4 Ekstern finansiering ved institusjoner innenfor høgre utdanning

4.1 Innledning

I 1997 var omfanget av den eksternt finansierte virksomheten ved institusjoner innenfor høgre utdanning om lag 1,6 mrd kroner, dvs 14 pst av den totale finansieringen av disse.

I tillegg var omsetningen i enheter tilknyttet institusjonene ved styrerepresentasjon og/eller innskutt kapital i 1997 om lag 2,4 mrd kroner, og det var ansatt om lag 3 300 i disse enhetene. Dette reflekterer at eksternt finansiert virksomhet, uansett organisasjonsform, er en viktig del av den totale virksomheten innenfor høgre utdanning.

4.2 Organisering

Den eksternt finansierte virksomheten er organisert både som en del av institusjonens ordinære virksomhet og i enheter for oppdragsvirksomhet – i det som er kalt institusjonens randsone.

Begrepet randsone benyttes i denne sammenhengen om det juridiske og organisatoriske grenseområdet mellom enheter som er en del av institusjonene på den ene siden, og selvstendige forskningsinstitutter eller utdanningsenheter på den andre siden. Dette kan også betegnes som institusjonenes ytre periferi, virksomhet som er organisert tett inntil, men juridisk utenfor selve institusjonene. Hovedmotivet fra institusjonenes side for oppretting av virksomhet i randsonen er å etablere tilbud fra lærestedene til samfunnet omkring, for på den måten få nye impulser og ressurser. Ønsker fra samfunnet om å ta i bruk lærestedenes ressurser har derfor vært en drivkraft og forutsetning for etablering av disse virksomhetene, ved siden av ønsker om å tilrettelegge best mulig for slik virksomhet som vil være avhengig av markedskontakt og inntjening. Det kan argumenteres for at statlige forvaltningsorganer er en lite egnet organisasjonsform for slik virksomhet, og at dette har ført til at slik virksomhet i tilknytning til institusjoner innenfor høgre utdanning derfor er blitt organisert i stiftelser eller aksjeselskap. Samtidig har oppretting av slike virksomheter gjort det mulig å tilby ansatte ved institusjonene faglig interessante engasjementer og bedre økonomiske vilkår.

Denne typen enheter for oppdragsvirksomhet har en faglig tilknytning til, og er institusjonelt basert på, et samarbeid med institusjoner innenfor høgre utdanning gjennom juridiske og økonomiske ordninger. I rapport 13/94 fra NIFU skilles det mellom ulike typer enheter for oppdragsvirksomhet:

• Enheter som er direkte underlagt kollegiet eller høgskolestyret og er en del av selve institusjonen.

• Enheter som er direkte underlagt institusjonens styre, men der grunnfinansiering og/ eller styreoppnevning foretas eksternt.

• Stiftelser og aksjeselskap som institusjoner innenfor høgre utdanning enten har opprettet eller har eierinteresser i. Institusjonene er enten viktigste partner som medstifter eller viktigste bidragsyter til selskapets aksjekapital.

• Enheter som ikke har formell binding til institusjoner innenfor høgre utdanning, men der institusjonene oppnevner minst halvparten av styrets medlemmer og/eller bidrar med minst halvparten av grunnfinansieringen.

Enheter som er direkte underlagt kollegiet og er en del av institusjonene vil ikke bli drøftet her. Grunnen til deres organisering som en indre randsone ved institusjonene er først og fremst ønsket om å skape gode faglige miljøer, og kan ikke knyttes til deres rolle som oppdragsenheter.

Slik institusjonene har organisert sin virksomhet, er det skiller mellom aktiviteter som institusjonen organiserer innenfor egne rammer, og den typen virksomhet som organiseres i randsonen:

• Aktiviteter finansiert med bidrag fra forskningsfinansierende organer, Norges forskningsråd, ideelle organisasjoner, legater, Nordisk Råd, EU m m organiseres normalt innen for rammen av institusjonenes ordinære virksomhet.

• Aktiviteter finansiert av etterspørrere av faglig kompetanse, departementer og bedrifter m m blir i større grad organisert i randsonen.

Utgiftene ved den internt organiserte oppdragsvirksomheten regnskapsføres over post 21 i institusjonenes regnskaper. Virksomheten følger statens vanlige regler om budsjett og regnskapsføring med den justeringen at det er tillatt å bruke interimskonto for forskuddsinnbetalte oppdragsinntekter. Men det er ikke anledning til å skaffe seg inntekter, ved renter eller annet, av midler som er avsatt på interimskonto. Virksomheten er videre underlagt prinsippet om selvassuranse. Institusjonene kan m a o ikke inngå avtaler om forsikring knyttet til risikopreget virksomhet. Aktivitetene er integrert i institusjonenes ordinære virksomhet i den forstand at de normalt er plassert under et institutt eller annen grunnenhet og er underlagt de samme regler og rutiner som gjelder for den øvrige virksomheten. Tilsatte i virksomheten er tilsatt ved institusjonen, er underlagt tjenestemannsloven og tilsluttet Statens pensjonskasse.

Den totale virksomheten ved institusjon og randsone kan best sees i sammenheng ved at institusjonen har et nært forhold til randsoneinstitusjonen(e) i form av eierskap og/eller styreflertall og dermed har en reell mulighet til å styre aktiviteten begge steder. For institusjoner der forholdet til randsonen er fjernere og bærer preg av et samarbeid mellom likeverdige parter, vil en slik samlet strategi være vesentlig mer problematisk å ivareta. I slike tilfeller kan aktiviteten i institusjon og randsone være overlappende, og kan lett komme i et konkurranseforhold til hverandre.

I St prp nr 1 (1998–99) kommer det fram at om lag 40 pst av eksternt finansiert virksomhet ved universitetene er finansiert av Norges forskningsråd. Dette er statlig finansiert forskning og midler til vitenskapelig utstyr. I tillegg kommer bidragsfinansierte aktiviteter fra foreninger som frivillige helseorganisasjoner. Til sammen gjør dette at eksternt finansiert virksomhet ved institusjonene har et annet preg enn kommersiell oppdragsvirksomhet, og vanskelig kan sammenlignes med forskning og utdanning i enheter for oppdragsvirksomhet.

4.3 Organisering av oppdragsvirksomhet ved private institusjoner innenfor høgre utdanning

Private institusjoner er ikke underlagt det samme regelverket for økonomiforvaltning og organisering som de statlige institusjonene som ellers er omtalt her. Utvalget har ikke sett det som en del av mandatet å gå nærmere inn på omfanget og organiseringen av eksternt finansiert virksomhet ved private institusjoner, siden de rammebetingelsene det er vist til i mandatet, gjelder for statlige institusjoner og ikke berører private. Det kan likevel være interessant å vise eksempler på organisering av eksternt finansiert virksomhet ved private institusjoner, for på denne måten å tydeliggjøre forskjellene på rammebetingelser for private og offentlige institusjoner innenfor høgre utdanning.

Det er ikke etablert et særlig regelverk for eksternt finansiert virksomhet ved private institusjoner. Organisering av oppdragsvirksomhet ved private høgskoler følger av generelt lovverk for den gitte selskapsformen, samt internt utformet organisering av slike aktiviteter.

4.4 Oppdragsvirksomhet organisert i enheter med tilknytning til institusjonene

4.4.1 Tilknytning mellom institusjoner innenfor høgre utdanning og enheter for oppdragsvirksomhet

I alt har 21 av 37 statlige institusjoner innenfor høgre utdanning tilknytning til frittstående enheter for oppdragsvirksomhet, i form av at de har styremedlemmer eller har bidratt med kapital til slike enheter. En rekke av de mindre statlige høgskolene er ikke tilknyttet enheter for oppdragsvirksomhet. Av de vitenskapelige høgskolene er det bare Norges landbrukshøgskole og Norges handelshøgskole som er tilknyttet enheter for oppdragsvirksomhet.

I punkt 4.2 er det vist til en inndeling av NIFU av ulike typer enheter for oppdragsvirksomhet. Tabell 4.1 viser at de ulike typene ikke synes å utelukke hverandre. Isteden ser det ut til at institusjonene både har innskutt kapital og styrerepresentasjon, og at der hvor innskutt kapital fra institusjonene utgjør størst andel, har institusjonene også i større grad styrerepresentasjon.

I tillegg inkluderer tallene i tabell 4.1 enheter som institusjonene samarbeider med, men i liten grad influerer styringen av. Institusjonene har i slike enheter skutt inn liten eller ingen del av kapitalen og har mindre enn flertallet av representantene i styret. Dette gjelder stiftelsen med størst omsetning, SINTEF, og de fleste av stiftelsene der statlige høgskoler er representert i styret eller har bidratt med kapital. Disse vil ikke bli omfattet av utvalgets forslag til organisering av enheter for oppdragsvirksomhet, men er inkludert i tabellen for å gi et inntrykk av det totale omfanget av oppdragsvirksomhet med tilknytning til institusjonene.

Når det gjelder valg av selskapsform, viser tabell 4.2 at stiftelser er den vanligste måten å organisere enheter for oppdragsvirksomhet på. Det kan noteres at dette er en eierform som gir størst beskyttelse mot intervensjon utenfra, også når det gjelder innblanding fra bidragsytere til stiftelsenes kapital. Styresammensetning, valg av styrerepresentanter, bruk av midler fra stiftelsene o a reguleres av vedtekter. Muligheter for endringer av vedtekter vil bli svekket hvis forslag til ny stiftelseslov blir vedtatt, se NOU 1998: 7 Om stiftelser. Dette vil styrke den uavhengige posisjonen til de ulike enhetene for oppdragsvirksomhet overfor institusjonene i høgre utdanning. Tilsvarende vil institusjonenes mulighet for helhetlig styring av oppdragsvirksomhet og annen virksomhet ved institusjonene bli redusert, noe som også vil gjelde den helhetlige styringen av de ulike fagmiljøene som inngår i institusjonene.

I forslag til ny stiftelseslov forsterkes skillene mellom stiftelsene og bidragsytere for stiftelsenes kapital. Forslaget innebærer at bidragsytere til stiftelsens kapital ikke skal kunne ha verv eller oppnevne styrerepresentanter til stiftelsenes styrer. Som det framgår av tabell 4.3, har ingen av institusjonene i høgre utdanning bidratt med kapital til stiftelse uten å ha styreverv i stiftelsen. Dette kan være et tegn på at institusjonene i høgre utdanning ønsker noe tettere samvirke mellom institusjoner i høgre utdanning og enheter for oppdragsvirksomhet, enn det som vil være mulig hvis forslag til ny stiftelseslov blir vedtatt. Det kan ellers noteres at institusjoner i høgre utdanning har styrerepresentasjon i langt flere stiftelser enn de bidrar med kapital til.

4.4.2 Omfanget av virksomheten i enheter for oppdragsvirksomhet

Av tabell 4.4 framgår det at omsetningen i enheter for oppdragsvirksomhet var om lag 15 pst av institusjonenes bevilgning over deres kapitler i statsbudsjettet i 1997. Sammenlignet med eksternt finansiert virksomhet i institusjonene var omsetningene i enheter for oppdragsvirksomhet om lag 700 mill kroner mer.

Det framgår av tabellen at enheter for oppdragsvirksomhet knyttet til universitetene har den klart største omsetningen. Denne utgjør om lag 85 pst av den samlede omsetningen i disse enhetene. Den største enheten for oppdragsvirksomhet er SINTEF. SINTEF har tilknytning til NTNU ved at NTNU har styrerepresentanter i stiftelsen. SINTEF har en omsetning på om lag 1 mrd kroner, noe som er om lag 46 pst av den samlede omsetningen i enheter for oppdragsvirksomhet. SINTEF har i nært samarbeid med NTNU gjennom mange år utviklet seg til en stor oppdragsforskningsinstitusjon, og framstår i dag som en selvstendig enhet. Stiftelsen er ikke lenger en oppdragsenhet styrt av NTNU, men en enhet som samarbeider med NTNU, UiO og fagmiljøer ved disse institusjonene.

Når det gjelder de statlige høgskolene, er forholdet deres til oppdragsenheter til dels sammenlignbar med forholdet mellom NTNU og SINTEF. Med enkelte unntak har de statlige høgskolene ikke skutt inn kapital i oppdragsenheter. Det formelle forholdet mellom oppdragsenhetene og de statlige høgskolene er derfor stort sett basert på at ansatte ved høgskolene er i styret for oppdragsenhetene. Det er heller ikke slik at de statlige høgskolene har flertall i disse styrene. De statlige høgskolene styrer derfor i svært begrenset grad den virksomheten som foregår i oppdragsenhetene, og forholdet mellom de statlige høgskolene og oppdragsenheter kan derfor mer karakteriseres som samarbeid enn aktiv styring fra de statlige høgskolenes side.

4.4.3 Ansatte i enheter for oppdragsvirksomhet

Sammenligning mellom tabell 4.5 og tabell 4.9 viser at det i 1997 var ansatt 1 108 flere årsverk i enheter for oppdragsvirksomhet enn i eksternt finansiert virksomhet ved institusjonene innenfor høgre utdanning. Sammenlignet med totalt antall ansatte ved institusjoner innenfor høgre utdanning er det ansatt 15 pst ved enheter for oppdragsvirksomhet. Som over er omfanget størst ved universitetene, og ansatte ved SINTEF utgjør om lag 45 pst av samtlige ansatte ved enheter for oppdragsvirksomhet.

4.5 Oppdragsvirksomhet organisert i institusjonene

4.5.1 Fagområder og ekstern finansiering

Den eksternt finansierte virksomheten ved universitetene har lengst tradisjon og størst omfang innenfor de matematisk-naturvitenskapelige og medisinske fagområdene. Dette kommer også fram i fordelingen av midler til stipendiater på ulike fagområder, som vist i tabellen nedenfor.

Som tabell 4.6 viser, står ekstern finansiering for nesten 60 pst av den totale finansieringen av stipendiatene. Finansieringen fra Norges forskningsråd utgjør nesten like mye som institusjonenes egen finansiering av stipendiater. Ser vi på den prosentvise fordelingen på de enkelte fagområder, varierer den eksterne finansieringen fra 37 pst og 42 pst for henholdsvis samfunnsvitenskap og humaniora til 69 pst og 71 pst for henholdsvis landbruks-, fiskeri-, veterinær- og teknologiske fag. Øvrige realfag og medisin ligger på henholdsvis 60 pst og 64 pst. Kategorien andre varierer fra 4 pst (humaniora) til 32 pst (teknologiske fag) og 41 pst (medisin). Bevilgningene til avansert vitenskapelig utstyr over de ordinære budsjettene er blitt redusert i de siste årene. Behovet for vitenskapelig utstyr har i stor grad måttet søkes dekket gjennom ekstern finansiering. Eksterne kilder utgjør i dag en helt nødvendig finansieringskilde for avansert vitenskapelig utstyr, f eks er om lag 40 pst (29,5 mill kroner) av vitenskapelig utstyr ved Universitetet i Oslo i 1997 finansiert eksternt. Tilsvarende tall for NTNU, inkludert SINTEF B, er om lag 45 pst (35,5 mill kroner). Ved Universitetet i Bergen ble i 1996 hele 54 pst (28 millioner) av vitenskapelig utstyr finansiert eksternt.

4.5.2 Institusjoner og forskerutdanning

Innenfor forskerrekruttering – både på doktor- og post doktornivå – er særlig Norges forskningsråd viktig. Men også andre oppdragsgivere, private bedrifter, offentlige instanser og ideelle organisasjoner spiller en sentral rolle. Tabell 4.7 viser hvordan midler til forskerrekruttering fordeler seg på universitetene og ved enkelte vitenskapelige høgskoler. Fordelingen i antall stipendiater er jevn, og står i forhold til institusjonenes størrelse med unntak av NTNU, som har en noe større andel av stipendiater i forhold til størrelse på institusjonen. Dette gjelder særlig antall stipendiater som ikke blir finansiert over institusjonenes kapitler i statsbudsjettet.

4.5.3 Omfanget av eksternt finansiert virksomhet

Som vist over er omsetningen i enheter for oppdragsvirksomhet betydelig større ved NTNU enn ved andre institusjoner innenfor høgre utdanning. Når det gjelder den eksternt finansierte virksomheten innenfor NTNU, er dette noe annerledes. På tross av at tabellen over viser at NTNU relativt sett har størst andel av eksternt finansierte stipendiatstillinger, er den eksternt finansierte virksomheten innenfor NTNU relativt sett lavere enn de institusjonene NTNU blir sammenlignet med i tabell 4.6 og 4.7. Grunnen til dette er at omsetningen i SINTEF B-ordningen ikke er inkludert i tabellen under. Dersom omsetningen i SINTEF B tas med, vil omfanget av eksternt finansiert virksomhet ved NTNU i større grad være lik omfanget ved de andre universitetene.

Det kan for øvrig noteres at de to vitenskapelige høgskolene som Landbruksdepartementet tidligere forvaltet, Norges veterinærhøgskole og Norges landbrukshøgskole, har klart størst andel eksternt finansiert virksomhet blant institusjonene innenfor høgre utdanning. Dette kan ha sammenheng med disse vitenskapelige høgskolenes særlige sektoransvar.

Tabell 4.9 viser antall stillinger målt i årsverk. Oppdragsstillinger er antall årsverk knyttet til den eksternt finansierte virksomheten som er organisert innenfor institusjonen og som regnskapsføres under post 21 i institusjonenes regnskaper, se tabell 4.8.

4.6 Oppsummering

Eksternt finansiert virksomhet utgjør en betydelig andel av den totale finansieringen av institusjoner innenfor høgre utdanning. Institusjonene er i tillegg tilknyttet en rekke ulike enheter for oppdragsvirksomhet. Omfanget av virksomheten er betydelig, og større enn omfanget av eksternt finansiert virksomhet som er organisert internt ved institusjonene. Tabellene over viser at institusjonene innenfor høgre utdanning, og særlig universitetene, kobler kapitalinnskudd og styreverv i frittstående oppdragsenheter. Dette kan bli problematisk i de tilfellene der oppdragsenhetene er organisert som stiftelser hvis forslag til ny lov for stiftelser blir vedtatt. Her gis det bl a klare begrensninger på muligheten til stiftere og de som gir innskudd til stiftelsenes kapital når det bl a gjelder medvirkning i styre av stiftelsene.

Den eksternt finansierte virksomheten er viktig for institusjonene, særlig når det gjelder forskerrekruttering. Det er ikke samlet inn materiale som gjør det mulig å si noe om hvor viktig enhetene for oppdragsvirksomhet er når det gjelder dette. Det er imidlertid grunn til å anta at enhetene for oppdragsvirksomhet har en viktig rolle når det gjelder rekruttering til fagmiljøer og institusjonenes mulighet for å beholde vitenskapelig ansatte. I tillegg kan disse enhetene tilrettelegge for oppdragsvirksomhet på en annen måte enn institusjonene. Dette fordi enheter organisert som for eksempel aksjeselskaper har mer fokus mot markeder og inntjening og gir andre og bedre vilkår for lønn for oppdrag som de ansatte ved institusjoner innenfor høgre utdanning utfører i regi av enhetene.