. Kommunenes adgang til å kreve betaling for disse tjenestene er hjemlet i forskjellige lover og forskrifter.

4.8.3.2 Forskjeller i betalingsordninger og betalingssatser for hjemmebaserte tjenester

Brukerbetalingsordninger for hjemmetjenester kan deles i tre grupper (Otnes 1995):

• Abonnementsordninger

• Kombinasjonsordninger

• Timesatsordninger

I en abonnementsordning betaler brukerne en fast pris pr. måned uavhengig av behov og mottatt hjelpevolum. Ordningen omfatter vanligvis både hjemmehjelp og hjemmesykepleie, men en del kommuner inkluderer også bl.a. vaktmestertjenester, matombringing og trygghetsalarm. Abonnementsordninger er særlig gunstig for personer som mottar mye hjelp, mens brukere som mottar mindre hjelp vil betale forholdsvis mer for de tjenestene de mottar. Prisen på et abonnement er i noen grad gjort avhengig av brukernes inntekt og av hjelpebehov.

Kombinasjonsordninger fungerer omtrent på samme måte som abonnementsordninger ved at brukerne betaler en fast abonnementssats pr. måned. Men i tillegg tilbys personer med et lavt hjelpebehov eller med behov for sporadisk hjelp ulike særordninger. En kan si at kombinasjonsordninger, i større grad enn rene abonnementsordninger, skjermer personer med et lavt forbruk av tjenestene.

Timesatsordninger er basert på at brukerne betaler pr. time eller pr. besøk for hjemmehjelp, hjemmesykepleie og eventuelle andre tjenester som tilbys. Timeprisen kan variere etter brukernes inntekt og kommuner som benytter timesatsordninger har ofte et utgiftstak eller et timetak som beskytter brukere med et stort hjelpebehov.

En undersøkelse fra mai 1995 blant et utvalg på 141 kommuner (Otnes 1995) viser at kombinasjonsordning er den vanligste brukerbetalingsordningen. 45 prosent av utvalgskommunene benyttet denne betalingsordningen. De resterende 55 prosent av kommunene fordeler seg likt på abonnementsordning og timesatsordning. Trenden er at stadig flere kommuner benytter abonnementsordning eller kombinasjonsordning og at stadig færre kommuner benytter timesatsordning.

Nærmere halvparten av utvalgskommunene hadde betalingsfritak for personer med lav inntekt, og betalingsfritak synes å være mest utbredt blant kommuner med timesatsordninger. Det er først og fremst brukere med inntekt under 2G som har betalingsfritak. Mens mer enn 95 prosent av brukerne med inntekt over 2G betaler egenandel, gjelder dette mindre enn halvparten av brukerne med inntekt under 2G.

Variasjonen i betalingssatser mellom kommuner synes å øke med brukernes inntektsnivå. Dette framgår av tabell 4.35 som viser variasjonen i betalingssatser for de 39 utvalgskommunene med abonnementsordning. Mer enn halvparten av brukerne har en inntekt under 2G, og disse omfattes av utgiftstaket på 50 kroner pr. måned. Betalingssatsene for denne gruppen varierer fra 0 til 60 kroner pr. måned. Det er altså en av utvalgskommunene som har en betalingssats som er høyere en de tillatte 50 kroner.

For de øvrige inntektsgruppene er det betydelige variasjoner i betalingssatsene kommunene imellom. For brukere med inntekt mellom 2 og 3G varierer abonnementsprisen fra 100 til vel 1 000 kroner pr. måned. For brukere med inntekt over 5G er laveste betalingssats under 200 kroner og høyeste betalingssats over 1 500 kroner. Da det er store variasjoner både i betalingsordninger og skjermingsordninger kommunene imellom, er det vanskelig å foreta ordinære grupperingsanalyser av betalingssatsene. Otnes analyserer imidlertid hvordan andelen av brukerne som betaler for tjenestene og brukerbetalingens andel av driftsutgiftene varierer mellom kommuner etter innbyggertall og inntektsnivå.

Det er en klar sammenheng mellom urbaniseringsgrad og andelen av brukerne som betaler for tjenestene. I kommuner med færre enn 5 000 innbyggere betaler 70 prosent av brukerne for tjenestene. Dette er betydelig høyere enn i kommuner med mer enn 10 000 innbyggere, hvor andelen betalende brukere er 40 prosent. Målt som andel av brutto driftsinntekter, er brukerfinansieringen høyest i de største og de minste kommunene. I kommunene med over 10 000 innbyggere og kommuner med færre enn 5 000 innbyggere er andelen om lag 4 prosent. I kommuner med mellom 5 000 og 10 000 innbyggere utgjør brukerbetalingen vel 3 prosent av utgiftene.

Når kommunene er gruppert etter nivået på frie inntekter pr. innbygger, framgår det at andelen betalende brukere øker med inntektsnivå. I kommunene med frie inntekter under 15 000 kroner pr. innbygger er det mindre enn 40 prosent av brukerne som betaler for tjenestene. Til sammenlikning er andelen betalende brukere over 70 prosent i kommunene med frie inntekter over 15 000 kroner pr. innbygger.

Til tross for at andelen betalende brukere øker med inntektsnivå, er det en klar tendens til at brukerbetalingens andel av utgiftene avtar med kommunens inntektsnivå. I kommunene med frie inntekter under 15 000 kroner pr. innbygger utgjør brukerbetalingen nærmere 4 prosent av utgiftene, mot vel 2 prosent i kommuner med frie inntekter over 20 000 kroner pr. innbygger.

At andelen betalende brukere øker med kommunens inntektsnivå samtidig som brukerbetalingens andel av utgiftene reduseres kan skyldes ulike forhold. For det første vil kommuner med høye inntekter gjennomgående ha høye utgifter, noe som isolert sett reduserer brukerfinansieringsandelen. For det andre kan kommune med lave inntekter ha høyere betalingssatser for brukere med høy inntekt. Vi vet f.eks. at dette er tilfelle for foreldrebetaling i barnehager. Dette kan gi betydelige inntekter fra brukerbetaling selv om det er relativt få betalende brukere.

4.8.3.3 Brukerbetalingsutvalget

I juni 1995 oppnevnte regjeringen et utvalg for å vurdere finansierings- og brukerbetalingsordninger i pleie- og omsorgstjenesten, heretter kalt Brukerbetalingsutvalget. Bakgrunnen for oppnevningen av utvalget er bl.a. at det fram til 2030 vil være en sterk vekst i antall eldre. Beregninger viser at utgiftene i pleie- og omsorgssektoren vil øke med 70 prosent fra i dag til 2030. Det er videre grunn til å anta at fremtidens eldre vil stille større krav til kvalitet og variasjon i tilbudet av pleie- og omsorgstjenester enn dagens eldre. De vil også ha et høyere inntektsnivå og større evne til å betale for tjenestene. I statsråds­fore­draget i forbindelse med oppnevningen av utvalget heter det bl.a. at framtidige finansieringsordninger bør bidra til at brukerbetaling kan finansiere en større andel av utgiftene i pleie- og omsorgssektoren enn i dag.

Oppnevningen av Brukerbetalingsutvalget har også sammenheng med at dagens betalingsordninger har åpenbare svakheter. Forskriftene for betaling for institusjonsopphold skiller ikke mellom de ulike tjenestene brukerne betaler for. Videre er det slik at de som bor i eget hjem vanligvis betaler fullt ut for sin egen bolig. Utgiftene til bofunksjonen i alders- og sykehjem blir derimot finansiert over institusjonens budsjett. Mange som bor i kommunale omsorgsboliger betaler heller ikke fullt ut for sin bolig siden kommunene ofte krever en husleie som ikke fullt ut reflekterer de faktiske kostnadene.

Finansieringen av helsetjenester til pleie- og omsorgstrengende er regulert etter hvor tjenesten mottas eller utføres. Personer som bor i omsorgsboliger eller egne hjem betaler for legehjelp, fysioterapi, medisiner m.m. på lik linje med befolkningen for øvrig. Beboerne i alders- og sykehjem får derimot disse tjenestene dekket av institusjonens sammensatte tilbud.

I mandatet er Brukerbetalingsutvalget bedt om å beskrive og vurdere dagens betalingsordninger. Det skal spesielt se på situasjonen med to forskjellige betalingsordninger for hhv. tjenester i og utenfor institusjon. Utvalget bes spesielt utrede en betalingsordning hvor det skilles mellom ulike kostnadselementer. Disse er betaling for selve bofunksjonen, for mat og andre daglige utgifter, for pleie- og omsorgstjenester og for legetjeneste, fysioterapi, medisiner, tekniske hjelpemidler m.v. Utvalget skal også vurdere behovet for skjermingsordninger for storforbrukere og for personer med lav inntekt eller formue.

4.9 oppsummering

Kommunesektoren har ansvaret for vesentlige oppgaver innen tjenesteyting og samfunnsutbygging. For å løse disse oppgavene legger sektoren beslag på en betydelig del av landets ressurser. Det kommer bl.a. til uttrykk ved at kommunesektorens inntekter utgjør om lag 18 prosent av bruttonasjonalprodukt. Kommunesektorens tre hovedinntektskilder er lokale skatteinntekter, statlige overføringer og brukerbetaling.