Finansdepartementet

Omsorgsopptjening og økt opptjeningstid

26.06.97

Fra: Espen Aasen, leder for arbeidsgruppen

Til: Professor Erling Selvig

Kopi: Arbeidsgruppen som har utredet økt opptjeningstid og innføring av omsorgsopptjening

OVERSENDELSE AV RAPPORT <

Vedlagt følger ferdigstilt rapport om økt opptjeningstid og omsorgsopptjening i tjenestepensjonsordninger.

Arbeidsgruppen har lagt en del strenge forutsetninger til grunn i sitt arbeid med å komme frem til en modell for omsorgsopptjening. Forutsetningene er gitt i Velferdsmeldingens beskrivelse av omsorgsopptjening og Stortingets innstilling til denne. Disse forutsetningen påvirker bl.a.:

• personkrets,

• hvem som skal omfattes på innføringstidspunktet,

• finansiering og

• forholdet til folketrygdens ordning med opptjening av omsorgspoeng ifm omsorgsfravær.

Disse forutsetningene har lagt sterke føringer på arbeidsgruppens modell.

Når det gjelder obligatorisk omsorgsopptjening har arbeidsgruppens mandat vært å utarbeide en mest mulig hensiktsmessig modell for hvordan dette kan gjennomføres, gitt de omtalte forutsetningene. Arbeidsgruppen har derfor utelukkende hatt en faglig innstilling til utredningen, og en har ikke tatt standpunkt til de modellen som er utarbeidet. Partene som har deltatt i arbeidet vil komme med uttalelse ifm høringen av rapporten.

Rapporten er skrevet med utgangspunkt i eksisterende regelverk. Det er derfor ikke tatt hensyn til forslag som vil bli fremmet i Tjenestepensjonsgruppens (TPG) rapport. Likevel vil nok flere av forslagene i TPG kunne virke inn på hvordan omsorgsopptjeningen kan organiseres. Særlig vil forslaget om at arbeidstakere ikke kan meldes ut av en pensjonsordning i forbindelse med lovfestet permisjon, være viktig. Dersom en ser bort fra kjønnsnøytralitet, vil dette forslaget redusere behovet for omsorgsopptjening betydelig ettersom en stor del av omsorgspermisjonene vil være omfattet av lovfestede permisjoner.

Dersom arbeidsgiver skal betale premien til personer som ikke kan meldes ut ifm lovfestet permisjon, vil forutsetningen om kjønnsnøytral finansiering fravikes. En måte å unngå brudd på forutsetningen om kjønnsnøytral finansiering, vil være å etablere en refusjonsordning i disse tilfellene.

I tillegg kan nevnes at TPGs forslag vil være at særreglene angående risikodekning for personer som meldes ut av pensjonsordning ifm omsorgspermisjon kan bortfalle.

Arbeidsgruppens rapport er et innspill til TPG, og det er selvsagt opp til dette utvalget hvordan rapportens innhold skal fremstilles og offentliggjøres. Foreløpig legges det etter det arbeidsgruppen er kjent med opp til at rapporten skal inngå som et vedlegg til TPGs rapport, noe som virker hensiktsmessig. Det vil i så fall være opp til TPG å kommentere arbeidsgruppens rapport og mulige tilpasninger på bakgrunn av forslag fra TPG.

Bakgrunn

I Innst. S. nr. 180 (1995-96) til Velferdsmeldingen (St meld nr 35 (1994-95)) fremmet et flertall i Sosialkomiteen bestående av Arbeiderpartiet og Høyre følgende forslag:

« Flertallet vil be om at Regjeringen i forbindelse med forslag om ny lov om tjenestepensjoner etter skatteloven kommer tilbake med utredning om økt minste opptjeningstid fra 30 til 35 år for rett til full pensjon både når det gjelder offentlige og private tjenestepensjonsordninger, innføring av omsorgsopptjening og adgang til å lukke nåværende ordninger.»

Bakgrunnen for denne utredningen var forslaget i Velferdsmeldingen om å øke opptjeningstiden til 40 år innen privat tjenestepensjon etter skatteloven (TPES) og – som del av dette – å innføre omsorgsopptjening i private tjenestepensjonsordninger, med adgang til å lukke nåværende ordninger på grunn av kostnadsforholdene.

En prosjektgruppe med representanter fra Norges Forsikringsforbund, Kredittilsynet og berørte departementer har drøftet spørsmålet om omsorgsopptjening i private tjenestepensjonsordninger, og utarbeidet et foreløpig materiale med skisse til en ordning for dette.

På dette grunnlag ble det oppnevnt en arbeidsgruppe med representanter fra Sosial- og helsedepartementet, Administrasjonsdepartementet, Finansdepartementet, Norges Forsikringsforbund, Rikstrygdeverket, Statens Pensjonskasse, Kommunal Landspensjonskasse og Kredittilsynet for å fullføre prosjektgruppens arbeid for de private ordningene og å utrede omsorgsopptjening i de offentlige tjenestepensjonsordningene. Arbeidsgruppen har benyttet prosjektgruppens materiale i arbeidet med forlenget opptjeningstid og omsorgsopptjening i offentlige og private tjenestepensjonsordninger.

Mandat

Arbeidsgruppen ble gitt følgende mandat:

«Arbeidsgruppen skal drøfte pensjonspolitiske, administrative og økonomiske konsekvenser av å innføre 35 års opptjeningstid og omsorgsopptjening i offentlige og private tjenestepensjonsordninger. Arbeidsgruppen skal beskrive og drøfte prinsipielle og praktiske problemstillinger ved dette, og gjøre rede for de regelendringer som er nødvendige ved innføring av 35 års tjenestetid som minstekrav for rett til full tjenestepensjon.

Gruppen skal utarbeide en modell for omsorgsopptjening i TPES og en modell for offentlige tjenestepensjonsordninger. Modellene skal omfatte regler for personkrets, opptjening av pensjonsrett, finansiering og administrasjon. For TPES-ordningen utarbeides forslag til lovtekst og merknader. Det forutsettes at arbeidsgruppen har kontakt med Tjenestepensjonsgruppen (Selvig-utvalget) under arbeidet. Modellen for offentlig sektor gis en allmenn beskrivelse som grunnlag for utarbeidelse av lov- og forskrifts-bestemmelser.

Det skal gjøres særlig rede for hvordan modellene for privat og offentlig tjenestepensjon vil samvirke. Det forutsettes at 1 år med omsorgsopptjening bør gi opptjening enten i en TPES-ordning eller i en offentlig tjenestepensjonsordning.

Det legges til rette for vurdering av økonomisk-administrative konsekvenser gjennom intervallanslag for merutgifter og mindreutgifter i privat og offentlig sektor ved samtidig forlengelse av opptjeningstiden og innføring av omsorgsopptjening. I denne sammenheng vurderes også virkningen av adgangen til å lukke nåværende TPES-ordninger. Det foretas en vurdering av mulige arbeidsstyrkevirkninger.»

Merknader til mandatet

Arbeidsgruppen har utarbeidet modeller for omsorgsopptjening i tilknytning til både private og offentlige tjenestepensjonsordninger. Når det gjelder private tjenestepensjonsordninger er det skrevet lovtekst og motiver. For offentlige ordninger er det, som mandatet presiserer, beskrevet hvordan en ordning kan organiseres.

Arbeidsgruppen har ikke vurdert muligheten av å innføre adgang til lukking på grunnlag av en eventuell etablering av obligatorisk omsorgsopptjening i private tjenestepensjonsordninger. Spørsmålet om lukking bør etter arbeidsgruppens mening tas opp i forbindelse med større omlegginger av regelverket for de private tjenestepensjonsordningene, enn det en ordning for omsorgsopptjening innebærer.

Arbeidsgruppen har ikke vurdert andre pensjonspolitiske tiltak som kan bidra til å fremme de samme formålene som økt opptjeningstid og innføring av obligatorisk omsorgsopptjening. Det kan bl.a. vises til nylig gjennomførte endringer i Sverige, hvor det er innført en høyere aldersgrense for medlemskap i tjenestepensjonsordninger. En høyere aldersgrense for opptjening av pensjonsrettigheter innebærer at den enkelte må jobbe lenger mot slutten av yrkeskarrieren for å oppnå full tjenestepensjon, noe som vil gi økte incentiver til å stå lenge i arbeid. Dersom omsorgsfravær i stor grad tas ut tidlig i yrkeskarrieren, vil behovet for tilpasninger til slikt fravær bli mindre som følge av at fraværet har funnet sted før opptjening av pensjonsrettigheter.

Arbeidsgruppen har ikke hatt anledning til å gå nærmere inn på andre pensjonspolitiske tiltak enn det Stortingsflertallet har ønsket utredet. Arbeidsgruppen vil også bemerke at en i utredningen av omsorgsopptjening har tatt utgangspunkt i gjeldende regelverk for tjenestepensjonsordningene. Det er derfor ikke tatt hensyn til forslag fra Tjenestepensjonsgruppen om endringer i regelverket. Forslag fra Tjenestepensjonsgruppen kan derfor få innvirkning på hvordan omsorgsopptjeningen bør organiseres.

Når det gjelder økonomiske og administrative konsekvenser er disse forsøkt utredet. Ettersom det må legges til grunn en rekke usikre forutsetninger, presiseres det allerede nå at beregningene er usikre. Økning av minstekravet for opptjening av full tjenestepensjon fra 30 til 35 år vil på sikt redusere (de årlige) kostnadene ved tjenestepensjonsordninger, bl.a. ved at premien for eldre arbeidskraft kan reduseres. Arbeidsgruppen har ikke antydet hvor store arbeidsstyrkevirkninger som kan følge av økt opptjeningstid og innføring av obligatorisk omsorgsopptjening. Det legges imidlertid til grunn at forslagene vil støtte opp under arbeidslinjen og vil kunne bidra til at flere står lenger i arbeid.

Arbeidsgruppens sammensetning

• Arbeidsgruppen har hatt følgende sammensetning:

• Espen Aasen (leder), Finansdepartementet

• Årstein Risan, Finansdepartementet

• Carl E. Gjersem, Finansdepartementet

• Turid Urke, Finansdepartementet

• Arnulf Leirpoll, Planleggings- og samordningsdepartementet

• Jan Kristensen, Planleggings- og samordningsdepartementet

• Egil Horneland, Sosial- og helsedepartementet

• Tomas Berg, Sosial- og helsedepartementet

• Jo Aabakken, Kredittilsynet

• Aud Veierud, Kredittilsynet

• Hans Ellef Lømo, Norges Forsikringsforbund

• Ole Christian Moen, Statens Pensjonskasse

• Bente Sletbak, Rikstrygdeverket

• Knut Bratland, Kommunal Landspensjonskasse

Hans Ellef Lømo gikk ut av arbeidsgruppen i mars, og Knut Bratland stilte etter dette også som representant for Norges Forsikringsforbund.

I tillegg har Bjørn Bogstad fra Planleggings- og samordningsdepartementet, Georg Harbitz fra Norges Forsikringsforbund og Kari Bakken fra Kommunal Landspensjonskasse møtt på enkelte av arbeidsgruppens møter.

Sammendrag

Økt opptjeningstid fra 30 til 35 år

Spørsmålet om å øke opptjeningstiden i tjenestepensjonsordningene ble tatt opp i Velferdsmeldingen, men da bare for de private ordningene. På bakgrunn av stortingsflertallets uttalelse i forbindelse med behandlingen av Velferdsmeldingen har arbeidsgruppen utredet økt opptjeningstid fra 30 til 35 år for både private og offentlige tjenestepensjonsordninger. De offentlige ordningene har i dag krav om 30 års opptjeningstid for rett til full pensjon, mens det i de private ordningen er stilt krav om at ingen ordninger kan ha en kortere opptjeningstid enn 30 år for rett til full tjenestepensjon. Det er med andre ord ingen begrensninger oppad. Undersøkelser viser imidlertid at et flertall av ordningene i privat sektor har lagt seg på 30 års opptjeningstid. Dette innebærer at en økning opptjeningstiden til 35, vil få konsekvenser for flertallet av tjenestepensjonsordningene. Selv om opptjeningstiden økes fra 30 til 35 år for rett til full tjenestepensjon, legger arbeidsgruppen opp til at det i privat sektor på linje med dagens regelverk kan avtales lengre opptjeningstid enn 35 år.

Arbeidsgruppen mener det er flere argumenter som taler for at opptjeningstiden kan økes fra 30 til 35 år, herunder forventet økt levealder, bedret helsetilstand og mindre belastende arbeidsforhold. Videre har tjenestepensjonsordningene utviklet seg fra å være en pensjonsordning for relativt få arbeidstakere, til å omfatte stadig flere arbeidstakere. Flere jobber lenger, og det er blitt etablert ordninger slik at arbeidstakere ved skifte av arbeid og pensjonsordning kan få overført sine opptjente pensjonsrettigheter.

Begrunnelsen for å øke kravet til opptjeningstid i tjenestepensjonsordningene er for det første at en slik løsning over tid skal bidra til å øke den gjennomsnittlige fratredelsesalderen fra arbeidslivet. I tillegg vil økt opptjeningstid føre til at færre vil få mulighet til å tjene opp mer enn full tjenestepensjon, samt at regelverket i folketrygden og tjenestepensjonene tilnærmes hverandre.

Arbeidsgruppen legger til grunn at økt opptjeningstid i tjenestepensjonsordningene vil føre til at arbeidstakere står lenger i arbeid, men vil samtidig peke på at det er vanskelig å si noe om hvor sterk denne effekten er. I en rapport fra forskningsstiftelsen Fafo hevdes det at sammenhengen mellom tjenestepensjonsordning og tilpasningen på arbeidsmarkedet er svak. Oversikt over faktisk opptjeningstid for alderspensjonister i Statens Pensjonskasse tyder imidlertid på at det er en sammenheng mellom pensjonsvilkår og valg av pensjoneringstidspunkt.

Etter kommuneloven § 24 nr 4 står kommuner og fylkeskommuner fritt til å opprette pensjonsordninger for sine ansatte. I utgangspunktet vil slike pensjonsordninger være basert på avtaler mellom kommunene/fylkeskommunene og de ansattes organisasjoner.

Kongen kan med hjemmel i nevnte bestemmelse ved forskrift gi nærmere regler for pensjonsordningene. Denne myndighet er delegert til Sosial- og helsedepartementet, og 22. april 1997 har Sosial- og helsedepartementet gitt forskrift med materielle rammer for kommunale og fylkeskommunale pensjonsordninger.

I denne forskriften kan det regelfestes 35-års opptjeningstid for full pensjon og omsorgsopptjening i kommunale og fylkeskommunale pensjonsordninger. Dersom det skulle være ønskelig å lovregulere dette, kan det gjøres i kommuneloven samtidig med ny lov om private tjenestepensjonsordninger.

Arbeidsgruppen mener på dette grunnlag at det ikke ligger avgjørende juridiske problemer i veien for å øke kravet til opptjeningstid for rett til full tjenestepensjon fra 30 til 35 år.

Arbeidsgruppen legger videre til grunn at de nye reglene skal gjøres gjeldende for personer som på iverksettingstidspunktet ikke har hatt mulighet til å tjene opp rettigheter i en tjenestepensjonsordning. Dette innebærer i praksis at kravet til økt opptjeningstid bare vil omfatte personer som er under en viss alder (18 år) på iverksettingstidspunktet. Dette innebærer at det vil bli en lang innfasingsperiode før alle arbeidstakere omfattes av økt krav til opptjeningstid. Dette medfører at arbeidstyrkevirkningene av forslaget også vil ligge langt frem i tid.

Innføring av obligatorisk omsorgsopptjening i tjenestepensjonsordningene

En innføring av omsorgsopptjening i tjenestepensjonsordningene er et element for å kunne gjennomføre en utvidelse av minstekrav til opptjeningstid for rett til full tjenestepensjon uten at kvinners muligheter til full opptjening svekkes. En vanlig årsak til at kvinner ikke oppnår like høy pensjonsopptjening som menn, er fremdeles at kvinner har fravær i forbindelse med omsorg for egne barn tidlig i yrkeskarrieren. Utvidet opptjeningstid vil ytterligere kunne redusere en del kvinners muligheter til full opptjening av tjenestepensjon, fordi kvinner i større grad enn menn har perioder med ulønnet omsorgsarbeid for barn.

I Velferdsmeldingen var forslaget om innføring av obligatorisk omosorgsopptjening koplet opp mot forslaget om å øke opptjeningstiden fra 30 til 40. Ettersom det nå utredes en økning av opptjeningstiden fra 30 til 35 år, kan det argumenteres for at behovet for å innføre obligatorisk omsorgsopptjening er betydelig mindre. I tillegg viser det seg at etablert praksis i de fleste tjenestepensjonsordningene er at arbeidstakere som går ut i omsorgspermisjon ikke meldes ut av tjenestepensjonsordningen. På den annen side vil innføring av obligatorisk omsorgsopptjening innebære en mer enhetlig praksis for opptjening av pensjonsrettigheter i forbindelse med omsorgsfravær.

Arbeidsgruppen mener følgende tre grunnleggende krav må tilfredsstilles før omsorgsopptjening i tjenestepensjonsordning kan gis:

• opptjent omsorgspoeng i folketrygden gjennom omsorg for egne barn,

• medlemskap en viss tid i en tjenestepensjonsordning før eller etter omsorgsfraværet, og

• arbeidslivstilknytning en viss tid etter omsorgsfraværet.

De tre kravene må tilfredsstilles for hvert år det gis omsorgsopptjening. Med disse kravene defineres hvilke omsorgsoppgaver som skal gi rett til opptjening, samt at arbeidslinjehensynet ivaretas også ved at det skal stilles krav til arbeidslivstilknytning etter omsorgsfraværet. Kravet om medlemskap i en tjenestepensjonsordning er naturlig ettersom omsorgsopptjeningen jo skal henskrives til slikt medlemskap.

I utformingen av en modell for omsorgsopptjening i tjenestepensjonsordninger har arbeidsgruppen lagt vekt på at arbeidslinjehensynet må ivaretas også i denne ordningen. Det er derfor lagt opp til at opptjening av pensjonsrettigheter på bakgrunn av omsorgsfravær må være knyttet til yrkesdeltakelse etter omsorgsfraværet.

For å definere hva som skal regnes som omsorgsfravær har arbeidsgruppen fulgt opp Velferdsmeldingen der det ble lagt til grunn at TPES-ordningene skal ha obligatorisk pensjonsopptjening under omsorgsfravær som gir omsorgspoeng i folketrygden. Omsorgspoeng kan gis både ved omsorg for små barn og ved pleie av eldre syke og funksjonshemmede. Ved omsorg for egne barn blir omsorgspoengene godskrevet automatisk dersom en ellers fyller vilkårene (pensjonsgivende inntekt under 4G i kalenderåret, barn under 7 år). For å få godskrevet pensjonspoeng i folketrygden ved ulønnet fravær i forbindelse med pass av syke eldre og funksjonshemmede, må det søkes særskilt og pleieforholdet med dokumenteres av kommunen. Arbeidsgruppen viser til at det er fravær i forbindelse med omsorg for egne barn som i størst grad vil påvirke mulighetene for opptjening av full pensjon i en tjenestepensjonsordning, og arbeidsgruppen legger derfor til grunn at omsorgsopptjening i disse ordningene bare skal gjelde omsorg for egne barn. Denne avgrensingen vil bidra til et sterkere fokus på arbeidslinjehensynet, samtidig som det er denne typen fravær som i størst grad begrenser omsorgspersonens mulighet til å oppnå full opptjening i en tjenestepensjonsordning.

I tillegg til krav om arbeidslivstilknytning etter omsorgsfraværet og oppfyllelse av vilkårene for omsorgspoeng i folketrygden, må det stilles krav til tilknytning til en tjenestepensjonsordning for å få omsorgsopptjening. Arbeidsgruppen har kommet frem til at tilknytning til en pensjonsordning kan finne sted både før og etter omsorgsfraværet. Det er opplagt at personer som var medlemmer av en tjenestepensjonsordning da omsorgsfraværet startet skal omfattes av omsorgsopptjeningen ettersom disse kan miste muligheten for opptjening i forbindelse med omsorgsfraværet. Men ettersom omsorgsopptjening også skal omfatte blant annet personer som får utsatt utdanningen på grunn av omsorgsansvar, legges det også opp til at kravet om medlemskap i en tjenestepensjonsordning kan oppfylles etter at omsorgsfraværet er avsluttet.

Arbeidsgruppen anbefaler etter en samlet vurdering at det bør stilles krav til tre års arbeidslivstilknytning etter omsorgsfraværet og ett års medlemskap i en tjenestepensjonsordning før eller etter omsorgsfraværet for å tilfredsstille kravene til omsorgsopptjening.

Oppsummeringsvis vil det altså for hvert tredje år med yrkesaktivitet etter omsorgsfraværet gis ett års omsorgsopptjening, gitt at det også foreligger ett års ubenyttet tjenestetid i tjenestepensjonsordning (før eller etter fraværet) for hvert år med omsorgsfravær dersom dette har kvalifisert for aktiverte omsorgspoeng i folketrygden. Samlet mener arbeidsgruppen det ikke bør gis mer enn syv års omsorgsopptjening. Omsorgsopptjeningen skal omfatte alders-, uføre- og etterlattepensjon.

Et annet grunnleggende element i omsorgsopptjeningen er at finansieringen av slik opptjening må være kjønnsnøytral. Så lenge det fortsatt er kvinner som i hovedsak tar ut omsorgsfravær, ville det være likestillingspolitisk uheldig dersom den enkelte arbeidsgiver måtte bære merutgifter som kan relateres direkte til sine ansattes omsorgsfravær. Dette innebærer at det må legges opp til en form for fellesfinansiering av omsorgsopptjeningen. I praksis kan dette gjennomføres gjennom en pool-ordning der alle arbeidsgivere som tilbyr sine arbeidstakere en tjenestepensjonsordning betaler en premie på bakgrunn av alle medlemmene i ordningen.

Når det gjelder den praktiske utformingen av en modell for omsorgsopptjening har arbeidsgruppen, som mandatet tilsier, lagt mest vekt på å utrede en funksjonell modell for private tjenestepensjonsordninger. Forutsatt omtalen av omsorgsopptjening i Velferdsmeldingen og innstillingen til denne, har det ikke vært mulig å komme frem til en modell som gir raske effekter og som er enkel å administrere

Arbeidsgruppen anbefaler at omsorgsopptjeningen organiseres gjennom en egen juridisk enhet (Omsorgspoolen) med egen administrasjon. Omsorgspoolen sikrer opparbeidet pensjonsrett ved å betale for en fripolise i henhold til en standardplan. Fripolisen kjøpes i et livsforsikringsselskap hver gang en person oppfyller kravene for ett års omsorgsopptjening.

Det benyttes en standard pensjonsplan etter en netto tilleggsmodell med 66 pst. dekning. Det godskrives én 35-del av fulle ytelser iht. standardplanen for hvert år hvor kravene er oppfylt. Det kjøpes bare fripoliser basert på hele år. Omsorgsopptjening skal komme i tillegg til øvrige opptjente rettigheter i privat tjenestepensjonsordning.

Omsorgspoolen mottar tilskudd fra alle private tjenestepensjonsordninger til dekning av kjøp av fripoliser og Omsorgspoolens drift. Grunnlaget for virksomhetens tilskudd til poolen vil være den fulle premie virksomheten kan føre til skattemessig fradrag. Det skal ikke være egen fondsoppbygging i Omsorgspoolen. Dette innebærer at poolen hvert enkelt år skal motta premie fra de virksomheter som har en privat tjenestepensjonsordning, svarende til kostnadene ved kjøp av fripoliser det enkelte år, samt til administrering av ordningen.

Omsorgspoolen vil basere seg på informasjon fra forsikringsselskapene, pensjonskassene og Rikstrygdeverket for å kunne gjennomføre administreringen av omsorgsopptjeningen. Oppgavene til poolen vil for en stor del være å føre register over arbeidslivstilknytning med tilhørende pensjonsgivende inntekt og pensjonsgivende lønn, medlemskap i pensjonsordning og opptjening av omsorgspoeng i folketrygden. Arbeidsgruppen har lagt vekt på at informasjonsutvekslingen skal foregå på registernivå slik at mulige feilkilder reduseres.

Omsorgspoolens prosedyre vil bestå i å fastslå at kravet til omsorgspoeng i folketrygden er oppfylt, bekrefte medlemskap i en tjenestepensjonsordning og arbeidsmarkedstilknytning av nødvendig lengde. Dersom disse kravene er oppfylt, er det grunnlag for kjøp av fripolise for vedkommende. Omsorgspoolen må før fripolise kjøpes finne og bekrefte pensjonsgivende lønn, deretter beregnes ytelsen og fripolise kjøpes. Fripolisen skal kjøpes i det forsikringsselskap vedkommende sist var medlem i. Dersom vedkommende var medlem i en pensjonskasse, kjøpes fripolisen i pensjonskassens utløsningsselskap.

De foretakene som har tjenestepensjonsordning skal betale en premie til Omsorgspoolen til dekning av poolens administrasjonskostnader, samt til kjøp av fripoliser. Premien vil beregnes av Omsorgspoolen, og den skal tilsvare en andel av den fulle premie virksomheten kan føre til skattemessig fradrag. Premien til Omsorgspoolen skal skattemessig likebehandles med øvrig premie til tjenestepensjonsordning.

Når det gjelder omsorgsopptjening i offentlig sektor, peker arbeidsgruppen på to mulige modeller. Den ene tilsvarer modellen for privat sektor, mens den andre bygger på overføringsavtalen som omfatter de aller fleste tjenestepensjonsordningene i offentlige sektor.

Overføringsavtalemodellen ville innebære at det etableres en egen pensjonsordning for omsorgsopptjening i offentlig sektor. Det forutsettes i så fall at denne ordningen ikke vil bli utbetalende ordning. Den vil motta premie fra de ulike arbeidsgivere og bygge opp et fond. Omsorgsordningen vil refunderer til utbetalende pensjonsordning et beløp tilsvarende omsorgsopptjeningen. I denne modellen vil de normale samordningsreglene for tjenestepensjoner i offentlig sektor gjelde, slik at det ikke vil bli gitt mulighet til å tjene opp mer enn fulle rettigheter i en offentlig tjenestepensjon.

Det forutsettes at ett års registrert omsorgsfravær bare skal kunne gi opptjening i enten privat eller offentlig sektor. Arbeidsgruppen mener en kontroll mot dobbelt opptjening praktisk kan håndteres ved at en følger den enkeltes historiske medlemstid i tjenestepensjonsordninger i privat og offentlig sektor, slik at det første året med omsorgsopptjening tilskrives den tjenestepensjonsordningen der vedkommende hadde sitt første helårs medlemskap. Det påfølgende året med omsorgsopptjening tilskrives en ordning i den sektor der vedkommende hadde sitt andre opptjeningsår i en tjenestepensjonsordning osv.

Arbeidsgruppen vil bemerke at omsorgsopptjeningen både i privat og offentlig sektor vil medføre relativt omfattende og kostbar administrasjon. Arbeidsgruppen vil ikke utelukke at kostnadene i forbindelse med innføring av omsorgsopptjening kan bli høye i forhold til de fordeler som oppnås. På den annen side vil en med etableringen av omsorgsopptjening også få tilgang til viktig informasjon om medlemskap i tjenestepensjonsordninger, herunder muligheten til å etablere et fripoliseregister.

Innledning

For rett til full pensjon fra en statlig eller en kommunal tjenestepensjonsordning kreves det i dag at arbeidstakeren har en opptjeningstid i ordningen på 30 år eller mer. Et slikt krav stilles også i forskrift om private tjenestepensjonsordninger etter skatteloven, men det er her negativt angitt: Kravet til opptjeningstid for rett til full pensjon fra en slik ordning kan ikke settes lavere enn 30 år.

I Velferdsmeldingen uttalte regjeringen følgende om kravet til opptjeningstid i de private tjenestepensjonsordningene (s 296):

«For å styrke arbeidslinja, motivere til fortsatt arbeid blant eldre arbeidstakere og samtidig styrke likebehandling av arbeidstakere med og uten tjenestepensjon i privat sektor, vil Regjeringen legge til grunn i det videre regelverksarbeidet med tjenestepensjonsordningene at det, som i folketrygden, bør kreves 40 års opptjening for full pensjon. For personer med mer enn 40 år igjen til aldersgrensen på 67 år, vil en fortsatt legge til grunn full opptjening over gjenværende tid frem til fylte 67 år.»

Som det framgår av avsnitt 11.4 legges det samtidig opp til endringer som vil forhindre at kvinner stilles dårligere enn menn på dette punkt. Et reelt krav om gjennomgående høy opptjeningstid i tjenestepen- sjonsordningene vil være et nøkkelpunkt for å klare fremtidens forsørgingsbyrde.»

Ved behandlingen av Velferdsmeldingen sluttet et flertall i Stortinget seg til Regjeringens uttalelse. Flertallet hadde imidlertid et annet syn når det gjaldt hvilke ordninger som skulle få økt kravet til opptjeningstid for rett til full pensjon, og hvor mye dette kravet skulle økes med. I Innst S nr 180 (1995-96) heter det (s 104-105):

«Etter flertallets oppfatning vil det på bakgrunn av de utfordringer Velferdsmeldingen beskriver, være et naturlig skritt at minste opptjeningstid i tjenestepensjonsordningene heves fra dagens nivå på 30 år.

Flertallet mener at en økt minste opptjeningstid i private og offentlige tjenestepensjonsordninger til 35 år vil være et godt bidrag til arbeidslinjen, og at dette vil støtte opp om andre nødvendige tiltak for å bedre incentivene til å stå lenger i arbeid.

Flertallet vil be om at Regjeringen i forbindelse med forslag om ny lov om tjenestepensjoner etter skatteloven kommer tilbake med en utredning om økt minste opptjeningstid fra 30 til 35 år for rett til full pensjon både når det gjelder offentlige og private tjenestepensjons- ordninger, innføring av omsorgsopptjening og adgang til å lukke nå- værende ordninger.»

Med bakgrunn i stortingsflertallets forslag hvor flere av de vesentlige argumentene for å øke opptjeningstiden i tjenestepensjonsordningene er tatt opp, herunder ivaretagelse av arbeidslinja og underliggende forhold som forventet økt levealder, bedret helsetilstand og mindre belastende arbeidsforhold, vil arbeidsgruppa i det følgende gi en generell vurdering av kravet til opptjeningstid for full tjenestepensjon. Etter en kort drøfting av arbeidslinjehensynet følger en drøfting av hvilke grupper kravet om økt opptjeningstid eventuelt vil omfatte. Til slutt drøftes de juridiske konsekvensene av å endre kravet til opptjeningstid for kommunale tjenestepensjonsordninger.

Endrede betingelser for kravet til opptjeningstid i tjenestepensjonsordninger

I forbindelse med innføringen av folketrygden i 1967 ble det diskutert om også kravet til opptjeningstid for rett til full pensjon i tjenestepensjonsordningene burde økes. Det vanlige var også den gang opptjeningstid på 30 år for full tjenestepensjon. I folketrygden ble det bestemt at kravet til opptjeningstid for rett til full pensjon skulle settes til 40 år. For de arbeidstakerne som ved innføringen var for gamle til å oppnå 40 års opptjeningstid, ble det gitt regler om overkompensasjon. Disse reglene sikret arbeidstakere med inntekt under 5 G full pensjon dersom de fortsatte i arbeid fram til de fylte 70 år. (Personer født før 1917 kunne ikke oppnå full tilleggspensjon i folketrygden.)

Det ble imidlertid ikke lagt fram noe forslag om å øke kravet til opptjeningstid for rett til full pensjon i tjenestepensjonsordningene. I St meld nr 75 (1963-64) og i Ot prp nr 38 (1965-66) argumenteres det med at det ikke var grunn til å stille så strenge krav til full opptjeningstid fra disse ordningene som fra den kommende folketrygden. Det skyldtes igjen at tjenestepensjonsordningene var ordninger som omfattet relativt få arbeidstakere, og at det i hovedsak var bare den faste arbeidsinntekten i stillingen som telte med i pensjonsberegningen. Endelig ble det pekt på at en av grunnene til at kravet til opptjeningstid var satt såvidt lavt, var at også eldre arbeidstakere som begynte å arbeide i et foretak eller i det offentlige, og som tidligere ikke hadde vært medlem i noen tjenestepensjonsordning, skulle ha mulighet til å tjene opp full pensjon.

Disse hensynene gjorde seg ikke gjeldende i folketrygden. Den omfattet hele befolkningen, hadde et mer omfattende inntektsbegrep enn tjenestepensjonsordningene og innebar at ethvert arbeidsforhold gav både pensjonsrett og pensjonsplikt. Ved skifte av arbeidsplass kunne den enkelte bygge videre på de pensjonsrettighetene han eller hun hadde tjent opp på sitt forrige arbeidssted. Disse forholdene tilsa at man kunne stille strengere krav til opptjeningstid for rett til full pensjon enn det kravet som gjaldt i tjenestepensjonsordningene.

De hensynene som gjorde seg gjeldende for ikke å øke kravet til opptjeningstid for rett til full pensjon i tjenestepensjonsordningene i forbindelse med innføringen av folketrygden, er ikke så aktuelle i dag:

• tjenestepensjonsordningene er utvidet fra å omfatte relativt få arbeidstakere til å omfatte relativt store arbeidstakergrupper,

• det har skjedd en gradvis utvidelse av hvilke inntekter det blir tatt hensyn til ved pensjonsberegningen også i tjenestepensjonsordningene,

• de fleste arbeidstakere har i dag en yrkeskarriere som er lengre enn 30 år.

• det har i økende grad blitt etablert ordninger der arbeidstakerne ved skifte av arbeid og pensjonsordning får overført sine opptjente pensjonsrettigheter til den nye pensjonsordningen som han eller hun blir medlem i.

Som også stortingsflertallet uttalte i innstillingen til Velferdsmeldingen, vil en utvikling over tid i retning av økende levealder, bedret folkehelse og mindre slitende arbeidsmiljø, gjøre det mer naturlig å stimulere til lengre yrkesaktivitet.

Større likhet i krav til opptjeningstid i ulike ordninger vil også gjøre tjenestepensjonsordningene mer oversiktlige, styrke de sentrale pensjonsnormene og bidra til at ordningene i ulike virksomheter lettere kan sammenlignes. En skjerping av kravet til full opptjeningstid vil dessuten redusere muligheten til opptjening av mer enn full tjenestepensjon.

Arbeidslinjehensynet

Hovedbegrunnelsen for å øke kravet til opptjeningstid for rett til full tjenestepensjon er å gi et bidrag til arbeidslinjen. Dette ble uttalt av både regjeringen og Stortinget. Arbeidslinjen innebærer bl.a. at alle trygde- og pensjonsordninger enkeltvis og samlet skal motivere til økt yrkesdeltakelse. Begrunnelsen for å øke kravet til opptjeningstid i tjenestepensjonsordningene er at en slik løsning over tid vil bidra til å øke den gjennomsnittlige fratredelsesalderen fra arbeidslivet. I Lund-utvalgets innstilling, NOU 1994:2 Fra arbeid til pensjon, ble det fokusert på nedgangen i yrkesaktivitet blant eldre arbeidstakere. Dette skyldes både at det har vært en nedgang i yrkesaktiviteten blant personer i aldersgruppen over 67 år, og at mange går av med pensjon før 67 år gjennom uførepensjon eller andre ordninger. Nedgangen i yrkesaktivitet var særlig stor blant menn. Lund-utvalget viste at gjennomsnittlig pensjoneringsalder blant alle nye alders- og uførepensjonister i folketrygden var om lag 61 år i 1992.

I møte med de fremtidige utfordringene i norsk økonomi er det viktig at det legges til rette for høy yrkesdeltakelse og høy verdiskaping. Bakgrunnen for dette er hensynet til befolkningsutviklingen med en forventet nedgang i antall yrkesaktive i forhold til antall pensjonister, og kostnadene knyttet til blant annet økte pensjonsutgifter og stigende behov for pleie- og omsorgstjenester som følge av eldrebølgen som landet vil stå overfor i begynnelsen av neste århundre. Lund-utvalget understreket behovet for å snu tendensen til redusert yrkesdeltakelse i eldre aldersklasser, og få til en heving av gjennomsnittlig avgangsalder med tre år innen år 2015.

I St meld nr 4 (1996-97) Langtidsprogrammet 1998-2001 gjengis utviklingen i gjennomsnittlig pensjoneringsalder de siste 10-15 årene, jf. tabell 2.1.

Som tabellen viser er den gjennomsnittlige pensjoneringsalderen betydelig lavere enn pensjonsalderen i folketrygden på 67 år. I perioden 1984-1995 har differansen vært i størrelsesorden 6-8 år, og det har ikke vært noen klar tendens til endringer i perioden. Årsaken til den lave gjennomsnittlige pensjoneringsalderen i folketrygden, er at uførepensjonistene trekker gjennomsnittet ned. Gjennomsnittsalderen på de nye uførepensjonistene var i overkant av 53 år i 1990 og 1993, men sank til 51 år i 1995. En mulig forklaring på utviklingen fra 1993 til 1995 kan være de endrede reglene for rehabiliteringspenger. Lav tilgang på nye uførepensjonister, og da særlig på unge uførepensjonister, er en forutsetning for å kunne heve den gjennomsnittlige avgangsalderen over tid.

Beregninger som omfatter nye alders- og uførepensjonister i folketrygden, i AFP-ordningene og i offentlige tjenestepensjonsordninger, viser omtrent samme bilde. Dette skyldes at andelen av pensjonistene som tilhører ordninger utenfor folketrygden er lav, og at gjennomsnittsalderen ved pensjonering med AFP eller tjenestepensjon er vesentlig høyere enn gjennomsnittsalderen for nye uførepensjonister.

Et motstykke til utviklingen i gjennomsnittlig pensjoneringsalder er sysselsettingsutviklingen for eldre arbeidstakere. Andelen sysselsatte blant personer over 60 år er lavere enn sysselsettingen blant den yrkesaktive befolkningen som helhet. Mens aldersgruppen 60-63 år har om lag 10 prosentpoeng lavere sysselsettingsandel, synker denne kraftig for personer over 64 år. Personer i aldersgruppen 64-66 år har heller ikke tatt del i sysselsettingsveksten i perioden 1993-1996. Mens andelen sysselsatte totalt økte i denne perioden, ble andelen sysselsatte 64-66-åringer redusert.

En økning av kravet til opptjeningstid, vil også bidra til at tjenestepensjonsordningene i sterkere grad støtter opp om folketrygden som det bærende elementet i det samlede pensjons- og trygdesystem. Dette er i overensstemmelse med regjeringens og Stortingets uttalelser om at tjenestepensjonsordningene ikke skal utvikle seg til å bli mer enn et supplement til folketrygden.

Økt opptjeningstid for rett til full pensjon fra en tjenestepensjonsordning er bare ett av flere tiltak for å bidra til økt gjennomsnittlig pensjonsalder. Fra 1. januar 1997 er reglene om avkorting av alderspensjon mot arbeidsinntekt før fylte 70 år endret. Bestemmelsen i folketrygdloven om at summen av pensjon og pensjonsgivende inntekt for alderspensjonist i alderen 67-70 år ikke skal overstige tidligere inntekt er opphevet, samtidig som avkortingssatsen på arbeidsinntekt som overstiger grunnbeløpet er redusert fra 50 til 40 pst.

Det er viktig at alle pensjonsordninger blir utformet slik at de gir minst mulig incitament til tidlig fratreden og slik at den enkelte i størst mulig grad står i arbeid fram til ordinær pensjonsalder på 67 år, og gjerne helt fram til folketrygdens aldersgrense på 70 år. Allment sett skal det lønne seg for den enkelte å utsette fratredelsestidspunktet, både pensjonsmessig og lønnsmessig. Dette kommer som tillegg til den bredere normdannelse vedrørende deltakelse i arbeids- og samfunnslivet, framfor passivitet og tilbaketrekning.

Det har imidlertid blitt hevdet at sammenhengen mellom pensjonsordninger og den enkeltes tilpasning på arbeidsmarkdet ikke er like klar som det legges opp til i omtalen ovenfor. I en rapport fra forskningsstiftelsen FAFO heter det 1 :

«Det er altså ingen sikre, entydige sammenhenger mellom rause pensjonsordninger og tidlig avgang. Økonomiske incentiver er nok ikke på langt nær det eneste som spiller inn når folk skal avgjøre om de skal bli i arbeidslivet eller ikke. Valget mellom lønn og pensjon har trolig vel så mye å gjøre med arbeidsmarkedet og mulighetene til et variert og tilpasset arbeid.» (s. 169)

Det er naturlig at det er flere faktorer enn pensjonsvilkårene som påvirker valget mellom å fortsette i arbeid eller å gå av med pensjon. På den annen side kan figur 1.1 gi indikasjoner på at opptjening av fulle rettigheter i en pensjonsordning er en viktig faktor, og at en ikke kan utelukke at mange tilpasser seg pensjonregelverket i forbindelse med fratreden fra arbeidslivet.

Statens Pensjonskasses medlem i arbeidsgruppen vil imidlertid bemerke at den store andelen personer som har nøyaktig 30 års opptjeningstid, for en vesentlig del kan skyldes forenklet registrering.

Kilde: Statens Pensjonskasse

Hvem skal omfattes av de nye reglene om opptjeningstid?

I arbeidsgruppens mandat er det lagt opp til at kravet om økt opptjeningstid fra 30 til 35 år for rett til full pensjon bare skal gjelde for arbeidstakere som ikke har hatt mulighet til å tjene opp rettigheter i en tjenestepensjonsordning. Dette må ses på bakgrunn av stortingsflertallets uttalelse om at en utvidelse av opptjeningstiden kan gjøres gjeldende for personer som på grunn av alder ikke har kunnet opparbeide tjenestepensjonsrettigheter. Det vil derfor være personer under en viss alder (18-20 år) ved innføring av krav om økt opptjeningstid som vil tjene opp rettigheter på grunnlag av de nye reglene. Etablerte arbeidstakere vil med denne avgrensingen ikke bli stilt overfor nye og strengere krav for opptjening av tjenestepensjon.

Ved å velge en slik løsning vil det gå lang tid (40-50 år) før endringen er endelig innfaset. En lang innfasingsperiode vil derfor også innebære at resultatene av regelverksendringer vil inntreffe et godt stykke frem i tid. Men et pensjonssystem er av natur av langsiktig karakter og langsiktige effekter er derfor en naturlig konsekvens av justeringer i regelverket. Videre vil det i denne sammenheng ikke være aktuelt å gripe inn i den enkeltes ansettelses- og arbeidsbetingelser. Ettersom de som har hatt mulighet til å tjene opp pensjonsrettigheter på det tidspunkt kravet til økt opptjeningstid iverksettes, ikke skal omfattes av økt minstekrav til opptjening av full tjenestepensjon, må det opereres med flere regelsett samtidig over en lengre periode. Som følge av at pensjonsspørsmål er en vesentlig del av de samlede lønnsforholdene innebærer dette også at ulike grupper som utfører det samme arbeidet under ellers like vilkår, vil kunne få noe forskjellige pensjonsvilkår. Det kan ikke utelukkes at dette vil føre til at arbeidstakerorganisasjonene vil kreve selektive goder, for eksempel i form av høyere lønn, slik at forskjellene i pensjonsbetingelsene nøytraliseres.

Det at en må operere med ulike regelsett i en relativt lang periode, vil kunne føre til økte adminstrative omkostninger for de berørte forsikringsselskapene/pensjonskassene. Regelendringer vil imidlertid alltid føre til overgangsperioder, og pensjons- og trygdesystemet er ikke fremmed for slike langsiktige løsninger. To eksempler som kan trekkes fram i denne sammenhengen, er folketrygdens regler om henholdsvis overkompensasjon – som vil gjelde så lenge det fins personer som er født før 1937 – og at pensjonspoeng opptjent før 1992 skal beregnes ut fra en tilleggspensjonsprosent på 45 – som vil gjelde så lenge det fins mennesker som har tjent opp pensjonspoeng før 1992.

Noen ny situasjon vil det derfor ikke være om medlemmene i tjenestepensjonsordningene deles i grupper med hensyn til hvilke pensjonsrettigheter de har.

Arbeidsgruppen har ikke lagt opp til særskilte bestemmelser for arbeidstakere med særaldersgrenser. Eventuelle tilpasninger for disse gruppene må bl.a. ses i lys av øvrig reformarbeid i pensjonssystemene.

Juridiske betraktninger om de avtalefestede kommunale tjenestepensjonsordningene

I innstillingen fra Stortinget påpeker flertallet at konsekvensene av at tjenestepensjonsordningene i kommunal sektor er avtalefestet, må vurderes nærmere. Hovedtyngden av de kommunale tjenestepensjonsordningene har i dag inngått avtale med Statens Pensjonskasse om overføring av opptjente pensjonsrettigheter, og et grunnleggende krav for at denne avtalen skal fungere, er at pensjonsvilkårene i de forskjellige ordningene i avtalesystemet er tilnærmet like. Av den grunn er det tatt inn en bestemmelse i disse avtalene hvor det går fram at de kommunale og fylkeskommunale ordningene plikter å gjennomføre tilsvarende endringer i sine vedtekter som de endringene som blir gjennomført i lov om Statens Pensjonskasse. Dersom de kommunale og fylkeskommunale ordningene fort­satt ønsker å ha en overføringsavtale med Statens Pensjonskasse etter at kravet til opptjeningstid for rett til full pensjon fra denne ordningen blir økt, må de kommunale og fylkeskommunale ordningene derfor gjennomføre en tilsvarende endring i vedtektene til sine pensjonsordninger. Til dette kommer at partene i kommunesektoren i forbindelse med lønnsoppgjøret 1996 tariffestet et krav om at alle kommunale og fylkeskommunale pensjonsordninger skal være tilsluttet overføringsavtalen med Statens Pensjonskasse.

Etter kommuneloven § 24 nr 4 står kommuner og fylkeskommuner fritt til å opprette pensjonsordninger for sine ansatte. I utgangspunktet vil slike pensjonsordninger være basert på avtaler mellom kommunene/fylkeskommunene og de ansattes organisasjoner.

Kongen kan med hjemmel i nevnte bestemmelse forskriftsfeste nærmere regler for pensjonsordningene. Denne myndighet er delegert til Sosial- og helsedepartementet (ved kongelig resolusjon 19. desember 1992, nr 1079).

Sosial og helsedepartementet har den 22. april 1997 gitt forskrift med materielle rammer for kommunale og fylkeskommunale pensjonsordninger. I denne forskriften kan det regelfestes 35-års opptjeningstid for full pensjon og omsorgsopptjening i kommunale og fylkeskommunale pensjonsordninger. Dersom det skulle være ønskelig å lovregulere dette, kan det gjøres i kommuneloven samtidig med ny lov om foretakspensjon.

Arbeidsgruppen kan på bakgrunn av ovennevnte ikke se at en økning av kravet til opptjeningstid for rett til full pensjon fra de kommunale- og fylkeskommunale tjenestepensjonsordningene vil skape avgjørende juridiske problemer.

Det er likevel grunn til å påpeke at de kommunale og fylkeskommunale pensjonsordningene er tariffestet, og at det i forbindelse med en økning av opptjeningstiden lettere enn i staten kan komme krav om at de arbeidstakerne som kommer dårlig ut skal få en kompensasjon for at deres arbeidsvilkår blir forringet. Arbeidsgruppen vil i denne sammenheng bemerke at det pensjonspolitisk nødvendigvis ikke er ugunstig med endringer i regelverket som bidrar til at pensjonssystemet blir mer robust mot fremtidige finansielle utfordringer. Det kan ligge en større fare i pensjonsløfter som på kort sikt er billige, men dyre på lang sikt.

Innledning

I Velferdsmeldingen, St. meld. nr. 35 for 1994-95, ble det på grunnlag av arbeidslinje- og likestillingsprinsipp foreslått at det i fremtidige tjenestepensjonsordninger etter skatteloven skal stilles betingelser om obligatorisk pensjonsopptjening ved omsorgsfravær dersom det fortsatt skal gis skattemessig særbehandling av slike ordninger. Et flertall i Stortinget uttalte at det ønsket en utredning om økt opptjeningstid og innføring av omsorgsopptjening i både private og offentlige tjenestepensjonsordninger. I forrige kapittel av rapporten har arbeidsgruppen diskutert de prinsipielle sidene ved økning av opptjeningstiden i tjenestepensjonsordningene. I dette kapitlet vil det bli gitt en generell omtale av omsorgsopptjening.

I det følgende drøftes først ulike sider ved innføring av omsorgsopptjening i tjenestepensjonsordninger. Deretter vil det bli gitt en kort presentasjon av dagens regelverk og praksis i tjenestepensjonsordningene når det gjelder opptjening under ulike typer permisjon. Videre drøftes de felles krav som arbeidsgruppen mener bør stilles for at vilkårene for omsorgsopptjening skal være oppfylt. Etter vurderingen av krav, drøftes øvrig avgrensing av rettighetsomfanget, herunder personkrets, pensjonsrettigheter og pensjonsdekning. I påfølgende kapitler vil det bli gitt særskilt omtale av modeller for henholdsvis private og offentlige ordninger.

Generelt om omsorgsopptjening

Regjeringens arbeidslinje har i pensjons- og velferds­politikken som mål å bidra til at inntektsgivende arbeid blir det naturlige førstevalget for personer i yrkesaktiv alder. En ønsker å styrke grunnlaget for varig sysselsetting gjennom blant annet å føre en politikk som ikke oppmuntrer til passivitet, stønadsavhengighet og gir en for stor forsørgelsesbyrde for de yrkesaktive. Innføring av omsorgsopptjening og økt opptjeningstid for rett til full tjenestepensjon vil være et bidrag til arbeidslinjen, og det vil støtte opp om andre nødvendige tiltak for å bedre incentivene til å stå lenger i arbeid.

En økning i minste opptjeningstid for full pensjon innen tjenestepensjonsordningene fra 30 til 35 år vil kunne gi økonomiske motiver til økt yrkesdeltakelse. En innføring av omsorgsopptjening i tjenestepensjonsordningene er et element for å kunne gjennomføre en slik utvidelse av minste pensjonstid uten at kvinners muligheter til full opptjening svekkes. En vanlig årsak til at kvinner ikke oppnår like høy pensjonsopptjening som menn, er fremdeles at kvinner har omsorgsfravær på grunn av små barn tidlig i yrkeskarrieren. Utvidet opptjeningstid vil ytterligere kunne redusere en del kvinners muligheter til full opptjening av tjenestepensjon, fordi kvinner i større grad enn menn har perioder med ulønnet omsorgsarbeid for barn. Innføring av pensjonsopptjening ved omsorgsfravær er derfor et viktig tiltak for å opprette pensjonsmessig likestilling. Selv om det i Velferdsmeldingen utelukkende var fokusert på TPES-ordninger, gjelder det samme forholdet for de offentlige tjenestepensjonsordningene.

Hovedbegrunnelsen for omsorgsopptjening i tjenestepensjonsordningene er således å muliggjøre en økt minstenorm i opptjeningstiden for full pensjon. I Velferdsmeldingen ble det foreslått å øke minstekravet til opptjeningstid for full tjenestepensjon i privat sektor fra 30 til 40 år. Med en såvidt betydelig økning av opptjeningstiden ville forslaget antakeligvis fått konsekvenser for et relativt stort antall personer. Når det nå skal utredes en økning av kravet til opptjeningstid for full tjenestepensjon fra 30 til 35 år, vil mulighetene for å oppnå full opptjening bli vesentlig større enn ved et krav om 40 års opptjeningstid. Det er grunn til å tro at svært mange vil kunne oppnå 35 års tjenestetid, selv med noe omsorgsfravær. Arbeidsgruppen vil på grunnlag av ovennevnte forhold peke på at behovet for opptjening av tjenestetid i en tjenestepensjonsordning i forbindelse med omsorgsfravær, ikke gjør seg like sterkt gjeldende når kravet til opptjeningstid for full tjenestepensjon økes fra 30 til 35 år enn ved en økning fra 30 til 40 år.

Da det i liten grad tidligere har blitt stilt krav til at det i tjenestepensjonsordningene skal tas særskilt hensyn til spesielle forhold, kan det hevdes at innføring av obligatorisk omsorgsopptjening innebærer et grunnleggende skille i forhold til tidligere elementer i disse ordningene. En tjenestepensjon kan langt på vei beskrives som en inntekt etter opphør av arbeid, basert på inntekt under yrkesaktiviteten og arbeidets lengde. En rendyrket betraktning av tjenestepensjon som etterlønn gir likevel ikke et fullstendig bilde. Et eksempel som viser dette er det nye kravet om premiefritak for uførepensjon, som innebærer at uføre ikke får en uforholdsmessig lav alderspensjonsytelse. Ettersom premien til tjenestepensjonsordningene får skattemessig særbehandling, gir dette også anledning til at det gjennom regelverket kan stilles krav til utformingen av ordningene.

I Velferdsmeldingen presiserte Regjeringen at den legger følgende premisser til grunn for arbeidet med utformingen av regelverket for omsorgsopptjening i TPES:

«Ordningen med pensjonsopptjening i TPES under opptjening av omsorgspoeng i folketrygden, skal finansieres av både kvinner og menn på en slik måte at reell premielikhet ivaretas.

Fondsopplegget for å sikre ytelsen skal være uavhengig av kvinneandelen i den enkelte bedrift.

Regelverket skal være utformet slik at det også kan ivareta de nødvendige likestillingshensyn i forbindelse med at minste opptjeningstid innen TPES utvides til 40 år for alderskull som går ut i arbeidslivet midt på 1990-tallet.

Ordningen skal så langt praktisk mulig også omfatte kvinner som har størstedelen av sin yrkeskarriere etter å ha utført langvarige omsorgsoppgaver med poengopptjening i folketrygden, som har tatt sin yrkesutdannelse etter slikt omsorgsarbeid, eller som har fått sin yrkesutdannelse forlenget på grunn av omsorgsoppgaver.»

Arbeidsgruppen har arbeidet ut fra at de samme premissene skal legges til grunn for omsorgsopptjening i offentlig sektor.

Dagens regelverk og praksis i tjenestepensjonsordningene ved permisjoner

Det er ikke en gjennomgående etablert praksis for hvordan de ulike tjenestepensjonsordningene forholder seg til permisjoner. I de offentlige tjenestepensjonsordningene er det nedfelt særskilte regler som regulerer disse forholdene, mens det i TPES-regelverket i liten grad er tatt inn bestemmelser som regulerer opptjening når medlemmene går ut i permisjon. Nedenfor gis det en kort omtale av regelverket for de offentlige ordningene. Når det gjelder TPES-ordninger, gjengis også hovedresultatene fra en undersøkelse om dagens praksis for medlemskap under permisjon.

Statens pensjonskasse

Ved permisjon med full lønn eller fødselspenger/adopsjonspenger, fortsetter medlemskapet i Statens Pensjonskasse uendret. Ved valg av 80 pst. lønn i 52 uker, fortsetter medlemskapet likevel med full opptjening. Når det gjelder omsorgspermisjon uten lønn, er slik permisjon pensjonsgivende i 3 år. Når permisjonen innebærer lønnsutbetalinger, trekkes den enkelte fremdeles for sitt pensjonsinnskudd, mens permisjon uten lønn innebærer opprettholdt medlemskap (opptjening av ansiennitet) uten innskuddsinnbetaling.

Under permisjon uten lønn er vedkommende risikodekket for uførhet/død i inntil 2 år etter at pensjonsopptjeningen i Statens Pensjonskasse opphører.

Kommunale ordninger

Ved permisjon med full lønn (fødselspenger/adopsjonspenger) er regelverket tilsvarende det som gjelder i Statens Pensjonskasse. Dersom vedkommende velger redusert lønn, fortsetter imidlertid medlemskapet med lavere dekning.

Ved permisjon uten lønn, gis det risikodekning ved uførhet og død i inntil 2 år. Det samme gjelder ved permisjon med delvis lønn. En opparbeider da alderspensjon knyttet til den reduserte lønnen, mens man er forsikret som om man sto i full stilling hvis det skulle inntre et pensjonstilfelle (dvs. uførhet eller død) i permisjonstiden.

Ved permisjon uten lønn eller med redusert lønn har medlemmet rett til i stedet å stå som fullt medlem i ordningen i opp til to år mot selv å betale innskuddet.

TPES-ordninger

I TPES-ordningene er det opp til foretaket og det regelverk som ligger til grunn for ordningen, om ansatte som går ut i permisjon blir stående i ordningen eller om vedkommende meldes ut enten med en gang eller etter en viss tid. Dersom arbeidsgiveren velger å melde den ansatte ut av ordningen i permisjonsperioden, kan imidlertid vedkommende få tilbud om å foreta premiebetalingen selv, og dermed opprettholde opptjening av pensjonsrettigheter. Forsikringsavtaleloven stiller som krav at den som meldes ut skal få et tilbud om videreføre pensjonsopptjening gjennom egen premieinnbetaling. Vedkommende vil da komme inn under regelverket for EPES.

Ettersom pensjonsopptjening under permisjon hittil ikke har vært regulert i lov eller forskrift, har det vært nødvendig å foreta en kartlegging av praksis i foretakene. På oppdrag fra Finansdepartementet utførte R. Loen Consulting i mars 1996 en spørreundersøkelse blant foretak med tjenestepensjonsordning for å kartlegge utbredelsen av enkelte trekk ved ordningene som en hadde lite informasjon om. Et av hovedemnene for undersøkelsen var nettopp foretakenes praksis når det gjelder medlemskap i tjenestepensjonsordning ved fødselspermisjon med lønn og ved omsorgspermisjon uten lønn.

Undersøkelsen omfatter tjenestepensjoner i privat sektor organisert i både pensjonskasser og i forsikringsselskaper. Undersøkelsen ble foretatt per telefon, og spørsmålene ble rettet til personalavdelingen i foretakene. Undersøkelsen dekker derfor forholdet mellom foretak og ansatt, og i mindre grad det kontraktsmessige forholdet mellom foretak og forsikringsselskap/pensjonskasse. Totalt dekker undersøkelsen 217 foretak med 161 414 ansatte.

Fødselspermisjon med lønn

Bare 1% av foretakene oppgav at ansatte ble meldt ut av ordningen under den lovfestede perioden med permisjon i forbindelse med fødsel. En liten gruppe (3%) svarte at problemstillingen ikke hadde vært aktuell, mens de resterende lot de ansatte bli stående i ordningen. De foretakene som meldte ansatte ut eller ikke kunne svare, hadde svært få ansatte.

I den lovfestede fødselspermisjonen kan den enkelte velge mellom 80% lønn i 52 uker eller 100% lønn i 42 uker. Bare et fåtall av foretakene la noen vekt på dette, slik at i bare 2% av foretakene (6% av de ansatte) ville lønnsgrunnlaget bli endret til 80% eller til et gjennomsnitt for året om dette var aktuelt. Stort sett vil altså den ansatte i dag bli stående i tjenestepensjonsordningen med full lønn som pensjonsgrunnlag i fødselspermisjonstiden.

Omsorgspermisjon utover fødselspermisjon

Den ansatte vil i tillegg kunne søke om omsorgspermisjon ut over den lovfestede tiden. Hele 71% av foretakene oppgav at den ansatte også under slik permisjon ville bli stående i ordningen med fullt pensjonsgrunnlag. Disse ordningene dekker 88% av de ansatte. Av de resterende foretakene, oppgav tre fjerdedeler (25% av samtlige foretak) at de ville melde den ansatte ut av ordningen, mens de øvrige ikke hadde tatt stilling til spørsmålet. Den andel av de ansatte som vil bli meldt ut, vil imidlertid være mindre enn andelen av ordninger, ettersom det er en overvekt av små foretak som oppgav at de ville melde den ansatte ut av ordningen under ulønnet permisjon utover den rettighetsfestede fødselspermisjonen.

I undersøkelsen ble det ikke spurt om varighet av permisjon før den ansatte eventuelt ville bli meldt ut av tjenestepensjonsordningen, men det kan legges til grunn at de foretakene som har som praksis å la den ansatte stå i ordningen, ikke vil melde vedkommende ut før permisjonstiden er lenger enn hva en har rett til etter arbeidsmiljølovens bestemmelser.

Annen permisjon uten lønn

Om lag 45% av foretakene oppga at de ville la ansatte bli stående i pensjonsordningen også under andre typer permisjon uten lønn. Disse foretakene sysselsetter en større andel av medlemmene. Tiden før den ansatte blir utmeldt varierer, men i stor grad vil de ansatte ihvertfall kunne forbli i ordningen i opp til ett år.

Det kan tilføyes at ytterligere 16% av foretakene aksepterer at den ansatte blir stående i ordningen under annen permisjon uten lønn mot at vedkommende selv betaler et tilskudd som helt eller delvis dekker foretakets kostnader.

Vurderinger

Undersøkelsen viser at ansatte som er medlem i en privat tjenestepensjonsordning i stor utstrekning blir stående i pensjonsordningen gjennom avgrensede perioder med omsorgspermisjon. Det er mot denne bakgrunnen arbeidsgruppen har vurdert et opplegg for obligatorisk opptjening av pensjonsrettigheter under omsorgsfravær.

Obligatorisk krav om omsorgsopptjening i private tjenestepensjonsordninger henger imidlertid sammen med et krav om å øke opptjeningstiden for fulle pensjonsrettigheter til 35 år. Undersøkelsen som Loen Consulting har utført viser at 94 pst. av foretakene har en tjenestepensjonsordning hvor kravet til opptjeningstid for full pensjon er 30 år. Dette innebærer at økt krav til opptjeningstid til 35 år vil få betydning for tilnærmet alle tjenestepensjonsordningene i privat sektor. Det blir derfor viktig å sikre at alle får like muligheter til å oppnå fulle rettigheter, og et obligatorisk krav om omsorgsopptjening vil bidra vesentlig til dette.

Innføring av omsorgsopptjening i tjenestepensjonsordningene vil bidra til å harmonisere regelverket mellom de ulike ordningene, og derved legge grunnlag for pensjonsmessig likebehandling av ansatte som har fravær i forbindelse med omsorg for egne barn.

Hovedelementer i en ordning for omsorgsopptjening

Selve utformingen av regelverket for omsorgsopptjening i tjenestepensjonsordninger kan i større eller mindre grad støtte opp om arbeidslinjen. En regel om at omsorgsopptjeningen knyttes til framtidig yrkesaktivitet, vil være nødvendig for å motivere til yrkesdeltakelse etter omsorgsfravær. Dette i motsetning til en ordning med opptjening utelukkende knyttet til tidligere medlemskap i en tjenestepensjonsordning.

På bakgrunn av ovennevnte diskusjon har arbeidsgruppen kommet frem til at følgende tre grunnleggende krav må tilfredsstilles før omsorgsopptjening i tjenestepensjonsordning kan gis:

• opptjent omsorgspoeng i folketrygden gjennom omsorg for egne barn,

• medlemskap en viss tid i en tjenestepensjonsordning før eller etter omsorgsfraværet, og

• arbeidslivstilknytning en viss tid etter omsorgsfraværet.

De tre kravene må tilfredsstilles for hvert år det gis omsorgsopptjening. Med disse kravene defineres hvilke omsorgsoppgaver som skal gi rett til opptjening, samt at arbeidslinjehensynet ivaretas også ved at det skal stilles krav til arbeidslivstilknytning etter omsorgsfraværet. Kravet om medlemskap i en tjenestepensjonsordning er naturlig ettersom omsorgsopptjeningen jo skal henskrives til slikt medlemskap.

Omsorgsoppgaver/fravær som skal gi rett til opptjening

Velferdsmeldingen legger til grunn at tjenestepensjonsordningene skal ha obligatorisk pensjonsopptjening under omsorgsfravær som gir omsorgspoeng i folketrygden. En alternativ avgrensing av hvilke typer fravær som skal gi rett til omsorgsopptjening, kunne være å følge arbeidsmiljølovens bestemmelser. I følge arbeidsmiljøloven har foreldre krav på til sammen ett års permisjon i barnets første leveår. Hver av foreldrene har videre rett til inntil ett års permisjon for hvert barn. Arbeidstakere som er alene om omsorgen for barnet har i tillegg til permisjon i barnets første leveår, rett til ytterligere 2 års permisjon. Arbeidsmiljøloven har ikke bestemmelser om permisjon for pleie av eldre, syke og funksjonshemmede, bortsett fra 20 dager ved pleie av nære pårørende i terminalfasen.

På bakgrunn av omtalen i Velferdsmeldingen mener arbeidsgruppen det må forutsettes at ordningen med omsorgsopptjening i tjenestepensjonsordninger skal omfatte personer som gis pensjonspoeng i folketrygden ved omsorg for små barn. Én viktig årsak til at mange kvinner ikke oppnår 35 år med pensjonsgivende arbeid er nettopp omsorgsfravær på grunn av små barn enten før yrkeskarrieren begynner eller tidlig i karrieren.

En ordning med omsorgsopptjening i private tjenestepensjonsordninger er i Velferdsmeldingen begrunnet med at kvinner ikke skal tape pensjonsmessig i forhold til menn dersom opptjeningstiden for full pensjon økes. Det er også lagt til grunn at en slik ordning delvis skal fungere som belønning og delvis som erstatning for tapte opptjeningsmuligheter.

I følge opplysninger fra Rikstrygdeverket har noe under halvparten av de som godskrives pensjonspoeng for pleie av eldre, syke og funksjonshemmede passert 55 år, og må således antas å være i sluttfasen av sin yrkesmessige karriere. Mange kan allerede være ute av arbeidslivet. En av hovedmålsettingene med arbeidslinjen er å stimulere til en høyere gjennomsnittlig avgangsalder enn man har i dag. Det kan derfor reises spørsmål om det er ønskelig at arbeidstakere gis mulighet til å bygge opp sine tjenestepensjonsrettigheter når yrkeskarrieren er avsluttet.

Arbeidsgruppen har på denne bakgrunn kommet frem til at bare omsorgsfravær i forbindelse med omsorg for egne barn bør gi rett til omsorgsopptjening i tjenestepensjonsordninger. Denne avgrensingen vil bidra til et sterkere fokus på arbeidslinjehensynet, samtidig som det er denne typen fravær som i størst grad begrenser omsorgspersonens mulighet til å oppnå full opptjening i en tjenestepensjonsordning.

Avgrensninger – konkretisering av omsorgsfravær

Begrepet omsorgspoeng er hentet fra folketrygden, der det er sterkt bundet til det øvrige regelverk for opptjening av pensjonspoeng. Et viktig forhold er at folketrygdens generelle regler bruker kalenderåret som enhet for tildeling av rettigheter. Hvert kalenderår der personen er registrert i Rikstrygdeverkets registre som kvalifisert for omsorgspoeng i folketrygden, gjennom at personen har omsorg for barn under 7 år og står som mottaker av barnetrygd for barnet, skal telle med. I tillegg må vedkommende foreldre ha omsorgsansvar for barnet i minst 6 måneder vedkommende kalenderår for at omsorgspoeng kan godskrives. Ordningen med omsorgspoeng i folketrygden gir et garantert poengtall på 3, tilsvarende en inntekt på 4 ganger grunnbeløpet i folketrygden (G = 42 500 kroner fra 1. mai 1997). For omsorgsytere med pensjonsgivende inntekt over 4 G har omsorgspoengene i realiteten ingen betydning.

Kalenderårsavgrensingen medfører at direkte overføring til omsorgsopptjening i tjenestepensjoner får uheldige utslag når fraværet ikke følger kalenderåret. For å gjøre omsorgsopptjening i tjenestepensjonsordningen oversiktelig, vil all omsorgsopptjening knyttes til hele år med omsorgspoeng i folketrygden.

Det må samtidig settes krav til at personen ikke var yrkesaktiv i perioden. Det vil da være enkelt å bruke samme inntektskrav som i folketrygdens ordning med opptjening av omsorgspoeng, hvor pensjonsgivende inntekt over 4 G innebærer at omsorgs­poengene ikke får noen pensjonsmessig betydning. Starten på omsorgsfraværet kan således defineres som første kalenderår med inntekt under grensen på 4 G. Tilsvarende defineres yrkesaktivitet som kalenderår med inntekt lik eller over dette. Når pensjonsgivende inntekt er høyere enn 4 G, og poengopptjeningen blir høyere enn 3, vil det derfor ikke lenger foreligge grunnlag for omsorgsopptjening i en tjenestepensjonsordning.

Arbeidsgruppen vil vise til at en ved å benytte reglene for folketrygdens ordning med omsorgspoeng, ikke stiller et reelt krav til fravær. Så lenge den pensjonsgivende inntekten er under 4G, vil det oppstå et potensielt grunnlag for omsorgsopptjening. Dette innebærer at personer som har lav inntekt i større grad enn andre vil få mulighet til å få mange år med omsorgsopptjening. Et inntektskrav som grunnlag for å definere fravær, innebærer også at det ikke vil være mulig å føre kontroll med hva slags type fravær som ligger til grunn for den lavere inntekten. Dette fører til at et ett av kravene for omsorgsopptjening kan oppfylles ved f.eks. permisjon til feriereiser, utdanning e.l. dersom øvrige krav til opptjening av omsorgspoeng i folketrygden tilfredsstilles (barn under 7 år og at en mottar barnetrygd for barnet).

Ovennevnte taler isolert sett for at det bør innføres et reelt fraværskrav. Et mulig krav kunne være at vedkommende ikke kan ha vært i jobb i løpet av en viss periode (6-9 måneder). Alterantivt kunne det stilles krav til at den pensjonsgivende inntekten reduseres med en viss andel (f.eks. minst 50 pst.) for å sannsynliggjøre et reelt fravær. Når det gjelder det første forslaget, vil dette innebære at ansvaret for å informere om fraværet måtte legges på den enkelte, eller eventuelt arbeidsgiveren. I den modellen arbeidsgruppen har lagt til grunn, vil all informasjon behandles på registernivå. På denne måten vil risikoen for feil reduseres betydelig i forhold til om et stort antall aktører skal sende inn informasjon. Innføring av en eventuell individuell informasjonsplikt vil i tillegg føre til økte administrative oppgaver i en ordning som fra før vil være relativt omfattende å administrere. Når det gjelder kravet om redusert pensjonsgivende inntekt med en viss andel for å sannsynliggjøre reelt fravær, vil arbeidsgruppen vise til at det vil være vanskelig å fastsette et slikt krav.

I Velferdsmeldingen ble det dessuten presisert at en eventuell omsorgsopptjening i en tjenestepensjonsordning skal omfatte omsorgsfravær som gir omsorgspoeng i folketrygden. Ved å innføre et fjerde krav i modellen for å avgrense omsorgsopptjening til de som kan godtgjøre at fraværet har bakgrunn i omsorg for eget/egne barn, vil en bryte med denne forutsetningen. Arbeidsgruppen finner det derfor ikke tilrådelig å innføre et slikt krav.

Siden stønad ved fødsel fra folketrygden kommer til erstatning for arbeidsinntekt, vil den inngå i den målte inntekten det første året etter fødselen. Pensjonsrett vil likevel inntre for dette året, uavhengig av fødselspengene. For å hindre at utbetaling av fødselspenger i seg selv diskvalifiserer for opptjening, må registre over pensjonsgivende inntekt kjøres mot registeret for fødselspenger.

Foreldre deler gjerne svangerskapspermisjonen mellom seg. Dette kan føre til at ingen av foreldrene (eller begge) vil få grunnlag for omsorgsopptjening på bakgrunn av den rettighetsfestede svangerskapspermisjonen. Arbeidsgruppen mener dette ikke vil bli et stort problem, ettersom det må anses som lite sannsynlig at begge foreldrene vil bli meldt ut av en tjenestepensjonsordning for så korte perioder det her vil være snakk om. Dersom en ikke er medlem av en tjenestepensjonsordning, vil omsorgspoeng i folketrygden bli gitt for fødselsåret dersom inntekten er lavere enn 4 G. Potensialet for omsorgsopptjening er derved ivaretatt.

Minstekrav til yrkesaktivitet og medlemskap i tjenestepensjonsordning

Folketrygdloven har ingen direkte krav om ordinært opptjente pensjonspoeng for å godskrive omsorgspoeng, og stiller følgelig ingen minstekrav til tjenestetid eller yrkesaktivitet. Uten yrkesdeltaking vil imidlertid omsorgspoengene sjelden gi pensjon utover minstepensjon. For at omsorgspoengene alene skal gi pensjon utover minstepensjon, må man ha hatt 20 år med omsorgspoeng. Omsorgsopptjening i tjenestepensjonsordningene vil derimot alltid kunne øke pensjonsutbetalingene for personer tilknyttet en privat tjenestepensjonsordning, gitt at eventuelle minstekrav for rett til slik opptjening er oppfylt. For medlemmer tilknyttet en offentlig ordning, vil valg av modell for omsorgsopptjening avgjøre om slik opptjening vil innebære økte pensjonsutbetalinger i det enkelte pensjonstilfellet, jf. kap 5.

For å sikre at omsorgsopptjening i tjenestepensjonsordningene vil støtte opp under arbeidslinjen, må en nødvendigvis knytte et yrkesaktivitetskrav til perioden etter omsorgsfraværet. Det er ikke opplagt hvor lenge en person bør være yrkesaktiv etter omsorgsfraværet for å kunne oppnå omsorgsopptjening. Ettersom kravet til opptjeningstid økes fra 30 til 35 år for full tjenestepensjon, kan det ut fra et formelt prinsipp argumenteres for at det bør kreves seks års yrkesaktivitet etter omsorgsfraværet for å få godskrevet ett med omsorgsfravær. En person som ville jobbet i 30 ville med det få kompensert for hele økningen av opptjeningstiden. På den annen side kan vedkommende ha vært medlem i en tjenestepensjonsordning før omsorgsfraværet. I slike tilfeller blir det formelle prinsippet med 6 års yrkesaktivitet etter omsorgsfraværet mindre aktuelt. Dessuten bør det ikke legges opp til at mulighetene for å oppfylle kravene til omsorgsopptjening blir så små at motivasjonen til å stå lenge i arbeid etter omsorgsfraværet blir betydelig svekket i forhold til om kravet settes noe kortere. Arbeidsgruppen foreslår derfor at det stilles krav om tre års yrkesaktivitet etter omsorgsfraværet for godskriving av ett års omsorgsopptjening. Med dette forslaget stilles det et betydelig krav til arbeidslivstilknytning som betingelse for omsorgsopptjening, samtidig som det for de aller fleste vil være mulig å få godskrevet mange år med omsorgsfravær. Muligheten for at enkelte kan få overkompensasjon øker jo kortere tidskrav en setter.

Yrkesaktivitetskravet kan oppfylles både i og utenfor medlemskapsperioder i tjenestepensjonsordninger.

I motsetning til regelverket i Statens Pensjonskasse og etablert praksis i de private tjenestepensjonsordningene, vil kravet til arbeidslivstilknytning etter omsorgsfraværet innebære at det ikke vil bli gitt opptjening i direkte forbindelse med omsorgsfraværet. Opptjening med bakgrunn i omsorgsfravær vil med kravet om arbeidslivstilknytning bli gitt betinget av at vedkommende kommer tilbake til arbeidslivet etter fraværet. Et foretak kan selvfølgelig velge å la arbeidstakeren stå i tjenestepensjonsordningen under omsorgsfraværet, men det vil da ikke gis anledning til parallell omsorgsopptjening etter den modellen som skisseres her. Arbeidsgruppen regner for øvrig med at de fleste foretak i privat sektor vil melde arbeidstakeren ut av ordningen dersom det innføres en separat ordning med omsorgsopptjening basert på fellesfinansiering.

Like viktig er krav til tilknytning i en tjenestepensjonsordning av en viss varighet for å få godskrevet omsorgsopptjening. Det er opplagt at personer som har vært medlemmer i en tjenestepensjonsordning skal ha mulighet til omsorgsopptjening. Dersom det bare stilles krav til medlemskap før omsorgsfraværet, vil mange som har slikt fravær tidlig i arbeidslivskarrieren og under utdanning, ikke få mulighet til omsorgsopptjening for dette fraværet. Kravet om tilknytning i en tjenestepensjonsordning kan oppfylles både gjennom medlemskap før og etter omsorgsfraværet.

Dersom det stilles krav til lengre medlemskap i en tjenestepensjonsordning (f.eks. 3 år for hvert år med omsorgsopptjening) for klarere å få frem koblingen omsorgsopptjening har til denne, vil kravet til arbeidslivstilknytning etter omsorgsfraværet kunne bortfalle. Arbeidsgruppen har imidlertid valgt å legge vekt på at arbeidslivstilknytning er viktig i seg selv, og at dette kravet derfor bør opprettholdes.

Arbeidsgruppen anbefaler at det stilles krav om ett års medlemskap for hvert års pensjonsrett som kan opptjenes på bakgrunn av omsorgsfravær. Dersom kravet til medlemskapets lengde allerede er oppfylt før omsorgsfraværet, kan det påfølgende arbeid i tre år etter omsorgsfraværet skje hos arbeidsgiver uten tjenestepensjonsordning.

Kravene til arbeidslivstilknytning og medlemskap i en tjenestepensjonsordning kan oppfylles i lang tid etter at omsorgsfraværet er avsluttet. Rimelighetshensyn kan tale for at det innføres et tidskrav for hvor lang tid etter omsorgsfraværet kravene må være oppfylt for at omsorgsopptjening skal tilstås. Ettersom det kreves betydelig arbeidslivstilknytning for hvert år med omsorgsopptjening, må det gis en lang tidsperiode før retten til omsorgsopptjening bortfaller. Arbeidsgruppen mener et tidskrav vil kunne skape usikkerhet om mulighetene for opptjening av pensjonsrettigheter på bakgrunn av omsorgsfravær, samtidig som det vil være et kompliserende element i modellen. En har derfor ikke utredet konsekvensene av et et slikt krav nærmere.

Ved å ha tre års yrkesaktivitet som et minstekrav etter omsorgsfraværet og et minstekrav på ett år for medlemskap i tjenestepensjonsordning før omsorgsfraværet som nevnt ovenfor, har en valgt ikke å knytte opptjeningen utelukkende til en kombinert tilknytning til tjenestepensjonsordning og folketrygden (krav om rett til omsorgspoeng i folketrygden eller rett til fødselspenger). Det foreslås et tredelt system som bygger på omsorgspersonens forhold til folketrygden, medlemskap i tjenestepensjonsordning og tilknytning til arbeidslivet etter omsorgsperioden.

Oppsummeringsvis vil det altså for hvert tredje år med yrkesaktivitet etter omsorgsfraværet gis ett års omsorgsopptjening, gitt at det også foreligger ett års ubenyttet tjenestetid i tjenestepensjonsordning (før eller etter fraværet) for hvert år med omsorgsfravær dersom dette har kvalifisert for aktiverte omsorgspoeng i folketrygden.

Arbeidsgruppens opplegg vil støtte opp om arbeidslinjen gjennom å gi en større gruppe omsorgspersoner en pensjonsmessig gevinst ved å gå ut i arbeid etter omsorgsfravær.

Kjønnsnøytral finansiering

En viktig forutsetning for innføring av obligatorisk omsorgsopptjening i tjenestepensjonsordninger er at nødvendige nøytralitetshensyn ivaretas på en slik måte at den enkelte arbeidsgiver ikke må bære merutgifter som kan relateres til omsorgsopptjening. Dersom alle virksomheter med tjenestepensjonsordning skulle pålegges å dekke merutgiftene ved å yte full omsorgspensjon for sine egne arbeidstakere, ville de forventede pensjonskostnadene for ellers like virksomheter bli større jo flere kvinner som var ansatt. Kvinner med omsorgsarbeid før medlemskap i en tjenestepensjonsordning ville også måtte falle utenfor. Direkte finansiering av omsorgsopptjening på arbeidsgivers hånd, vil isolert sett kunne svekke kvinners stilling i forhold til nyansettelse og nedbemanning i den enkelte virksomhet i forhold til i dag. For ikke å svekke kvinners stilling på arbeidsmarkedet må derfor finansieringsordningen for omsorgsopptjening være utformet slik at den i seg selv ikke påvirker kjønnsfordelingen blant arbeidstakerne i de enkelte virksomheter.

En nødvendig forutsetning for en slik nøytral finansiering av omsorgsopptjening er at alle arbeidsgivere som tilbyr en tjenestepensjonsordning til sine arbeidstakere har en form for fellesfinansiering av omsorgsopptjening, i praksis en form for pool-ordning.

Selv om de forventede samlede utgifter som følge av omsorgsopptjening etter all sannsynlighet vil bli høyere når den totale kvinneandelen i samtlige virksomheter som omfattes av pool-ordningen øker, vil den forventede økning i pensjonskostnadene ved en marginal økning i kvinneandelen i den enkelte virksomhet være tilnærmet lik null ved en slik finansieringsordning. Dette følger av at de pensjonsmessige merutgiftene knyttet til omsorgsfravær ved å ansette en ekstra kvinne, vil være delt mellom samtlige virksomheter som er tilknyttet en tjenestepensjonsordning. Dermed har ikke hver enkelt virksomhet økonomiske motiver til å begrense kvinneandelen som følge av merutgifter knyttet til omsorgsopptjening, og det er derved grunn til å tro at det vil være andre vurderinger enn merutgifter til tjenestepensjon som følge av omsorgsfravær som bestemmer den enkelte arbeidsgivers valg med hensyn til ansettelser og nedbemanning.

For fullt ut å ivareta kjønnsnøytralitetshensynet, må hver enkelt arbeidsgivers bidrag i forbindelse med omsorgsopptjening ideelt sett gjøres uavhengig av kvinneandelen i virksomheten. Arbeidsgruppen anbefaler at en benytter den fulle premie virksomheten som har en tjenestepensjonsordning kan føre til skattemessig fradrag som grunnlag for beregning av premieinnbetaling til poolen, jf. kap. 4.

Omsorgsopptjening knyttes til en økning av kravet til opptjeningstid for rett til full pensjon. Omkostningene i forbindelse med omsorgsopptjening skal like fullt fordeles på bakgrunn av alle medlemmer i en tjenestepensjonsordning, og ikke bare de som blir medlemmer etter at kravet om 35 års opptjeningstid for full tjenestepensjon er trådt i kraft.

Øvrig avgrensing av rettighetsomfang

Personkrets

Arbeidsgruppen har vurdert om det skal legges ytterligere begrensninger på personkretsen som kan få omsorgsopptjening enn det som følger av kravene til slik opptjening. Slik kravene er foreslått utformet, vil omsorgsfravær som har funnet sted i til dels lang tid før arbeidskarrieren starter og eventuelt i lang tid før vedkommende blir medlem av en tjenestepensjonsordning, danne grunnlag for omsorgsopptjening. Det kan tenkes ulike måter å avgrense personkretsen på som vil bidra til å øke sammenhengen mellom omsorgsfraværet og arbeidslivstilknytningen eller medlemskapet i tjenestepensjonsordning, f.eks. ved at omsorgsfravær i forbindelse med studier ikke skal kunne gi rett til omsorgsopptjening. Arbeidsgruppen har imidlertid kommet frem til at denne eller annen ytterligere avgrensing av personkretsen ikke er hensiktsmessig.

Både prinsipielle og praktiske begrunnelser ligger til grunn for denne konklusjonen. Omsorgsopptjening skal gi grunnlag for full opptjening også for personer som har lang utdanning (evt. påbegynt studier i moden alder), jf. Velferdsmeldingen. Dessuten vil en strengere avgrensing av personkretsen innebære at det må stilles ytterligere krav til dokumentasjon.

Pensjonsrettigheter

På bakgrunn av omtalen i Velferdsmeldingen forstås det slik at omsorgsopptjening i private tjenestepensjonsordninger i første rekke skal sikre opptjening av alderspensjon. Imidlertid er det bare i begrenset utstrekning folketrygdens omsorgspoeng får virkning ved beregning av uførepensjon og spesielt for medregning av år etter uførheten. Det kan også reises spørsmål om i hvilken utstrekning omsorgsopptjening skal få konsekvenser ved uførepensjonering i tjenestepensjonsordningene.

I de fleste tjenestepensjonsordninger er i dag uførepensjonsnivået det samme som alderspensjonsnivået. Dette vil bli fraveket dersom det bare er alderspensjonene som økes ved omsorgsopptjening.

I Velferdsmeldingen vises det til at spørsmål knyttet til pensjonsmessig resultatlikhet er viktig for diskusjonen om likestilling og pensjon. Det er videre pekt på at pensjonsopptjening i TPES ved omsorgsfravær er den viktigste pensjonsmessige likestillingssaken i oppfølgingen av meldingen. Det er gjennomgående flere kvinner enn menn som uførepensjoneres. I tillegg er det stort sett kvinner som har omsorgsfravær og som dermed vil ha rett til omsorgsopptjening i tjenestepensjonsordninger. Likestillingshensyn kan derfor peke i retning av at omsorgsopptjening også skal sikre uførepensjon. Dersom uførepensjon medtas, synes det også naturlig å medta ytelser til etterlatte.

Premiene vil ikke bli vesentlig større ved at også risikoytelser inkluderes i omsorgsopptjeningen. Arbeidsgruppen anbefaler på denne bakgrunn at omsorgsopptjening skal dekke rettigheter til alders-, uføre- og etterlattepensjon. Det vises ellers til senere omtale angående risikodekning for personer hvor et pensjonstilfelle inntreffer under omsorgsfraværet.

Omfang av omsorgsansiennitet

Det er ikke nødvendigvis slik at man får en høyere samlet pensjonsutbetaling fra folketrygden selv om man får godskrevet omsorgspoeng. Dette er avhengig av den endelige kombinasjonen av pensjonsgivende arbeid og omsorgsfravær. Når det gjelder omsorgsopptjening i tjenestepensjonsordninger, vil slik opptjening i privat sektor ubetinget øke pensjonsutbetalingen fra denne ordningen.

Ordningen med omsorgsopptjening bør ikke utformes slik at enkelte grupper gis vesentlig bedre mulighet for full opptjening enn det som gjelder etter dagens ordning. På den annen side bør en ordning med omsorgsopptjening heller ikke utformes slik at viktige grupper omsorgsytere kommer vesentlig dårligere ut hvis opptjeningstiden for full tjenestepensjon øker fra 30 til 35 år. Et sentralt mål for omsorgsopptjening i tjenestepensjonsordningene er at kvinners pensjonsmessige stilling ikke skal svekkes særskilt selv om opptjeningstiden for full pensjon økes.

En maksimal omsorgsansiennitet på 7 år vil kunne ivareta dette hensynet. Det er her lagt til grunn at omsorgsfravær også i dag gir en viss pensjonsopptjening i mange private tjenstepensjonsordninger finansiert av foretaket, ved at medlemskap opprettholdes og det gis tjenesteansiennitet ved omsorgsfravær. Medlemmer i Statens Pensjonskasse vil med dagens regelverk kunne få opptjening i tre år under permisjon uten lønn. Dersom ikke kvinners stilling skal svekkes pensjonsmessig ved at opptjeningstiden utvides med 5 år, må det gis mulighet for flere års opptjening utover dette, siden en ny ordning trolig vil føre til at all omsorgsopptjening vil finne sted utenfor den tjenestepensjonsordningen vedkommende har en naturlig tilknytning til. Et rimelig utgangspunkt for private ordninger er at nåværende omsorgsopptjening kan gi om lag to års opptjening knyttet til omsorgsfravær. På denne bakgrunn bør det gis omsorgsopptjening i inntil 7 år. Med et krav til 3 års arbeidslivstilknytning etter omsorgsfraværet, vil det kreves 21 år i jobb for å oppnå full ansiennitet på grunnlag av omsorgsfravær.

Pensjonsdekning

Private tjenestepensjonsordninger har ikke en standardisert pensjonsplan på samme måte som i offentlig sektor. Arbeidsgruppens anbefaler like fullt at det for omsorgsopptjeningen etableres en standard pensjonsplan som skal gjelde for alle. Det legges til grunn at denne standardplanen skal gi en dekning på 66 pst., tilsvarende nivået i offentlig ordninger. For nærmere detaljer om en standard pensjonsplan for omsorgsopptjening i privat sektor vises det til omtale kapittel 4, mens det for de offentlige ordningenes del vises til kapittel 5.

Nærmere om kravet til arbeidslivstilknytning

Arbeidsgruppen anbefaler at det stilles krav om tre års arbeidslivstilknytning etter omsorgsfraværet for hvert år med omsorgsopptjening. Det er imidlertid ikke uten videre klart hva som skal regnes som arbeidslivstilknytning. En opplagt betingelse for arbeidslivstilknytning er at det kan dokumenteres inntekt, men et problem oppstår ved fravær fra arbeidsmarkedet i forbindelse med f.eks. arbeidsledighet, sykdom, uførhet og attføring. Personer med forutgående arbeidsinntekt vil ha krav på ytelser fra folketrygden i forbindelse med slikt fravær. Det reises derfor et spørsmål om denne typen midlertidige og mer permanente fravær fra arbeidsmarkedet skal regnes som arbeidslivstilknytning i relasjon til omsorgsopptjening.

Arbeidsgruppen mener det må foretas et skille mellom midlertidig og mer permanent fravær og mellom pensjonsgivende og ikke-pensjonsgivende inntekt. Midlertidig fravær hvor vedkommende mottar pensjonsgivende inntekt bør kunne regnes som arbeidslivstilknytning, mens mer permanent fravær som ikke gir rettigheter til pensjonsgivende inntekt ikke bør regnes som arbeidslivstilknytning. Dette innebærer at uførepensjonister ikke opparbeider arbeidslivstilknytning i relasjon til omsorgsopptjening, mens personer som mottar dagpenger, sykepenger, fødselspenger og omsorgspenger ved adopsjon, opparbeider slik arbeidslivstilknytning.

Dette innebærer etter dagens regelverk at personer på medisinsk rehabilitering og yrkesrettet attføring, altså fravær fra arbeidsmarkedet som anses som midlertidige, ikke vil opparbeide arbeidslivstilknytning i relasjon til omsorgsopptjening. Dette er i og for seg uheldig, men arbeidsgruppen er kjent med at Stortinget i forbindelse med St. meld. nr.39 (1991-92) Attføringsmeldinga, foretok et prinsippvedtak om at attføringspenger og rehabiliteringspenger skal bli pensjonsgivende. Arbeidsgruppen er også kjent med at det er et arbeid på gang i Kommunal- og arbeidsdepartementet og Sosial- og helsedepartementet med sikte på å fremme et forslag for Stortinget som ivaretar disse hensynene. Arbeidsgruppen har valgt å legge til grunn at attføringspenger og rehabiliteringspenger kanskje blir definert som pensjonsgivende inntekt.

En avgrensing av arbeidslivstilknytning til å gjelde pensjonsgivende inntekt er også administrativt enkelt, ettersom dette er opplysninger som allerede foreligger i offentlige registre. Dersom en skulle legge et annet alternativ til grunn, ville dette innebære en langt mer krevende metode for informasjonsinnhenting.

Det virker naturlig at også innmelding i ny tjenestepensjonsordning defineres som arbeidslivstilknytning. Dette vil forenkle kontrollen mot dobbeltopptjening ved at man får muligheter til omsorgsopptjening på bakgrunn av samme tidsperiode som man er medlem i en annen tjenestepensjonsordning. Deltidsansatte som er medlemmer av en tjenestepensjonsordning vil med en slik løsning lettere kunne oppfylle kravet til arbeidslivstilknytning, jf. kap 5.

Bakgrunnen for forslaget om å etablere en ordning for opptjening av pensjonsrettigheter på bakgrunn av omsorgsfravær var i utgangspunktet basert på forslaget om at minstekravet til full opptjeningstid i private tjenestepensjonsordninger skulle økes til 40 år. I og med at det i denne utredningen legges til grunn at minstekravet skal økes til 35 år, vil det for svært mange personer likevel være mulig å oppnå full, eller nær opp til full opptjeningstid selv med omsorgsfravær. For å unngå overpensjonering ville det derfor ikke være urimelig å sette en begrensning for ytelsene fra poolen slik at det kun kan ytes kompensasjon for det antall år som er nødvendig for å oppnå 35 års tjenestetid. Begrensningen kan tenkes gjennomført ved at det ikke kjøpes fripoliserettigheter for personer som er så unge at de vil kunne oppnå 35 års tjenestetid. Arbeidsgruppen har imidlertid ikke vurdert en slik avgrensing nærmere.

Nærmere om risikodekning for personer som blir meldt ut av en tjenestepensjonsordning i forbindelse med omsorgsfravær

Dersom det blir innført obligatorisk krav om opptjening av tjenestepensjonsrettigheter på bakgrunn av omsorgsfravær, kan det forventes at arbeidstakere som etter dagens praksis ville blitt stående i ordningen under omsorgsfraværet, vil meldes ut. Dette fører til at risikodekningen (uførhet og etterlatte) disse personene ville hatt, bortfaller ved overgang til poolen dersom det ikke innarbeides særskilte ordninger i denne.

Dersom det skal innarbeides særskilte ordninger i forbindelse med omsorgsopptjening, er det først og fremst nødvendig å foreta en avgrensing av målgruppen. Ettersom det her er snakk om å erstatte en beskyttelse som bortfaller, er det ikke naturlig at alle som tar omsorgsfravær kommer inn under de særskilte ordningene. Det bør kun være de som går ut av en tjenestepensjonsordning og direkte over til omsorgsfravær som gir opptjening av omsorgspoeng i folketrygden som omfattes. Konsekvensene av dette er at uføresikringen kan være en isolert ordning i poolen. I praksis må avgrensingen gjøres ved å sammenstille utmeldingsdato med overgangen til omsorgsfravær.

Arbeidsgruppen mener slik alternativ risikodekning under omsorgsfraværet må sikres i poolen. Dette gir risikodekning som i hovedsak sammenfaller med den dekningen vedkommende ville hatt i tjenestepensjonsordningen vedkommende var tilknyttet før omsorgsfraværet.

Det kan stilles spørsmål ved om ikke en slik ordning vil sikre risikodekning til personer som reelt sett kan ha meldt seg ut av arbeidsstyrken på permanent basis, slik at det bør settes en grense for hvor lenge poolen kan ivareta uføresikringen. En naturlig grense ville da være det maksimale antall år en kan få godskrevet. På den annen side vil dette gjelde så få personer at det ikke er nødvendig å legge inn et ytterligere kompliserende element. Kravet om at vedkommende må ha opptjening av omsorgspoeng i folketrygden kan regnes som tilstrekkelig sikring mot at personer som har meldt seg ut av arbeidsstyrken vil kunne få uføre- og etterlattepensjon.

Uføre- og etterlattepensjonens størrelse med bakgrunn i omsorgsfravær i privat sektor vil være basert på standardplanen, mens det i offentlig sektor vil gi samme dekning som dagens ordninger. Arbeidstakere i privat sektor som hadde en bedre ordning enn poolen vil med dette kunne komme noe dårligere ut, mens andre vil kunne komme bedre ut. Det siste gjelder selvfølgelig også personer som var medlem i en privat tjenestepensjonsordning uten risikodekning.

En ordning med risikodekning i poolen vil innebære noe ekstra beregningsarbeid, samt at kostnadene ved ordningen vil bli noe høyere. I forhold til øvrige komponenter både på beregnings- og kostnadssiden, kan imidlertid dette anses som marginale tillegg.

Personer som på grunn av et omsorgsfravær har blitt meldt ut av en tjenestepensjonsordning, og som går ut i arbeid der det ikke er en slik ordning, vil ikke lenger ha risikodekning. Det legges ikke til grunn at poolen skal opprettholde en risikodekning for disse personene i perioden etter at omsorgsfraværet er avsluttet. Derimot kan det være aktuelt at vedkommende kan kjøpe separat risikodekning i det forsikrings- eller livselskapet vedkommende hadde tilknytning til før omsorgsfraværet, slik en i dag har mulighet til å opprettholde forholdet i form av en EPES-ordning.

Innledning

Dette kapitlet er delt inn i to hoveddeler. I den første delen beskrives en modell for omsorgsopptjening i de private tjenestepensjonsordningene. Innledningsvis blir hovedtrekkene i modellen gjengitt. Deretter drøftes forutsetningen om kjønnsnøytral finansiering og hvilke føringer dette legger på organiseringen av omsorgsopptjening i private tjenestepensjonsordninger. Videre beskrives og drøftes den praktiske utformingen av Omsorgspoolen, herunder organisering av Omsorgspoolen og hvilke funksjoner som tenkes tillagt den. Krav til informasjonstilgang og samarbeid med øvrige parter (Rikstrygdeverket og forsikrings-/livselskaper) er også drøftet.

I den andre delen av kapitlet gis det et kostnadsanslag i forbindelse med innføring av omsorgsopptjening. Det gjøres oppmerksom på at det må legges usikre forutsetninger til grunn for å komme frem til et slikt anslag.

Hovedtrekk

I gjennomgangen av de grunnleggende elementene i en modell for omsorgsopptjening i tjenestepensjonsordninger foran, er det lagt til grunn at alle arbeidstakere som kommer tilbake til yrkesaktivt arbeid etter et omsorgsfravær som gir omsorgsopptjening i folketrygden skal omfattes av omsorgsopptjening hvis de har vært eller senere blir medlem i en tjenestepensjonsordning. Ordningen vil gjelde personer som ved innføringstidspunktet ikke har hatt mulighet til å tjene opp rettigheter i en tjenestepensjonsordning. Hovedtrekkene i den modellen for omsorgsopptjening i private tjenestepensjonsordninger som arbeidsgruppen anbefaler kan kort beskrives som følger:

1. Alle som etter et omsorgsfravær begynner i yrkesaktivt arbeid kan få omsorgsopptjening i private tjenestepensjonsordninger gitt at de oppfyller et sett av nærmere spesifiserte krav. Kravene til ett års omsorgsopptjening oppfylles dersom en person:

   • har hatt et fravær fra arbeidslivet der det er opptjent omsorgspoeng i folketrygden gjennom omsorg for egne barn,

   • har vært medlem i en privat tjenestepensjonsordning i ett år før eller etter omsorgsfraværet, og

   • har vært i arbeid en viss tid etter omsorgsfraværet. Det kreves slik arbeidslivstilknytning i tre år etter omsorgsfraværet for å bli tildelt ett års omsorgsopptjening.

2. Omsorgsopptjeningen skal omfatte alders-, uføre- og etterlattepensjon. Det benyttes en standard pensjonsplan etter en netto tilleggsmodell med 66 pst. dekning. Det godskrives én 35-del av fulle ytelser iht. standardplanen for hvert år hvor kravene er oppfylt. Én person kan maksimalt oppnå 7 års omsorgsopptjening til sammen.

3. Omsorgsopptjeningen organiseres gjennom en egen juridisk enhet (Omsorgspoolen) med egen administrasjon.

4. Omsorgspoolen sikrer opparbeidet pensjonsrett ved å betale for en fripolise i henhold til standardplanen. Fripolisen kjøpes i et livsforsikringsselskap hver gang en person oppfyller kravene for ett års omsorgsopptjening.

5. Omsorgspoolen mottar tilskudd fra alle private tjenestepensjonsordninger, til dekning av kjøp av fripoliser og Omsorgspoolens drift. Grunnlaget for foretakets tilskudd til poolen vil være den fulle premie foretaket kan føre til skattemessig fradrag. Det skal ikke være egen fondsoppbygging i Omsorgspoolen.

6. Omsorgsopptjening kommer i tillegg til øvrige opptjente rettigheter i privat tjenestepensjonsordning.

Modellen forutsetter at Omsorgspoolen kjøper rettigheter i livsforsikringsselskapene. Når det gjelder personer som har tjenestepensjonsordning i pensjonskasser, kjøper Omsorgspoolen rettigheter i det livsforsikringsselskap som pensjonskassen har avtale om overføring av utløsningsbeløp til. Poolen vil basere seg på informasjon fra Rikstrygdeverket og foretakene. Omsorgspoolen skal ikke ha egen kapitaloppsamling.

Den endelige utformingen av ordningen vil gjøres av styret i Omsorgspoolen.

Praktisk utforming

Den som har omsorgsfravær med opptjening av pensjonspoeng i folketrygden etter innføringsåret, skal få tjenestepensjonsforsikring for denne perioden betalt av Omsorgspoolen gitt at de øvrige formelle krav er oppfylt.

Organisering

Omsorgspoolen kan mest hensiktsmessig organiseres gjennom et styre med bred deltakelse fra livsforsikringsbransjen samt representasjon fra Kredittilsynet (og/eller andre offentlige representanter). Dette styret vil som sin første oppgave stå for den spesifikke utformingen av poolen, og vil avgjøre de organisatoriske og praktiske spørsmålene som arbeidsgruppen for omsorgsopptjening ikke har gått inn på.

Omsorgspoolen vil sannsynligvis bestå av databasert registerhold bygget på overførte registre fra Rikstrygdeverket og tjenestepensjonsordningene, en avdeling for informasjonsutsendelse og kontakt med potensielle rettighetshavere og en finansavdeling som har kontakt med selskapene. I tillegg må poolen besitte juridisk, aktuariell og regnskapsmessig faglig kompetanse.

En slik organisering vil kreve flere hele stillinger og et omfattende kontaktapparat. Kostnader i form av lønninger og lokaler vil være betydelige – i størrelsesorden flere millioner. Omsorgspoolen skal ivareta relativt mange funksjoner, men de ulike funksjonene vil ikke være like hardt belastet, og det kan tenkes at poolen kjøper tjenester, for eksempel registerhold, av andre. Noen alternativer i den sammenheng kan være Rikstrygdeverket, Norges Forsikringsforbund, eller enkeltselskaper og andre større aktører på livsforsikringsmarkedet.

Funksjoner i Omsorgspoolen

Sett fra Omsorgspoolens side vil prosedyren bestå i å fastslå lengden på selve fraværet, bekrefte tjenestepensjonstilhørighet og arbeidsmarkedstilknytning av nødvendig lengde, samt finne og bekrefte pensjonsgivende lønn. Deretter kalkuleres ytelsen og en forsikring kjøpes i et forsikringsselskap.

Ansvaret for å initiere prosessen kan legges til poolen eller til den enkelte. Hvis den enkelte skal reise krav må likevel et stort apparat for informasjonsinnhenting bygges opp for å bekrefte de opplysninger som gis, og det er derfor vanskelig å se hva en vinner ved dette. En har valgt å ikke gå videre med dette alternativet.

Hvis initiativet skal tas av poolen må denne besitte registre over aktuelle personer. Registeret må bl.a. inneholde informasjon om:

• medlemskap i tjenestepensjonsordning f.o.m. innføringsåret for de personer som senere kan komme inn under ordningen for omsorgsopptjening

• fravær som faller inn under omsorgsdefinisjonen f.o.m. innføringsåret

• opplysninger om arbeidsmarkedstilknytning (inntektsopplysninger) for alle år etter fraværet

• sektor arbeidstakeren er ansatt i.

Ut fra dette registeret kan poolen, når betingelsene er oppfylt og bekreftet, foreta kjøp og tildeling. Fordi poolen har informasjon om hvilket forsikringsselskap eller pensjonskasse personen var medlem i sist, kan kjøpene foretas her. For de som hadde sitt medlemskap i en pensjonskasse vil kjøpet gjøres i pensjonskassens utløsningsselskap.

For at en ordning med omsorgsopptjening skal fungere, må Omsorgspoolen få tilgang til og holde oversikt over et stort informasjonskompleks, jf. figuren over informasjonsflyten i ordningen. En har derfor lagt vekt på informasjonsutvekslingen må foregå på et aggregert nivå slik at mulige feilkilder reduseres. Omsorgspoolen må få informasjon overført fra forsikringsselskapene og pensjonskassene om kjennetegn ved den enkelte arbeidstaker når det gjelder:

• identitet (hele personnummeret)

• innmelding i pensjonsordning

• utmelding fra pensjonsordning

• ansettelsesdato

• pensjonsalder

• avkortingsfaktor

• deltidsfaktor

• identitet på forsikringsselskap eller pensjonskasse

Denne informasjonen må kobles med informasjon fra Rikstrygdeverket som omfatter:

• identitet (hele personnummeret)

• registrert omsorgsfravær (opptjening av omsorgspoeng i folketrygden)

• kode for type omsorgsfravær

• pensjonsgivende inntekt

Informasjon om den enkelte arbeidstaker må sendes til Omsorgspoolen en gang i året, hvor opplysningene sammenholdes og ajourføres. Opplysningene må omfatte alle personer som kommer inn under nye regler om opptjeningstid for rett til full tjenestepensjon.

På bakgrunn av ovennevnte informasjon vil Omsorgspoolen være i stand til å føre kontroll med når den enkelte oppfyller kravene som er stilt for omsorgsopptjening. Opplysninger om opptjening av omsorgspoeng i folketrygden gir oversikt over hvilke personer som er aktuelle for omsorgsopptjening i en tjenestepensjonsordning, mens informasjon om pensjonsgivende inntekt samt inn- og utmelding fra pensjonsordning gir tilgang på informasjon om både arbeidslivstilknytning og medlemskap i pensjonsordning.

Tilgjengelig informasjon benyttes så til å foreta beregninger av hvor mange fripoliser som skal kjøpes det enkelte år.

Når en person har oppfylt alle kravene, kjøper Omsorgspoolen en fripolise i det selskap vedkommende sist var medlem i. Omsorgspoolen må sende melding til vedkommende at fripolise er kjøpt.

Foretakenes bidrag til Omsorgspoolen skal være en andel av den fulle premie alle virksomheter som har tjenestepensjon kan føre til skattemessig fradrag. Omsorgspoolen vil få informasjon om dette premiegrunnlaget fra forsikringsselskapene og pensjonskassene. På bakgrunn av kostnadene til drift av Omsorgspoolen og beregnede kjøp av fripoliser, avleder Omsorgspoolen en sats for innbetaling av premie til poolen.

Omsorgspoolen må også ha informasjonsutveksling med en eventuell omsorgsordning for offentlig sektor dersom denne organiseres utenfor poolen, jf. kap 5, slik at det kan forsikres at det ikke gis dobbelt opptjening på bakgrunn av ett omsorgsfravær. Det kan være uklart i hvilken sektor omsorgsopptjeningen skal tilskrives dersom vedkommende har hatt arbeidslivstilknytning og medlemskap i en tjenestepensjonsordning både i privat og offentlig sektor. En hensiktsmessig måte å føre kontroll med dette på, vil være å la den enkeltes historiske medlemskap i en tjenestepensjonsordning danne grunnlag for hvilken ordning omsorgsopptjeningen skal tilskrives. Arbeidsgruppen finner det mest hensiktsmessig at en tar utgangspunkt i vedkommendes registrerte medlemskap i tjenestepensjonsordninger slik at det første året med omsorgsopptjening tilskrives den ordningen hvor vedkommende hadde sitt første opptjeningsår. Deretter benyttes den historiske tjenstetiden for å tilskrive de påfølgende årene med omsorgsopptjening. En person som i begynnelsen av yrkeskarrieren var ansatt fire år i offentlig sektor, før han gikk over til privat sektor i mer enn tre år (med medlemskap i tjenestepensjonsordning), vil, dersom vedkommende kvalifiserer til syv års omsorgsopptjening, først få tilskrevet fire år i den offentlige ordningen og deretter tre år i en privat ordning.

Medlemskap i tjenestepensjonsordning

De arbeidsgivere som har eller de forsikringsselskaper (pensjonskasser) som tilbyr tjenestepensjonsordninger etter skatteloven, må pålegges å melde de medlemmer som vil kunne omfattes av omsorgsopptjening til Omsorgspoolen sammen med den informasjon om den enkelte som poolen krever. Oversikten over medlemskap må skje via et register, og Omsorgspoolen må administrere dette registeret enten gjennom å opprette det på egen hånd eller ved å sette det bort til dertil kvalifisert registerholder.

Medlemskapet kan finne sted før fravær, fram til fravær, like etter fravær eller lang tid etter fravær, jf. pkt 1 under hovedtrekkene. Registeret må derfor inneholde innmeldingsdato, utmeldingsdato og i tillegg pensjonsgivende lønn for det enkelte medlem. En vil på grunnlag av poolens registre kunne se om personen har vært medlem i ordningen under deler av eller hele permisjonstiden, og en kan derved justere beregningen tilsvarende for å unngå dobbeltopptjening.

Siden ytelsen er knyttet til en periode der vedkommende pr. definisjon ikke hadde inntekt, må et annet grunnlag brukes for å beregne den ytelse vedkommende har et potensielt krav på. Dette grunnlaget, vedkommendes pensjonsgivende lønn i Omsorgspoolen, har en valgt å basere på pensjonsgivende lønn i den tjenestepensjonsordning der vedkommende har vært medlem nærmest i tid til godskrivingstidspunktet. Dette vil enten være i den ordningen vedkommende er medlem i når alle kravene til omsorgsopptjening er oppfylt, eller den ordningen vedkommende sist var medlem i. Dette innebærer blant annet at medlemskap som foreligger først lang tid etter fraværet skal benyttes.

Grunnlag som i tid ligger før godskrivingstidspunktet skal reguleres med den årlige endringen i folketrygdens grunnbeløp.

Fordi den enkelte tjenestepensjonsordning kan formulere sitt grunnlag på ulike måter, må en kreve at ordningene i sin rapportering av medlemmene til Omsorgspoolen oppgir medlemmets pensjonsgivende lønn beregnet etter poolens retningslinjer.

Foretakenes premie til poolen

Det er lagt til grunn at kostnadene forbundet med omsorgsopptjening i private tjenestepensjonsordninger skal finansieres av de foretakene som har en slik ordning. Ytelser fra Omsorgspoolen og poolens administrasjonsutgifter finansieres ved at det innbetales premie fra alle private tjenestepensjonsordninger, gjennom forsikringsselskapene eller pensjonskassene. Årlige premier skal dekke kjøp av fripoliser og Omsorgspoolens drift. Omsorgspoolen skal ikke ha egen kapitaloppsamling, men vil fungere som en clearingsentral som periodisk kjøper fripoliserettigheter i livsforsikringsselskapene. Premiene fastsettes av Omsorgspoolen som en andel av grunnlaget for foretakets premie til poolen slik at premien gjenspeiler standardplanens ytelser og behovet for administrative ressurser til å drive Omsorgspoolen. Premien må nødvendigvis ikke avledes av foretakenes egne premier. I tillegg vil premiebeløpene være nøytralisert i forhold til foretakets faktiske kjønnsammensetning.

Arbeidsgruppen har vurdert hva som skal inngå i foretakenes grunnlag for beregning av innbetaling til poolen.

Viktige hensyn som må ivaretas ved valg av grunnlaget for foretakets premie til poolen er for det første at en tar utgangspunkt i en avgrensing som sikrer enkel informasjonstilgang. Innføring av omsorgsopptjening vil kreve et stort apparat for informasjonsbehandling. Det er derfor viktig at det legges opp til å benytte opplysninger som allerede foreligger samtidig som informasjonsstrømmene kan gjøres enkle og effektive.

På denne bakgrunn er det flere løsninger som peker seg ut som aktuelle. Det ene alternativet innebærer at hele foretakens lønnsbudsjett skal utgjøre grunnlag for premien, mens et annet alternativ vil være å legge et tak på den enkeltes lønnsutbetalinger på 12 G, tilsvarende inntektsgrensen for opptjening av rettigheter i en tjenestepensjonsordning.

Et tredje alternativ kan være at den fulle premie som foretaken i dag kan føre til skattemessig fradrag utgjør grunnlaget for foretakens tilskudd til Omsorgspoolen. Dette vil være et administrativt og beregningsmessig enkelt og oversiktelig system. Arbeidsgruppen vil etter en samlet vurdering anbefale sistnevnte alternativ. Koblingen mellom tjenestepensjonsordning og omsorgsopptjeningen gjøres tydelig, og informasjonen er lett tilgjengelig og enkel å kontrollere. Det legges til grunn at premien til Omsorgspoolen skal behandles skattemessig likt som øvrige premier til en tjenestepensjonsordning.

Standard pensjonsplan

Det legges opp til at poolen skal benytte en standard pensjonsplan som omfatter alle pensjonsytelser. Et naturlig utgangspunkt for å vurdere utformingen av en slik standardplan vil være de prinsipper som benyttes for pensjonsplaner innen private pensjonsordninger. De prinsipper som benyttes kan inndeles i tre kategorier: bruttoordninger, nettoordninger og differanseordninger.

Nærmere om bruttordninger

I bruttoordninger i private pensjonsordninger tas det utgangspunkt i at det ønskes et bestemt nivå på totalytelsene inkludert folketrygdens ytelser. Pensjonsordningens ytelser defineres som differansen mellom en bestemt total prosent av pensjonsgrunnlaget og faktiske folketrygdytelser.

Reglene for beregning av ytelsene i folketrygden er utformet slik at ytelsenes eksakte størrelse først kan fastsettes når pensjonstilfellet er inntruffet. Dette skyldes både at faktorer som sluttpoengtall og opptjeningsår ikke er kjent før dette tidspunktet, men også at beregningsreglene i folketrygden kan endres. I premiebetalingstiden må det gjøres antakelser om folketrygdytelsenes størrelse for å få fastsatt premie til pensjonsordningen. Det følger av prinsippene for bruttoordninger at det vil bli et større eller mindre avvik mellom de antakelser som er gjort og de faktiske folketrygdytelser. Differansen kan ikke dekkes av livsforsikringsselskapet eller pensjonskassen da disse bare har anledning til å utbetale den pensjon som det er innbetalt premie for. Det må derfor foreligge en garanti fra arbeidsgiver for at pensjonsordningens medlemmer skal bli sikret pensjonsplanens totale pensjonsnivå.

Det er kun et fåtall private pensjonsordninger som er bruttoordninger. De offentlige pensjonsordningene derimot, er bruttoordninger.

Nærmere om nettoordninger

I nettoordninger (også kalt tilleggsordninger) fastsettes pensjonene fra pensjonsordningen som et tillegg til ytelsene fra folketrygden. I noen nettoordninger tas det ikke hensyn til folketrygdytelsene direkte i beregningen. Det tas f.eks. ikke hensyn til folketrygdens krav til opptjeningstid for full pensjon eller de såkalte knekkpunkter i pensjonsgrunnlaget. Pensjons-ytelsen i en slik nettoordning angis generelt som en bestemt prosent av pensjonsgrunnlaget, eventuelt den del av pensjonsgrunnlaget som overstiger et visst multiplum av G.

I andre nettoordninger tas det sikte på at nettopensjonen bygges opp slik at den sammen med antatt folketrygdytelse gir et fastsatt totalnivå.

Nettoordninger er nå den klart mest benyttede formen for pensjonsordning.

Nærmere om differanseordninger

I differanseordninger tas det også utgangspunkt i at det ønskes et bestemt nivå på totalytelsene inkludert folketrygdens ytelser. Pensjonsordningens ytelser defineres som differansen mellom en bestemt total prosent av pensjonsgrunnlaget og antatte folketrygd-ytelser. Differanseordninger er i prinsippet også nettoordninger, men i differanseordninger tas det sikte på en langt mer nøyaktig tilpasning til folketrygdytelsene.

Som ved bruttoordninger vil det nødvendigvis oppstå avvik mellom antatte og faktiske folketrygdytelser. Det skal imidlertid ikke justeres for dette når pensjonene kommer til utbetaling. Pensjonen fra pensjonsordningen skal således ikke økes hvis faktiske folketrygd-ytelser blir lavere enn antatt, og heller ikke settes ned dersom faktiske folketrygdytelser blir større enn antatt. I realiteten er det differansen mellom ytelsene som er sikret, ikke det samlede pensjonsnivå. Det legges normalt til grunn at når det er inngått en forsikringsavtale eller opprettet en pensjonskasse med en pensjonsplan som er en differanseordning, så har arbeidsgiver forpliktet seg til å yte de nødvendige tilskudd til pensjonsordningen for å dekke eventuelle nedsettelser i folketrygdens ytelser.

Denne formen for pensjonsordning blir benyttet av enkelte forsikringsselskaper,, men benyttes ikke særlig ofte for nyopprettede pensjonsordninger.

Forslag til prinsipp for standardplanen

Som det følger av beskrivelsene ovenfor, gjør kravene om tilpasning til faktiske folketrygdytelser en bruttoordning svært komplisert å administrere. I tillegg kommer krav om garanti fra den instans som har opprettet pensjonsordningen. Dette tilsier at prinsippet med bruttoordning er uegnet for en standardplan i en poolordning. En differanseordning krever også tilpasninger til folketrygden som innebærer administrativt krevende oppgaver. Den beste løsning synes å være at standardplanen utformes som en nettoordning.

Det er i arbeidsgruppen enighet at pensjonsnivået i standardplanen bør ligge i intervallet 60 til 70 prosent. Et nivå på 66 prosent vil være i overensstemmelse med hovedtyngden av de pensjonsordninger som er etablert i nyere tid. Videre vil 66 prosent-nivå også gi parallellitet til offentlige pensjonsordninger.

Arbeidsgruppen har ikke tatt stilling til den detaljerte utformingen av standardplanen. Det legges imidlertid til grunn at uførepensjonen skal tilsvare alderspensjonen og at etterlattepensjonen skal utgjøre en andel av alderspensjonen. Det er naturlig at Omsorgspoolen fastlegger detaljene i standardplanen. Mulighet for refusjon av arbeidsgivers premie

Det er i dag vanlig at foretaket velger å la medlemmer med fødselspermisjon stå i ordningen gjennom permisjonsåret. Ut fra tidligere refererte undersøkelser av praksis i et utvalg foretak finner en at når alle lar arbeidstakerne stå i pensjonsordningen ved fødselspermisjon med full lønn som pensjonsgivende lønn. Om lag to tredjedeler lar arbeidstakerne stå i pensjonsordningen også under omsorgspermisjon uten lønn, mens omkring 40 pst. av foretakene også lar arbeidstakere i annen permisjon uten lønn stå i tjenestepensjonsordningen i over et år.

Ut fra dette kan det virke unødig kompliserende at arbeidstakere skal meldes ut av ordningen for senere å få ytelsen fra en annen innretning. Istedet kunne poolen refundere arbeidsgivers utgifter til premie under omsorgsfraværet dersom tilfredsstillende dokumentasjon legges fram. Refusjonen må i så fall begrenses oppad til kostnaden for tilsvarende ytelse fra poolen.

Prinsipielt sett er en slik refusjon helt akseptabel. Den kan imidlertid innebære praktiske problemer som kan komplisere administrasjonen av omsorgsopptjeningen ytterligere. Blant annet kan det være nødvendig at det for hver enkelt person foretas en vurdering av pensjonsplanen i den private pensjonsordningen der vedkommende er medlem mot poolordningens pensjonsplan. Det kan dermed være mer rasjonelt at det gis adgang til at den enkelte pensjonsordning kan justere sine ytelser ved at ytelser fra poolen medregnes.

Arbeidsgruppen har ikke gått videre med å utrede et opplegg for refusjonsordning. Det legges imidlertid til grunn at dette kan vurderes på et senere tidspunkt.

Kostnadsanslag

Kostnadene i ordningen er knyttet til et registreringsapparat med tilknyttede funksjoner, en administrasjon for kjøp av fripoliser med tilknyttet oppgjør og selve premien som betales for disse polisene. Administrasjonen vil omfatte beregning av kapital, kjøp av fripoliser og avregning/oppgjør for slike kjøp.

Omfanget av kjøp av forsikringskontrakter i selskapene består av prisen på den enkelte kontrakt og antallet personer som kvalifiserer seg for ordningen.

Beregningene nedenfor vil kun gi en illustrasjon på kostnadene forbundet med forslaget. Ettersom det vil ta meget lang tid før ordningen er fullt innfaset, vil det ikke la seg gjøre å utarbeide et godt anslag for de fremtidige kostnadene. I beregningene er det derfor tatt utgangspunkt i dagens situasjon, og laget et anslag på hva kostandene ville blitt dersom alle skulle omfattes av ordningen fra iverksetting.

Premienivå

Et utgangspunkt for beregning av det forventede premienivået er å ta utgangspunkt i den antatte pensjonsytelse Omsorgspoolen skal gi for en gitt pensjonsgivende lønn, basert på et anslag for lengden av omsorgsfraværet. Denne framtidige ytelsen omregnes så til en samlet verdi av premien på de tidspunkt personen kvalifiserer seg for ytterligere omsorgsytelser.

For å avgjøre hva en engangspremie utgjør, må en gjøre antakelser om gjennomsnittlig pensjonsgivende lønn, kjønn og alder, samt fraværets lengde. Eksempelvis vil summen av premiene for tre år utgjøre om lag 8% av en pensjonsgivende lønn på 240.000 kroner for en kvinne med 30 år igjen til pensjonsalder når tjenestepensjonen består av alders-, uføre- og etterlattepensjon og totalt pensjonsnivå er på 66 pst. Dette utgjør en engangspremie på knapt 20.000 kroner. Det ses da bort fra at premien skal betales gradvis ettersom den nødvendige arbeidsmarkedstilknytning finner sted.

Det ligger betydelig usikkerhet knyttet til valget av pensjonsgivende lønn i ordningen og på fraværets lengde.

Omfang

Antallet fødende har de siste år ligget på om lag 60.000 per år, og forutsatt at om lag 55% av et slikt kull (basert på kvinnelig yrkesdeltakelse i dag) kvalifiserer seg gjennom yrkesdeltakelse i minst tre år etter fraværet vil dette på sikt innebære at omkring 33.000 mulige tilfeller skal behandles hvert år. Omkring halvparten av disse vil arbeide i privat sektor, hvor igjen noe under 40% på et gitt tidspunkt kan være i eller har vært i et foretak med tjenestepensjonsordning. Om lag 7.000 kontrakter skal da årlig opprettes med de ulike forsikringsselskap. Dette kan antas å innebære kjøp på om lag 130 millioner kroner hvert år, men betraktelig mindre de første årene siden det vil ta tid før alle betingelsene for et krav er oppfylt.

Velferdsmeldingens anslag på 40 prosents utbredelse i privat sektor gjelder for hele arbeidsstyrken i privat sektor. Bare om lag 1/3 av medlemmene er kvinner, slik at dette er et høyt anslag. På den annen side er anslaget gitt på et bestemt tidspunkt, og en må anta at en del av kvinnene som på dette tidspunktet er utenfor senere vil endre jobbtilknytning og dermed bli medlem lenge nok i en privat tjenestepensjonsordning til å kvalifisere seg for omsorgsopptjening.

Det oppgis i Velferdsmeldingen at innbetalte premier til tjenestepensjonsordninger organisert i livsforsikringsselskap og pensjonskasser var om lag 7 mrd. kroner i 1993. Det skisserte omfang innebærer derfor et gjennomsnittlig påslag i størrelse 2 prosent.

Dessverre er tilgjengelig datagrunnlag ikke egnet for disse beregningene, og kvaliteten på beregningene blir derfor grovere enn ønskelig. Poolens styre må komme fram til et bedre grunnlag for budsjetteringshensyn.

Oppsummering

Når omfanget av et års kjøp er beregnet, vil poolen fordele utgifter til kjøp av fripoliser og administrasjonskostnadene på de forsikringsselskap og pensjonskasser som er godkjent til å tilby tjenestepensjonsordninger. Disse utligner kostnadene på sine enkelte kontrakter etter samme nøkkel. På denne måten vil alle foretakene som tilbyr tjenestepensjonsordning med skattemessig særbehandling være med på å finansiere omsorgsopptjeningen.

Det vil være stor usikkerhet omkring anslagene som ligger til grunn for premiefastsettelsen de første årene. Over tid vil en imidlertid tilpasse dette gjennom den løpende premiefastsettelsen, siden det ikke legges opp til at poolen skal akkumulere midler.

Når vi ser bort fra risikoforsikringene, vil det gå fire år fra innføring av omsorgsopptjening i private tjenestepensjonsordninger til de første kjøp av fripoliser og eventuelt utbetaling. Bare en liten andel av hvert kull vil oppfylle betingelsene. Siden det bare er personer under 18 år på innføringstidspunktet som kan kvalifisere seg for omsorgsopptjening, vil volumet ikke øke før en tilstekkelig stor del av disse har opparbeidet rettigheter. Det vil imidlertid påløpe tildels betydelige administrative kostnader fra iverksettelse.

Det vil gå svært mange år fra de første utbetalingene til ordningen er fullt innfaset og nivået på 100 mill. 1996-kroner er nådd.

Innledning

På bakgrunn av Stortingsflertallets uttalelse i innstillingen til Velferdsmeldingen har arbeidsgruppen vurdert hvordan omsorgsopptjening i offentlige tjenestepensjonsordninger kan organiseres. Arbeidsgruppen har vurdert to modeller, hvor den ene tilsvarer Omsorgspoolen beskrevet for private tjenestepensjonsordninger, mens den andre er knyttet opp mot overføringsavtalen, og dermed bygger på eksisterende ordninger i offentlige tjenestepensjonsordninger.

Regelverket for de offentlige tjenestepensjonsordningene skiller seg på flere områder ut fra regel­verket som gjelder for de private ordningene. Viktige forskjeller er at de offentlige tjenestepensjonsordningene er bruttosamordnet med folketrygden, mens private tjenestepensjoner er nettoordninger. Dette innebærer at de offentlige tjenestepensjonene er samordnet med faktiske folketrygdytelser mens de private tjenestepensjonsordningene utgjør en ytelse i tillegg til pensjon fra folketrygden uansett faktisk pensjonsutfall. Et annet eksempel er at de offentlige ordningene skal samordnes seg imellom, mens dette ikke er tilfelle for private ordninger. Dette innebærer at det ikke gis muligheter til å tjene opp mer enn én full tjenestepensjon ved yrkeskarriere i offentlig sektor, mens en arbeidstaker i privat sektor, ved å bytte jobb etter full opptjening i én tjenestepensjonsordning, kan sikre seg betydelig høyere pensjonsutbetaling ved å begynne opptjening i et annet foretak. I tillegg kommer ulike regler for krav til medlemskap, opptjeningstid, pensjonsplan og regulering av pensjonsutbetalingene.

Et hovedvalg i forbindelse med innføring av omsorgsopptjening i tjenestepensjonsordningene i offentlig sektor vil være om forskjellene mellom ordningene er såvidt omfattende at også modellen for omsorgsopptjening i offentlig sektor må gis en annen utforming enn den modellen med omsorgspool som er beskrevet for private ordninger.

Arbeidsgruppen mener det er fordeler og ulemper med begge modeller og en har derfor ikke tatt endelig stilling til hvilken av modellen som bør anbefales.

I det følgende diskuteres først en modell som baserer seg på eksisterende ordninger i de offentlige tjenestepensjonene. Arbeidsgruppen har kalt denne modellen overføringsavtalemodellen. Deretter omtales en modell i tråd med den som er beskrevet for private tjenestepensjonsordninger. Denne benevnes som fripolisemodellen. Hovedtrekkene i fripolisemodellen følger ellers av omtalen i kapittel 4.

Kravene som stilles til opptjening av tjenestetid på bakgrunn av omsorgsfravær vil være identiske i de to modellene, og vil tilsvare kravene som er nærmere beskrevet i kap. 3.

Arbeidsgruppen har i tillegg diskutert en modell hvor det løpende kjøpes ansiennitet i en offentlig ordning etterhvert som kravene til omsorgsopptjening er tilfredsstilt. En har imidlertid ikke gått videre med denne modellen da det vil være vanskelig å etablere et finansieringssystem tilpasset denne modellen.

Omtalen av modellene for offentlig sektor er av noe mer overordnet karakter. Dette følger av mandatet der det heter at modellen for offentlig sektor skal gis en allmenn beskrivelse som grunnlag for utarbeidelse av lov- og forskriftstekst.

Overføringsavtalemodellen

Formålet med overføringsavtalen er å sikre at arbeidstakere som har vært omfattet av flere offentlige pensjonsordninger får pensjon som om de hele tiden hadde vært omfattet av en og samme ordning. I tillegg er det et formål å forenkle pensjonsutbetalingen.

Avtalene inngås med Statens Pensjonskasse og medfører at de som inngår avtale samtidig får tilsvarende avtale med de øvrige pensjonsordningene som inngår slik avtale med Statens Pensjonskasse. Alle overføringsavtalene som Statens Pensjonskasse har inngått, er likelydende. Man kan derfor betegne overføringsavtalen som en standardavtale.

Statens Pensjonskasse har inngått avtaler om overføring av opptjeningstid med de fleste lovfestede, kommunale og fylkeskommunale tjenestepensjonsordningene som i dag går inn under samordningsloven. Dette har gjort at over 90 prosent av de tilfellene der en person har tjent opp rettigheter i to eller flere tjenestepensjonsordninger, i dag bli regulert av bestemmelsene i overføringsavtalen.

Overføringsavtalen gjelder ikke bare overføring av opptjeningstid. Avtalen har også bestemmelser om høyeste opptaksalder, ventetid, karens m m.

For tiden arbeides det aktivt med å revidere avtalen. I NOU 1995:29 Samordning av pensjons- og trygdeytelser foreslås det å lovfeste overføringsavtalen.

Overføringsavtalens hovedprinsipp går ut på at den som har vært medlem av flere pensjonsordninger skal få sin pensjon utbetalt fra siste ordning, som om den samlede medlemstiden var opptjent i den ordningen. Refusjon fra de andre ordningene skal fastsettes slik at det ikke skjer noen systematisk forfordeling mellom siste ordning og de tidligere ordningene. I korthet innebærer avtalene følgende:

• Søknad om pensjon sendes kun siste ordning som innhenter opplysninger fra tidligere ordninger.

• Reglene i siste ordning gjelder for den samlede medlemstiden.

• Vedtak om pensjon som gjøres i siste ordning er bindende for tidligere ordninger.

• Den samlede pensjonen fastsettes ut fra pensjonsgrunnlaget i siste ordning som om det samlede medlemskapet var opptjent der.

• Aldersgrensen og regler om rett til å ta ut pensjon før aldersgrensen i siste ordning gjelder for den samlede medlemstiden i alle ordningene.

• Det tas utgangspunkt i samlet medlemstid ved spørsmål om rett til medlemskap og oppsatt pensjon.

• Karensregler for uførepensjon anvendes som om medlemskapet hele tiden hadde vært i siste ordning.

• Ved flere stillinger samtidig skal opptjening anses som opptjent i en stilling i den grad dette er mulig.

• Refusjon fra tidligere ordninger ytes for det tidsrom og den grad som er fastsatt i utbetalende ordning.

• Refusjonsbeløpet fastsettes etter reglene for oppsatt pensjon i den refunderende ordning

• Refusjon skal skje også om medlemstiden er mindre enn 3 år. Refusjon for under 1/2 år ytes ikke.

Reglene om refusjon er nå under revisjon med det formål å komme frem til en riktigere fordeling av utgiftene mellom siste ordning og de tidligere ordningene. Det vurderes dessuten å erstatte dagens system med løpende refusjoner med et system med engangsoppgjør i forbindelse med pensjoneringen.

Omsorgsopptjening som del av overføringsavtalen

Denne modellen ville bygge på at det organiseres en selvstendig pensjonsinnretning (heretter omtalt som omsorgsordningen) som administrerer opptjening av tjenestid i offentlig tjenestepensjonsordning på bakgrunn av fravær i forbindelse med omsorg for egne barn. Omsorgsordningen vil gå inn under overføringsavtalen.

Modellen ville innebære at omsorgsordningen mottar premier fra de ulike arbeidsgiverne på bakgrunn av alle som er forsikret i en offentlig tjenestepensjonsordning. Premiegrunnlag bør være en andel av pensjonsgrunnlaget. Det ville være naturlig at beregningsgrunnlaget for premieinnbetaling til omsorgsordningen tilsvarer det samlede pensjonsgrunnlaget i den aktuelle offentlige tjenestepensjonsordningen. På denne måten ville kjønnsnøytral finansiering være sikret også for omsorgsopptjening i offentlig sektor.

Premieinnbetalingen kan enten foretas av den enkelte arbeidsgiver, eller det kan koordineres i tilknyttet pensjonsordning (Statens Pensjonskasse, Kommunal Landspensjonskasse, kommunal kasse osv.) Arbeidsgruppen mener det ville være mest hensiktsmessig at premieinnbetalingen koordineres. I motsetning til modellen for omsorgsopptjening i private ordninger, ville det bli egen fondsopptjening i denne ordningen. Ved pensjonering ville omsorgsordningen refundere midler til utbetalende pensjonsordning. Omsorgsordningen ville med andre ord ikke få ansvar for å utbetale løpende pensjoner.

Av forskjellige praktiske grunner burde en eventuell omsorgsordning ikke være siste ordning. Et krav om at vedkommende blir innmeldt i en offentlig tjenestepensjonsordning etter opptjeningen av omsorgspoeng kunne av den grunn være aktuelt. Ved å sette et slikt krav ville omsorgsordningen kun være en ordning som skal refundere pensjon til den ordning som skal utbetale pensjonen. Dersom omsorgsordningen skal kunne være siste ordning vil den trenge en helt annen kompetanse, detaljert regelverk og administrasjon for oppfølging av den enkelte pensjonist.

Som alternativ til et krav om innmelding i offentlig tjenestepensjonsordning etter omsorgs- fraværet, kan det fastsettes i overføringsavtalen at samlet pensjon skal utbetales fra nest siste ordning, i de tilfeller der omsorgsordningen ville være siste ordning. Dette ville sannsynligvis bli aktuelt i få tilfeller, og da kun for medlemmer med oppsatt pensjonsrett.

Pensjon opparbeidet og registrert i omsorgsordningen skal da i henhold til overføringsavtalen overføres den pensjonsordning vedkommende sist har vært medlem av. Den siste ordningen skal så utbetale hele pensjonen som om vedkommende hele tiden hadde vært med i den pensjonsordningen.

Arbeidsgruppen legger til grunn at denne ordningen eventuelt ville omfatte alderspensjon, uførepensjon og etterlattepensjon etter de samme reglene som til enhver tid gjelder i Statens Pensjonskasse

For å ivareta bl.a. innkreving av premie, forvaltning av midlene, registrering av medlemskap, og utbetaling av refusjoner, ville det måtte etableres en administrasjon for omsorgsordningen. Det ville dessuten være behov for å utarbeide detaljerte regler om ordningen. Dette kunne gjøres i form av forskrifter. Det departement som får som sitt ansvar å utarbeide slike forskrifter, foreslås også å etablere en slik administrasjon. Dette kunne gjøres ved at departementet inngår avtale med den institusjon som eventuelt skal forvalte ordningen, eller at det etableres en egen institusjon for formålet.

Tilsvarende som for ordningen med omsorgsopptjening i private tjenestepensjonsordninger, vil en ordning med omsorgsopptjening i offentlig sektor måtte føre til betydelige administrasjonsomkostninger, uansett valg av administrasjon.

Fripolisemodellen

Dersom det skulle etableres en fripolisemodell for omsorgsopptjening i de offentlige tjenestepensjonsordningene, vil det være naturlig å bygge på det opplegget arbeidsgruppen har lagt til grunn for de private tjenestepensjonsordningene. Det vil si at omsorgsopptjening i de offentlige tjenestepensjonsordningene måtte organiseres gjennom den samme poolordningen som er beskrevet for de private ordningene.

Registrering i poolen ville med dette gi et krav på tilleggsrettigheter utover pensjonsrettighetene fra de offentlige pensjonsordningene på linje med de rettighetene en person med tilknytning til privat sektor ville fått, gitt samme lønnsforhold for øvrig.

I en slik modell ville poolen kjøpe en fripolise etter en standardplan i forhold til lønnsnivået når kravene til omsorgsopptjening er oppfylt. Det ville være naturlig å benytte samme standardplan som fripolisene i tilknytning til private ordninger. Med en slik organisering vil de vurderingene og avgrensningene som gjelder for den private ordningen også kunne bli gjeldende for omsorgsopptjening i offentlig sektor.

En fripolisemodell for de offentlige ordningene vil kunne innebære at organiseringen av omsorgsopptjeningen legges utenfor KLP og SPK. Kommuner som ikke har organisert tjenestepensjonen gjennom KLP, vil med en slik løsning få samme forhold til poolen som private foretaker med tjenestepensjonsordning.

En eventuell fripolisemodell ville innebære at personer i offentlig sektor, i likhet med personer i privat sektor, gis mulighet til overkompensasjon ved at fripolisen kommer i tillegg til eventuelt fullt opptjente rettigheter i en offentlig tjenestepensjonsordning. Dersom det etableres en fripoliseordning vil omsorgsfravær med dette kompenseres dobbelt i forhold til dagens regelverk. For det første ville det gis anledning til opptjening av pensjonspoeng på bakgrunn av omsorgsfravær, og i tillegg kan omsorgsfraværet innebære høyere pensjonsutbetalinger. Som beskrevet i kapittel 3 regnes ulønnet omsorgsfravær som pensjonsgivende tjenestetid i Statens Pensjonskasse i opp til 3 år for ett barn, men med en ny ordning ville det også for medlemmer i Statens Pensjonskasse bli mulig å tjene opp flere pensjonsgivende år enn dagens regelverk tillater. I private sektor er opptjening av mer enn fulle rettigheter en mulighet som tilfaller alle, mens det for de offentlige ordningenes del bare vil kunne bli gjeldende for personer som får omsorgsopptjening istedenfor vanlig opptjening. Dette skyldes at fripolisen opptjent på bakgrunn av omsorgsopptjening eventuelt ville ligge utenfor overføringsavtalen.

Med en felles poolordning ville det vært enkelt å kontrollere at den enkelte, ved overgang mellom jobber i privat og offentlig sektor, ikke kunne tjene opp flere års omsorgsopptjening enn regelverket tillater. Med en annen modell kan det bli nødvendig med kontroll mellom de ulike modellen for å forsikre at vedkommende ikke allerede har fått godskrevet omsorgsopptjening for et gitt omsorgsfravær eller at vedkommende allerede har tjent opp maksimalt antall år.

På samme måte som for de private tjenestepensjonsordningene måtte det etableres et system som sikrer poolen tilgang til nødvendig informasjon om de aktuelle arbeidstakernes yrkeskarriere, omsorgsfravær og medlemskap i tjenestepensjonsordninger. En likestilling med modellen for de private ordninger vil innebære at SPK, KLP og de øvrige kassene ville overføre informasjon om medlemskap i tjenestepensjonsordning (inn- og utmelding) til poolen, mens oversikt over arbeidslivstilknytning og omsorgsfravær innhentes fra RTV. Et viktig hensyn er at ansvaret for å sende inn informasjonen ikke legges for lavt i systemet slik at antallet aktører som skal forestå informasjonsutvekslingen begrenses.

Dersom det skulle etableres én felles modell for omsorgsopptjening i offentlige og private tjenestepensjonsordninger, er det likevel ikke gitt at finansieringen skal være felles. Som følge av at andelen kvinner sysselsatt i offentlig sektor er langt større enn andelen kvinner som er sysselsatt i privat sektor, kan det forventes at fellesfinansiering vil føre til at foretakene i privat sektor vil stå for en forholdsmessig stor andel av utgiftene. Det måtte derfor vurderes separat finansiering. Dette innebærer at poolen må holde oversikt over hvilken tjenestepensjonsordning omsorgsopptjeningen skal knyttes til slik at kostnadene blir fordelt mellom sektorene ut fra hvor mange som får omsorgsopptjening. Dette vil naturlig bli den sektor der kvalifiserende medlemstid er opptjent, og kan variere for ulike omsorgsår dersom opptjening har skjedd i begge sektorer.

Samtidig måtte det utarbeides en nøkkel for fordeling av kostnadene forbundet med administreringen av poolen. En mulighet ville være å benytte antallet medlemmer av tjenestepensjonsordningene i de ulike sektorene, eller å følge årets fordeling av premie.