2 Statsrådsansvaret og dets grenser

av professor, dr.juris Eivind Smith

Ministerstyret utgjør et grunntrekk i det offentlige styringssystem hos oss. Rettslig og konstitusjonelt bygger systemet på grunnloven, se særlig § 3 om at den utøvende makt er hos Kongen. Utgangspunktet er altså at statsapparatet er hierarkisk ordnet med kommandomyndighet for den overordnede (i siste instans regjeringen og den enkelte statsråd) og lydighetsplikt for organer og personer lenger ned i systemet. Dette systemet skal ivareta behovet for politisk ansvar for den utøvende makt og for en viss forankring av statsforvaltningens virksomhet i det høyeste folkevalgte organ.

Samtidig bygger vårt styringssystem – rettslig såvel som i praksis – på et behov for fordeling av arbeidsoppgaver og ansvar. Det er ikke ønskelig med noe omfattende stortingsregjereri. Stortinget er heller ikke egnet til å forestå detaljstyring av et omfattende statsapparat – og det ansvar som følger med. Derfor har regjeringen fortsatt en viktig, selvstendig rolle å spille.

Formidlingen mellom disse hovedtrekk går gjennom statsrådsansvaret, som er et nødvendig element i vårt system for ministerstyre. Ansvaret hviler i første rekke på regjeringen, i annen rekke på den enkelte statsråd. Men i praksis vil kritikk m.v. for det meste bli rettet mot den ansvarlige fagstatsråd. Det er også her hovedansvaret må ligge for å følge med i virksomheten i vedkommende sektor av forvaltningen og for styring og koordinering av denne virksomheten.

Den rettslige forankring for statsrådsansvaret må søkes bl.a. i grunnloven § 5 (om at ansvarligheten hviler på Kongens råd, ikke på Kongen personlig) og § 30 tredje ledd (om statsrådenes mulighet for å gjøre seg fri fra riksrettsansvaret). Til dette kommer i vår tid det ansvar direkte overfor Stortinget som følger av systemet for negativ parlamentarisme. Derfor kan vi skille mellom konstitusjonelt ansvar (riksrettsansvaret) og parlamentarisk ansvar (ansvaret overfor Stortinget). Men for vårt formål er det ikke nødvendig å gå nærmere inn på forholdet mellom dem.

Utgangspunktet er at statsrådsansvaret omfatter alt som skjer (og ikke skjer) i den del av forvaltningsapparatet som statsråden er satt til å lede. Dette kan formuleres som et utgangspunkt om at ansvaret omfatter alt som rettsreglene gir statsråden myndighet til å påvirke: Kompetanse og ansvar følges ad. 1

Dette utgangspunkt må stilles opp mot dagens bestrebelser på å legge deler av den virksomheten som tradisjonelt har vært drevet i ordinære forvaltningsorganer, til ulike former for selskaper eller til organer med en viss rettslig uavhengighet. 2 Utviklingen begrenser statsrådenes kompetanse i forhold til det som ellers ville gjelde. Blir ansvaret begrenset på tilsvarende måte?

I hovedtrekk kan svaret angis som følger:

1) Det står ikke i seg selv i strid med grunnloven og med utgangspunktet om ansvar for statsrådene at virksomhet legges til organer som statsråden ikke kan instruere. Grunnloven § 3 om at den utøvende makt er hos Kongen står ikke i veien. Det gjør heller ikke det alminnelige utgangspunkt om parlamentarisk ansvar.

Derimot må de kongelige prerogativer som grunnloven stiller opp, respekteres. Dette betyr ikke lenger så mye i praksis, men kan like fullt ha betydning på enkelte områder. Den bestemmelse som er aktuell i nærværende sammenheng, er § 19 om at Kongen (regjeringen) våker over at statens eiendommer bestyres på den av Stortinget bestemte måte. Etter gjeldende lære antas den å stå i veien for helt å avskjære regjeringens (og statsrådenes) styring av slik eiendom (f.eks. selskaper der staten eier aksjer). Men den står ikke i veien for ganske omfattende regulering av den måte som styringen kan eller skal skje på, og av styringsrettens omfang.

2) Det er ikke rettslige grenser for hvilke argumenter som kan påberopes til støtte for f.eks. mistillitsforslag. I denne forstand kan parlamentarisk ansvar altså utøves når stortingsflertallet finner det for godt. Men i praksis vil flertallet være avhengig av å kunne anføre argumenter som har utsikt til å bli godtatt som rimelige og fornuftige. Derfor kan det bli vanskelig å vinne aksept for å gjøre en statsråd ansvarlig for noe som han eller hun ikke hadde rettslig adgang til å gjøre noe med. Det er heller ikke grunn til å tro at stortingsflertallet har noe ønske om å opptre i strid med et slikt utgangspunkt. Og i alle fall vil statsrådenes riksrettsansvar være begrenset til forhold som rettsreglene til enhver tid gir dem herredømme over.

3) Med de forbehold som er nevnt i pkt. 2) kan vi altså legge til grunn at statsrådens ansvar henger nøye sammen med hans eller hennes kompetanse. Omvendt kan ansvar ikke gjøres gjeldende for forhold som statsråden ikke hadde kompetanse (rettslig adgang) til å gjøre noe med. Dermed blir spørsmålet når kompetansen kan sies å være begrenset på en slik måte at ansvaret blir tilsvarende begrenset.

Delegasjon fra statsråden (departementet) til andre organer (f.eks. et universitet) står ikke i veien for at den delegerte myndighet tas tilbake. Delegasjon fritar ikke for ansvar for den virksomhet som finner sted på grunnlag av delegasjonen.

For at ansvaret skal være begrenset, er det altså et minstekrav at statsrådens kompetanse er avskåret ved vedtak i en form som også binder statsråden selv. Formen blir altså av stor betydning.

4) Siden vi først og fremst er interessert i statsrådsansvaret overfor Stortinget, er det Stortinget som må treffe de nødvendige vedtak om avgrensning av statsrådenes kompetanse.

Bindende stortingsvedtak må treffes i lovs form eller i plenum. På områder som fra før er regulert i lov (f.eks. selskapslovgivningen eller universitetsloven) må lovs form benyttes for å presisere og/eller flytte de grenser som allerede gjelder. Også ellers er lovvedtak å foretrekke når det er tale om avklaring og regulering med en viss permanens, slik som her.

Av dette utgangspunkt følger at langt den beste form for å presisere og avgrense statsrådsansvaret for virksomhet i selskaper for oppdragsforskning m.v., er vedtak i lovs form. Uttalelser i stortingsmeldinger, komitéinnstillinger m.v. vil i høyden kunne bidra til å belyse statsmyndighetenes forståelse av de rettsregler som til enhver tid gjelder. De grenser for kompetanse og ansvar som følger av disse reglene, kan bare flyttes ved hjelp av nye vedtak i samme form.

5) På området for organisering av oppdragsvirksomhet ved universiteter og høyskoler slår disse utgangspunkter til med full kraft. Både de selskapsformer som Utvalget for høgre utdanning foreslår benyttet, og virksomheten i universitets- og høyskolesektoren selv, er allerede i dag underkastet omfattende lovregulering. Regler om hvilken form som skal benyttes (f.eks. generalforsamling) og om hva styringen kan gå ut på (se f.eks. universitetslovens regler om en viss uavhengighet for styret), setter en lang rekke grenser for statsrådenes kompetanse til å styre institusjonene og deres datterselskaper.

Utgangspunktet må være at Stortinget ikke kan gjøre ansvar gjeldende for slik virksomhet i større utstrekning enn statsråden ifølge disse reglene har adgang til å styre den. Utgangspunktet er også at regulering og/eller presisering av området og formene for statsrådansvaret må skje gjennom lovendring. Uttalelser i dokumenter som regjeringen selv legger frem for Stortinget (meldinger m.v.), er iallfall ikke nok. Men utsikten til å skape klarhet blir størst dersom også Stortinget tar inn over seg at formelle vedtak – særlig lov – har en helt annen gjennomslagskraft enn uttalelser i komitéinnstillinger m.v.

6) Det må endelig presiseres at lovgivning som begrenser statsrådenes myndighet (og ansvar) må holde seg innenfor de grenser som grunnloven § 19 må antas å sette (se ovenfor). Og de lovbestemmelser som til enhver tid gjelder, må tolkes og anvendes på en slik måte at grunnloven på dette punkt ikke blir trådt for nær.