5 Kommunefinansiering i andre land

5.1 Innledning

De fleste land har en mer eller mindre selvstendig kommuneforvaltning hvor inntektsgrunnlaget til en viss grad er lokalt forankret. Med lokalt forankrede inntekter menes lokale skatteinntekter og inntekter fra brukerbetaling. Men samtidig er det betydelige forskjeller mellom land når det gjelder graden av desentralisert oppgaveløsning og graden av lokal finansiering. I kap. 5.2 gis det en kort oversikt over finansiering av kommunesektoren i utvalgte vest-europeiske land.

Kommuneforvaltningen i Norge har betydelige likhetstrekk med lokalforvaltningen i Sverige og Danmark. I alle de skandinaviske landene har lokalforvaltningen ansvar for prioritering og produksjon av viktige velferdsgoder som undervisning, helse- og sosialoppgaver og teknisk sektor. I Norge og Danmark er det mellomnivået (fylkeskommunene og amtskommunene) som har ansvar for videregående opplæring, mens det i Sverige er kommunene som har ansvar for denne tjenesten. I Sverige er ansvaret for primærhelsetjenesten lagt til landstingene, mens det i Norge og Danmark er tillagt kommunene.

Lokalforvaltningen i de skandinaviske landene skiller seg vesentlig fra andre vest-europeiske land både i omfang, organisering og finansiering. Begrepet «den skandinaviske modellen» i kommunesammenheng, henspeiler ofte på den rolle sektoren spiller i utforming og gjennomføring av offentlig politikk og nasjonale målsettinger. Vi finner likevel betydelige forskjeller i finansieringssystem mellom de tre skandinaviske landene. Dette framgår av kap. 5.3 og 5.4 som gir en nærmere omtale av finansieringen av kommunesektoren i hhv. Sverige og Danmark.

Kommunesektoren har, relativt sett, betydelig mindre omfang i England enn i de skandinaviske landene. Det har bl.a. sammenheng med at oppgaver som i de skandinaviske landene er lagt til kommuneforvaltningen, i England enten utføres i statlig eller privat sektor. Det er likevel av interesse å studere det engelske finansieringssystemet, først og fremst fordi det har vært betydelige endringer i de kommunale beskatningsformene de senere årene. Kap. 5.5 gir en nærmere beskrivelse av finansieringssystemet for kommunesektoren i England.

Kap. 5.6 oppsummerer diskusjonen av finansieringssystemene i Sverige, Danmark og England. Det legges særlig vekt på erfaringer og aspekter ved finansieringssystemene som kan sette det norske systemet inn i et større perspektiv.

5.2 Omfang og finansiering av kommunesektoren i utvalgte europeiske land

Kommunesektorens betydning for et lands økonomi bestemmes i hovedsak av oppgavedelingen mellom forvaltningsnivåene og av det samlede omfanget av offentlig tjenesteproduksjon. I tabell 5.1 synes det å være en sammenheng mellom disse to elementene. Jo høyere offentlig konsum er i forhold til bruttonasjonalproduktet, desto høyere er kommunalt konsum i forhold til offentlig konsum. Det er altså større innslag av desentralisert oppgaveløsning i land hvor offentlig tjenesteproduksjon har et stort omfang.

Som tabell 5.1 viser skiller de nordiske landene, som også omfatter Finland, seg klart ut med høyt kommunalt konsum målt i forhold til bruttonasjonalprodukt. Det framgår også at kommunesektoren har større betydning for gjennomføringen av offentlig politikk i de nordiske landene sammenlignet med andre europeiske land. I alle de nordiske landene utgjør kommunalt konsum mer enn halvparten av offentlig konsum.

Den skandinaviske modellen kjennetegnes av kommuner som har ansvar for et bredt spekter av servicefunksjoner. Dette kommer til uttrykk ved at kommunesektoren har ansvaret for en større andel av offentlig oppgaveløsning enn i andre europeiske land. Omfanget av kommunalt konsum i forhold til offentlig konsum viser at de skandinaviske landene, i større grad enn andre europeiske land, har en desentralisert oppgaveløsning.

Tabell 5.2 viser kommunesektorens inntekter fordelt på lokale skatteinntekter, statlige overføringer og andre inntekter i utvalgte europeiske land. Andre inntekter omfatter bl.a brukerbetaling, inntekter fra kommunal forretningsdrift, utleie og salg av kommunale eiendommer.

Det er store variasjoner mellom landene når det gjelder betydningen av lokale skatteinntekter. Skatteandelen varierer fra 6 prosent i Nederland til 68 prosent i Sverige. De nordiske landene skiller seg ut ved at skatteinntektene har relativt stor betydning for finansieringen av kommunal tjenesteproduksjon og samfunnsutbygging. Tabell 5.3 gir en oversikt over hvilke lokale skatteformer som benyttes i utvalgte europeiske land. Det framgår at eiendomsskatt og inntektsskatt for personer er de vanligste lokale skatteformene. Inntektsskatt fra bedrifter og formuesskatt er mindre utbredt som lokale skatter.

Med unntak av Sverige, er eiendomsskatten en lokal skatt i alle landene som inngår i oversikten. I alle land unntatt Nederland og Storbritannia mottar kommunesektoren inntektsskatt fra personer. I Nederland og Storbritannia kan kommunene bare kreve inn eiendomsskatt. Da eiendomsskatten som regel vil gi et lavere skatteproveny enn inntektsskatten, bidrar dette til å forklare den lave skatteandelen i Nederland og Storbritannia.

Norge og Tyskland skiller seg ut ved at kommunesektorens skatteinntekter er spredt på relativt mange skatteformer. I de to landene mottar kommunesektoren inntektsskatt fra personer og bedrifter, formuesskatt og eiendomsskatt. Ingen andre land i oversikten har lokal formuesskatt.

5.3 Sverige

5.3.1 Innledning

I perioden 1960-1980 fikk kommunesektoren stadig større betydning for svensk økonomi. Målt som andel av bruttonasjonalprodukt, økte kommunesektorens konsum- og investeringsutgifter fra 10 til 22 prosent. Etter 1980 har veksten i kommunesektoren vært noe svakere enn veksten i bruttonasjonalprodukt.

Den svake utviklingen i svensk økonomi de senere årene, med bl.a. høy arbeidsledighet og underskudd i offentlige finanser, har også satt kommuneøkonomien under press. Kommunesektorens konsum, målt i faste priser, ble redusert med 2,6 prosent fra 1990 til 1995 og antall ansatte ble redusert med nesten 10 prosent. Samtidig har det vært en betydelig økning i etterspørselen etter kommunale tjenester, bl.a. har antall grunnskoleelever økt med 6,5 prosent og antall eldre over 80 år med 13 prosent. Utviklingen synes å ha resultert i betydelige effektivitetsøkninger og raskere omstilling. Det kan ikke observeres påtakelige svekkelser av tjenestetilbudet på sentrale velferdsområder som helse og utdanning.

Samtidig med den svake økonomiske utviklingen, har det vært betydelige endringer i den statlige styringen av kommunesektoren. En ny kommunelov gir kommuner og landsting større frihet til å utforme sin organisasjon og til å velge former for sin forvaltning. Den statlige styringen av kommunesektoren har endret karakter fra detaljstyring til rammestyring og i 1993 ble det innført et nytt overføringssystem. Det nye systemet innebar bl.a. at en rekke øremerkede tilskudd ble avviklet og erstattet med rammetilskudd.

5.3.2 Lokale skatteinntekter

5.3.3 Statlige overføringer

Det svenske overføringssystemet ble betydelig endret i 1993 da en rekke øremerkede tilskudd ble avviklet og erstattet med rammetilskudd. Etter reformen har om lag 70 prosent (1995) av de statlige overføringene kommet i form av rammetilskudd. Blant de øremerkede tilskuddene er det særlig tilskudd til flyktninger og arbeidsmarkedstiltak som har stort omfang.

I Sverige ble et nytt rammefinansieringssystem tatt i bruk fra 1996. Systemet består av følgende tre elementer:

• Et tillegg eller fradrag for forskjeller i skattegrunnlag

• Et tillegg eller fradrag for forskjeller i beregnet utgiftsbehov

• Et fast tilskudd pr. innbygger til kommuner og landsting

Formålet med inntekts- og utgiftsutjevningen er å utjevne de økonomiske forutsetningene for et likeverdig tjenestetilbud. Det faste tilskuddet pr. innbygger ivaretar behovet for inntektstilførsel fra staten til de to lavere forvaltningsnivåene. Det vises til NOU 1996: 1 «Et enklere og mer rettferdig inntektssystem for kommuner og fylkeskommuner» for en helhetlig omtale av det svenske rammefinansieringssystemet. Den følgende framstillingen vil utelukkende fokusere på den delen av systemet som ivaretar inntektsutjevning eller utjevning av forskjeller i skattegrunnlag.

I Sverige har skatteutjevningssystemet blitt endret flere ganger det siste tiåret. En av årsakene til endringene har vært at inntektsutjevningen var utformet slik at kommuner som økte skattesatsene fikk økte overføringer fra staten. Inntektsutjevningen var med andre ord utformet slik at den stimulerte til skatteøkninger lokalt.

Fram til 1993 fikk svenske kommuner og landsting kompensasjon i forhold til et garantert skattegrunnlag. Det garanterte skattegrunnlaget varierte mellom kommuner og ivaretok forskjeller i beregnet utgiftsbehov. Kommuner med et høyt beregnet utgiftsbehov hadde et høyt garantert skattegrunnlag, mens kommuner med et lavt beregnet utgiftsbehov hadde et lavt garantert skattegrunnlag. En kan si at utgiftsutjevningen var en integrert del av inntektsutjevningen. Det tilordnede tilskuddet omtales derfor som utjevningstilskudd.

Dersom kommunens eller landstingets eget skattegrunnlag var lavere enn det garanterte skattegrunnlaget, ble det utbetalt utjevningstilskudd. Fram til 1989 ble tilskuddsbeløpet beregnet som differansen mellom det garanterte skattegrunnlaget og kommunens eget skattegrunnlag, multiplisert med den kommunale skattesatsen. Dette innebærer at en økning i skattesatsen med ett prosentpoeng gir lik inntektsøkning i kommuner med samme garanterte skattegrunnlag.

Systemet som gjaldt fram til 1989 kan illustreres ved et eksempel. Betrakt en kommune hvor skattegrunnlaget er 100 000 kroner pr. innbygger. Det garanterte skattegrunnlaget er 150 000 kroner pr. innbygger slik at kommunen mottar utjevningstilskudd. Størrelsen på tilskuddet vil imidlertid avhenge av den kommunale skattesatsen. Dersom kommunens skattesats er 15 prosent, blir tilskuddsbeløpet 7 500 kroner pr. innbygger. En økning i skattesatsen fra 15 til 20 prosent, vil øke tilskuddsbeløpet fra 7 500 til 10 000 kroner pr. innbygger. Denne egenskapen ved systemet innebærer at staten, gjennom overføringssystemet, subsidierer økte kommunale utgifter. I vårt eksempel er subsidiesatsen 33 prosent. Generelt vil subsidiesatsen avhenge av forholdet mellom kommunens eget skattegrunnlag og det garanterte skattegrunnlaget. Jo lavere kommunens skattegrunnlag er i forhold til det garanterte skattegrunnlaget, desto høyere blir subsidiesatsen.

Når utjevningssystemet belønner lokale skatteøkninger, kan skattetrykket bli høyere enn det som er ønskelig fra en samfunnsmessig synsvinkel. Og bakgrunnen for endringen i utjevningssystemet i 1989 var nettopp et ønske om å begrense skatteøkninger lokalt. Det ble da innført en terskelverdi for skattesatsen ved beregning av utjevningstilskudd. For kommuner med skattesats under terskelverdien, ble utjevningstilskuddet beregnet på samme måte som før. Det betyr at økte skattesatser fortsatt ble premiert i form av høyere utjevningstilskudd.

Omleggingen fikk imidlertid konsekvenser for kommuner med skattesats over terskelverdien. For disse kommunene ble utjevningstilskuddet beregnet som differansen mellom garantert skattegrunnlag og eget skattegrunnlag, multiplisert med terskelverdien. Det medførte at størrelsen på utjevningstilskuddet ble uavhengig av det kommunale skattenivået og at staten ikke lenger premierte skatteøkninger i form av økte overføringer. Omleggingen av utjevningssystemet i 1989 innebar altså at kommuner med høye skattesatser ikke lenger kunne øke overføringene ved å øke skattesatsene, mens dette fortsatt var mulig for kommuner med lave skattesatser.

Ved innføring av rammefinansiering i 1993 ble det, for kommunene, gjort et klarere skille mellom inntekts- og utgiftsutjevning. Utgiftsutjevningen ble utformet som en ren omfordelingsordning mellom kommuner. Det betyr at tilskuddene til kommuner med beregnet utgiftsbehov pr. innbygger over landsgjennomsnittet finansieres med overføringer fra kommuner med beregnet utgiftsbehov pr. innbygger under landsgjennomsnittet. Etter dette ble det i inntektsutjevningen gitt kompensasjon i forhold til det samme garanterte skattegrunnlaget for alle kommuner. Ved utformingen av inntektsutjevningen ble det videre lagt vekt på at kommunene ikke skulle kunne øke de statlige overføringene ved å øke skattesatsene. Det oppnås ved at beregningen av det inntektsutjevnende tilskuddet ikke baseres på kommunenes egne skattesatser, men på normerte skattesatser. Etter 1993 er det i Sverige benyttet gjennomsnittlige skattesatser for hvert län.

Ulempen ved å benytte normerte skattesatser ved beregning av inntektsutjevnende tilskudd er at kommuner med lavere skattesats enn den normerte kan få redusert sine inntekter når skattegrunnlaget øker. Dette kan svekke kommunenes insentiver til å utvikle det lokale næringsgrunnlaget. Betydningen av denne effekten avhenger bl.a. av kompensasjonsgraden i inntektsutjevningen. Jo lavere kompensasjonsgraden er, desto lavere er antall kommuner som får redusert sine inntekter når skattegrunnlaget øker. Dette var en av årsakene til at kompensasjonsgraden i den svenske inntektsutjevningen ble redusert til 95 prosent i 1993.

Det svenske rammefinansieringssystemet ble revidert i 1996. Det nye systemet medfører et klarere skille mellom inntekts- og utgiftsutjevning også for landstingene. Etter dette bygger overføringssystemene for hhv. kommuner og landsting på de samme prinsippene. Den viktigste endringen, i forhold til det tidligere overføringssystemet for kommunene, er at også inntektsutjevningen utformes som en ren omfordelingsordning. Det innebærer at det garanterte skattegrunnlaget eller referansenivået, settes lik det gjennomsnittlige skattegrunnlaget. Tilskudd til kommune og landsting med skattegrunnlag under landsgjennomsnittet finansieres med overføringer fra kommuner og landsting med skattegrunnlag over landsgjennomsnittet. Dette betyr bl.a. at trekkordningen for kommuner med høyt skattegrunnlag blir svært omfattende.

5.3.4 Brukerbetaling

Brukerbetalingsordninger har fått stadig større utbredelse også i Sverige. I kommunene kreves det bl.a. betaling for tjenester innen teknisk sektor, barnehager og eldreomsorg. Men det kreves også betaling for kommunale musikkskoler og bruk av idrettsanlegg. Betaling for VAR-tjenestene (vann, avløp og renovasjon) er begrenset av selvkostprinsippet, og gjennomgående gir brukerbetalingen full kostnadsdekning for disse tjenestene. For barnehager og eldreomsorg er kostnadsdekningen hhv. 14 og 8 prosent.

I landstingene kreves det hovedsakelig brukerbetaling for tannhelsetjeneste, primærhelsetjeneste og sykehustjenester. Innefor tannhelsetjenesten er kostnadsdekningen nærmere 50 prosent, mens den for sykehus og primærhelsetjeneste er 15-20 prosent.

5.3.5 Den makroøkonomiske styringen av kommunesektorens inntekter og utgifter

På 1990-tallet har det vært betydelige ubalanser i svensk økonomi, med bl.a. store underskudd i offentlige finanser. For å styrke de offentlige finansene har regjeringen foreslått å innføre et tak på de offentlige utgiftene. Men ettersom staten ikke kan styre kommunesektorens utgifter direkte, må dette taket gis et annet innhold for kommuner og landsting enn for offentlig sektor for øvrig. Målet om utgiftsbegrensninger i kommunesektoren realiseres gjennom tiltak som påvirker inntektsutviklingen. I første halvdel av 1990-tallet har staten påvirket inntektsutviklingen gjennom regulering av overføringene og ved å begrense den lokale friheten til å øke skattesatsene. For årene 1997 og 1998 har regjeringen kommet overens med Svenska Kommunförbundet og Landstingsförbundet om retningslinjer for inntektsutviklingen i 1997 og 1998. I tillegg har regjeringen foreslått å innføre balansekrav for kommuner og landsting. I overenskomsten mellom regjeringen og kommuneforbundene er det lagt til grunn at overføringene til kommunesektoren skal være på samme nominelle nivå i 1997 og 1998 som i 1996. Staten forplikter seg imidlertid til å kompensere endringer i oppgavefordeling og andre beslutninger som påvirker kommunesektorens utgifter eller inntektsgrunnlag. De to kommuneforbundene skal på sin side bidra til at det kommunale skattenivået ikke øker i løpet av 1997 og 1998. For ytterligere å motvirke økning i skattesatser har regjeringen foreslått å redusere rammeoverføringene dersom skattøren blir økt, jf. kap. 5.3.2.

På 1990-tallet har en del kommuner hatt problemer med å tilpasse utgiftene til de økonomiske rammebetingelser. I enkelte tilfeller har dette resultert i lånefinansiering av driftsutgifter, noe som bl.a. har vært mulig fordi det ikke foreligger nasjonale reguleringer av låneopptak. I mai 1995 ble det imidlertid nedsatt en arbeidsgruppe for å vurdere innføring av balansekrav og eventuelt å begrense lånefinansiering til investeringsformål. I sin rapport foreslår arbeidsgruppen at det innføres balansekrav for kommuner og landsting. Det innebærer bl.a. at budsjettet skal settes opp slik at inntektene ikke overstiger kostnadene og at eventuelle underskudd skal dekkes inn i løpet av to år. Regjeringen har foreslått at det innføres balansekrav for kommunene f.o.m. 1999 og for landstingene f.o.m. 2000. Som følge av forslaget om å innføre balansekrav blir det ansett som overflødig å innføre forbud mot å låne til drift.

5.4 Danmark

5.4.1 Innledning

Ressursforbruket i den kommunale sektor i Danmark har, i likhet med andre vestlige land, vokst kraftig i tiden etter den andre verdenskrig. Målt som andel av bruttonasjonalproduktet, har de samlede kommunale utgiftene (inkl. pensjonsutgifter) vokst fra 22 prosent i 1970 til 32 prosent i 1994. Deler av denne veksten skyldes endringer i oppgavedelingen mellom forvaltningsnivåene.

Ved en omfattende kommunalreform i 1970 ble det foretatt store endringer både i kommuneinndelingen og i oppgavefordelingen mellom forvaltningsnivåene. Antall kommuner ble kraftig redusert og flere administrative oppgaver ble tillagt kommunene. Gjennom den nye kommuneinndelingen ble det etablert kommuner som i størrelse var stor nok til å løse flere og større oppgaver. Dette innebar at mange oppgaver som naturlig var knyttet til lokalsamfunnet, kunne overføres fra staten til kommunene. Når det gjaldt fordelingen av tilskudd skjedde det en overgang mot rammefinansiering og generelle statstilskudd.

5.4.2 Lokale skatteinntekter

Kommunene og amtskommunene har mulighet til å skrive ut skatt på eiendom og inntekt for personer. Når det gjelder inntektsskatt fra selskaper, får de danske kommunene en andel av disse overført fra staten. Eiendomsskatten i Danmark består av to komponenter: «grundskyld» og «dækningsavgift». «Grundskyld» skal bare skrives ut på grunnen, og ikke på bygninger. «Grundskyld» til kommunene varierer mellom 6 og 24 promille. Amtskommunene skriver ut «grundskyld» på 10 promille. I tillegg kan kommunene innkreve «dækningsavgift» på maksimum 10 promille fra eiere av private eiendommer som anvendes til visse ervervsmessige formål. For kommunesektoren som helhet utgjør eiendomsskatten om lag 8 prosent av de samlede skatteinntektene.

Den kommunale og amtskommunale inntektsskatten innkreves sammen med den statlige inntektsskatten og innbetales til Told- og skattestyrelsen som deretter avregner beløpet med kommunene.

I 1995 vedtok Folketinget endringer i finansieringssystemet for den danske kommunesektoren. Slik systemet fungerte før 1995 anslo kommunene selv størrelsen på skattegrunnlaget. Kommunene fikk deretter utbetalt skatteinntekter og inntektsutjevnende tilskudd på grunnlag av dette anslaget. Ved det endelige oppgjøret av skatteinntektene blir det foretatt en avregning overfor staten. Dette skjer to år etter. Etter endringene i 1995 kan kommunene fremdeles velge denne budsjetteringsmetoden. I tillegg ble det innført en alternativ budsjetteringsmetode som innebærer en statsgaranti mht. inntektsnivå. Kommunene får garantert et bestemt nivå på skattegrunnlaget. Det garanterte skattegrunnlaget bestemmes ut fra siste kjente skattetall. Deretter fremskrives skattegrunnlaget med en felles faktor for alle kommunene. Dersom det i ettertid, ved det endelige skatteoppgjøret, viser seg at det faktiske skattegrunnlaget ligger under garantinivået, får dette ingen konsekvenser for kommunene. I motsatt tilfelle, dersom skattegrunnlaget viser seg å ligge over garantinivået, beholder staten ekstrainntekten. Ved beregning av budsjettet for 1996 har om lag 20 prosent av de danske kommunene valgt alternativet med garanti.

I Danmark har kommunene, i prinsippet, frihet til selv å bestemme størrelsen på den kommunale skattesatsen. Dette har ført til stadige forhandlinger mellom kommunene og staten for å stabilisere skattesatsene. Til tross for dette har skattesatsene for kommunene og amtskommunene økt med gjennomsnittlig 0,34 prosentenheter fra 1994 til 1995. For kommunene varierte skattesatsene for 1995 mellom 13,5 prosent og 22,3 prosent, mens skattesatsen for amtskommunene varierte mellom 8,9 prosent og 10,9 prosent. I 85 prosent av kommunene er samlet inntektsskatt til kommune og amt mellom 29 prosent og 32 prosent.

5.4.3 Statlige overføringer

Det danske overføringssystemet har gjennomgått flere omfattende reformer de siste ti-årene. Den siste ble vedtatt i 1995 med virkning f.o.m. 1996 og innebærer betydelige endringer både i utgifts- og inntektsutjevningen. For inntektsutjevningen er utjevningsambisjonene redusert. Dette får konsekvenser for kommunene utenfor hovedstadsområdet som tidligere ble hevet til gjennomsnittlig skattegrunnlag i hovedstadsområdet. Etter den siste gjennomgangen ble kompensasjonsgraden redusert og referansepunktet endret. Kommunene utenfor hovedstadsområdet skal kompenseres for differansen mellom eget skattegrunnlag og gjennomsnittlig skattegrunnlag for hele landet.

Når det gjelder endringer i utgiftsutjevningen, vises det til gjennomgangen i NOU1996: 1 «Et enklere og mer rettferdig inntektssystem for kommuner og fylkeskommuner».

5.4.4 Brukerbetaling

For å kunne innføre brukerbetaling på en kommunal tjeneste forutsettes det som regel hjemmel i lov. På de tjenestene hvor det er tillatt å innkreve brukerbetaling er det opp til kommunestyret selv å beslutte hvorvidt det skal kreves brukerbetaling og i så fall hvor mye.

Tjenester med brukerbetaling kan deles i fem hovedgrupper i det danske systemet:

• Vann, varme og avløp

• Barnehage, fritidsundervisning osv.

• Hjemmehjelp, sykehjem og andre institusjoner

• Inntekter ved salg – f.eks inngangsbilletter til svømmehaller

• Salg av ytelser til andre offentlige myndigheter

Når det gjelder vann, varme og avløp, er dette tjenester som kan belastes brukerne etter selvkostprinsippet. Selvkostprinsippet er fastsatt ved lov. Det er likevel anledning til å la avgiftsinntektene overstige utgiftene for et enkelt år så lenge inntekter og utgifter balanserer på noen års sikt.

For tjenester som hjemmehjelp, sykehjem, barnehage, fritidsundervisning osv. er det, av fordelingsmessige hensyn, fastsatt regler for beregning av takster som dekker en mindre del av utgiftene. Brukerbetaling for hjemmehjelpstjenester er avhengig av mottakerens inntekter. For barnehager er det fastsatt ved lov at foreldrebetalingen ikke kan overstige 30 prosent av kommunens utgifter. I tillegg skal det minimum ytes søskenmoderasjon på 33 1/3 prosent av betalingen pr. barn til familier med mer enn ett barn i barnehage. Kommunene står fritt til å ta lavere foreldrebetaling enn det loven foreskriver.

5.4.5 Gjeld og låneopptak

I løpet av 1970-årene ble kommunenes adgang til å ta opp lån sterkt begrenset slik at kommunene i dag kun har mulighet til å ta opp lån for finansiering av investeringsutgifter til forsyningsvirksomhet (vann, varme, avløp m.v.).

Kommunene råder hvert år over en låneramme som tilsvarer summen av investeringsutgiftene i tilknytning til vann, varme, avløp m.v.

Når det gjelder amtskommunene, har de frem til 1996 ikke hatt anledning til å ta opp lån. F.o.m. 1996 kan imidlertid amtskommunene lånefinansiere inntil 25 prosent av investeringsutgiftene.

5.4.6 Statlig styring

Den makro-økonomiske styringen av den danske kommunesektoren skjer på to måter. For det første fører staten tilsyn med kommunene og amtskommunene slik at gjeldende lover følges. Dessuten sørger staten for at utviklingen i kommuneøkonomien tilpasses den makroøkonomiske situasjonen for landet.

For primærkommunene er det et tilsynsråd i hvert amt som skal føre tilsyn med kommunene. Tilsynsmyndigehetene kan annullere beslutninger gjort av kommunestyret dersom beslutningen strider med lovgivningen eller mangler lovhjemmel. Når det gjelder amtskommunene, er det Indenrigsministeriet som utøver tilsyn med disse.

Når det gjelder styringen av kommunesektorens inntekter og innpassingen av inntektsrammene til de makroøkonomiske rammene, foregår dette gjennom forhandlinger mellom staten og kommunesektoren. Dette samarbeidet bygger på enighet om at det er Regjeringen og Folketingets ansvar å fastsette de økonomiske og politiske mål for kommunesektoren. Ettersom de danske kommunene i utgangspunktet har beskatningsfrihet må det eksistere et samarbeid mellom staten og kommunesektoren for å hindre en sterkere vekst i kommunale utgifter enn det landet, sett under ett, kan tåle.

Budsjettsamarbeidet mellom staten og kommunene bygget i begynnelsen av 1980-tallet på henstillinger fra staten, basert på forhandlinger mellom staten og kommunale organisasjoner, om å overholde visse rammer for både veksten i de totale utgiftene og utviklingen i skattøret.

I 1983 begynte regjeringen med sanksjoner i form av nedskjæringer av det generelle tilskuddet for å inndra det overskuddet man fikk som følge av at veksten i inntektsgrunnlaget vokste raskere enn kommunale priser og lønninger. På slutten av 1980-tallet ble det innført sanksjoner mot de kommunene som ikke overholdt de beregnede utgiftsrammen det var enighet om. I 1988 ble det ved lov innført et skattetak for amtskommunene for å begrense veksten i skattesatsene.

Fra 1989 har budsjettsamarbeidet vært preget av forhandlinger og frivillige avtaler mellom staten og kommunene. Siden 1990 har formålet med avtalene vært å stabilisere det kommunale skattøren og dermed unngå sterk vekst i de kommunale utgiftene.

Slik det danske forhandlingssystemet fungerer har ikke staten sanksjonsmuligheter overfor enkelt-kommuner, men kun mot kommunesektoren som helhet. Hvis en kommunene hever skattesatsen utover det som er avtalt og dette ikke får konsekvenser for kommunen i form av sanksjoner, vil ikke eventuelle sanksjoner virke disiplinerende. For den enkelte kommune kan det være rasjonelt å heve skattesatsene og dermed bryte avtalen fordi det er bare den ene kommunen som øker skattesatsen som nyter godt av de økte skatteinntektene, mens sanksjonene fra staten rammer alle kommunene. I tillegg vil ikke en økning i skattesatsene for den ene kommunen nødvendigvis føre til avtalebrudd og sanksjoner. Summen av beslutninger i enkelt kommuner kan komme i konflikt med forhandlingsavtalen. Avtalene mellom staten og kommunesektorens organisasjoner er ikke juridisk bindende, hverken for den enkelte kommune eller for kommuneorganisasjonen.

Blom-Hansen (1996) har analysert budsjettsamarbeidet mellom kommunesektoren og staten. Siden 1980 har avtalen blitt overholdt fire ganger, tre ganger har nesten alle kommunene overholdt avtalen og ni ganger er avtalen brutt. Forhandlingssystemet er blitt kritisert for å være en udemokratisk prosess hvor Folketinget spiller en beskjeden rolle. Forhandlingene skjer mellom regjeringen og kommunenes organisasjoner og etter forhandlingene presenteres avtalen for Folketinget. Når det er oppnådd enighet mellom kommunenes organisasjoner og regjeringen om de økonomiske rammene, kan det være vanskelig for Folketinget å gripe inn med endringsforslag.

5.5 England

5.5.1 Innledning

I perioden etter andre verdenskrig fram til om lag 1975 ble kommunesektoren i England pålagt stadig nye oppgaver. Kommunene spilte bl.a. en betydelig rolle i utbyggingen av undervisningstilbudet, ved etablering av pleie- og omsorgstjenester for de eldre og ved gjennomføring av omfattende boligprogrammer.

Den økonomiske krisen på 1970-tallet markerte et brudd på denne utviklingen. Etter dette har statlige myndigheter primært vært opptatt av å redusere omfanget av kommunesektoren. Et av de første tiltakene var innføring av såkalte «cash limits». I stedet for å øke de statlige overføringene i løpet av budsjettåret dersom pris- og lønnsveksten ble større en forutsatt, ble overføringene holdt uendret i nominelle størrelser.

Den stramme politikken overfor kommunene ble forsterket ved overgangen til konservativt styre i 1979. Den nye regjeringen var valgt på et program hvor et av hovedmålene var å redusere skatter og offentlige utgifter. Sterkere statlig styring av kommunenes finanser ble betraktet som et nødvendig virkemiddel for å begrense kommunenes utgifter. Den følgende beskrivelsen av det britiske finansieringssystemet vil, i tillegg til å beskrive dagens system, fokusere på utviklingen av systemet fra 1980 fram til i dag. Denne perioden er karakterisert ved at forholdet mellom staten og kommunesektoren blir stadig mer konfliktfylt. Dette skyldes dels upopulære endringer i kommunale beskatningsformer og dels at en rekke kommunale funksjoner er overtatt av staten eller privatisert.

Den engelske lokalforvaltningen består av tre parallelle systemer. I London-området er det 32 «London boroughs» som har ansvaret for samtlige kommunale tjenester. Det eksisterer ikke et overgripende kommunalt nivå som omfatter hele London-området. Et liknende system finnes i seks andre storbyområder hvor det er ett kommunalt nivå som betegnes «Metropolitan district». I resten av England har lokalforvaltningen to nivåer, county og district. Et county dekker et større geografiske område og har en mer omfattende tjenesteproduksjon enn et «district». Til tross for at lokalforvaltningen er ulikt organisert i ulike deler av landet, er finansieringssystemet i hovedsak det samme for hele lokalforvaltningen.

5.5.2 Lokale skatteinntekter

5.5.3 Statlige overføringer

De statlige overføringene til engelske kommuner består i hovedsak av to rammetilskudd. Det første og viktigste er et utjevningstilskudd som skal bidra til å utjevne forskjeller i skattegrunnlag og forskjeller i beregnet utgiftsbehov. Det andre tilskuddet som finansieres av den nasjonale skatten på næringseiendommer m.v., fordeles i hovedsak etter antall innbyggere. I tillegg kommer øremerkede tilskudd til nasjonalt prioriterte tjenesteområder, først og fremst politi.

I det følgende fokuseres det på håndteringen av lokale skatteinntekter i utjevningssystemet. Det vises til NOU 1996:1 «Et enklere og mer rettferdig inntektssystem for kommuner og fylkeskommuner» for en mer komplett oversikt over det engelske overføringssystemet.

Ved inngangen til 1980-årene var utjevningssystemet utformet slik at det stimulerte til lokale skatteøkninger. Jo høyere eiendomsskattesats en kommune valgte, desto større ble utjevningstilskuddet. Slike ordninger er som regel motivert ut fra utjevningshensyn. Når to kommuner øker eiendomsskattesatsen like mye, bør inntektene øke like mye i begge kommuner. For å oppnå dette må utjevningstilskuddet til kommuner med svak skattegrunnlag øke når den lokale skattesatsen øker. Av regjeringen, som ønsket å redusere det lokale skattenivået, ble imidlertid dette betraktet som en svært uheldig side ved utjevningssystemet.

Utover 1980-tallet ble utjevningssystemet endret med sikte på å svekke kommunenes motiver til å øke skattesatsene. I første omgang ble utjevningssystemet supplert med trekkordninger for kommuner som i henhold til nasjonalt definerte kriterier, hadde et høyt utgiftsnivå. For kommuner som allerede hadde et høyt skatte- og utgiftsnivå, betydde dette at skatteøkninger i mindre grad enn tidligere ble premiert i form av tilskuddsøkninger. Omleggingen fikk imidlertid ikke konsekvenser for kommuner med et lavt skatte- og utgiftsnivå.

I forbindelse med innføringen av poll tax i 1990, ble det også foretatt visse justeringer i overføringssystemet. Etter dette er det benyttet normerte skattesater ved beregning av utjevningstilskudd. Dette innebærer at tilskuddsbeløpet bestemmes uavhengig av den skattesatsen kommunen har valgt og at overføringssystemet ikke lenger stimulerer til lokale skatteøkninger.

5.5.4 Brukerbetaling

Inntekter fra brukerbetaling utgjør vel 10 prosent av inntektene i engelske kommuner. Det kreves brukerbetaling for et vidt spekter av tjenester. En oversikt fra midten av 1980-tallet viser at kommunene samlet sett krevde betaling for mer enn 600 ulike tjenester. I mer enn 100 av tilfellene var prisene fastsatt av nasjonale myndigheter. Mer enn 40 prosent av inntektene fra brukerbetaling kreves inn i undervisningssektoren. Det er f.eks. vanlig at foreldrene betaler for skolebøker, skolemat og undervisningstilbud som gis utenom ordinær skoletid. Betaling for helse- og sosialtjenester utgjør om lag 15 prosent av inntektene, mens renovasjonsavgifter utgjør 3 prosent.

5.5.5 Låneregulering og finansiering av investeringer

Statlig låneregulering har en lang historie i England. Allerede i forrige århundre måtte kommunene innhente godkjenning fra statlig hold for hvert enkelt låneopptak. Etter andre verdenskrig ble lånereguleringen stadig mer detaljert. Siden kommunenes investeringer praktisk talt var 100 prosent lånefinansiert, var låneregulering i realiteten et virkemiddel for å styre omfanget av investeringene. På statlig nivå ble det fastsatt investeringsrammer for kommunesektoren som helhet og for de enkelte tjenesteområder.

I 1980 ble reguleringene av kommunenes investeringer og låneopptak gjort mer fleksible. Dette innebar at staten kun kontrollerte de samlede investeringsutgiftene i den enkelte kommune. Reguleringen av låneopptak og fordelingen av investeringsutgiftene på ulike tjenesteområder opphørte. Det ble videre gitt anledning til å overskride de statlige investeringsrammene dersom dette ble finansiert ved salg av fast eiendom.

Dereguleringen medførte at kommunene i stor utstrekning solgte kommunale leiegårder og annen eiendom for å finansiere økte investeringsutgifter. Etter kort tid ble derfor reglene innskjerpet, slik at bare deler av inntektene fra salg av fast eiendom kunne benyttes til investeringsformål.

Det gjeldende systemet for regulering av investeringsutgifter som ble innført i 1991, gir staten noe større muligheter til å styre kommunenes investeringsutgifter. Hvert år fastsettes det, for hver enkelt kommune, retningslinjer for de samlede investeringsutgifter. Samtidig fastsettes størrelsen på investeringstilskudd og maksimale låneopptak. På denne måten kan staten i stor grad styre omfanget av investeringene og hvordan disse finansieres. Staten kan f.eks. legge opp til høye investeringer i en kommune, men samtidig forutsette at en stor andel av utgiftene finansieres ved salg av fast eiendom. Kommunene har fremdeles anledning til å overskride investeringsrammene, gitt at dette finansieres ved større salg av fast eiendom enn det som er forutsatt i det statlige opplegget.

5.6 Oppsummering

Dette kapitlet har behandlet kommunefinansieringen i Sverige, Danmark og England. I oppsummeringen tas det sikte på å klargjøre forskjeller og likheter mellom finansieringssystemet i Norge og finansieringssystemer i Sverige, Danmark og England. Det er flere sider ved finansieringssystemet som er analysert. For det første er det innledningsvis gitt en bredere sammenligning av ulike land når det gjelder kommunesektorens inntektsarter, skatteinntektenes betydning og kommunesektorens skatteformer. For det andre er det sett nærmere på tilførsel av skatteinntekter til kommunesektoren i Sverige og Danmark. For å øke stabiliteten i kommunesektorens inntekter er systemet for tilførsel av skatter i Sverige og Danmark utformet på en annen måte enn det norske. For det tredje er det sett nærmere på forhandlingssystemet mellom staten og kommunesektoren slik det fungerer i Danmark.

England skiller seg ut fra de skandinaviske landene ved at kommunesektoren får en betydelig mindre andel av sine inntekter i form av lokale skatteinntekter og en større andel i form av statlige overføringer. Den lave skatteandelen i England har bl.a. sammenheng med at kommunene bare kan skrive ut skatt på eiendom og at eiendomsskatten har et mer begrenset proveny enn skatt på inntekt. I de skandinaviske landene utgjør inntektsskatt fra personer det vesentligste av kommunesektorens skatteinntekter. Etter som kommunene i England kun har relativt beskjeden skattefinansiering og i tillegg et lite konjunkturfølsomt skattefundament, har kommunesektorens skatteinntekter, i motsetning til i de skandinaviske landene, liten betydning for den makroøkonomiske styringen.

Det er store likheter mellom de skandinaviske landene både når det gjelder organisering av lokalforvaltningen, oppgavefordelingen og finansieringssystem. Det er imidlertid noen sentrale ulikheter mellom Norge, Sverige og Danmark når det gjelder utformingen av finansieringssystemet. For det første er kommunesektorens skatteinntekter spredt på flere skatteformer i Norge sammenliknet med Sverige og Danmark. I Danmark og Sverige mottar kommunesektoren hverken inntektsskatt fra bedrifter eller formuesskatt. Sverige har heller ikke lokal eiendomsskatt. Men til tross for at norske kommunene og fylkeskommunene har flere skatteformer, er skatteandelen lavere enn i Sverige og Danmark.

For det andre er det forskjeller mellom de skandinaviske landene når det gjelder system for tilførsel av skatteinntektene. I det svenske og danske systemet utbetales skatteinntektene forskuddsvis fra staten med justeringer ved de endelige skatteoppgjørene senere år. Hensikten med denne måten å tilføre kommunesektoren skatteinntekter på er å stabilisere inntektene i kommunene, både av hensyn til den makro-økonomiske styringen og av hensyn til den økonomiske planleggingen i kommunene. Systemene for tilførsel av skatteinntekter slik det fungerer i Sverige og Danmark har klare likhetstrekk med den modell for tilførsel av skatteinntekt som er beskrevet i rapport fra arbeidsgruppe nedsatt av Finansdepartementet, jf. kap. 7.4.

For det tredje er det forskjeller mellom de skandinaviske landene når det gjelder den makroøkonomiske styringen av kommunesektoren. I Danmark forhandles det hvert år mellom staten og kommunesektorens organisasjoner om rammene for kommuneopplegget neste budsjettår. Gjennom et slik forhandlingssystem trekkes kommunesektoren i større grad med i beslutningsprosessen. Formålet med disse forhandlingene fra statens side er å begrense skatte- og utgiftsveksten, og fra kommunesektorens side å sørge for samsvar mellom inntekter og oppgaver. I Sverige har det vært forhandlinger mellom staten og kommunesektorens organisasjoner om inntektsutviklingen i 1997 og 1998. For det fjerde er det forskjeller mellom de skandinaviske landene når det gjelder utformingen av inntektsutjevningen. I Sverige og Danmark er inntektsutjevningen rene omfordelingsordninger, i motsetning til i Norge hvor vi har statsfinansiert utjevning. En ren omfordelingsordning innebærer først og fremst betydelig høyere trekk for de kommunene som ligger over gjennomsnittet enn dagens norske system.