7 Utvalgets vurderinger og forslag til endringer

7.1 Innledning

Institusjonenes virksomhet finansiert over grunnbevilgning i statsbudsjettet, som definert i avsnitt 3.6, er av stor betydning for samfunnet. Det er utvalgets oppfatning at virksomhet finansiert over grunnbevilgning må skjermes fra konkurranseutsatt eller kommersiell aktivitet, og ikke bli avhengig av hva markedet etterspør. Det er derfor viktig at oppgaver knyttet til institusjonenes virksomhet finansiert over grunnbevilgningen fortsatt organiseres innenfor institusjonene. Flere av disse oppgavene er eksternt finansiert og faller inn under bestemmelsene i betalingsreglementet. Forslag til endringer i dette reglementet er gjennomgått i avsnitt 7.3 nedenfor.

Universiteter og høgskoler omfattes av Stortingets bevilgningsreglement og Økonomireglement for staten, samt retningslinjer for økonomiforvaltning fastsatt av Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet. Dette er reglement og retningslinjer som institusjonene er underordnet i og med deres forvaltningsmessige eller legale status. Det er i liten grad etablert systemer som gjør institusjonene egnet til å opptre som bedrifter og til å håndtere forvaltningen av konkurranseutsatt oppdragsvirksomhet innenfor institusjonene.

Utvalgets tilrådinger i dette kapittelet omhandler eksternt finansiert virksomhet ved institusjonene, og styring av oppdragsvirksomhet som skjer i enheter der institusjonene innenfor høgre utdanning, alene eller i samarbeid med andre, har avgjørende innflytelse gjennom f eks flertall i enhetenes styrer.

Som vist i kapittel 4 samarbeider institusjonene innenfor høgre utdanning med ulike typer enheter for oppdragsvirksomhet. Utvalget drøfter senere i dette kapittelet forslag til selskapsform for enheter for oppdragsvirksomhet. Drøftingen og forslagene som skisseres omhandler ikke de tilfeller der det er samarbeid mellom institusjon og frittstående enheter for forskning og utdanning. Med frittstående enheter menes her enheter der institusjonene innenfor høgre utdanning ikke har eierinteresser. Samarbeid mellom institusjonene og slike frittstående enheter, uansett om disse er organisert som stiftelser, aksjeselskap eller annet, må reguleres av avtaler som godkjennes av departementet i de tilfellene samarbeidet påfører institusjonene forpliktelser. Utvalget mener imidlertid at institusjonene selv bør kunne vurdere i hvert enkelt tilfelle om det er formålstjenlig for et godt fungerende samarbeid at institusjonene oppnevner medlemmer til styret av slike enheter.

Når det gjelder organisering av oppdragsvirksomhet i egne enheter, kan følgende prinsipper legges til grunn:

• Institusjonenes interesser skal ivaretas og være skjermet fra virksomheten.

• All virksomhet i institusjonene, så vel som i enheter for oppdragsvirksomhet, skal ha relevans for institusjonenes oppgaver eller forpliktelser, og støtte opp under disse.

• Institusjonene vurderer selv når det er mest hensiktsmessig å legge ansvaret for eksternt finansiert virksomhet til frittstående enheter. Institusjonenes virksomhet finansiert av grunnbevilgning over statsbudsjettet skal ikke utskilles på denne måten.

Et eksempel på kontraktsbasert samarbeid er etablering av konsortium. I Oppdragssamarbeid: joint ventures i oppdragsindustri, entreprenørverksemd, forsking og utvikling (1992) omtales dette slik: 1

«Både i norske tilhøve og i internasjonal kontraktspraksis vert dessutan konsortium eller konsortialavtaler ofte nytta om oppdragssamarbeid. Uttrykket har ikkje noko presist rettsleg innhald i norsk rett. Konsortium tyder språkleg ikkje noko anna enn fellesskap, og treng ikkje vera avgrensa til økonomisk fellesskap. Omgrepet har i Noreg vore nytta om lause samanslutningar som tek sikte på eit avgrensa tiltak eller prosjekt. Det vert også nytta om andre tilhøve enn oppdragssamarbeid. Det synest i kontraktspraksis å vera ei viss utvikling i retning av at konsortium vert nytta i ei meir presis tyding. Om ei viss form for oppdragssamarbeid. Ein skil gjerne mellom oppdragssamarbeid der oppdraget vert utført samla under felles leiing, ved bruk av deltakarane sine ressursar, på den eine sida, og tilfelle der deltakarane kvar for seg står for utføringa av dei delane av oppdraget som fell inn under deira arbeids- og kompetanseområde, med ei viss felles koordinering, på den andre sida.»

Utvalget mener at slikt oppdragssamarbeid kan vurderes som organisasjonsform for enkeltstående prosjekter med stort omfang, mange bidragsytere og med stor økonomisk risiko, men vil ikke være passende som ordinær organisasjonsform for institusjonenes oppdragsvirksomhet.

Når det gjelder etablering av virksomheter som skal ivareta fellesoppgaver for institusjonene innenfor høgre utdanning, viser utvalget til omtale av dette i lov om universiteter og høgskoler av 6. april 1995. I § 18 heter det: Departementet kan i samråd med institusjonen legge driften av en nasjonal fellesoppgave til en bestemt institusjon, uten at institusjonens egne styringsorgan har ansvaret for den faglige virksomheten. Utvalget er kjent med at f eks BIBSYS er organisert på denne måten, og oppfatter dette som en tjenlig løsning.

7.2 Enheter for oppdragsvirksomhet

7.2.1 Institusjoner og enheter for oppdragsvirksomhet

Det kan synes som om ønsket om overordnet styring og nærhet mellom institusjonenes kjerne- og oppdragsvirksomhet bør tilsi organisering av oppdragsvirksomhet i tråd med lov om universiteter og høgskoler av 6. april 1995 § 2. Imidlertid er deler av oppdragsvirksomheten av en slik karakter at den er lite egnet til å være organisert innenfor statlige forvaltningsorganer. Det kreves andre rammebetingelser for å opptre i et marked med etterspørrere av utdanning og forskning. For å bøte på dette er det ved de fleste av landets universiteter, og ved en rekke høgskoler, opprettet enheter for oppdragsvirksomhet med tilknytning til institusjonene i høgre utdanning. Slik organisering i egne juridiske enheter, og relasjonen mellom disse enhetene og institusjonene, er hjemlet og regulert i lov om universiteter og høgskoler § 17. Det legges her vekt på at relasjonen mellom institusjonene og enheter for eksternt finansiert virksomhet skal etableres ut fra hva som tjener institusjonenes interesser. Hvis deltakelse i slike enheter påfører institusjonene belastninger, eller legger føringer på institusjonenes aktiviteter som går ut over virksomhet finansiert over grunnbevilgningen, kan departementet pålegge institusjonene å trekke seg fra slik deltakelse.

Samfunnets forventninger til hvilke oppgaver institusjonene skal påta seg, er mange og forskjelligartede, og ikke alle oppgaver er like godt egnet for organisering i regi av institusjonene selv. Dette gjelder særlig kommersialisering av forskningsresultater og visse typer oppdragsvirksomhet. I førstnevnte tilfelle er det nødvendig med risikokapital, et formål som midler bevilget over de ordinære budsjettene ikke kan brukes til. I visse typer oppdragsvirksomhet påtar oppdragstaker seg et stort økonomisk ansvar i forbindelse med prosjektgjennomføringen. I slike prosjekter kan det være helt nødvendig å bygge opp reservefond, samt å forsikre utstyr og personell. En bestemmelse i det gjeldende reglement for betaling av oppdrag ved institusjoner innenfor høgre utdanning, F–10–96, gir institusjonene muligheten til å avsette midler på interimskonto. Finansiering av prosjekter kan overføres til en interimskonto, og eventuelt overskudd kan bli stående på kontoen som kan bli brukt til å finansiere andre oppdragsprosjekter eller styrke den faglige virksomheten ved institusjonen. Utvalget foreslår å videreføre denne bestemmelsen i vedlagte forslag til nye retningslinjer. Imidlertid vil det ikke være mulig å plassere slike typer midler på konto som gir renter eller, investere midlene for å få avkastning. Dette gjør slik disponering av midler fra oppdragsvirksomhet lite økonomisk fornuftig for institusjonene. Hvis oppdragsvirksomhet organiseres i separat organiserte enheter, vil det være mulig for institusjonene å avsette midler på en mer økonomisk rasjonell måte.

Det er problemer knyttet til manglende koordinering mellom enheter for oppdragsvirksomhet og institusjonene innenfor høgre utdanning, særlig i situasjoner der enhetene for oppdragsvirksomhet og institusjoner innenfor høgre utdanning konkurrerer om rekruttering og oppdrag, og der enheter for oppdragsvirksomhet har tilgang til og nytte av institusjonenes infrastruktur. Det kan derfor være ønskelig med mer aktiv styring fra institusjonenes side av disse enhetene. Dette kan tilsi en nærmere tilknytning mellom institusjonene og enheter for eksternt finansiert virksomhet, slik at det kan utformes en helhetlig strategi for institusjonen. En slik nærmere tilknytning kan også gi mer oversiktlige styringsstrukturer, og ansvarliggjøre enheter for oppdragsvirksomhet i forhold til institusjonene.

7.2.2 Valg av organisasjonsform

7.2.2.1 Innledning

Dersom enheter for oppdragsvirksomhet skal være redskap for institusjonenes oppdragsvirksomhet, må det etableres styringssystemer som tar hensyn til dette. Utvalget mener at følgende forhold er viktige ved valg av organisasjonsform:

• Det er nødvendig at enheter for oppdragsvirksomhet er organisert slik at man oppnår nærhet og helhetlig styring mellom disse og moderinstitusjoner når det gjelder strategisk planlegging og operativ virksomhet.

• Institusjonene må ikke subsidiere virksomhet i enhetene for oppdragsvirksomhet og på den måten påvirke konkurransen mellom oppdragsenheter og øvrige kunnskapsbedrifter og eksterne institutter i samfunnet.

• Det må benyttes organisasjonsformer som sikrer at institusjonenes faglige og økonomiske interesser blir ivaretatt, også ved at institusjonene kan nyte godt av økonomisk overskudd fra enhetene for oppdragsvirksomhet.

• For å oppnå den nødvendige fleksibilitet og handlingsdyktighet bør institusjonene innenfor høgre utdanning selv kunne bestemme om de vil opprette egne enheter for oppdragsvirksomhet.

På et overordnet plan er det tre alternative typer organisasjonsformer som vil kunne gi ulike innslag av styrerepresentasjon og finansiering fra institusjonene:

• stiftelse

• aksjeselskap

• statsforetak

Når det gjelder organisering av enheter for oppdragsvirksomhet, er det hittil valgt ulike organisasjonsformer – først og fremst stiftelser eller aksjeselskaper med ulike andeler av kapital og styrerepresentasjon fra institusjonene.

Utvalget er av den oppfatning at valg av organisasjonsform bør gjøres ut fra hva som er hensiktsmessig for den aktuelle virksomheten og samtidig sikrer institusjonenes interesser, helhetlig styring og nærhet mellom institusjonene og enheter for oppdragsvirksomhet og hindrer subsidiering av disse. Når det gjelder graden av institusjonenes deltakelse i ulike enheter, andel innskutt kapital og styrerepresentasjon, mener utvalget at institusjonene bør ha frihet til selv å velge dette etter hva som tjener deres interesser.

7.2.2.2 Stiftelser

I NOU 1998: 7 er det foreslått endringer som gjør det vanskeligere å sikre nærhet mellom institusjoner i høgre utdanning og enheter for oppdragsvirksomhet organisert som stiftelser. Endringene som foreslås, vil kunne gjøre det vanskeligere å sikre institusjonenes interesser i slike enheter, og vil redusere mulighetene for helhetlig styring av den eksterne virksomheten dersom den er organisert i en stiftelse. Det er derfor et spørsmål om ikke institusjonene vil måtte vurdere å omdanne enheter for oppdragsvirksomhet organisert som stiftelser til en annen organisasjonsform. Det er bare hvis særlige forhold knyttet til enhetenes virksomhet tilsier det, at stiftelsesformen bør velges ved oppretting av nye enheter for oppdragsvirksomhet. Dette er først og fremst knyttet til enheter med virksomhet som ikke er oppdrag innenfor forskning og utdanning, som f eks overtakelse av eiendommer og vedlikehold av disse. I slike tilfeller må det foretas vurderinger i hvert enkelt tilfelle, og departementet må godkjenne etablering av slike stiftelser.

Det er flere grunner til at stiftelser vil være en lite egnet organisasjonsform for institusjonenes oppdragsvirksomhet:

• Stiftelser er per i dag definert slik at ingen utenforstående har eierinteresser, dvs at en stiftelse er per i dag selveiende. Stiftelsenes formål er definert i vedtektene, som også stiftelsene styres etter. Heller ikke oppretteren av stiftelsen skal ha innflytelse på stiftelsens formål etter at den er opprettet.

• Stiftelsenes selvstendighet er foreslått styrket i NOU 1998: 7 ved forbud mot at den som har avgitt formue til stiftelsenes grunnkapital, kan være ledere av styrer.

• Stiftelsenes selvstendighet er foreslått styrket i NOU 1998: 7 ved forbud mot at den som har avgitt formue til stiftelsens grunnkapital, kan utgjøre styrets flertall, eller utpeke nært tilknyttede, ansatte eller valgte til å til sammen utgjøre styrets flertall.

• NOU 1998: 7 foreslår også å begrense den myndighet andre organer enn det loven definerer som styrer, kan ha innen stiftelser. Dette gjelder også for å sikre stiftelsenes selvstendighet.

• I NOU 1998: 7 foreslås det en videreføring av at andre enn Kongen har omdanningsmyndighet. Et unntak fra dette gjøres imidlertid for oppretterne av stiftelsene. Dette er for å sikre stiftelsenes selvstendighet og en uavhengig forvaltning av stiftelsene.

• I NOU 1998: 7 er det foreslått regler om forbud mot utdelinger til oppretteren.

Forslagene i NOU 1998: 7 innebærer at enheter for oppdragsvirksomhet som er organisert som stiftelser, vil være vanskelig å styre ut fra institusjonenes planer for slik virksomhet. I tillegg vil det være umulig å sikre nærhet mellom disse enhetene og institusjonene innenfor høgre utdanning. Etter utvalgets oppfatning vil dette være særlig uheldig hvis målet er at institusjonenes interesser skal sikres. Det er mulig å tenke seg situasjoner der stiftelsene, som selvsupplerende enheter, lever sitt eget liv uten å legge institusjonenes interesser til grunn for sin virksomhet. Dette er uheldig, ut fra at stiftelsene vil forvalte institusjonenes kapital og dermed gis en spesiell adgang til å bruke av institusjonenes ressurser og fagpersonell for oppdragsvirksomhet. Utvalget oppfatter det også som uheldig at institusjonene, ved en slik organisering av enheter for eksternt finansiert virksomhet, ikke vil kunne disponere et eventuelt økonomisk overskudd. Organisering av virksomheten i stiftelser vil også være uheldig ut fra muligheter for å etablere strategiske planer for den eksternt finansierte virksomheten i høgre utdanning. Dette kan i ytterste konsekvens føre til dobbel planlegging og unødig ressursbruk.

7.2.2.3 Aksjeselskap

Aksjeselskaper er regulert i lov 13. juni 1997 nr 44 og 45 om aksjeselskaper og allmennaksjeselskaper, aksjeloven og allmennaksjeloven. For de spørsmål som her behandles, er de to lovene sammenfallende.

Universiteter og høgskoler er å betrakte som forvaltningsorganer i staten, selv om de er sikret en viss grad av selvstyre gjennom tradisjon og i henhold til lov om universiteter og høgskoler § 2 nr 3 og § 4 nr 2. Forvaltningsorganene er juridisk og økonomisk en del av staten. De ordinære forvaltningsorganene får i hovedsak sine finansielle ressurser gjennom bevilgninger fra Stortinget. Riksrevisjonen kontrollerer at bevilgningene disponeres i samsvar med gjeldende regler og premissene for bevilgningsvedtakene. Forvaltningsorganene er underlagt vedkommende statsråds myndighet og styring, og statsråden er konstitusjonelt og politisk ansvarlig for det som skjer i virksomheten. Forvaltningsorganer kan ikke selv være eiere i aksjeselskap. Statens eierinteresser i et aksjeselskap forvaltes av det fagdepartementet selskapet hører under. Imidlertid kan myndighet til forvaltning av aksjer bli delegert til underliggende forvaltningsorganer, som universiteter og høgskoler. Institusjonenes handlingsfrihet vil bli begrenset av innholdet i delegasjonsvedtaket fra Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet.

De alminnelige reglene i aksjelovgivningen gjelder også for selskaper der staten eier samtlige aksjer. I tillegg er det enkelte særregler for heleide statsaksjeselskaper fastsatt i aksjeloven/ allmennaksjeloven. Særreglene knytter statsaksjeselskapene noe nærmere til departementet og Riksrevisjonen enn hva som ellers hadde fulgt av de alminnelige reglene for aksjeselskaper/ allmennaksjeselskaper.

En slik særregel omhandler forholdet mellom generalforsamling og styrer. I aksjeloven § 20-4 nr 2 heter det at Kongen kan overprøve bedriftsforsamlingens beslutning etter § 6-35 første ledd, jf lov om almennaksjeselskaper § 6-37 fjerde ledd, eller styrets beslutning etter § 6-12 femte ledd dersom vesentlige samfunnsmessige hensyn tilsier det.. En lignende bestemmelse finnes når det gjelder fastsetting av utbytte for statsaksjeselskaper i § 20-4 nr 4: Generalforsamlingen er ikke bundet av styrets eller bedriftsforsamlingens forslag om utdeling av utbytte. Disse reglene vil knytte selskapene nærmere til annen offentlig virksomhet de skal samvirke med, i denne sammenheng institusjoner innenfor høgre utdanning.

Forvaltningen med statens interesser i statsaksjeselskaper kontrolleres av Riksrevisjonen. Kontrollen går særlig ut på å vurdere statsrådens utøvelse av myndighet som forvalter av statens eierinteresser, sett i forhold til lover, regelverk, stortingsvedtak og andre forutsetninger som lagt til grunn for statsrådens utøvelse av myndighet. I tillegg kontrollerer Riksrevisjonen forvaltningen av statens interesser i selskaper der statens eierinteresser utgjør mer enn 50 pst av stemmene i selskapene. Overfor statsrådens rolle i slike deleide selskaper kontrollerer Riksrevisjonen i første rekke om statsråden har utøvd sin stemmerett på generalforsamlingen i samsvar med Stortingets forutsetninger og vedtak. Riksrevisjonens kontroll må først og fremst betraktes som rettet mot eier av selskapene, og er bare indirekte rettet mot driften av de enkelte selskapene.

Statens egne krav til forvaltning av eierinteresser går imidlertid noe lenger. I økonomireglementet for staten heter det i § 22 at hvert departement, eller underliggende virksomhet som er blitt delegert fullmakt til forvaltning av eierinteressene, skal ha skriftlige retningslinjer som bestemmer styrings- og kontrollmyndigheten overfor hver enkelt virksomhet utenfor statsbudsjettet. Retningslinjene skal definere statens eierrolle og hvordan den skal utøves i den normale oppfølgingen av virksomheten. Det heter også at de enkelte selskapene skal følges opp med vekt på oppnådd årsresultat, og at det må utarbeides instruks for innhenting av informasjon og kontroller/vurderinger i den forbindelse.

Når det gjelder overordnet styring, vil dette kunne sikres gjennom aksjeselskaper, og kravene til styring vil måtte fastsettes i egne retningslinjer i hvert enkelt tilfelle. Universiteter og høgskoler vil kunne utøve samme type myndighet overfor slike organiserte enheter for eksternt finansiert virksomhet som morselskaper utøver innenfor et konsern: fastsette styresammensetning, vedtekter, instrukser og andre generalforsamlingsvedtak. Imidlertid må universiteter og høgskoler akseptere at styret og den daglige ledelse i slike selskaper vil ha større forretningsmessig frihet enn i virksomhet som er organisert innenfor institusjonene. Denne forretningsmessige friheten gjør slike virksomheter bedre i stand til å møte krav fra etterspørrere i samfunnet, noe som vil være et viktig argument for å organisere oppdragsvirksomhet i aksjeselskaper.

Institusjonene innenfor høgre utdanning må i sin forvaltning av eierinteresser i aksjeselskaper gjøre dette innenfor rammer av aksjeloven og annet regelverk, herunder avtale om Det europeiske økonomiske samarbeidsområdet (EØS). I tråd med artikkel 61 i EØS-avtalen kan institusjonene ikke benytte midler bevilget over statsbudsjettet til å begunstige selskaper, selv om institusjonene har eierinteresser i disse. Dette gjelder ikke bare for aksjeselskaper, men for alle typer juridiske enheter institusjonene måtte inngå samarbeid med. I aksjeloven § 3 er det bestemmelser om at normale forretningsmessige vilkår skal gjelde mellom eiere av selskaper og selskapet selv. Dette har implikasjoner i de tilfeller der institusjonene innenfor høgre utdanning ønsker å bruke selskaper de selv har eierinteresser i, til å utføre bestemte tjenester. I tillegg innebærer dette at institusjonene innenfor høgre utdanning, som forvalter av eierinteresser, ikke må hindre at selskapene ivaretar sine økonomiske forpliktelser.

I forhold til forslag om ny lov for stiftelser i NOU 1998: 7 er det langt bedre muligheter for overordnet styring fra institusjonenes side når det gjelder aksjeselskap. Styrets sammensetning kan etableres av ledelsen ved universiteter og høgskoler, og det vil ikke være problemer knyttet til representasjon av sentrale medlemmer av ledelsen ved universiteter og høgskoler i styrene for slike selskaper. Dette er i tråd med aksjeloven om at et styremedlem ikke er inhabil i saker som gjelder forhold til selskaper som er eneaksjeeiere. Imidlertid gjør forvaltningslovens § 6e det klart at medlemmer av styrer for aksjeselskaper vil være inhabile i universitetenes og høgskolenes organer i de tilfeller der saker som omhandler aksjeselskapet tas opp til drøfting, og der institusjonene er en av flere eiere i slike selskaper. Denne bestemmelsen gjelder ikke i de tilfellene enhetene for oppdragsvirksomhet er organisert som heleide statsaksjeselskap.

7.2.2.4 Statsforetak

Statsforetak er regulert i lov 30. august 1991 nr 71 om statsforetak. Formålet med loven er å legge til rette for statlig næringsvirksomhet som drives ut fra et overordnet samfunnsmessig behov. Valg av statsforetak utelukker private medeiere, og skiller seg fra statsaksjeselskap ved at staten har ansvar for statsforetakenes forpliktelser. Dette innebærer at statsforetak ikke kan gå konkurs, og medfører begrensninger på låneopptak. I tillegg gjør dette at statsforetak må oppløses hvis private eiere skal inkluderes. Disse forholdene gjør at statsforetak på mange måter identifiseres klarere som en del av statens virksomhet enn selv heleide statlige aksjeselskaper.

Imidlertid kan statsforetak eie aksjer eller andeler i selskaper som det også er andre aksje- eller andelseiere involvert i. Dette kan ha relevans i de tilfellene universiteter eller høgskoler ønsker å koordinere den eksternt organiserte virksomheten gjennom et selskap.

Kongen i statsråd må fatte vedtak om oppretting av statsforetak og hvilket departement som skal forvalte eierskapet. I tillegg er viktige forskjeller fra aksjeselskap at bare staten kan delta som eier i statsforetak, fordi staten er ansvarlig for statsforetakets forpliktelser er det begrensinger i adgangen til å ta opp lån og gi garantier. Endringer i statsforetakets formål må gjøres av foretaksmøtet gjennom endringer statsforetakets vedtekter. Det er også et tettere forhold mellom staten og statsforetak enn det som gjelder for aksjeselskaper hvor staten har eierinteresser. Dette kommer til uttrykk bl a ved at styreprotokollene skal oversendes fra statsforetak til det departementet som har ansvar for å forvalte eierskapet.

7.2.3 Valg av organisasjonsform

Utvalgets oppfatning er at institusjonene vil kunne ha behov for å opprette enheter for oppdragsvirksomhet som kan virke faglig berikende og føre til utvikling av institusjonenes satsingsområder. Dette gir behov for å kunne opprette enheter som er organisert på en slik måte at de er etablert for kontakt med samfunnet og etterspørrere etter utdanning og forskning. En måte å sikre dette på er ved at slike enheter ikke har tilgang på midler som tilsvarer institusjonenes grunnbevilgning, og at de derfor er avhengige av inntjening og en aktiv holdning overfor krav og etterspørsel fra samfunnet. Utvalget ser dette som et viktig argument for at institusjonene skal kunne opprette enheter for oppdragsvirksomhet som skiller seg organisatorisk fra forvaltningsformen. Samtidig ser utvalget det som sentralt at slike enheter er underlagt styring fra institusjonenes side, og at de dermed kan inngå som en integrert del av deres satsing på faglig utvikling.

I St meld nr 35 (1991–92) Om statens forvaltnings- og personalpolitikk er det gitt en beskrivelse av retningslinjer for valg av tilknytningsform. Et hovedpunkt i stortingsmeldingen er at det i hovedsak bør benyttes tilknytningsformer innenfor hovedkategoriene, dvs forvaltningsorgan eller selskap organisert som statsforetak eller aksjeselskap. Andre tilknytningsformer skal også kunne velges, men da i mer spesielle situasjoner.

Stiftelser vil være en lite egnet organisasjonsform for enheter for oppdragsvirksomhet. Den viktigste grunnen til dette er at forslag til ny stiftelseslov forsterker stiftelsenes selvstendighet i forhold til oppretteren. Det vil derfor være vanskelig å sikre institusjonenes interesser i enheter for oppdragsvirksomhet organisert som stiftelser, og dermed etablere en helhetlig styring av institusjonenes virksomhet.

Manglende mulighet for styring av stiftelsene fra institusjonenes side gjør at institusjonenes forhold til stiftelser vil bli regulert på samme måte som enheter institusjonene inngår samarbeid med. Stiftelser vil dermed ikke være en organisasjonsform som bør velges hvis institusjonene ønsker et godt redskap for utvikling av sin eksternt finansierte virksomhet.

Slik situasjonen nå er, kan stiftelser tjene til å beskytte eksternt finansiert virksomhet som utføres av enkelte fagmiljøer mot styring fra ledelsen ved institusjonene. Hvilke fagmiljøer ved institusjonene som vil ha større omfang av eksternt finansiert virksomhet enn andre, vil derfor være preget av en viss grad av tilfeldighet knyttet til bl a entreprenøregenskaper hos enkeltpersoner i fagmiljøene. Også framover vil fagmiljøer og enkeltpersoner i fagmiljøer etablere uavhengige og oppdragsrelaterte virksomheter med utgangspunkt i institusjonene innenfor høgre utdanning. Imidlertid vil det være viktig for institusjonene å kunne etablere og styre enheter for oppdragsvirksomhet. Dette vil gi institusjonene redskap for satsing på eksternt finansiert virksomhet, og muligheter for å styre dette etter strategiske målsettinger som institusjonene har definert som utbygging av fagmiljøer gjennom rekruttering av personale til slike virksomheter mv. Enheter som skal være redskap for institusjonene på denne måten, bør følgelig organiseres som aksjeselskap eller statsforetak, siden institusjonen kan styre den virksomheten som er organisert i slike selskapsformer.

Retningslinjen for valg mellom organisering som aksjeselskap eller statsforetak er at statlig engasjement i næringsvirksomhet uten at det foreligger spesielle sektorpolitiske hensyn, organiseres som aksjeselskap2 . I den grad sektorpolitiske hensyn er viktige, og virksomheten som skal organiseres i liten grad er konkurranseutsatt, bør virksomheten organiseres som statsforetak. En viktig grunn til dette er at statsforetak gir noe sterkere innslag av politisk styring, utelukker andre eiere og sikrer at virksomheten ikke kan gå konkurs. Når det gjelder konkurranseutsatt virksomhet kan det være viktige grunner til ikke å organisere virksomheten som statsforetak. Dette er bl a for å sikre større grad av fleksibilitet og frihet overfor eier, samtidig som virksomheten blir gitt større økonomisk ansvar ved at eieren ikke har noen forpliktelse til å hindre konkurs.

Når det gjelder valg av organisasjonsform for enheter for oppdragsvirksomhet, er det vanskelig å trekke en klar grense mellom hva som bør organiseres som aksjeselskap, og hva som bør organiseres som statsforetak. Hvis det fra eiers side er ønskelig å ivareta en tettere styring av aksjeselskap kan dette gjøres ved fastsetting av vedtekter for selskapene. Det som i så fall vil gjenstå som forskjell mellom statsforetak og statsaksjeselskap, er eiers forpliktelse ved konkurs. Dette kan innebære at statsforetak er særlig egnet for organisering av fellesoppgaver som er knyttet til den enkelte institusjon innenfor høgre utdanning, men at denne formen i mindre grad er egnet i de tilfellene der virksomheten er en av flere aktører i markeder for kunnskapsutvikling.

En vesentlig styrke ved valg av aksjeselskap er den muligheten institusjonene på denne måten får til å inngå partnerskap med andre for satsing på oppdragsvirksomhet. Dette kan sees ut fra et samordningsperspektiv der flere institusjoner innenfor høgre utdanning med sammenfallende interesser kan gå sammen om etablering av en enhet for oppdragsvirksomhet. For de statlige høgskolene kan dette betraktes i lys av de engasjementene de allerede har i regionale forskningsinstitutter, i det alt vesentlige organisert som stiftelser. Slik situasjonen er i dag, deltar de fleste statlige høgskoler i slikt samarbeid gjennom samarbeidsavtaler. De regionale forskningsinstituttene har ofte avtaler med flere statlige høgskoler. En mer aktiv deltakelse fra de statlige høgskolene i styringen av regionale forskningsinstitutter vil imidlertid innebære at disse må omdannes fra å være stiftelser til en annen organisasjonsform.

Inngåelse av partnerskap gjennom deltakelse i aksjeselskap kan også sees i en regional og næringspolitisk sammenheng. Dette innebærer at universiteter og høgskoler deltar som eiere av enheter for oppdragsvirksomhet sammen med lokale firmaer eller andre aktører i sin region, for å drive fram virksomhet i skjæringspunktet mellom høgre utdanning og forskning og næringsutvikling. I den grad det vil være ønskelig at dette skjer med aktiv deltakelse i planlegging og styring fra institusjonenes side, bør dette gjøres i en form som muliggjør aktivt eierskap fra institusjonenes side.

Valg av aksjeselskap som organisasjonsform kan også sees i lys av ønsker om utvikling av utdannings- og forskningsprogrammer i en internasjonal sammenheng. Det er mulig å forestille seg at institusjoner innenfor høgre utdanning i Norge vil ønske å delta i mer permanente utdannings- og forskningsprogrammer i samarbeid med tilsvarende institusjoner eller annen virksomhet i utlandet. Det er videre mulig å forestille seg at det vil være ønskelig at norske institusjoner innenfor høgre utdanning vil ønske å delta aktivt i planlegging og styring av slike programmer, selv i tilfelle der disse programmene først og fremst er rettet mot salg av tjenester relatert til utdanning og forskning. Et område der dette kan være aktuelt, er fjernundervisning basert på informasjons- og kommunikasjonsteknologi.

7.2.4 Organisering og forvaltning av eierinteresser i enheter for oppdragsvirksomhet

Utvalget er av den oppfatning at institusjonene selv bør kunne bestemme om de vil opprette egne enheter for oppdragsvirksomhet. En viktig grunn til dette er at enheter for oppdragsvirksomhet er ment å være verktøy for institusjonenes faglige utvikling, gjennom satsing på visse områder der institusjonene har sterke fagmiljøer og ønsker å bruke disse for den videre utviklingen av institusjonene. Dette kan oppfattes som en forlengelse av den uavhengige stillingen institusjoner innenfor høgre utdanning tradisjonelt har hatt, og som også følger av lov om universiteter og høgskoler 12. mai 1995 § 2 nr 3 og § 4 nr 2.

Det er to problemer knyttet til dette slik institusjonene innenfor høgre utdanning er organisert i dag:

1. Institusjonene er forvaltningsorganer og statsråden er derfor ansvarlig for deres virksomhet overfor Stortinget så langt noe annet ikke følger av lov. Dette gjelder også i de tilfellene der hvor statsråden velger å delegere myndighet til å ivareta bestemte oppgaver.

2. For oppretting av nye selskaper må institusjonene ha kapital. Kapital kan erverves gjennom inntekter fra annen eksternt finansiert virksomhet. Det må likevel ligge et bevilgningsvedtak i Stortinget til grunn for bruk av slike midler på post 90, og dermed til bruk som innskudd til aksjekapital.

Etter Grunnloven § 19 er det Kongen som forvalter statens aksjer i statsaksjeselskaper og eierskapet i statsforetak. Dette er en oppgave som etter Grunnloven ikke kan fratas Kongen, dvs Regjeringen. Forvaltningen er delegert til det departement selskapet hører under, i tråd med den fordelingen av arbeidsoppgaver som er fastsatt i Grunnloven § 12. Departementet kan delegere forvaltningen av sine interesser til forvaltningsorganer som universiteter og høgskoler, men vil likevel være ansvarlig for forvaltningen av eierskapet som disse utfører på vegne av departementet. En konsekvens av at forvaltningen av statens selskaper hører under Regjeringen, er at Stortinget ikke står i noe direkte forhold til selskapene. Selskapenes ledelse skal forholde seg til departementet.

Stiftelser skiller seg avgjørende fra aksjeselskaper når det gjelder statsrådens ansvar. I de tilfellene der institusjoner innenfor høgre utdanning velger å opprette stiftelser, har verken statsråden eller institusjonene rettslig sett ansvar for den videre driften av disse. Tilsynet med stiftelser er lagt til fylkesmennene, og stiftelsene er beskyttet mot innflytelse utenfra som skissert i 7.2.2.2. I de tilfellene der institusjonene innenfor høgre utdanning har interesser i selskaper som er organisert i henhold til aksjeloven, vil de overordnede prinsipper for forvaltning av eierskapet være § 12 og § 19 i Grunnloven. Organisering i aksjeselskaper gir anledning til styring i henhold til aksjeloven fra institusjonenes side, men gir også statsråden ansvar for forvaltningen av statens eierinteresser. Det må derfor drøftes om det er mulig å sikre selskapene og institusjonene uavhengighet for at driften av selskapene skal kunne skje ut fra faglige og forretningsmessige hensyn, eller om slik organisering vil kunne gjøre at politiske hensyn tillegges for stor betydning som følge av statsrådens overordnede ansvar for selskapenes virksomhet.

Statsrådens ansvar generelt for driften av selskaper som er organisert i tråd med aksjeloven, må sees i lys av de føringene som er lagt gjennom vedtak i Stortinget og Regjeringens vurderinger. Det har vært en gjennomgående oppfatning i utredninger og stortingsdebatter at det verken vil være hensiktsmessig eller i tråd med gjeldende lovverk å knytte politisk ansvar for Regjeringen til forretningsmessige eller tekniske vedtak som gjøres av selskapenes styrer eller daglige leder. Stortinget behandlet dette spørsmålet bl a i forbindelse med omorganiseringen av Posten og NSB i St prp nr 2 (1996–97). I denne står det bl a:

«Den samfunnsmessige styringen bør i størst mulig grad være basert på en overordnet styring som ikke griper unødig inn i den løpende driften. Ved organisering som forvaltningsorgan, herunder forvaltningsbedrift, er statsråden konstitusjonelt ansvarlig for all virksomhet, inkludert den forretningsmessige driften. Ved organisering som selskap, f.eks. aksjeselskap og statsforetak, reguleres ansvarsforholdene i en egen lovgivning. I et statsaksjeselskap har den ansvarlige statsråd ansvar for den overordnede styring av selskapet gjennom generalforsamlingen, eller gjennom foretaksmøtet i et statsforetak. Ansvaret for den løpende virksomheten ligger hos selskapets styre og administrative ledelse.»

Statens styring av selskaper i tråd med aksjelovgivningen er også omtalt i en rekke andre offentlige dokumenter i de siste årene, som i beretningene til Stortinget fra Næringsdepartementet om bedrifter der staten har eierinteresser, se St meld nr 18 (1998–99) Bedrifter hvor staten v/ Nærings- og handelsdepartementet har eierinteresser. Her heter det:

«Statens styring bør utformes slik at styret og daglig ledelse får forretningsmessig handlingsrom innenfor gitte rammebetingelser. Ledelsen har normalt bedre innsikt i selskapets daglige drift enn eieren. I tillegg har selskaper innenfor industri, bergverk, handel og tjenesteyting behov for å kunne treffe raske avgjørelser. Særlig vil dette gjelde konkurranseutsatt virksomhet. Det å trekke eieren inn ved for mange beslutninger er tidkrevende og gjør selskapet mindre fleksibelt.

Departementets oppfølging av de selskapsinteressene det forvalter utføres derfor hovedsakelig i form av overordnet styring..Dette gjøres ved at departementet påser at selskapets virksomhet drives i samsvar med formålet, gjennom å sørge for at selskapet får kompetente styrende organer, foreta analyser av årsberetning og regnskaper, fastsette og vurdere avkastning på investert kapital, og utforme en hensiktsmessig utbyttepolitikk. Det er dermed Stortinget og departementet som gjennom sine politiske beslutninger setter de overordnede retningslinjene for den statseide forretningsdriften.»

Dette innebærer at det ifølge gjeldende lov ikke er statsrådens oppgave, som forvalter av statens eierinteresser, å treffe avgjørelser som har med driften av selskapene å gjøre, eller treffe avgjørelser som gjelder den nærmere organiseringen av virksomheten innenfor de selskapsrettslige rammer som følger av loven. I tråd med Dokument nr 7 (1972–73) om statens styring i slike selskaper og påfølgende behandling av Stortinget i Innst S nr 277 (1976–77), er eierstyringen av slike selskaper forbeholdt overordnede mål for selskapene og deres selskapsform, slik at bl a statsaksjeselskaper ikke kan overta eierandeler i andre selskaper som endrer statens engasjement i næringsdrift vesentlig.

I 1998 utformet Statskonsult en rapport 3 som oppsummerte enkelte erfaringer med organisering av statlig virksomhet i aksjeselskaper, statsforetak og som særlovsselskaper. Det konkluderes med at eierdepartementene i praksis er svært forsiktige med å instruere sine selskaper i generalforsamling eller andre fora, og at styringen tilsynelatende er svært formell og følger formelle spilleregler. I rapporten pekes det på følgende grunner til dette:

• Departementene har relativt liten erfaring med styring av selskaper og vil være varsom med å overføre styringsformer beregnet på forvaltningsorganer til selskaper.

• Departementene har relativt liten kompetanse på selskapenes forretningsområder, noe som er en årsak til at virksomheten er omdannet til selskap. Det overordnede ansvaret for driften av selskapene er lagt til styrene, og departementene er tilbakeholdne for ikke å risikere å etablere uryddige ansvarsforhold.

• Det hersker en gjensidig tillit mellom styrene og departementene. Det oppstår sjelden eller aldri konflikter fordi selskapets organer forholder seg til de politiske signalene, og en oppnår en gjensidig forståelse for selskapets behov og eventuelle endringer i rammebetingelser.

• Årsaken til å organisere forretningsdrift i et selskap kan være av konstitusjonell art og begrunnet med behovet for større avstand mellom statsråd og selskap. Departementene vil sikre at denne avstanden opprettholdes.

Statsråden vil ha det konstitusjonelle og parlamentariske ansvaret for utøvelsen av myndigheten som er delegert til institusjonene når det gjelder forvaltning av eierinteresser i selskaper som er organisert i tråd med aksjeloven, og for hvordan disse forholder seg til det fastsatte regelverket. Til en viss grad kan dette ansvaret begrenses ved at Stortinget i lov fastsetter at universiteter og høgskoler kan delegeres oppgaver som forvaltning av eierskap i enheter for oppdragsvirksomhet. Dette vil være enheter de har opprettet selv eller sammen med andre. Gjennom delegering kan det klargjøres hva slags kompetanse som tillegges institusjonene. Men § 19 i Grunnloven gir statsråden forpliktelser når det gjelder forvaltning av statlige eierinteresser. Statsrådens ansvar faller altså ikke bort som følge av slik delegasjon, men ansvarets omfang må sees i lys av den kompetansen som er lagt til henholdsvis institusjonene og departementet. Det vil ikke være rimelig å tillegge statsråden ansvar for noe institusjonene er tildelt kompetanse til å håndtere gjennom delegert myndighet.

Statsrådens ansvar og forpliktelser i denne forbindelsen må i alle tilfeller sees i lys av den uavhengige stillingen som er gitt styret ved institusjonene innenfor høgre utdanning, i henhold til lov om universiteter og høgskoler av 12. mai 1995 nr 22 § 4. Dette kan også betraktes ut fra at flertallet av styrerepresentantene ved institusjoner innenfor høgre utdanning bare i særlige tilfeller kan oppnevnes på annen måte enn ved valg gjennomført blant tilsatte og studenter, i tråd med bestemmelser i nevnte lov § 6. Styreflertallet ved institusjonene er følgelig ikke oppnevnt av statsråden eller Stortinget. Dette kan tilsi at statsrådens ansvar er begrenset for beslutninger som er fattet av styrene ved institusjonene innenfor høgre utdanning, siden styrene ikke er oppnevnt av statsråden eller etter vedtak i Stortinget. Særlig gjelder dette forhold som omhandler innholdet i undervisning og forskning, som omtalt i § 2 nr 3 i nevnte lov. Det kan bemerkes at universiteter og høgskoler skiller seg fra de fleste andre forvaltningsorganer når det gjelder dette.

Det kan i tillegg argumenteres for at statsrådens ansvar er begrenset når det gjelder innflytelsen over institusjonenes utvikling. I § 4 nr 2 heter det at statsråden har ansvar for å fastsette mål for sektoren og institusjonene, men at styret skal trekke opp strategien for institusjonens virksomhet og legge planer for faglig utvikling i tråd med disse målene. Men det vil være behov for ytterligere klargjøring av hvor grensen går for statsrådens ansvar når det gjelder utviklingen av institusjonene. En slik klargjøring kan gjøres gjennom tillegg til § 4, og vil berøre hvilket detaljnivå statsråden skal angi, og følge opp mål for sektoren og institusjonene. I kapittel 5 er det argumentert med at departementet, slik situasjonen er i dag, er for detaljorientert i sin styring av institusjonene. I tråd med dette vil det være behov for en klargjøring som gir institusjonene større grad av ansvar for egen utvikling, også når det gjelder organisering av enheter for oppdragsvirksomhet.

Aksjeloven gir grenser for hva som er eierenes ansvar og virksomhetsområde. Dette gjelder også i de tilfellene der selskapene helt ut eies av staten, og der eierskapet forvaltes av statsråden eller de som er delegert myndighet til dette. Hensyn til selskapenes forretningsmessige virksomhet tilsier en viss grad av uavhengighet i forhold til eier når det gjelder den daglige driften, tekniske og forretningsmessige avgjørelser. Som nevnt kan lov om universiteter og høgskoler ytterligere begrense statsrådens ansvar overfor enheter for oppdragsvirksomhet.

Grunnlovens § 19 innebærer likevel at statsråden vil ha det endelige ansvaret for statens eierinteresser. Dette gjør at statsrådens ansvar må betraktes ut fra hva slags kompetanse som er tildelt henholdsvis styrene ved institusjoner innenfor høgre utdanning gjennom delegasjon og lovverk, og ledelsen av enheter for oppdragsvirksomhet gjennom aksjeloven. Det bør generelt være samsvar mellom ansvar og kompetanse når det gjelder tildeling av myndighet for styring av virksomheter. Av dette følger at en statsråd ikke med rimelighet kan ha ansvar for noe som vedkommende ikke har rettslig adgang til å påvirke. Statsrådens ansvar overfor Stortinget må m a o oppfattes som begrenset i den grad Stortinget ved lov har gitt styrene ved institusjoner innenfor høgre utdanning og ledelsen av selskaper opprettet av disse kompetanse til selv å treffe avgjørelser.

Til sammen gir dette følgende oppfatning av forholdet mellom statsråden og enheter for oppdragsvirksomhet som er opprettet av institusjoner innenfor høgre utdanning:

1. Statsrådens forhold til institusjonene innenfor høgre utdanning er regulert i lov om universiteter og høgskoler. Utvalgets oppfatning er at det her er behov for klargjøring av ansvarsdelingen mellom styrene til institusjonene innenfor høgre utdanning og statsråden, dvs en ytterligere klargjøring gjennom lov av hva ligger i § 4 nr 2 om styrets ansvar for planlegging av faglig utvikling og organisering av virksomheten ved den enkelte institusjon.

2. Institusjonenes forhold til enheter for oppdragsvirksomhet vil være regulert av lovverket for den aktuelle selskapsformen som er valgt. I tilfeller der virksomheten er organisert som aksjeselskap har ledelsen av selskapene stor grad av frihet når det gjelder forretningsmessige avgjørelser.

3. Statsrådens forhold til enheter for oppdragsvirksomhet vil være indirekte gjennom de institusjonene som vil forvalte statens eierinteresser på grunnlag av delegert myndighet hjemlet i lov.

4. Statsrådens kompetanse, og dermed ansvar, vil være begrenset i tråd med det som er nevnt i punkt 2 og 3.

7.3 Eksternt finansiert virksomhet som er organisert innenfor institusjonene

7.3.1 Innledning

Som vist bl a i punkt 3.6 er det ønskelig å skjerme institusjonenes virksomhet finansiert over grunnbevilgning. En grunn er at institusjonenes virksomhet finansiert over grunnbevilgning ikke skal bli avhengig av inntekter fra oppdragsvirksomheten. En annen grunn er ønsket om å gi institusjonene bedre muligheter for styring av virksomhet finansiert over grunnbevilgning ved å skille denne fra konkurranseutsatte og kommersielt rettede aktiviteter. Samtidig vil oppdragsvirksomhet være tjent med å bli organisert i faglig-administrative enheter som er innrettet mot markeder for kunnskapsutvikling.

Det kan være vanskelig å foreta vurderinger av om prosjekter som tilhører institusjonene, bør knyttes til den virksomheten som er finansiert over grunnbevilgning, eller bør knyttes til markeder for kunnskapsutvikling. Ofte har prosjekter finansiering fra flere kilder og flere målsettinger. Institusjonene må derfor ha stor grad av frihet til selv å bestemme organisering av de enkelte prosjektene. Omfanget av eksternt finansiert virksomhet og tradisjoner for oppdragsvirksomhet kan ha innvirkning på slike beslutninger. Regelverket må utformes slik at det legges til rette for en best mulig forvaltning av institusjonenes virksomhet finansiert over grunnbevilgning, og virksomhet som har nær tilknytning til denne som gave- og bidragsfinansierte aktiviteter, innenfor de rammer som gis av generelle regelverk for statlig økonomiforvaltning.

7.3.2 Regler for dekningsbidrag

Den eksternt finansierte virksomheten ved institusjonene innenfor høgre utdanning vil trekke økonomiske veksler på den delen av grunnbudsjettene som settes av til infrastruktur i de tilfellene der dekningsbidraget ikke dekker faktiske kostnader som er knyttet til eksternt finansierte prosjekter. Desto større andel slik eksternt finansiert virksomhet institusjonene har, desto mer av grunnbudsjettet vil bli bundet opp til å dekke indirekte utgifter ved slik virksomhet, kostnader ved administrasjon og infrastruktur.

Dette kan også knyttes til fordeling av ressurser mellom fagmiljøer. Som vist i kapittel 3 har medisin og matematisk-naturvitenskapelige fag mye eksternt finansiert virksomhet. En god del av denne er finansiert gjennom gaver og bidrag. Humanistiske og samfunnsvitenskapelige fag har relativt mindre slik finansiering. Institusjonene må dekke alle utgifter som er knyttet til administrasjon, infrastruktur og annet for alle fagmiljøer. Kostnadene påvirkes av størrelsen på og antallet gave- og bidragsfinansierte prosjekter, og dekkes innenfor institusjonenes ordinære rammer. Dette betyr at gave- og bidragsfinansierte prosjekter kan skape problemer internt i institusjonene når det gjelder interne ressursfordelinger og i styringen: Mens de fleste vitenskapelig ansatte og fagmiljøer har interesse for midler til forskningsaktiviteter, spres manglende kostnadsdekning på alle aktivitetene ved institusjonene. Belastningen dette påfører institusjonene, må dekkes inn over institusjonenes grunnbevilgning, men disponering av grunnbevilgningen har ingen synlig forbindelse til de konkrete forskningsprosjektene. Mens institusjonene som sådan bærer kostnadene ved gave- og bidragsfinansierte prosjekter, er det altså enkelte fagmiljøer som i stor grad får nytten av slik finansiering. Dette innebærer i realiteten at disse fagmiljøene blir forfordelt ved at de mottar overføring av midler fra institusjonen til dekning av utgifter til administrasjon og infrastruktur for å utføre gave- og bidragsfinansierte prosjekter.

For å unngå en utarming av institusjonene bør derfor all eksternt finansiert virksomhet være fullfinansiert. Dette vil si at alle utgifter, direkte og indirekte, som virksomheten medfører, dekkes inn. Selv i de tilfeller der full kostnadsdekning ikke er mulig, bør kostnader ved all eksternt finansiert virksomhet framkomme i form av at det settes opp et bruttobudsjett for aktivitetene. De indirekte kostnadene skal fortrinnsvis være basert på reelle kostnadsanslag som er utarbeidet av den enkelte institusjon.

I henhold til gjeldende reglement skal eksternt finansierte prosjekter bidra med et dekningsbidrag til dekning av indirekte utgifter. Dette skal utgjøre minst 40 pst av prosjektets lønnsutgifter. Det er imidlertid etablert en rekke unntaksbestemmelser, som vist i kapittel 4, som bidrar til at gjennomsnittlig innbetalt dekningsbidrag i realiteten er langt lavere. Grunnen til unntakene er at institusjonene selv skal kunne velge å ta prosjekter som er faglig interessante, på tross av manglende kostnadsdekning, i de tilfellene der institusjonene selv bedømmer at de har økonomiske ressurser til å bære kostnadene. De økonomiske sidene ved dette skaper behov for en innskjerping av kravet til dekningsbidrag, men ikke slik at institusjonenes handlefrihet svekkes.

I det nåværende reglementet blir dette omtalt på følende måte: I de tilfeller der den som girbidrag ikke stiller krav til utforming av prosjektet og heller ikke setter noen tidsramme, anses bidraget som en gave, som det ikke settes noen særskilte krav til dekningsbidrag (overhead ) for.

Norges forskningsråd er den største bidragsyteren til høgre utdanning når det gjelder ekstern finansiering. Fra Norges forskningsråd gis det midler etter søknader der Norges forskningsråd veier de ulike søkerne mot hverandre, sikrer kvalitet i prosjektene og tildeler midler enten ut fra en ren kvalitetsvurdering, de såkalte frie midler, eller ut fra en strategisk satsing i forskningsprogrammer. Midler tildeles til lønn, vitenskapelig utstyr og til dekning av den delen av indirekte utgifter som omfatter administrasjon. Dette siste gjør at dekningsbidraget ved prosjekter som er finansiert av Norges forskningsråd, bare er 15 pst mot ellers fastsatt 40 pst. Spørsmålet er om de øvrige indirekte utgiftene er innarbeidet i de bevilgningene institusjonene ellers mottar over statsbudsjettet.

Norges forskningsråd er en alternativ kanal for statlige bevilgninger til forskning, etablert for å sikre kvalitet i de enkelte forskningsprosjekter og -programmer. Staten bevilger ellers midler til institusjonene innenfor høgre utdanning over kapitler i statsbudsjettet, inkludert midler til dekning av kapitalutgifter. Dette kan begrunne at staten ikke gir midler til dekning av kapitalutgifter gjennom Norges forskningsråd. Hvis dekning av kapitalutgifter ikke fullt ut er innarbeidet i de bevilgningene institusjonene ellers mottar fra staten, kan dette skape en situasjon der fagmiljøer som får finansiering fra Norges forskningsråd, også blir overført midler fra institusjonen. Grunnen er at manglende dekning av indirekte utgifter må kompenseres for internt ved institusjonen. Utvalget vil komme nærmere inn på finansiering av forskning ved institusjonene innenfor høgre utdanning i endelig utredning med frist 1. april 2000.

7.3.3 Regler for budsjettering og regnskapsføring

Bevilgningsreglementet er det overordnede dokumentet for statlig budsjettarbeid. Hovedregelen i bevilgningsreglementets § 7, første setning, er at det ikke er adgang til å overskride et bevilget utgiftsbeløp. Institusjonene i universitets- og høgskolesektoren har likevel i dag fullmakt til å nytte alle merinntekter, se egne romertallsvedtak i de årlige budsjettproposisjonene. Det er imidlertid slik at institusjonene kan utgiftsføre et mindre beløp på utgiftspost 21 enn de kan inntektsføre på inntektspost 01. Denne differansen er det såkalte merinntektskravet, og innebærer i praksis at institusjonene ikke kan nytte alle oppdragsinntektene selv, men må føre et bestemt beløp tilbake til statskassen. Merinntektskravet er et særskilt budsjett-tiltak som det enkelte departement kan foreslå å innføre overfor Stortinget.

Merinntektskravet utgjør en relativt liten andel av de budsjetterte oppdragsinntekter, men utvalgets vurdering er at det allikevel kan bidra til å begrense institusjonenes interesser for å påta seg oppdrag. Å ta bort merinntektskravet kan imidlertid føre til press mot mer oppdragsinntekter dersom departementet balanserer dette med tilsvarende kutt i bevilgningen til institusjonene over deres kapitler i statsbudsjettet. Dette vil i så fall være i tråd med departementets ønsker om at institusjonene skal øke andelen eksternt finansiert virksomhet.

I St prp nr 1 (1998–99) varslet Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet at det vurderes å innføre nettobudsjettering ved universitetene fra 1. januar 2000 som en prøveordning. Departementet har etablert en arbeidsgruppe med deltakere fra universitetssektoren, Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet og Finansdepartementet for å vurdere ulike sider ved omlegging til nettobudsjettering, bl a om dette vil gi effektiviseringsgevinst ved institusjonene.

Gruppen har bl a foreslått at de fire universitetene i første omgang bør få utvidete fullmakter i forhold til budsjett-tekniske spørsmål som er nødvendig for å håndtere et opplegg med nettobudsjettering. Etter overgang til nettobudsjettering av institusjonene vil merinntekskravet automatisk falle bort, noe som vil imøtekomme utvalgets forslag.

Nettopostering verken forenkler eller kompliserer regnskapsføringen. Også ved nettobudsjettering må både utgifter og inntekter registreres i institusjonenes særregnskap og den statlige nettobevilgning blir en av inntektspostene. Dette innebærer at utgifter og inntekter må føres brutto på samme måte som nå. Nettobudsjettering vil imidlertid gjøre det noe enklere å overføre midler fra ett år til et annet. Innenfor gjeldende system kan dette bare gjøres ved overføring av prosjektmidler til egen interimskonto.

Det sentrale økonomiregelverket gir bl a retningslinjer for regnskapsføring og rapportering for statlige virksomheter. Når det gjelder detaljering av betalingsordninger og prosjektregnskaper, kan dette overlates de enkelte institusjonene, noe som vil gi de enkelte institusjonene større frihet og ansvar for kontroll av egen virksomhet.

7.3.4 Bistillinger

Ansattes bistillinger representerer et annet problem for institusjoner innenfor høgre utdanning. Det er flere forhold som er viktige:

• Om bistillingene til ansatte gjør det vanskelig for den enkelte å oppfylle pliktene overfor utdanningsinstitusjonen.

• Om ansattes bistillinger kommer istedenfor oppdragsvirksomhet i tilknytning til institusjonene.

• Om bistillingene til ansatte kan oppfattes som lite ønskelig ut fra etiske betraktninger om rollen til vitenskapelig ansatte. Et eksempel kan være om en vitenskapelig ansatt bør ha bistilling som konsulent i en privat virksomhet og samtidig utføre forskning og uttale seg som forsker om vesentlige forhold knyttet til slik virksomhet.

Utvalget ser at dette er viktige spørsmål, og at institusjonene har et betydelig ansvar for å sikre at ansatte ikke stiller seg slik at de ikke kan utføre sin plikter på en tilfredsstillende måte. Det vises for øvrig til bestemmelser om dette i vedlagte forslag til regelverk, se vedlegg 1.

7.4 Oppdragsutdanning

Utvalget mener ikke at det må lages særskilte regler for ekstern finansiering og organisering av oppdragsutdanning. Reglene for ekstern finansiering og organisering av oppdragsutdanning skal derfor være lik det som gjelder for annen eksternt finansiert virksomhet.

Utvalget noterer at Kirke-, utdannings- og forskningskomiteen i Innstilling S nr 78 (1998–99) mener at vekttallsgrensen for tilbud innen etter- og videreutdanning bør oppheves. Utvalget viser til egen delutredning om dokumentasjon av realkompetanse og muligheter for avkortede studieløp som legges fram 19. april 1999 for kort omtale av disse spørsmålene.

7.5 Avslutning

Utvalgets overordnede vurdering er at den faglige kompetansen ved institusjonene innenfor høgre utdanning må bli mer tilgjengelig for samfunnet. Det må bli enklere for samfunnet å ta i bruk institusjonenes kunnskapsressurser. I et bredere perspektiv vil dette være viktig for utvikling av ressursene i arbeidsmarkedet, ny teknologi og ny kunnskap. Institusjonene innenfor høgre utdanning er den viktigste arenaen for utdanning av kandidater. Samfunnet krever imidlertid mer av dem som nå går ut i arbeidslivet. Kompetansen skal vedlikeholdes og oppgraderes, og endringer i arbeidsmarkedet gjør det nødvendig og ønskelig at flere tar etter- og videreutdanning. Det må forventes at dette markedet vil øke betydelig i årene framover. Institusjonenes rolle i etter og videreutdanningsreformen vil være viktig for hvordan de blir verdsatt framover, og det vil være av avgjørende betydning for reformen at offentlige utdanningsinstitusjoner blir viktige aktører på området. Institusjonenes rolle i en slik sammenheng er også viktig i et likhetsperspektiv. De mange i arbeidslivet som ønsker nye muligheter og kompetanse for tilpasning til nye roller i arbeidsmarkedet, vil i stor grad være avhengige av at det er en offentlig politikk som gjør utdanningsinstitusjonene til viktige produsenter av nødvendig etter- og videreutdanning.

Institusjonene innenfor høgre utdanning er Norges kunnskapsbank og landets viktigste produsent av kunnskap. Den kompetansen som finnes innenfor institusjonene, er av stor verdi og har betydning for utvikling av økonomi og samfunn. Utvalget mener at samfunnet kan gjøre bedre bruk av institusjonene hvis det legges til rette for dette, gjennom systemer med fleksibilitet og belønning for samfunnsoppdrag. Utvalget mener dette kan gjøres på en måte som samtidig kommer grunnforskningen og utdanningene til gode, og at økt oppdragsvirksomhet vil berike både samfunnet og institusjonene innenfor høgre utdanning.