6 Problemer med dagens regelverk
6.1 Eksternt finansiert virksomhet og virksomhet finansiert over grunnbevilgningen
Under henvisning til den utfordringen som er nevnt i kapittel 3, må det vurderes om dagens regelverk muliggjør en ønskelig integrasjon av oppdragsvirksomheten i virksomheten til institusjonene innenfor høgre utdanning, eller om dagens regelverk gjør eksternt finansiert virksomhet til et fremmedelement i forhold til institusjonenes øvrige virksomhet. Gjeldende regelverk må i tillegg vurderes i forhold til skjerming av den delen av institusjonenes virksomhet som er finansiert over grunnbevilgning.
6.2 Forholdet mellom institusjon og randsone
Gjeldende regelverk skiller mellom institusjonene og deres randsonevirksomheter. Dette kan tilsløre at randsonevirksomheter, eller enheter for oppdragsvirksomhet, er redskap for eksternt finansiert virksomhet ved institusjonene.
Regelverket har strenge krav til habilitet, og institusjonenes ledelse tillates ikke å være representert i styrende organer i enheter for oppdragsvirksomhet. Ansatte ved institusjonen må opptre som privatpersoner når de er representert i enhetenes organer. Dette gir ryddige forhold mellom den virksomheten som er finansiert over statsbudsjettet, og kommersielt rettet virksomhet i enheter for oppdragsvirksomhet som ansatte ved institusjonene deltar i. Imidlertid gir dette liten mulighet for strategisk planlegging av den virksomheten som skjer på grunnlag av institusjonenes faglige ressurser.
Argumenter for slike skiller mellom institusjonene og enheter i randsonen er:
Klare skiller mellom styrende organer i enheter for oppdragsvirksomhet og institusjonene gir ryddige ansvarsforhold.
Klare skiller kan gi grunnlag for ryddige økonomiske forhold, slik at enheter i randsonen ikke driver sin virksomhet på grunnlag av institusjonenes infrastruktur eller annet uten motytelser.
Klare skiller gjør det tydelig for samfunnet hva som er institusjonenes virksomhet finansiert over grunnbevilgning som finansieres over statsbudsjettet, og hva som ikke inngår i denne virksomheten.
Klare skiller innebærer at statsråden ikke er ansvarlig for annet enn det som inngår i samarbeidsavtalen mellom institusjonene og enhetene i randsonen, dvs at statsråden ikke står ansvarlig for virksomheten til enhetene i randsonen.
Argumenter mot slike skiller mellom institusjon og enheter for oppdragsvirksomhet er:
Virksomheten ved enheter i randsonen inngår i målsettingen for institusjonene innenfor høgre utdanning, og bør derfor integreres i institusjonenes virksomhet.
Enhetene i randsonen og institusjonene benytter de samme faglige ressursene. Klare skiller tilslører at institusjonenes og enhetenes virksomhet utfyller hverandre.
Etablering av klare skiller kan gjøre det vanskelig å kontrollere enhetenes bruk av ansatte ved institusjonen.
De faglige og økonomiske resultatene av oppdragsvirksomhet trekkes ut av institusjonene.
Institusjonene kan komme i et konkurranseforhold til enhetene i randsonen når det gjelder bruk av ansattes tid, rekruttering og annet.
Tettere og formell integrering av enhetene i randsonen i institusjonene vil gi en helhetlig planlegging av institusjonenes virksomhet finansiert over grunnbevilgning og oppdragsvirksomheten som utføres av ansatte ved institusjonene.
Av hensyn til andre private aktører i markedet for kunnskapsutvikling er det viktig at enheter i tilknytning til institusjonene ikke subsidieres av institusjonen, bl a ved at de får benytte institusjonenes infrastruktur uten vederlag. I gjeldende regelverk er det lagt vekt på at slik subsidiering vil undergrave mulighetene for andre kunnskapsbedrifter. Det må vurderes om det er mulig å hindre slik subsidiering hvis enhetene i sterkere grad blir tilknyttet institusjonene, eller hvis institusjonene oppretter egne enheter eller overtar enheter for oppdragsvirksomhet.
Gjeldende regelverk gir langt på vei løsninger når det gjelder problemer som er knyttet til subsidiering av randsonevirksomhetene og etablering av ryddige styringsforhold. Problemer knyttet til ryddige styringsforhold og subsidiering må tas opp til ny drøfting hvis det er ønskelig med en helhetlig styring av institusjonenes ordinære virksomhet og deres oppdragsvirksomhet.
Boks 6.1 Hovedpunkter
Hvordan sikre at virksomheten ved enheter for eksternt finansiert virksomhet blir sett i sammenheng med den øvrige virksomheten ved institusjoner innenfor høgre utdanning?
Hvordan hindre at institusjonenes virksomhet finansiert over grunnbevilgning blir skadelidende eller nedprioriteres til fordel for inntektsbringende eksternt finansiert virksomhet?
Hvordan sikre ryddige organisatoriske forhold mellom institusjonene og frittstående enheter for eksternt finansiert virksomhet?
Hvordan sikre at enheter for eksternt finansiert virksomhet dekker egne utgifter og betaler full pris for bruk av institusjonenes ressurser, og derved sikre at enheter for eksternt finansiert virksomhet konkurrerer om oppdrag på samme vilkår som andre kunnskapsbedrifter?
6.3 Eksternt finansiert virksomhet som er organisert innenfor institusjonene
En rekke av bestemmelsene i rundskriv F–10–96 Reglement om betaling for oppdragsvirksomhet ved universitet og høgskoler overlapper med bestemmelser gitt institusjonene i Det sentrale økonomiregelverket. Reglementet og regelverk om oppdragsutdanning påvirker og begrenser eksternt finansiert virksomhet ved institusjonene gjennom bestemmelser som er knyttet til vekttall for hva slags type kurs institusjonene kan tilby mot betaling, og rammebetingelser for økonomiforvaltning og organisering av eksternt finansiert virksomhet.
Argumenter for å opprettholde begrensninger på eksternt finansiert virksomhet ved institusjonene er:
Institusjonene er tildelt midler av staten for å utføre politisk bestemte oppgaver. Det kan oppfattes som ryddig at staten også kan bestemme innholdet i deres aktiviteter, siden institusjonenes aktiviteter har utgangspunkt i midler som er bevilget over statsbudsjettet.
Som en del av statens forvaltningsapparat og politiske system kan det ha demokratisk verdi at institusjonenes aktiviteter bestemmes av politiske myndigheter.
Ved at institusjonenes aktiviteter bestemmes av politiske myndigheter kan statsråden ha et mer direkte og reelt politisk ansvar for deres virksomhet.
Begrensninger i aktiviteter finansiert eksternt innebærer en skjerming av institusjonenes virksomhet finansiert over grunnbevilgning. En grunn er at eksternt finansiert virksomhet og annen virksomhet vil benytte seg av de samme faglige ressursene. En annen grunn er at erfaringsmessig dekkes bare en andel av indirekte utgifter knyttet til eksternt finansierte prosjekter. Resten av utgifter knyttet til administrasjon og infrastruktur må dekkes over institusjonenes ordinære budsjetter, noe som kan føre ressurser vekk fra institusjonenes virksomhet som er finansiert over grunnbevilgning.
Argumenter mot å opprettholde begrensninger på eksternt finansiert virksomhet ved institusjonene er:
Institusjonene bør ha fleksibilitet for å imøtekomme samfunnets behov for ny kunnskap. Politiske myndigheter kan vanskelig forutse hva slags aktiviteter som til enhver tid vil være dekkende for samfunnets behov.
Eksternt finansiert virksomhet ved institusjonene har nær tilknytning til virksomhet finansiert over grunnbevilgningen, og kan være vanskelig å skille fra denne. Det bør derfor være institusjonene selv som vurderer om oppdrag er faglig interessante og økonomisk mulig å gjennomføre.
Hensyn til fleksibilitet taler for at begrensninger på oppdragsvirksomhet ved institusjonene bør oppheves. Imidlertid er det en viss fare for at dette vil påvirke institusjonenes virksomhet finansiert over grunnbevilgning slik at ressurser trekkes bort fra denne. De politiske premissene for Regjeringens forslag til bevilgning er gitt i St prp nr 1, og i Stortingets merknader og forslag til vedtak i Budsjett-innst S nr 12. Stortinget og Regjeringen legger med disse dokumentene opp retningslinjer og premisser for hvilke aktiviteter som skal utføres ved institusjonene innenfor høgre utdanning. Det vil være brudd på forutsetninger i de budsjettvedtak som fattes, om de aktivitetene som finansieres av statlige bevilgninger fortrenges av annen type virksomhet.
Bidragsfinansiert virksomhet kan skape problemer ved at det legges beslag på institusjonenes infrastruktur, administrasjon, personale m m, ofte uten at det gis full kostnadsdekning for dette. Bidragsfinansierte oppdrag kan dermed virke utarmende på institusjonene. I tillegg innebærer manglende kostnadsdekning at fagmiljøer med stor oppdragsportefølje får relativt mer av institusjonenes totalbudsjett. Grunnen er at manglende kostnadsdekning ved oppdrag må tas inn ved overføring av midler fra institusjonenes totale budsjett til fagmiljøene. Beslutningen om hvor mye institusjonene skal ta av slike oppdrag må derfor tas ut fra en vurdering av de økonomiske belastningene dette vil gi institusjonene. Det kan være problematisk å insistere på full kostnadsdekning ved alle bidrag, da dette for mange vil gjøre det umulig å tilby bidrag til institusjoner innenfor høgre utdanning.
Andre problemer knyttet til dagens regelverk er:
Bestemmelser om statens dekning av kapitalutgifter ved tildeling av frie forskningsmidler fra Norges forskningsråd, disse bestemmelsene innebærer at det regnes dekningsbidrag på forskningsmidler fra Norges forskningsråd der kapitalutgifter er unntatt.
Merinntektskravet gir mindre frihet for institusjonene til selv å disponere sine inntekter.
Reglementet har detaljerte retningslinjer for regnskapsføringen og betalingsformer som kan virke overflødige ut fra generelle bestemmelser om økonomiforvaltning i staten.
Boks 6.2 Hovedpunkter
Er det mulig å gi bestemmelser som sikrer bedre dekning av bidragsfinansierte oppdrag?
Bør Norges forskningsråd gi full kostnads-dekning, også for det som tildeles til fri forskning ved institusjonene?
Innebærer merinntektskravet mindre frihet for disposisjon av inntekter fra opp-dragsvirksomhet og begrensninger på omfanget av eksternt finansiert virksomhet?
Hvordan skape et mer fleksibelt system for budsjettering, betaling og regnskapsføring i forhold til dagens system?
6.4 Oppdragsutdanning
Institusjonene innenfor høgre utdanning er viktig for kompetanseutvikling i arbeidslivet. Dette gjelder både vedlikehold og oppgradering av kandidaters kompetanse og tilføring av ny kompetanse til arbeidstakere som ønsker nye roller i arbeidsmarkedet. I tillegg vil institusjonenes ordinære tilbud være viktig for egenutvikling i et vidt perspektiv for folk i alle aldersgrupper. Kompetanseutvikling i arbeidslivet har fått økt betydning ved at internasjonalisering og omskiftelighet i økonomien stiller krav til arbeidsstyrkens fleksibilitet. Det er derfor viktig for samfunnet at kompetanseutvikling av arbeidsstyrken blir ivaretatt på en best mulig måte. De høgre utdanningsinstitusjonene spiller en spesiell rolle i den forbindelse, ved at deres utdanningstilbud har garantier om kvalitet gjennom tilknytning til institusjonene og deres faglige personale. Omfanget og variasjonen av de tilbudene som gis av institusjoner innenfor høgre utdanning gjør disse til viktige arenaer for kompetanseutvikling.
Som det framgår av kapittel 5, er regelverket for oppdragsutdanning ikke samordnet med det øvrige regelverket. Dette har delvis historiske årsaker. Virksomheten skiller seg dessuten fra andre deler av den eksternt finansierte virksomheten ved at oppdragsgiverne som oftest er enkeltpersoner.
Som for annen oppdragsvirksomhet er det sentralt å skille oppdragsutdanning fra virksomhet finansiert over grunnbevilgningen. Det må derfor være klare skiller mellom det ordinære utdanningstilbudet og oppdragsutdanning. Det ordinære utdanningstilbudet foregår innenfor institusjonens ordinære virksomhet og er gratis. Det må klargjøres hvordan oppdragsutdanning skiller seg fra dette. Dette spørsmålet omtales i en egen utredning fra utvalget om dokumentasjon av realkompetanse og muligheter for avkortede studieløp som overleveres 19. april 1999.
6.5 Oppdragsvirksomhet og andre regler
Utdanning og forskning danner utgangspunkt for et arbeids- og næringsliv der endringstakten har økt med utvikling av ny kunnskap og teknologi. Det er mulig at dagens regelverk for regulering av hvor og når de ansatte i sektoren jobber, hva som skal regulere tilsettingsforhold, og andre regelverk for statlige virksomheter ikke er godt nok tilpasset en slik situasjon. Slike regelverk er knyttet til den forvaltningsmessige statusen institusjonene innenfor høgre utdanning er gitt gjennom lovverk. I denne omgangen ser utvalget at dette skaper problemer som vanskeliggjør oppdragsvirksomhet ved institusjoner innenfor høgre utdanning, og at dette gir argumenter for organisering av oppdragsvirksomhet i separat organiserte enheter.
Arbeidstidsavtaler
Avtaler mellom arbeidstakerorganisasjonene og staten gir rammebetingelser for oppdragsvirksomhet i form av hva slags type godtgjøring som kan gis for ulike typer arbeid. I rundskriv F–80 og 91/ 93 presiserte Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet sitt syn på arbeidstidsavtalen som var forhandlet fram mellom staten og arbeidstakerorganisasjonene. Avtalen gjelder for undervisningspersonale og forskerstillinger i institusjoner innenfor høgre utdanning, og gir mulighet for at ansatte ikke behøver å registrere arbeidstid. Imidlertid er registrering av arbeidstid en forutsetning for utbetaling av ekstra godtgjøring og avspasering. Verken Forskerforbundet eller Norges Tjenestemannslag ønsker slik registrering av arbeidstid, se Forskerforbundets skriftserie 4/97. De har ment at arbeidsplaner og senere rapport om utført arbeid er den beste måten å dokumentere arbeidstid på, og at dette kan gi grunnlag for registrering og belønning av ekstraarbeid. Spørsmålet er om slik registrering av arbeidstid tilfredsstiller krav om kontrollerbar arbeidstid, slik dette er fastsatt av Arbeids- og administrasjonsdepartementet.
Utvalget ser at spørsmålet om registrering av arbeidstid har relevans for den muligheten institusjonene har til å tilby og belønne eksternt finansiert virksomhet ved institusjonene. Utvalget har merket seg at staten har åpnet for drøfting av dette med arbeidstakerorganisasjonene. Utvalget ønsker ikke å foreslå løsninger på et spørsmål som skal drøftes av partene i arbeidslivet, men ser det som viktig at spørsmålet løses slik at det blir mulig å belønne de som påtar seg ekstra arbeid ved institusjonene innenfor høgre utdanning. Det bør være ønskelig for alle parter å få ordninger for registrering av arbeidstid som i større grad tar hensyn til behovet for fleksibilitet, selv om dette gir mindre mulighet til å kontrollere de ansattes arbeidstid.
Avtaler om tilsettingsforhold
Tjenestemannsloven gir begrensninger i adgangen til å ansette midlertidig. Hovedregelen etter tjenestemannsloven § 3 nr 2 er at en tjenestemann bare kan ansettes midlertidig for et bestemt tidsrom eller et bestemt oppdrag. For institusjoner som arbeider med prosjekter der det er en forutsetning at tjenestemannen skal gå fra et prosjekt til et nytt ettersom man får oppdrag, vil det normalt ikke være anledning til bruk av midlertidig tilsetting. Det vil bare være ved enkeltstående oppdrag at midlertidig ansettelse vil være lovlig.
Arbeidsmiljøloven § 58 A gjelder for virksomheter som ikke omfattes av tjenestemannsloven, og har i utgangspunktet strengere begrensninger i adgangen til å foreta midlertidige tilsettinger enn tjenestemannsloven. Arbeidsmiljøloven åpner imidlertid for at arbeidsgiver eller arbeidsgiverforening kan inngå tariffavtale med en landsdekkende arbeidstakerorganisasjon om unntak fra reglene om midlertidig ansettelse for arbeidstakergrupper som skal utføre kunstnerisk arbeid, forskningsarbeid eller arbeid i forbindelse med idrett.
Selv om lovreglene inneholder begrensninger hva gjelder adgangen til å ansette midlertidig i forbindelse med fortløpende prosjekter, er det klart at bortfall av prosjektmidler normalt vil kunne gi saklig grunn for oppsigelse av fast tilsatte både etter tjenestemannsloven og etter arbeidsmiljøloven. For tjenestemenn i staten følger dette direkte av lov om statens tjenestemenn § 9 og § 10 nr 1, mens det tilsvarende følger av arbeidsmiljøloven § 60. I slike tilfeller har arbeidsgiver plikt til å søke å skaffe arbeidstaker annet passende arbeid.
Etter § 13 i tjenestemannsloven vil en tjenestemann som sies opp på grunn av at stillingen blir inndratt eller arbeidet faller bort på visse vilkår ha fortrinnsrett til annen passende stilling i staten og krav på ventelønn.
For institusjonene vil konsekvensene av regelverket både etter tjenestemannsloven og etter arbeidsmiljøloven være at også arbeidstakere som arbeider på prosjektbasis i forhold til eksternt finansierte oppdrag i stor utstrekning må ansettes fast. Ved bortfall av oppdrag/inntekter vil disse eventuelt måtte sies opp på ordinær måte.
Sykelønnsordninger
Statlige institusjoner betaler arbeidsgiveravgift, men får ikke refundert sykepenger ved sykefravær, i motsetning til fravær ved f eks svangerskaps- eller omsorgspermisjon. Dette påfører institusjonene en større økonomisk belastning ved sykefravær enn det privat virksomhet har. Ordningen med refusjon av sykepenger er under revurdering, og Arbeids- og administrasjonsdepartementet har foreslått å likestille privat og offentlig sektor på dette området.
Forsikring
Staten er selvassurandør, noe som innebærer at institusjonene ikke kan inngå forsikringsavtaler for utstyr eller annet. Dette omfatter også forsikring mot ansvar som er knyttet til gjennomføring av prosjekter. Oftest er dette ikke noe problem, men i de sammenhenger der det er risiko av ulik art knyttet til bruk av utstyr eller annet og gjennomføring av prosjektet mv, vil dette gi institusjonene en begrensning knyttet til å ta prosjekter. Dette er begrensninger som private virksomheter ikke har på samme måte.