3 Innledning

3.1 Nærmere om utvalgets mandat

I henhold til mandatet skal utvalget vurdere de personalmessige, juridiske og økonomiske rammene for oppdragsvirksomhet slik at institusjonene innenfor høgre utdanning blir bedre i stand til å møte samfunnets behov for kompetanse. I dette ligger en erkjennelse som blir bekreftet i kapittel 6: Andelen ikke-statlig finansiering av forskning og utdanning er lav i Norge sammenlignet med andre OECD-land. Det kan ha flere årsaker:

• For lav etterspørsel i nærings- og arbeidsliv etter utdanningstilbud og forskning. Dette kan bl a forklares ved at Norge har mange små og mellomstore bedrifter som i begrenset grad er i stand til å bruke ressurser på kompetanseoppbygging, at et relativt egalitært lønnssystem i liten grad gir uttelling for kompetanse, samt manglende nettverk mellom akademia og næringsliv.

• Institusjoner i høgre utdanning er ikke gitt rammebetingelser som gjør at de effektivt skal kunne tilby tjenester innenfor oppdragsutdanning og forskning.

Utvalgets mandat er begrenset til å ta for seg institusjonenes rammebetingelser. Utvalgets utgangspunkt vil derfor bli konsentrert om hva som kan gjøres når det gjelder styring og organisering av institusjonene for at disse kan bli bedre i stand til å ta oppdrag for samfunnet. Utvalget vil i denne omgang ikke drøfte om forhold knyttet til andre samfunnssektorer bidrar til å skape for lav etterspørsel etter de tjenestene som institusjoner i høgre utdanning kan tilby.

Vurderingene og forslagene i denne utredningen må sees i lys av den forvaltningsmessige posisjonen institusjoner innenfor høgre utdanning er gitt gjennom lov om universiteter og høgskoler av 12. mai 1995 nr 22. Gjennom denne loven er institusjonene gitt stor grad av selvstyre, på tross av at de ellers er organisert på lignende måte som andre statlige forvaltningsorganer. Dette innebærer at institusjonene er underlagt generelle regelverk for statlig økonomiforvaltning og regelverk som regulerer tilsettingsforhold, lønn og annet innenfor statlige forvaltningsorganer. Utgangspunktet for utvalgets arbeid har vært at gjeldende organisatoriske rammer for institusjonene kan begrense deres frihet og mulighet til å ta oppdrag for samfunnet. Dette er ofte oppdrag av midlertidig art, der bruk av institusjonenes ressurser kan være berikende for institusjonene og samfunnet.

Utvalget vil vurdere institusjonenes organisering og finansiering i den utredningen som legges fram 1. april 2000. Utvalgets oppfatning er imidlertid at det nå er behov for ordninger som raskt kan settes i verk innenfor gjeldende organisatoriske rammer for institusjonenes virksomhet, slik at institusjonene kan få mer tilfredsstillende rammebetingelser for eksternt finansiert virksomhet. Utvalget ser at institusjonene ikke har tilstrekkelig fleksibilitet til å drive virksomhet utover det institusjonene er pålagt gjennom gjeldende lovverk og de årlige budsjettproposisjonene. Gjeldende regelverk sikrer og skjermer de aktivitetene samfunnet vurderer som sentralt at institusjonene utfører, men gir samtidig for lav utnyttelse av de faglige ressursene som institusjonene besitter. Det er derfor behov for organisatoriske løsninger som gir større grad av frihet enn det institusjonene nå er gitt, for å sikre at institusjonenes faglige ressurser kommer til nytte i samfunns- og næringslivet.

3.2 Institusjonenes handlingsrom

Institusjonenes virksomhet må betraktes innenfor en helhetlig ramme, uansett om forskjellige deler av virksomheten har ulike finansieringskilder. Utvikling av fagmiljøer og tilbud fra disse innenfor forskning og utdanning er avhengig av om institusjonene kan legge til rette på en god måte for de ansattes virksomhet. Dette innebærer etablering av gode administrative systemer for institusjonenes interne virksomhet, og systemer som gir institusjonene kontaktflater til samfunnet for øvrig. Institusjonenes organisering av samfunnskontakt kan sees i lys av følgende:

• Utvikling av fagmiljøer og satsing på ansatte vil delvis være avhengig av om institusjonene har mulighet for inntektskilder utover det de blir tildelt over statsbudsjettet.

• God kontakt med samfunns- og næringslivet kan virke utviklende på fagmiljøer, og gjøre institusjonene i stand til å videreutvikle satsingsområder som passer for den enkelte institusjon. Institusjonene kan m a o gjennom slik virksomhet utvikle sin identitet og finne fagområder som er særlig interessante for den enkelte institusjon.

Institusjonenes utvikling av samfunnskontakt kan skje ved oppretting, deltakelse eller samarbeid med frittstående enheter for oppdragsvirksomhet, det som også er kalt randsoneinstitusjoner. For at institusjonene skal kunne dra størst mulig nytte av virksomheten i disse enhetene, bør de ha en nær tilknytning til fagmiljøene og de ansatte ved institusjonene. I den grad det er ønskelig for institusjonene å betrakte virksomheten i enhetene som ledd i utvikling av institusjonene, bør styring og kontroll med enhetene være forankret i institusjonenes ledelse. På den måten kan enhetenes virksomhet og deres tilknytning til institusjonene betraktes som en del av den helhetlige planleggingen og utviklingen av institusjonene.

Samarbeidsavtaler har vist seg å være svært nyttig for utvikling og bruk av kunnskapsressurser fra institusjoner innenfor høgre utdanning. Et godt eksempel på dette er samarbeid mellom statlige høgskoler og regionale forskningsinstitutter. Regionale forskningsinstitutter kan ha gitt en bedre utnyttelse av de faglige ressursene til høgskolene enn det som ville vært mulig innenfor institusjonens ordinære rammer, til beste for de regionene der institusjonene er, og for samfunnet for øvrig. For å ivareta høgskolenes mulighet for innflytelse på styring av regionale forskningsinstitutter, hadde høgskolene tidligere til dels sterk representasjon både i rådsforsamlinger og styrer. Samarbeidet mellom instituttene og høgskolene ble også formelt regulert gjennom samarbeidsavtaler. De aller fleste regionale forskningsinstitutter har også slike samarbeidsavtaler i dag, men høgskolenes mulighet til aktiv deltakelse i styringen av enhetene er begrenset i henhold til gjeldende regelverk.

En annen måte institusjonene kan utvikle sin samfunnskontakt på, er ved oppretting av enheter for oppdragsvirksomhet som er underordnet institusjonenes ledelse, på lik linje med datterselskapenes stilling i et konsern. Det er ikke gitt at slike enheter bør eies av institusjonene alene, men det bør forutsettes at institusjonene deltar som aktive eiere av slike enheter. Ved oppretting av slike enheter som skal drive oppdragsvirksomhet, vil institusjonene selv kunne planlegge, styre og kontrollere utviklingen av oppdragsenhetene på en måte som tjener institusjonens interesser.

Det bør være rom for at institusjonene innenfor høgre utdanning velger ulike former for løsninger når det gjelder etablering av kanaler for samfunnskontakt. For enkelte institusjoner vil det være hensiktsmessig å etablere enheter for oppdragsvirksomhet; for noen vil det være hensiktsmessig å gjøre dette sammen med andre institusjoner, private selskaper eller annet; og for andre vil det være mest hensiktsmessig å ikke opprette slike enheter, men muligens gjøre bruk av eksisterende avtaler for samarbeid. For de statlige høgskolene kan det være formålstjenlig å bygger videre på de erfaringene og den kompetansen som er opparbeidet innenfor eksisterende struktur av samarbeid mellom høgskolene og regionale forskningsinstitutter. Etablering av nye enheter kan skje ved omdanning av eksisterende forskningsinstitutter til organisasjonsformer som muliggjør mer aktiv deltakelse i styring av disse fra høgskolenes side, eller ved oppretting av virksomhet i samarbeid eller i samråd med eksisterende regionale forskningsinstitutter.

Forslagene i kapittel 7, samt vedlagte forslag til retningslinjer, er ment å gi institusjonene større handlingsrom enn tidligere. Institusjonene får med dette en ny anledning til å drøfte og planlegge organisering av samfunnskontakt. En slik gjennomgang kan føre til at samarbeidsavtaler endres, eller at eksisterende institutter eller andre som institusjonen samarbeider med, omdannes til organisasjonsformer som muliggjør mer aktiv deltakelse i styringen fra institusjonenes side. Hensikten er at de enkelte institusjonene skal få mulighet til å organisere sin eksternt finansierte virksomhet ut fra hva som er mest ønskelig for den videre utviklingen av institusjonenes fagmiljøer.

3.3 Oppdragsvirksomhet – samfunnets behov

I en rapport NIFU har utarbeidet for utvalget, pekes det på at synet på kunnskapens rolle for utvikling av næringer har endret seg i de fleste OECD-landene. Tidligere ble innovasjon betraktet som en relativt lineær prosess: Grunnforskningen gav nye teorier og metoder; disse ble utforsket i en praktisk sammenheng i den anvendte forskningen, og resultatene ble nye produkter og nye former for produktutvikling. Til slutt ble de nye produktene presentert for markedet. I dag oppfatter mange denne modellen som for enkel. Innovasjon beskrives nå som en komplisert prosess som foregår i et nettverk av aktører med forskjellige oppgaver. Grunnforskning kan gi direkte impulser til produktutvikling, og i en praktisk sammenheng kan det oppstå problemer og situasjoner med relevans for mer grunnleggende forskning. Implikasjoner av dette er i første omgang at forbindelsene mellom aktørene bør bli tettere, ved f eks at brukere i større grad bør involveres i systemer for forskning og kompetanseheving. Dette vil gi institusjonene innenfor høgre utdanning en annerledes, og på mange måter mer krevende, rolle.

I den grad dette gjenspeiler press på institusjonene fra aktører i samfunn og næringsliv, gir dette utfordringer til institusjonene som kan møtes på ulike måter. Den rapporten NIFU utarbeidet for utvalget, gir en oversikt over enkelte tilnærminger fra institusjonens side til denne utfordringen:

• Intern organisering: Eksternt finansiert virksomhet søkes organisert innenfor institusjonene. Tilrettelegging for eksternt finansiert virksomhet gjøres bl a ved bedre lønns- og arbeidsbetingelser for ansatte som utfører slik virksomhet.

• Ekstern organisering: Eksternt finansiert forskning, spesielt den tradisjonelle oppdragsvirksomheten, blir organisert i egne enheter. Dette gir en deling av virksomheten som foregår ved institusjonene og det som er kalt randsoneinstitusjoner.

• Integrasjon: Institusjonenes disiplinorienterte instituttsystem suppleres med enheter for anvendt rettet forskning og oppdragsutdanning.

Det er i hovedsak ekstern organisering som preger institusjoner innenfor høgre utdanning i Norge; særlig gjelder dette for universitetene der det er blitt bygd opp en rekke såkalte randsoneinstitusjoner fra begynnelsen av 1980-tallet. En grunn til dette kan være oppfatningen om at samarbeid med næringsliv og økt vekt på kommersialisering av forskning ikke må gå utover den delen av institusjonenes virksomhet som er finansiert over deres grunnbevilgning. Mye av den eksternt finansierte virksomheten som er annerledes enn undervisning og grunnforskning, er derfor blitt lagt til separate organiserte enheter. Denne strategien kan ha tjent til å redusere spenningsforholdet mellom fri forskning og forskning som er mer rettet mot praktisk problemløsing eller økonomiske resultater. Imidlertid kan dette skape problemer med manglende tilknytning mellom interne og eksterne aktiviteter. Forbindelsene mellom institusjonene og slike enheter kan lett bli for kronglete og indirekte, slik at det blir vanskeligere å utnytte faglige impulser fra mer anvendt arbeid i grunnforskningen, og motsatt.

3.4 Eksternt finansiert virksomhet og institusjonenes virksomhet finansiert over grunnbevilgning

Institusjonene innenfor høgre utdanning er samfunnets viktigste ressurs for utvikling av kunnskap. Deres virksomhet finansiert over grunnbevilgning er definert i lov om universiteter og høgskoler av 12. mai 1995 nr 22 § 2, og omfatter gradsrelaterte utdanninger, forskerutdanninger, fri forskning og formidling. Imidlertid er det flytende grenser mellom den delen av institusjonenes virksomhet som er finansiert over grunnbevilgning og andre deler av deres virksomhet.

Det nærmere innholdet for institusjonenes virksomhet finansiert over grunnbevilgning er definert av Stortinget gjennom lover og årlige budsjettproposisjoner. Institusjonene innenfor høgre utdanning er ikke bare produsenter av utdanning og forskning, men også institusjoner for utvikling og realisering av individers ønsker og samfunnets verdier og kultur. Det er bred politisk enighet om at disse sidene ved institusjonenes virksomhet må skjermes, og at det er statens ansvar å sørge for finansiering av institusjonene slik at disse oppgavene kan ivaretas på en god måte.

Ekstern finansiering utgjør en betydelig, men varierende, del av de totale ressursene til institusjonene innenfor høgre utdanning. Eksternt finansiert virksomhet er forbundet med oppdragsvirksomhet, der fagmiljøer etter avtale utfører fastsatte oppgaver. Den største bidragsyteren er Norges forskningsråd gjennom tildeling av midler til programforskning og fri forskning. I tillegg inkluderer ekstern finansiering gaver og bidrag der det i liten grad stilles krav til utformingen av prosjekter. Gaver og bidrag kan sees i sammenheng med den typen finansiering institusjonene mottar over sine kapitler i statsbudsjettet. Felles for disse typer finansiering er at de i liten grad er bestemt av hva institusjonene eller fagmiljøene faktisk leverer av tjenester eller produkter. Når det gjelder oppdragsvirksomhet, deltar fagmiljøer og ansatt personale i konkurranse med andre for å levere fastsatte tjenester eller produkter. Tilknytningen til markeder for kunnskapsutvikling skiller denne typen aktivitet fra institusjonenes ordinære virksomhet finansiert over grunnbevilgning. Dette kan tilsi en annen organisering av slik aktivitet for å hindre sammenblanding av ekstern finansiert virksomhet med den ordinære virksomheten ved universiteter og høgskoler.

Universitetene er læresteder med stor faglig bredde der forskning og undervisning tradisjonelt har hørt nært sammen. Virksomheten rommer både allmennvitenskapelige tradisjoner og etablerte akademiske profesjonsutdanninger. Universitetene er organisert i fakulteter, som igjen består av fagenheter som er organisert i institutter. Dette gir føringer på organiseringen av institusjonenes virksomhet finansiert over grunnbevilgning, bl a gjennom ansattes medvirkning i styringen av institusjonene. Når det gjelder oppdragsvirksomheten ved institusjonene, har denne mer utgangspunkt i de enkelte fagmiljøene. Organiseringen av oppdragsvirksomhet i egne enheter som ikke er tilknyttet ledelsen av institusjonene, kan medvirke til en videre oppdeling av institusjonenes virksomhet i mer eller mindre oppdragsrelaterte fagmiljøer. En annen måte å se dette på er at institusjonenes satsing på eksternt finansiert virksomhet undergraves ved at en stor del av denne virksomheten er organisert i enheter som institusjonenes ledelse har liten eller ingen styring med. Utviklingen av denne virksomheten blir tilfeldig, noe som igjen kan påvirke utviklingen av fagmiljøer ved institusjonene på lang sikt. En viktig grunn til dette er at enheter for oppdragsvirksomhet kan benyttes som miljøer for rekruttering av faglig personale til institusjonene. Som et alternativ kan det tenkes en helhetlig styring av institusjonenes virksomhet, som sikrer styring også av den oppdragsvirksomheten som er knyttet til institusjonenes fagmiljøer.

Oppdragsvirksomhet er nært forbundet med opprettholdelse av kompetansemiljøer, rekruttering av forskere og undervisningskrefter og utvikling av forskning og undervisning ved institusjonene. For de ansatte vil oppdragsvirksomhet kunne bidra til større faglig og økonomisk interesse ved å være tilknyttet institusjonene:

• Oppdragsvirksomhet er faglig berikende og skaper kontakt mellom vitenskapelig ansatte og samfunnet for øvrig. Dette er ønskelig også ut fra det formidlingsaspektet som det vises til i lov om universiteter og høgskoler av 12. mai 1995 nr 22 § 2.

• Oppdragsvirksomhet gir grunnlag for rekruttering. Gjennom oppdragsvirksomhet kan det etableres fagmiljøer som gir institusjonene bedre tilgang på personale som er kvalifisert for stillinger ved universiteter og høgskoler.

• Oppdragsvirksomhet gir grunnlag for å holde på ansatte. Vitenskapelig ansatte ved universiteter og høgskoler er ettertraktet arbeidskraft som kan få sammenlignbare arbeidsvilkår og vesentlig bedre lønn i andre virksomheter. Oppdragsvirksomhet gjør deres arbeid mer interessant, og oppdragsvirksomhet som blir utført i separat organiserte enheter, gir økonomisk uttelling som gjør at de kan ønske å bli værende ved institusjonen.

• Oppdragsvirksomhet kan gi faglige og økonomiske bidrag til institusjonene.

Oppdragsvirksomheten er derfor viktig for utviklingen av institusjoner innenfor høgre utdanning. Organisering i separat organiserte enheter som aksjeselskap, gir muligheter for styring av den virksomheten som er konkurranseutsatt. Samtidig gir slik organisering av oppdragsvirksomhet mer fokus på inntjening enn det som er mulig i statlige institusjoner som universiteter og høgskoler. Viktig i en slik sammenheng er at det er klarhet i ansettelsesforholdene, slik at ansatte ved institusjoner innenfor høgre utdanning kan ta oppdrag i regi av slike enheter, men vil forbli ansatt ved institusjoner i høgre utdanning.

3.5 Konflikter mellom eksternt finansiert virksomhet og virksomhet som blir finansiert over grunnbevilgningen

Det er blitt hevdet at ekstern finansiering fører med seg markedsretting eller det som er blitt kalt epistemisk drift ved institusjoner innenfor høgre utdanning. Med dette menes at de internvitenskapelige kriteriene for kvalitet på lengre sikt blir påvirket og fortrengt til fordel for ulike kriterier for relevans. Problemstillinger og metoder endres for å tilfredsstille oppdragsgivers behov, og ikke for å gi det potensielt beste vitenskapelige resultat. I tråd med dette vil oppfatningen være at forskningens frihet har gitt de mange, også de praktisk nyttige, resultater fra grunnforskningen det siste hundreåret. Andre vil hevde at fri forskning aldri har foregått helt atskilt fra samfunnet for øvrig, og at det eventuelle spenningsforholdet som måtte finnes mellom ekstern relevans og internvitenskapelig kvalitet kan gi gode faglige, så vel som ikke-faglige resultater.

Norske studier har ikke funnet noen tegn på epistemisk drift som følge av oppdrags- og programforskning som hittil har vært utført ved institusjoner innenfor høgre utdanning 1 . Det er de intern-vitenskapelige kriteriene som er avgjørende også for den eksternt finansierte virksomheten, og det er lite som tyder på at kriteriene endres på grunn av slik finansiering. Det er likevel blitt uttrykt en viss bekymring for at den eksternt finansierte forskningen på lengre sikt kan føre til at noen temaer og samfunnsinteresser blir bedre ivaretatt enn andre. Både myndigheter og institusjonene innenfor høgre utdanning bør derfor være opptatt av muligheten for forskyving av oppmerksomhet til fagområder og temaer som følge av ekstern finansiering av utdanninger og forskning. Dette er særlig for å hindre svekkelse av fagmiljøer som blir gjenstand for mindre interesse fra økonomisk sterke grupperinger.

3.6 Utfordringen

Oppdragsvirksomheten er i dag organisert både internt ved institusjonene og utenfor institusjonene i egne juridiske enheter for oppdragsvirksomhet. Uansett organisasjonsform betraktes oppdragsvirksomhet som en viktig del av institusjonenes virksomhet slik denne er fastsatt i universitets- og høgskoleloven. I et slikt perspektiv er det naturlig å etablere ordninger som sikrer nærhet og helhetlig styring av institusjonene, inkludert institusjonenes eksternt finansierte virksomhet, uansett om denne er organisert innenfor institusjonene eller i egne enheter.

Utvalget ser det som en sentral utfordring å finne formelle rammebetingelser som best kan legge til rette for slik organisering av institusjonenes virksomhet. Med mindre det blir etablert gode nok systemer for oppdragsvirksomhet, vil institusjonene bli skadelidende. Manglende oppdrag vil gi institusjonene økonomiske så vel som faglige tap, siden oppdragsvirksomhet er viktig for utvikling av fagmiljøer. Institusjonenes rammebetingelser må også betraktes ut fra konkurranseforholdet mellom institusjoner innenfor høgre utdanning og andre kunnskapsbedrifter. Det må ikke etableres ordninger som gjør at institusjonene subsidierer oppdragsvirksomheten. I så fall vil dette kunne bety at de offentlige institusjonene får et konkurransefortrinn i forhold til de andre private aktørene i markedet for oppdragsutdanning og forskning. Det er ikke ønskelig at slike konkurransevridninger oppstår mellom private og offentlige tilbydere av kunnskap og kompetanse.

En annen utfordring er hvordan institusjonenes virksomhet finansiert over grunnbevilgning kan skjermes mot mer markedsrettet oppdragsvirksomhet. Det må være en klar forutsetning at institusjonenes virksomhet finansiert over grunnbevilgning ikke skal være avhengig av inntekter fra oppdragsvirksomheten. Dette kan både begrunnes i hensyn til helhetlig og likestilt styring av institusjonenes faglige virksomhet, og av hensyn til den usikkerheten som er knyttet til muligheten for at ulike fagmiljøer kan få tilgang til eksterne finansieringskilder.

Måten oppdragsvirksomheten drives på – faglig og administrativt – skiller seg på viktige måter fra institusjonenes virksomhet finansiert over grunnbevilgning. Forskjellene på ulike typer oppdragsvirksomhet er mindre fundamentale. Oppdragsvirksomhet, i motsetning til institusjonenes virksomhet finansiert over grunnbevilgning, er regulert av kontrakter som styrer aktivitet, økonomi og framdrift. Dette har viktige konsekvenser både for institusjonens og den enkelte prosjektleders forpliktelser og behov for handlefrihet. Institusjonene må ha administrativ kompetanse for å kunne drive oppdragsvirksomhet på en tilfredsstillende måte, noe som gir særlige utfordringer til institusjonene siden denne er forskjellig fra annen virksomhet ved institusjonene.