3 Samferdsels-, nærings- og regionalpolitiske premisser for havnedrift

3.1 Offentlig havnepolitikk; virkemidler og mål

3.1.1 Om stortingsmelding nr 46 (1996-97) Havner og infrastruktur for sjøtransport

St meld nr 46 (1996-97) gir retningslinjer for den nasjonale politikken for havner og infrastruktur til sjøs. Havnene omfatter både trafikkhavner, fiskerihavner og industrihavner, mens infrastruktur for sjøtransport og tilknyttede tjenester omfatter farleder, fyr og merker, elektroniske navigasjonshjelpemidler, losvirksomhet og trafikksentraler. Det mest sentrale i denne sammenheng er politikken for trafikkhavner og industrihavner.

Det ble bred politisk tilslutning i Stortinget om politikken for havner og infrastruktur for sjøtransport i St meld nr 46 (1996-97), jf innstilling fra Samferdselskomiteen av meldingen (Innst S nr 254 – 1996-97). Stortinget sluttet seg til de tre hovedutfordringene som er trukket opp i meldingen:

• Redusere næringslivets transportkostnader og styrke sjøtransporten gjennom utvikling av effektive havner og bedre tilknytning mellom havnene og det landbaserte transportnettet.

• Tilrettelegge for økt verdiskaping i fiskerinæringen gjennom utbygging og vedlikehold av fiskerihavner.

• Øke sikkerheten og bedre framkommeligheten til sjøs gjennom utbedring av farleder og oppmerking av disse med merker og fyr.

Her har spesielt det første punktet betydning for utvalgets arbeid ved at det påpeker betydningen av å se havnene og det øvrige transportnettet i sammenheng.

3.1.2 Politikk for effektive havner, transportsystemer og transportkorridorer

St meld nr 46 legger opp til at havnene utvikles slik at de fungerer som effektive omlastningsterminaler mellom sjø- og landtransport. Tilknytningen mellom havn og jernbane er viktig på enkelte strekninger, men godstrafikken på jernbane via havn er av begrenset omfang utenom Oslo.

Stortingsmeldingen legger vekt på utbygging og tilrettelegging av viktige transportkorridorer både innenlands og til og fra utlandet. Det blir i denne sammenheng sett på som sentralt at de ulike transportmidlene virker sammen i effektive transportkjeder. Havnene har en viktig funksjon som knutepunkt mellom sjø- og landtransport både i innenlands og utenlands transportkorridorer. Farledsnettet representerer for sjøtrafikken en parallell til vegnettet på landsiden.

Stortingsmeldingen peker på internasjonalt samarbeid som et virkemiddel for å utvikle effektive transportkorridorer. Eksempel på internasjonalt samarbeid er utvikling av transportkorridorer gjennom transeuropeiske nettverk (TEN) i EU. TEN for transport omfatter veg, jernbane, luftfart indre vannveger og havner 1. Som EØS-land har Norge deltatt i en arbeidsgruppe om havnespørsmål nedsatt av EU-kommisjonen.

3.1.3 Havnetyper og havnesamarbeid

De offentlige havnene i Norge er kommunale. På en del steder er det inngått interkommunalt havnesamarbeide, og åtte havner i Norge, hvorav tre i Oslofjordregionen (Borg havn, Drammensregionens interkommunale havnevesen og Grenland havn) er interkommunale havner. Stortinget la i stortingsmeldingen til grunn at helhetlig havneplanlegging og havnesamarbeid i en region, i de fleste tilfellene vil kunne bidra til en bedre utnyttelse av ressursene og hindre unødvendige investeringer i infrastruktur. Stortingsmeldingen påpeker imidlertid at en slik fjerning av konkurranse mellom havnene også kan virke uheldig, ved at det dannes monopollignende samarbeidsmodeller.

I følge stortingsmeldingen er det er et klart behov for å vurdere et nærmere havnesamarbeid i Oslofjordregionen. De arealmessige begrensninger og arealkonflikter for Oslo havn gjør det ønskelig å se det framtidige havnebehovet i Oslo i sammenheng med muligheten for et utvidet havnesamarbeid i Oslofjorden.

De forskjellige havner har ulike funksjoner i det samlede samferdselsmønsteret, og det er ikke like stort behov for vektlegging av de nasjonale og regionale hensyn i alle havner. Åtte havner ble klassifisert som nasjonale havner i stortingsmeldingen: Oslo, Grenland, Kristiansand, Stavanger, Bergen, Trondheim, Bodø og Tromsø. Viktige momenter som legges til grunn for klassifiseringen er bl a havnenes størrelse, dens influensområde og kommunikasjonsforhold, havnenes rolle som knutepunkt i det generelle samferdselsmønsteret, havnens betydning i import- og eksportsammenheng, samt havnens utviklingsmuligheter og finansielle styrke. Geografisk spredning av nasjonale havner blir også vektlagt.

Ved sin behandling av St meld nr 46 (1996-97) sluttet Stortinget seg til seg til at det er viktig at de nasjonale havnene får tilgang på nok landarealer slik at det sikres en effektiv godshåndtering. For kommunene og fylkeskommunene vil det innebære klare forpliktelser at en havn er ansett å ha nasjonal betydning. Det betyr at staten som følge av dette, går inn både på landsiden og sjøsiden når det gjelder å legge til rette for en god tilknytning til havnen. Der hvor kommunal og fylkeskommunal planlegging likevel ikke fører til at havner med nasjonal betydning sikres tilstrekkelige arealer og en tilfredsstillende tilpassing med samferdselsnettet for øvrig, vil Regjeringen kunne vurdere bruk av statlig planleggings- og reguleringsmyndighet. Dette omfatter også havnenes egne arealer. Det blir bemerket i stortingsmeldingen at statlig regulering etter plan- og bygningslovens § 18 er et unntak fra hovedregelen om kommunal planlegging, og virkemiddelet bør derfor i utgangspunktet bare komme på tale for de nasjonale havnene, og når særlige behov foreligger. Myndighet etter bestemmelsen for å fremme nasjonale havneinteresser, kan bare gis til Fiskeridepartementet ved en delegering fra Miljøverndepartementet. Dette viser likevel at det fra statens side stilles klare krav til eierne av de nasjonale havnene ut fra deres funksjon som viktige knutepunkter i transportsystemet.

Ved siden av de nasjonale havnene er det også definert regionale havner ut fra hvilke havner som anses som viktige for næringsvirksomheten på et regionalt nivå.

Fylkeskommunenes vurderinger av hvilke roller de ulike havnene har for regional næringsaktivitet og transport, vil inngå som grunnlag for Fiskeridepartementets beslutning om hvilke som defineres som regionale havner. Da stortingsmeldingen ble behandlet, var tre havner klassifisert som regionale: Larvik, Ålesund og Sandessjøen. Etter stortingsmeldingen har ytterliggere tre havner blitt klassifisert som regionale havner: Kirkenes, Harstad og Hammerfest. Blant de havner som inngår i det området som utvalget skal se på har en derved to havner som er gitt status som nasjonale havner mens en har status som regional havn. Disse er Oslo og Grenland som nasjonale og Larvik som regional havn. Men det er også andre havner i Oslofjorden som har regionale funksjoner.

3.1.4 Havnenes drift, økonomi og finansiering

Ansvaret for planlegging, utbygging og drift av norske offentlige havner påhviler kommunene, og det er den enkelte kommune som står som eier av havnene. Dette er nedfelt i lov av 8. juni 1984 nr 51 om havner og farvann med mer (havne- og farvannsloven) som trådte i kraft 1. januar 1985. Ved havne- og farvannsloven av 1984 gikk de offentlige havnene over fra å være selvstendige juridiske enheter til å inngå som en del av den kommunale forvaltningen.

Havneavgiftene er kommunale avgifter som oppkreves av havnevesenet med hjemmel i havne- og farvannsloven. Dagens kostnadsbaserte avgiftssystem er nedfelt i forskrifter fastsatt av Fiskeridepartementet. Kommunene fastsetter sine lokale avgiftsregulativer innenfor rammene av det statlige regelverket, og de kommunale avgiftsregulativene er å betrakte som kommunale avgiftsforskrifter. I havne- og farvannslovens § 23, siste ledd, er det bestemt at havnekassens midler skal holdes adskilt i egen kasse og bare kunne brukes til havneformål. Derimot står kommunen fritt når det gjelder å sette inn midler i havnekassen, bl a for utbygging. De offentlige trafikkhavnene i Norge drives uten statlige midler. Stortingsmeldingen legger ikke opp til endringer i havneavgiftssystemet. Spørsmålet om havnekassen og forståelsen av den kommer utvalget tilbake til bl a i kapittel 4.

3.1.5 Øvrig infrastruktur for sjøtransport

3.1.5.1 Farleder

På grunn av fysiske forhold er på langt nær alle sjøområder langs kysten seilbare for nyttetrafikken. Gjennom oppmerking og fysiske utbedringer er det etablert nettverk av leder for sjøverts ferdsel, farledene. Farledene er dermed transportårene for sjøtransporten langs kysten.

Etter havne- og farvannsloven er ansvaret for farledene delt mellom kommunene og staten. Staten har som utgangspunkt ansvar for alle farleder, men i de kommunene som har opprettet havnedistrikt, vil det være kommunene som har ansvaret for farledene innenfor havnedistriktene. Det kan imidlertid fastsettes unntak for kommunenes ansvar innenfor havnedistriktet for farleder som er del av hovedled eller viktig biled for allmen trafikk, og det vil da være staten som overtar ansvaret for disse ledene.

Utdyping og utbedring av farleder blir vurdert og prioritert, bl a på grunnlag av nyttekostnadsanalyser og analyser av risiko for og konsekvenser av ulykker i farledene. Stortinget la opp til en økonomisk ramme for fiskerihavner og farleder på 854 mill. kr i perioden 1998-2001 i St meld nr 46 (1996-97).

3.1.5.2 Fyr- og merketjenesten

Fyrtjenestens primære oppgave er å gi skipsfarten og sjøfarende tilfredsstillende navigasjonsdekning med sikte på å oppnå høy sjøtrafikk- og miljøsikkerhet. Fiskeridepartementet har ansvaret for fyr- og merkesystemet i Norge. Innenfor den samlede planrammen for perioden 1998-2001 la Stortinget ved behandling av stortingsmeldingen til grunn at 833 mill. kr benyttes til utbygging og vedlikehold av merker og fyr.

3.1.5.3 Lostjenesten

Stortingsmeldingen legger vekt på at det i norske havner og farvann er tiltak som sikrer skipsfarten mot uhell og ulykker. Lostjenesten er et viktig virkemiddel i arbeidet med å opprettholde et høyt sikkerhetsnivå og god framkommelighet i norske farvann. Det er i hovedsak skipstrafikk i utenrikshandel og fartøyer (i inneriks- eller utenriksfart) med farlig last som er omfattet av plikt til å benytte los ved ferdsel i norsk farvann.

Med unntak av områder i Varangerfjorden og Vestfjorden samt innseiling (korridorer) til losbordingsfelt gjelder losplikten langs hele kysten innenfor grunnlinjen. Blant innseilingskorridorene til losbordingsfelt finner man følgende i Oslofjordregionen:

- Korridor for fri seilas inn til losbordingsfelt ved Store Færder og Vidgrunna

• Korridor for fri seilas inn til losbordingsfelt i Langesundbukta i Grenlandsområdet

• Lostjenesten er 100 prosent finansiert av brukerne gjennom losgebyrene. Gebyrsystemet er bygget opp slik at bruk av los skal koste det samme over hele landet gitt en bestemt type losing. Dette er gjort for å ivareta et likeverdig tilbud langs hele kysten av en tjeneste som langt på vei er pålagt brukerne.

3.1.5.4 Trafikksentraler

Hovedoppgavene for en trafikksentral er å drive aktiv overvåking og håndheving av seilingsregler, navigasjonsassistanse og informasjonsutveksling. Overvåkingen foregår som oftest ved hjelp av tradisjonelle hjelpemidler som for eksempel radar, videokamera, radiokommunikasjon osv. Driften av trafikksentralene dekkes av brukerne gjennom sikkerhetsgebyr og anløpsavgift i havnene.

Det er to trafikksentraler i Oslofjordområdet, som nylig er åpnet, en i Horten som dekker ytre del av Oslofjorden, og en i Oslo som dekker indre del av Oslofjorden. Kostnadene ved disse trafikksentralene blir dekket av brukerne som kommer inn under sentralene gjennom pålagte gebyrer

3.1.5.5 Elektronisk navigasjon

Fiskeridepartementet er ansvarlig for norsk navigasjonspolitikk og koordinerer sivile navigasjonsspørsmål. Elektroniske navigasjonshjelpemidler er et område i utvikling og et område som får stadig større betydning for sikkerhet og kommunikasjon innen sjøtrafikken.

Sammen med Danmark, Frankrike, Irland, Nedereland og Tyskland har Norge etablert det nord-vest-europeiske loran-C systemet (NELS), som i løpet av 1995 kunne tilby en meget god dekning fra sydspissen av Svalbard og ned til kysten av Frankrike.

I tillegg til de ovennevnte infrastrukturene for sjøtransporten er også sjøkart og maritim informasjonsteknologi omtalt i St meld nr 46 1996-97.

3.1.6 Miljø og politikk for havner og infrastruktur for sjøtransport

Stortingsmeldingen legger til grunn at sjøtransport som annen transport påfører samfunnet miljøulemper i form av forurensing, og at Regjeringen ser det som en viktig oppgave å begrense miljøproblemene knyttet til sjøtransport. Ved en sammenligning med de andre transportmidlene kommer sjøtransport forholdsvis bra ut miljømessig både når det gjelder luftforurensing, støy og arealbruk. Sjøtransport krever generelt mindre landarealer og infrastruktur enn landtransport. Men ved at havnene historisk har ligget i bysentraene gir det i dag ofte konflikter, både i forhold til vekst i aktiviteten, og selve trafikken til/fra havnene.

Som en oppfølging av NOU 1996:9 Grønne skatter – en politikk for bedre miljø og høy sysselsetting, har Regjeringen arbeidet med spørsmål om miljødifferensierte avgifter for skip og skipsfart. Det foreligger nå en rapport som Det Norske Veritas har utarbeidet for Sjøfartsdirektoratet om miljødifferensierte avgifter for skip og skipsfart.

Et utkast til EU-direktiv om mottak av avfall i havner er utarbeidet. Det er ventet at dette direktivet vil bli implementert i norsk lovgivning i nær framtid, og at havnene må etablere mottaksanlegg for avfall i tråd med dette direktivet.

Stortingsmeldingen nevner at sjøtransport har et stort potensiale for miljøforbedring gjennom ny teknologi. Dette gjelder ikke minst energieffektivisering og redusert utslipp til luft som er viktig for havnebyene. I norsk og internasjonal forskning arbeides det intenst med å utvikle ny maritim teknologi knyttet til miljøforbedring.

3.1.7 Konklusjoner om statlig havnepolitikk

Den statlige havnepolitikken legger vekt på å sikre en utvikling i havnene, slik at de fremmer den samferdselspolitiske utviklingen som Regjeringen og Stortinget legger opp til. Staten legger vekt på å integrere havnene, og da særlig de nasjonale havnene i transportsystemet. Praktisk oppfølging av denne politikken innebærer at de nasjonale havnene er særlig viktige å følge opp gjennom å sikre arealtilgang, veg- og jernbanetilknytning og farleder. Regjeringen kan gå inn med statlig planleggings- og reguleringsmyndighet, dersom ikke politikken blir fulgt opp av kommunale- og fylkeskommunale myndigheter. Det er imidlertid ingen tradisjon i Norge for at staten går inn med denne type reguleringstiltak i havnesektoren.

De offentlige havnene i Norge er kommunale. Fra statens side oppmuntres det til å utvikle samarbeid med sikte på mer effektiv ressursbruk og for å kunne utvikle bedre tilbud for brukerne. Av havne- og farvannsloven går det fram at havnekassens midler skal holdes adskilt i egen kasse og bare brukes til havneformål. Stortingsmelding nr 46 (1996-97) Havner og infrastruktur for sjøtransport legger ikke opp til endringer i havnenes drift, økonomi og finansiering. Ut fra Havneutvalgets vurdering må en alt i alt konstatere at statens innflytelse på havnetilbudet i Norge er meget begrenset.

3.2 Havnene i et nærings- og regionalpolitisk perspektiv

3.2.1 Om næringspolitikken

Den nasjonale næringspolitikken er trukket opp i Stortingsmelding nr 41 (1997-98) Næringspolitikk inn i det 21. århundret. Målet for næringspolitikken er å bidra til økt verdiskaping for å realisere overordnede mål om velferd og sysselsetting. Næringspolitikken skal bidra til at det blir attraktivt å lokalisere virksomhet i Norge og legge grunnlaget for at norske bedrifter kan utnytte framtidens muligheter.

Regjeringen legger opp til en næringspolitisk strategi som innebærer samordning av alle politikkområder som påvirker bedriftenes lokaliseringsvalg mellom Norge og utlandet. Nærings- og handelsdepartementet rår over sentrale næringspolitiske virkemidler og har et overordnet ansvar for å sikre at beslutninger på andre politikkområder er i samsvar med Regjeringens næringspolitikk.

3.2.2 Næringspolitikk og transportinfrastruktur

St meld nr 41 (1997-98) Næringspolitikk inn i det 21. århundret legger til grunn at et godt transporttilbud er viktig for næringslivet og bosettingen. Transportkostnadene til norsk næringsliv blir relativt viktigere etter hvert som andre kostnader knyttet til internasjonal handel blir lavere. Norske eksportbedrifters relative ulempe, i forhold til bedrifter i land som ligger nærmere store markeder, blir dermed større. I næringspolitikken blir det derfor sett på som viktig at transportsektoren bidrar til mer rasjonell transportavvikling og styrket næringsutvikling.

Norges eksport og import av varer og tjenester utgjør henholdsvis om lag 38 prosent og 32 prosent av BNP. Dette er høyere andeler enn i de fleste andre land. Norge er dermed i likhet med andre små land, avhengig av effektive internasjonale transporttjenester og høy kvalitet på infrastrukturen både innenlands og mot utlandet. Internasjonalt satses det på transport på kjøl. Særlig i EU arbeides det målbevisst for å stimulere transport med skip. Målet er å bekjempe miljø- og kapasitetsproblemer som blant annet er forårsaket av økning i landtransporten. Også i Norge går politikken i retning av at de skal legges til rette for økt sjøtransport.

I markeder preget av sterk eller tiltagende konkurranse tiltar kravene til produkt, kvalitet og leveransesikkerhet. Tiltagende press på priser og kostnader i alle ledd gir seg også utslag i distribusjonskanalene, blant annet transportleddene. En tendens i internasjonalt næringsliv er et økende krav om ordreproduksjon med individuelt tilpassete produkter og just-in-time-leveranser. Denne utviklingen innebærer at varer som før lå på lager i bedriftene, nå er under transport mellom de forskjellige ledd i verdikjeden. Utviklingen er uttrykk for en tilpasning fra bedriftenes side til konkurransesituasjonen via blant annet priser og dermed kostnader knyttet til både transport, lagerhold og produksjon.

I takt med internasjonaliseringen av næringslivet øker behovet for utvikling av effektive transportsystemer på tvers av landegrensene og harmonisering av lover og regler som omhandler transportsektoren. For Norges del er dette særlig relevant i forhold til EU og Europa for øvrig. Mellom 70 og 80 prosent av eksporten fra Norge går til EU, og om lag 70 prosent av importen kommer derfra. Det er derfor viktig for næringslivet at infrastrukturen i Norge er samordnet med det internasjonale transportnettet. For den landbaserte transporten er det spesielt viktig at vi samarbeider med våre nærmeste naboland. Gjennom EØS-avtalen har Norge innarbeidet EUs regelverk på en rekke områder som omhandler transport.

3.2.3 Beredskapshensyn

Stortingsmelding nr 41 (1997-98) Næringspolitikk inn i det 21. århundret legger til grunn at god infrastruktur er en nødvendig del av den robusthet som er ønskelig i samfunns- og næringsliv, men ikke en tilstrekkelig forutsetning for god beredskap. Innenfor forsyningsberedskapen, der usikkerheten er stor både når det gjelder markedsmekanismer og krisescenarier, og der merbelastningene ved kriser eller krig forventes å bli store, vil beredskapsarbeidet også framover måtte omfatte særskilt beredskapsplanlegging og -tiltak. Dette er nødvendig for at man skal kunne oppnå den robusthet som er nødvendig blant annet for at Forsvaret skal kunne operere i henhold til sine planer. Denne planleggingen og disse tiltakene vil være differensierte og så langt som mulig ivareta næringslivets ordinære aktiviteter. De vil dessuten ha som formål å bedre tilgangen på varer og tjenester også i situasjoner der enten skader på infrastruktur, ødelagte varer, manglende markedstilgang eller andre forhold gjør at man må finne alternative kilder og måter å bringe ressursene dit behovene er. Det er også nødvendig å opprettholde systemer som muliggjør en utnyttelse av knappe ressurser som er hensiktsmessig for samfunnet som helhet både ved krisesituasjoner i fredstid og ved beredskap eller krig.

For havnene i Oslofjorden vil spesielt militære beredskapshensyn tilsi at det må være ledig kapasitet utover den ordinære driften. Havnene må ha kapasitet til å kunne ta imot allierte styrker og utstyr når dette er nødvendig.

3.2.4 Konklusjoner om næringspolitikkens premisser for havnesektoren

Havnene er ikke særskilt omtalt i St meld nr 41 (1997-98). Stortingsmeldingen gir likevel grunnlag for å trekke fram noen momenter som er relevant for havnesektoren av hensyn til næringslivet som havnebruker.

Norge har en økonomi med stor eksport og import, hvor transport med skip står for en stor del av transportarbeidet. En god infrastruktur, bl a med effektive havner, er en forutsetning for at næringslivet skal kunne utnytte sjøtransport. Havnene må også ha gode tilknytninger til landtransport for å kunne fungere som ledd i kombinerte transportopplegg.

Havnenes bidrag til å utvikle et lønnsomt, innovativt og omstillingsdyktig næringsliv vil ligge i en effektiv drift av egen virksomhet for å kunne utgjøre en del av konkurransdyktige kombinerte transportopplegg for næringslivet. Konkurranse mellom havnene vil bidra til kostnadseffektivitet.

3.2.5 Om distrikts- og regionalpolitikken

Innenfor distrikts- og regionalpolitikken foreligger det ikke spesielle politiske retningslinjer eller prinsipper som tar for seg havnespørsmål spesielt. Målene for distrikts- og regionalpolitikken er nedfelt i St meld nr 31 (1996-97) Om distrikts- og regionalpolitikken. Regjeringen bygger distrikts- og regionalpolitikken på den tilslutning som meldingen fikk i Stortinget.

Hovedmålet for distrikts- og regionalpolitikken er å opprettholde hovedtrekkene i bosettingsmønsteret og å utvikle robuste regioner i alle deler av landet.

For å oppnå dette slår stortingsmeldingen fast at det er viktig å styrke næringslivet og å legge til rette for utvikling av konkurransedyktige bedrifter i alle deler av landet. Videre er det framhevet at en god utvikling i distriktene blir lagt gjennom en forsvarlig økonomisk politikk og en distrikts- og næringspolitikk som fremmer et lønnsomt og vekstkraftig næringsliv i alle deler av landet.

For å utvikle robuste regioner i alle deler av landet, blir det sett på som nødvendig med innsats på en rekke politikkområder. Samferdselssektoren har en viktig regionalpolitisk rolle. Gode samferdselsløsninger er en forutsetning for å utvikle robuste regioner. I alle deler av landet er samferdselstilbudet avgjørende for lønnsomheten til bedriftene, for verdiskaping og sysselsetting. Dette betyr etter utvalgets vurdering at det er av betydning at bedriftene har tilgang til et markedsnært sjøtransporttilbud, som både forutsetter effektive havner og et anløpsmønster som brukerne er tjent med.

3.3 Havnene som en del av transportpolitikken i Norge og EU

3.3.1 Innledning

Havner utgjør en viktig del av infrastrukturen i norsk samferdsel. Uavhengig av det formelle ansvaret for kommunene er det derfor grunn til å slå fast at de sentrale politiske myndigheter har et overordnet ansvar også for denne delen av transportsystemet. Dessuten er havnene en del av det internasjonale transportnettverket, noe som kommer til syne i EUs Trans-European Network (TEN) og EU-kommisjonens Green paper on sea ports and maritime infrastructure.

I det følgende blir det gjort rede for hvordan havnespørsmål ivaretas i Nasjonal transportplan og EUs transport- og havnepolitikk. EUs transport- og havnepolitikk omtales fordi den politikk EU legger opp til vil få betydning for transportløsningene i Norge, bl a gjennom EØS-avtalen.

3.3.2 Nasjonal transportplan

Det har tidligere blitt fremmet stortingsmeldinger om langtidsplaner for hver av de norske transportsektorene. I samsvar med Stortingets ønske under behandlingen av disse planene våren 1997 skal regjeringen våren 2000 legge fram en stortingsmelding om Nasjonal transportplan (NTP) for perioden 2002-2011. Dette skal være en samlet plan for sjøfart, veg, jernbane og luftfart. Planen forutsetter, i større grad enn tidligere, å se de ulike transportformene i sammenheng både funksjonelt og økonomisk. Regjeringen ser det som viktig å få infrastrukturen for sjøtransporten satt inn i et helhetlig transportsystem, med havner som viktige knutepunkter mellom sjøverts og landverts transport.

Hovedmønsteret i det nasjonale transportsystemet og forbindelser til utlandet vies særlig oppmerksomhet gjennom en tverrsektoriell omtale av utvalgte transportkorridorer. Det er definert åtte slike korridorer:

1. Oslo – Bergen

2. Oslo – Trondheim/Ålesund

3. Oslo – Grenland – Kristiansand – Stavanger

4. Trondheim – Bodø

5. Kristiansand – Stavanger – Bergen – Ålesund – Kristiansund – Trondheim

6. Bodø – Narvik (riksgrensen) – Tromsø – Alta – Kirkenes

7. Oslo – Ørje/Magnor

8. Oslo – Svinesund/Kornsjø

Fem av disse åtte korridorene har ett endepunkt i Oslo, men også de øvrige havnene i Oslofjorden har beliggenhet med tilknytning til korridorene. Dette viser betydningen av havnene i Oslofjorden som integrerte deler av det nasjonale transportsystemet.

I planen skal det gis omtaler av bl a sektorvise investeringer for transportkorridorer – herunder utenlandsforbindelser.

På havne- og farledssektoren er det i retningslinje nr 1 fra Samferdselsdepartementet og Fiskeridepartementet for arbeidet med NTP definert følgende stamnett for sjøfart:

• Hovedskipsleia langs kysten, med indre og ytre ruter og med forgreininger inn til de nasjonale havnene

• De nasjonale havnene Oslo, Grenland, Kristiansand, Stavanger, Bergen, Trondheim, Bodø og Tromsø.

I tillegg til stamnettet omtales

• Det øvrige farledsnettet med unntak av fiskerileder

• De regionale havnene Larvik, Ålesund, Sandnessjøen, Harstad, Hammerfest og Sør-Varanger

For de nasjonale havnene omtales utviklingsplaner, mens det for de regionale gis en mer generell omtale av utviklingen i havnene. Det legges vekt på behov for sjøverts og landverts tilknytning til havnene. Jf kap 7 og 8 som omhandler nåværende situasjon og planstatus for veg- og banetilknytning. Ellers skal den sektorvise omtalen også omfatte drift og vedlikehold, og øvrige virkemidler.

I retningslinje nr 1 som ble sendt fra Fiskeridepartementet og Samferdselsdepartement til etatene sommeren 1998 heter det videre: «Planene for transportkorridorer med tilknytning til havner i Oslofjorden må sees i sammenheng med arbeidet i utvalget oppnevnt av Fiskeridepartementet for utredning av havnelokalisering og havnesamarbeid i Oslofjorden.»

Mens havneutvalgets innstilling foreligger i juni 1999, skal stortingsmeldingen om NTP fremmes våren 2000. På denne måten vil foreliggende arbeid bli en premiss for arbeidet med NTP. De fire transportetater som forbereder NTP, skal imidlertid legge fram en foreløpig prioritering av tiltak i transportkorridorene allerede våren 1999. Det er derfor lagt vekt på kontakten mellom Oslofjordhavneutvalget og korridorgruppen i NTP-arbeidet.

3.3.3 TEN-samarbeidet i EU

Bakgrunnen til at TEN (Trans-European Network) ble opprettet er at de markedsmessige potensialene til Europas indre marked er begrenset av et lappeteppe av transport-, energi- og telekomunikasjonsinfrastruktur. Dette er en infrastruktur som ble planlagt og bygd på en tid hvor de nasjonale økonomiene var langt mindre avhengige av hverandre enn i dag. Resultatet er at det er fysiske og tekniske hindringer for effektivt samkvem mellom nasjonene.

Trans- European Network for Transport (TEN-T) er en idè om et framtidig nettverk av høyhastighetstog, mer effektive flytrafikk-kontrollsystemer, flyplasser og havner som er godt forbundet med områdene de betjener, samt motorveger. EU-kommisjonen prioriterte i 1994 14 transportprosjekter av felles interesse. Omlag 80 prosent av investeringene i de prioriterte prosjektene går til jernbane, mens bare ni prosent går til nye veger. Blant de 14 prosjektene er Øresundsforbindelsen og det nordiske triangel.

3.3.4 EUs havne- og sjøtransportpolitikk

TEN-samarbeidet i EU ligger til grunn for EU-kommisjonens «Green paper on sea ports and maritime infrastructure» som ble utgitt i 1998. Kommisjonen peker på viktigheten av å innlemme havnene i det framtidige transportnettverket innen EU. Det vil derfor være viktig med tiltak som kan få havnene til å fungere bedre. Dette inkluderer tiltak som kan fjerne handelshindringer og fremme forbedringer i havnene og havnerelatert infrastruktur slik at havnene kan oppnå høy effektivitet og standard i hele EU. Kommisjonen finner det også nødvendig å påpeke nødvendigheten av miljøvennlige løsninger i havnene og på sjøen, som f.eks mottaksordninger for avfall i alle EU-havner.

Havnene har stor betydning for EU-landene. Over 90 prosent av handelen med tredje land går via havner, og mer enn 200 millioner passasjerer bruker havnene årlig. EU-kommisjonen hevder at Europas eksport-konkurranseevne globalt i økende grad vil være avhengig av et rasjonelt og effektivt havnesystem. Hensikten med grønnboken er å skape en debatt om målsettinger og virkemidler for å gjøre havnene bedre integrert i det totale transportbildet. Det er også et mål å få havnene til å bli både billigere i bruk og mer effektive. Kommisjonen vil eventuelt senere legge fram forslag til konkret lovgivning på området.

De overordnede prinsippene om like konkurransevilkår i EU settes som krav også overfor havnene i grønnboken. Havnene kan være eid av staten, regionale eller kommunale myndigheter eller private foretak. Mens havnene tidligere i stor grad har vært finansiert av skattebetalerne, går utviklingen i Europa i følge grønnboken nå i retning av at havnene skal betraktes som kommersielle enheter, som skal finansieres av brukerne. Kommisjonen ser konkurransvridende tiltak mellom havnene, i form av offentlige subsidier til havnene som uheldig. De økonomiske støtteordningene for havnene er omfattende i EU. Kommisjonen har ved å gi ut grønnboken ønsket å bringe fram i lyset monopollignende selskaper som utfører havnetjenester i den enkelte havn.

Kommisjonen legger opp til at havneinfrastrukturen skal bli priset på en slik måte at brukerne skal bære de reelle kostnadene ved havnetjenestene de benytter. EU-kommisjonen nevner i grønnboken at et eventuelt framtidig rammeverk for prising av havnetjenestene må inneholde generelle prinsipper som sikrer at prisene reflekterer kostnadene til disse tjenestene. Kommisjonen mener at den beste løsning er at avgifter settes på basis av den marginale kostnad, dvs. prisen på den siste ekstra transporterte enhet for de ulike tjenestene, samtidig som det må sikres at havnene får dekket sine totale kostnader. Dette betyr at det må nyttes flere avgiftstyper. Kommisjonen går inn for at regnskapene skal gjøres mer åpne slik at brukerne av havnene vet hva de betaler for.

De overordnede prinsippene i grønnboken til EU er på linje med norsk havnepolitikk, jf St meld nr 46 (1996-97) Havner og infrastruktur for sjøtransport. Det vil derfor neppe være behov for spesielle tilpasninger for Norge med å implementere en eventuell felles europeisk havnepolitikk.

3.3.5 Konklusjoner om samferdselspolitiske premisser for havnesektoren

Transportpolitikken går i retning av at havnene, og da særlig de nasjonale havnene, blir sterkere integrert i transportsystemet. Dette betyr at det er et mål å legge til rette for systemløsninger og transportkjeder der havnene inngår. Havnesektoren skiller seg imidlertid ut fra de andre transportsektorene ved at havnene er et kommunalt ansvarsområde.

Det er også viktig å legge til grunn at det er utpekt åtte transportkorridorer i den nasjonale transportplanen, og at fem av åtte av disse korridorene har start- eller endepunkt i Oslo. Dette reflekterer den viktige nasjonale rollen Oslo har som transportmessig knutepunkt, samtidig som de andre havnene i regionen også ligger langs transportkorridorene.

3.4 Havnene, miljøpolitikk og byutvikling

3.4.1 Rikspolitiske retningslinjer for Oslofjorden

Overføring av godstransport fra veg til sjø er et overordnet politisk mål, uttrykt blant annet i St meld nr 58 (1996-97) Miljøpolitikk for en bærekraftig utvikling. Et vesentlig motiv for denne politikken er å bidra til redusert miljøbelastning fra transportsektoren. Norske myndigheter arbeider også målrettet for å redusere miljøbelastningen fra skipsfarten, i hovedsak gjennom å forhandle fram internasjonale krav som tas inn i det norske lovverket.

Et annet overordnet miljøpolitisk mål er å unngå et areal- og transportkrevende byutviklingsmønster som medfører økt vegtrafikk og større miljøbelastning i byene.

St meld nr 31 (1992-93) Den regionale planleggingen og arealpolitikken og St meld nr 29 (1996-97) Regional planlegging og arealpolitikk legger politiske føringer som kan ha relevans for havnesektoren. Det er også utformet rikspolitiske retningslinjer for samordnet areal- og transportplanlegging (kgl res av 20. august 1993). En overordnet målsetting i retningslinjene er at arealbruk og transportsystem bør utvikles slik at de fremmer samfunnsøkonomisk effektiv ressursutnyttelse, miljømessig gode løsninger, trygge lokalsamfunn og bomiljø, god trafikksikkerhet og effektiv trafikkavvikling.

Havner er ikke nærmere omtalt i de ovennevnte dokumentene, men den generelle politikken, som man vil komme nærmere inn på nedenfor, legger føringer på kommunenes havnepolitikk

Det er utformet rikspolitiske retningslinjer for vern av uberørte strandområder til rekreasjonsformål i Oslofjorden. Dette kan medføre vanskeligheter med ekspansjon i havnene i denne regionen.

3.4.2 Byutvikling og havner

Havnearealer ligger tradisjonelt sentralt i byene, og representerer derfor begrensninger for byutvikling. Havnene påvirker i stor grad muligheten for utvikling av byene, og virksomheten i havnene er med på å legge føringer for framtidig bystruktur, byutvikling og miljøforhold. Behovet for å ha havnene sentralt lokalisert i byene er blitt mindre.

Prinsippene for en bærekraftig byutvikling er trukket opp i St meld nr 29 (1996-97). Viktige elementer i en miljøvennlig bystruktur er effektiv arealutnyttelse med bymessig konsentrasjon av bebyggelsen innenfor eksisterende byggesoner, utvikling av miljøvennlige transportformer, vern av grønne arealer og hensyn til stedsforming, kulturminner og estetikk.

Utbyggingen av veganlegg, blant annet med tunneler i og rundt flere av de største byene de seneste tiår, har ført mye tungtrafikk og gjennomgangstrafikk utenom de sentrale og tidligere sterkt trafikkbelastede byområdene. Der havna er koblet på dette systemet, betyr det en betydelig forbedring av havnas tilgjengelighet i transportsammenheng. Men mange havner ligger fortsatt vanskelig tilgjengelig og skaper betydelig trafikk gjennom nærliggende byområder. Et alternativ har derfor vært å flytte havna ut av selve bykjernen, noe som også har skjedd flere steder i Norge. Flyttingen har imidlertid skjedd innenfor samme kommune eller innenfor et interkommunalt samarbeid.

Miljøforbedringer har ført til ny interesse for investeringer i næringsvirksomhet og boliger i sentrale bystrøk og medfører at byenes sjøside er blitt mer attraktiv for byutvikling. Dette forsterkes ytterligere med at sentrum blir mer og mer attraktivt som et resultat av vellykkete trafikkreguleringer, fornyelse og opprusting av bebyggelsen og utbygging av kollektivtrafikken. Når flere mennesker bor og oppholder seg i sentrale bystrøk, nær havneområdene, forsterkes imidlertid også konfliktene, spesielt i forhold til trafikk og støy fra havnevirksomheten. Framtidig utvikling av havneområder må derfor skje innenfor regelverket for grenseverdier for lokal luftforurensning og støy.

3.4.3 Natur- og friluftsinteresser

Det er vedtatt rikspolitiske retningslinjer for planlegging i kyst- og sjøområder i Oslofjordregionen (juli 1993). Siktemålet med retningslinjene er å presisere de politiske mål som må tas med i avveiningen mellom utbygging og verne- og rekreasjonsverdier etter plan- og bygningsloven.

Kystsonen i Norge har siden midt i 1950-årene hatt et særlig vern mot nedbygging, gjennom lovgivning om strandområdene og senere gjennom bestemmelser om 100-metersbeltet i plan- og bygningslovens § 17-2 og rikspolitiske retningslinjer. Det har likevel foregått en utstrakt nedbygging og dermed en forringelse av verneverdier og muligheter for allmenn rekreasjon. I Stortingsmelding nr 29 (1996-97) Regional planlegging og arealpolitikk, jf Innst S nr 219 (1996-97), er det gitt klare signaler om at nasjonale og regionale mål og interesser for arealpolitikken i strandsonen skal legges til grunn for planleggingen i fylker og kommuner, at godkjente kommunale planer er til for å følges og at kommunenes bruk av dispensasjoner må reduseres.

3.4.4 Konklusjoner om miljøpolitikkens premisser for havnesektoren

Det er et uttrykt politisk mål at mest mulig av tungtransporten foregår til sjøs. Større havner vil likevel medføre en del forurensing, blant annet luftforurensing og støy. Forskrift om grenseverdier for lokal luftforurensning og støy vil derfor også legge rammer og føringer for virksomheten.

Rikspolitiske retningslinjer for Oslofjorden krever vern av det meste av resterende uberørte strandområder blant annet til rekreasjonsformål. Dette legger føringer på kommunenes valg av arealer til havneformål, og vil gjøre det vanskelig å finne nye arealer til havneformål utenfor de områder som allerede er regulert til dette formål.

De føringer som for øvrig ligger i den nasjonale politikken er først og fremst uttrykt gjennom rikspolitiske retningslinjer for areal- og transportplanlegging. Planlegging gjennom plan- og bygningsloven har som mål å fremme samfunnsøkonomisk effektiv ressursutnyttelse, miljømessige gode løsninger og effektiv trafikkavvikling. Redskapene er både kommunale og regionale planer (fylkesdelplaner) for områder eller virksomheter. Vurdering av hvordan eksisterende havnearealer skal utnyttes og transporten skal løses, må ses i en større regional sammenheng og havneformål må ses opp mot alternativ bruk av havnearealene i ressurs-, miljø- og transportsammenheng.

3.5 Utvalgets vurdering av de statlige premissene for havnene

Havnene som statlig politikkområde er særskilt omtalt kun i dokumenter fra Fiskeridepartementet og Samferdselsdepartementet. Disse to departementene har ansvaret for utforming av samferdselspolitikken i Norge. Fiskeridepartementet har et ansvar avgrenset til havner og infrastruktur for sjøtransport.

Det går fram av stortingsmeldingen om norsk havnepolitikk, og føringer for arbeidet med den nasjonale transportplanen at det er et mål å få havnene bedre integrert i det øvrige transportsystemet. Havnene skiller seg ut fra de øvrige transportsektorene ved at dette er et kommunalt ansvarsområde, noe som innebærer et betydelig koordinerings- og beslutningsproblem med den statlige samferdselspolitikken. Staten vil særlig legge premisser for havner av nasjonal og regional betydning. Utvalget legger til grunn at staten vil sikre utviklingen i disse havnene, slik at de fremmer en ønsket samferdselspolitisk planlegging for å sikre brukerinteressene gjennom den nasjonale transportplanen, ved at veg, farleder og bane ses i sammenheng

Både den norske stat og EU-kommisjonen i sitt «green paper» går inn for at havnene skal være konkurranseorienterte og selvfinansierende. Dette innebærer at staten ikke vil bruke subsidier til havnene som virkemiddel. Dette er også hva utvalget legger til grunn.

Havnenes drift, økonomi og finansiering er regulert av Havne- og farvannsloven. Utvalget vil likevel ikke la dette regelverket være et hinder for formålstjenlige havneløsninger en vil foreslå. Dette betyr at utvalget kan komme fram til betingede løsninger, som innebærer at løsningene bare kan realiseres dersom regelverket endres. Utvalget vil vurdere alternative havneløsninger i forhold til systemet med egen havnekasse.

Havnene er ikke særskilt omtalt i nærings-, regional-, og miljøpolitiske stortingsmeldinger. Det finnes likevel statlige premisser for havnene i disse stortingsmeldingene, som en påpeking av at næringslivet er avhengige av en god infrastruktur og effektive havner for å være konkurransedyktig. Havnene må videre tilpasses de rikspolitiske retningslinjer for arealbruk og transportsystem.

Utvalget ser det som viktig å ha et regionalt perspektiv på vurderinger av havneløsninger i Oslofjordregionen. Havner er viktige for næringsliv og bosetting i hele Oslofjordregionen. Utvalget ser det derfor som viktig å få til en havnestruktur som samsvarer med dette hensynet.

Staten kan som overordnet reguleringsmyndighet gå inn og pålegge kommuner og fylkeskommuner å sikre havnene (særlig nasjonale havner) tilstrekkelig med landarealer og tilknytning. Men dette vil bare være aktuelt i unntakstilfeller. Kommunene og fylkeskommunene må legge til grunn statlige retningslinjer for areal- og transportplanlegging. Disse retningslinjene går i retning av bl a samfunnsøkonomisk effektiv ressursutnyttelse, miljømessig gode løsninger og effektiv trafikkavvikling. Dette er føringer som også utvalget vil legge til grunn ved forslag til havnestrukturer.

Næringspolitikken legger noen premisser for forsyningsberedskap i krisesituasjoner.

Utvalget vil vurdere alternative havneløsninger i forhold til eventuelle kapasitetsproblem i krisesituasjoner.

Generelt vil utvalget konstatere at havnepolitikken er et kommunalt ansvar og at staten i svært begrenset grad har virkemidler eller utformet en politikk som gir noen vesentlig styring av havnepolitikken i Norge.