4 Juridiske og forvaltningsmessige sider ved havneutvikling og havnedrift

4.1 Planlovgivningen og retningslinjer som berører havneutbygging

Den samordnende planleggingen på kommune-, fylkes- og riksnivå er lovregulert gjennom plan- og bygningsloven av 14. juni 1985 nr 77. På samme måtene som for andre utbyggingstiltak omfattes også havneutbygging av plan- og bygningsloven. Her omtales kun de bestemmelser og retningslinjer som har særlig interesse mht havneutbygging og statlig påvirkning i denne sammenheng, samt en kort omtale av konsekvensutredningsreglene.

Staten kan i relativt liten grad bruke plan- og bygningsloven som et direkte styringsredskap for å gjennomføre nasjonale mål. Lovens system er basert på at bindende beslutninger er desentralisert til kommunalt nivå, og at fylkeskommune og statlige myndigheter kan påvirke disse beslutningene gjennom medvirkning i planarbeidet.

4.1.1 Rikspolitiske retningslinjer

Det legges derfor vekt på at nasjonale mål og interesser skal være klarlagt i forkant av den kommunale planprosessen. I særlige tilfeller kan slike interesser nedfelles i rikspolitiske retningslinjer. Rikspolitiske retningslinjer skal legges til grunn for kommuner, fylkeskommuner og statlige fagmyndigheter i deres planlegging og forvaltning. Rikspolitiske retningslinjer er ikke juridisk bindende for den enkelte grunneier, men er formelt instruksjoner til myndighetene, og skal legges til grunn i all planleggingsvirksomhet etter loven, og er samtidig viktige saksforutsetninger i enkeltsaksbehandlingen etter loven. Det er i dag gitt følgende rikspolitiske retningslinjer som har særlig betydning for havneutbygging i Oslofjordregionen:

• planlegging i kyst- og sjøområder i Oslofjordregionen

• samordnet areal- og transportplanlegging

4.1.2 Statlige myndigheters innsigelses- og klageadgang overfor kommunale planer

Kommunenes utkast til areal- og reguleringsplaner skal sendes på høring til bl a berørte statlige organer jf pbl §§ 20-5 andre ledd og § 27-1 nr 2 andre ledd. Fylkeskommune, nabokommune eller statlige fagmyndigheter kan nedlegge innsigelse mot planen. Kommunestyret kan velge å imøtekomme innsigelsen, men dersom dette ikke skjer må planen etter vedtagelse i kommunestyret sendes Miljøverndepartementet som avgjør om planen skal stadfestes, jf Pbl §§ 20-5 femte ledd og 27-2 nr 2.

Kommunestyrets bindende vedtak om reguleringsplan vil være et enkeltvedtak etter Forvaltningsloven. Det tilsvarende er antatt å gjelde for vedtak om arealdel av kommuneplanen. Om hvem som har klageadgang bestemmer Forvaltningsloven § 28 at et enkeltvedtak påklages av en part eller «annen med rettslig klageinteresse» i saken. Dette vil i korthet si enkeltpersoner, grupper, institusjoner og organisasjoner som har en særlig tilknytning til saken. Pbl § 15 andre ledd utvider gruppen med klagerett slik at også fylkeskommune og statlig myndigheter hvis saksområde er direkte berørt av vedtaket gis klagerett.

Når det gjelder hvilke planvedtak som kan påklages bestemmer Pbl § 27-3 at kommunestyrets endelige vedtak i reguleringssaker kan påklages til Miljøverndepartementet. Myndigheten til å behandle klager over reguleringsvedtak er delegert til fylkesmannen. Men etter Pbl § 20-5 niende ledd kan ikke kommunestyrets og Miljøverndepartementets vedtak om å godkjenne eller endre kommuneplanens arealdel påklages.

4.1.3 Statlig planlegging og regulering i de nasjonale havnene

I plan- og bygningsloven §18 er Miljødepartementet gitt hjemmel til å «henstille til vedkommende kommune å utarbeide og vedta reguleringsplan eller arealdel av kommuneplan, eller selv gjøre det.»Denne hjemmelen kan brukes «når samfunnsmessige hensyn tilsier det».

I St meld nr 46 (1996-97) Havner og infrastruktur for sjøtransport er spørsmålet om statlig planlegging i de nasjonale havnene tatt opp. Det er bl a uttalt følgende:

«For at havnene skal fungere som effektive omlastingsterminaler er det av avgjørende betydning at de har tilstrekkelige arealer til å kunne sikre en effektiv godshåndtering. Ønsket om bedre tilknytning mellom havnene og transportnettet, samt en stadig mer omfattende bruk av containere, gjør at dette blir stadig mer aktuelt. Sikring av tilstrekkelige arealer er derfor særdeles viktig i de havner som inngår som knutepunkter i de viktigste sjøvegs transportårene mot utlandet og innenlands.

For kommunene og fylkeskommune vil det innebære klare forpliktelser at havnen er ansett å ha nasjonal betydning, og at staten som en følge av dette går inn både på land- og sjøsiden når det gjelder tilknytningen til havnen. (... ) Der hvor kommunal og fylkeskommunal planlegging likevel ikke fører til at de nasjonale havnene sikres tilstrekkelige arealer og en tilfredsstillende integrasjon med samferdselsnettet for øvrig, vil Regjeringen kunne vurdere bruk av statlig planleggings- og reguleringsmyndighet. Dette omfatter også havnenes egne arealer.

Statlig regulering etter plan- og bygningsloven § 18 er imidlertid et unntak fra hovedregelen om kommunal planlegging, og virkemiddelet bør derfor i utgangspunktet bare komme på tale for de nasjonale havnene, og når særlige behov foreligger.»

4.1.4 Konsekvensutredninger

Bestemmelsene om konsekvensutredninger finner en i kapitel VII-a i plan- og bygningsloven og i forskrift av 21. mai 1999 om konsekvensutredninger. Formålet med bestemmelsene er å klargjøre virkninger av tiltak som kan ha vesentlige konsekvenser for miljø, naturressurser og samfunn. Konsekvensene skal tas i betraktning under planleggingen av et tiltak, og når det tas stilling til om, og eventuelt på hvilke vilkår, tiltaket kan gjennomføres. Bestemmelsene er utvidede saksbehandlingsregler for tiltak, der utbygger selv skal stå for utredningsarbeid og kostnader.

Hvilke tiltak som omfattes, framgår av vedlegg I og II til forskrift om konsekvensutredninger. Nyetablering av havner og havneanlegg inngår i vedlegg I og skal alltid konsekvensutredes. Utvidelse og oppgradering av havner og havneanlegg som har en investeringskostnader på mer en 50 mill kroner og som medfører utarbeidelse av plan- etter plan og bygningsloven skal konsekvensutredes dersom tiltaket faller inn under miljøkriteriene i forskriftens § 4. Kriteriene er områder som gjennom vedtak eller dokumentasjon er gitt en offisiell status som viktige.

Utredningsplikten etter KU-bestemmelsene oppstår for planlegging etter plan- og bygningsloven dersom planen omfatter konkrete utbyggingstiltak. Valg av plantype vil avgjøre om KU-plikten inntrer på fylkes-, kommune- eller reguleringsplannivå.

Konsekvensutredningsforskriftens § 10 jf vedlegg IV gir nærmere bestemmelser om innhold i og utforming av konsekvensutredninger. I § 10 sies det bl a at: «Konsekvensutredning i henhold til plan- og bygningsloven § 33-5 skal, (...) gjøre rede for tiltaket og aktuelle alternativer...». Dersom det finnes aktuelle alternativer til det planlagte tiltaket må alternativene beskrives slik at det er mulig å vurdere konsekvensene av hvert av dem.

4.2 Kommunelovens og havne- og farvannslovens regler om kommunenes organisering av havnevirksomheten og om havnesamarbeid

4.2.1 Kommunenes organisering av egen havnevirksomhet

4.2.1.1 Generelt

Ved lov av 8. juni 1984 nr 51 om havner og farvann mv gikk havnene over fra å være selvstendige rettssubjekter til å bli en del av kommunen. Havne- og farvannsloven § 16 første ledd slår fast at det er kommunene som eier som har ansvaret for planlegging, drift og utbygging av kaianlegg og havneinnretninger. Dette betyr at både lov av 25. september 1992 nr 107 om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven) og havne- og farvannsloven i utgangspunktet kommer til anvendelse for den kommunale havnevirksomheten.

Havne- og farvannsloven regulerer gjennom forskrifter bruken av, men ikke organiseringen av laste-/lossearbeider, terminaldriften og annet som har å gjøre med håndtering av fartøyer og håndtering av last i havnene. En vanlig ordning er at mange av de oppgavene som knytter seg til betjening av fartøy og last utføres av private terminal- og operatørselskaper, mens havnevesenets rolle er å stille den nødvendig infrastruktur til rådighet: så som kaier, arealer, lagerbygninger, kraner og farleder med tilstrekkelig dybde og oppmerking. En går ikke her nærmere inn på organiseringen av laste-/losse- og terminaloperasjonen i havnene.

Havne- og farvannsloven inneholder få regler om hvordan kommunen skal organisere sin havnevirksomhet og styringen med denne virksomheten. Utgangspunkteter, i tråd med prinsippet om kommunalt selvstyre, at kommunen innenfor kommunelovens grenser kan organisere styringen av havnevirksomheten slik den finner det mest hensiktsmessig. Tidligere bestemmelser i havne- og farvannsloven om obligatorisk havnestyre ble opphevet ved havne- og farvannslovens tilpasning til ny kommunelov av 1992, jf Ot prp nr 59 (1992-93).

Dette betyr at dersom kommunen finner det mest hensiktsmessig, kan den velge å organisere havnevirksomheten som en vanlig kommunal etat eller del av annen etat, uten at det opprettes et eget havnestyre. Er det ikke er opprettet et eget havnestyre vil det være kommunestyret som innehar kompetansen etter havne- og farvannsloven.

Dersom kommunen velger å opprette et eget havnestyre kan dette opprettes som et fast utvalg, jf kommunelovens § 10 nr 1. Havnevirksomhetene kan også organiseres som en kommunal bedrift med eget styre etter kommuneloven § 11. Havnestyrets myndighet i begge de nevnte tilfeller beror i utgangspunktet på delegasjon fra kommunestyret. Uansett hvilke av de nevnte modeller som velges er havnevirksomhet en del av kommunen som juridisk enhet.

Havne- og farvannsloven gir imidlertid kommunene et mulig rettslig grunnlag for utøvelse av myndighet, herunder myndigheten til å oppkreve avgifter i medhold av loven. For å få myndighet etter havne- og farvannsloven, uansett hvilken organisasjonsmodell kommunen måtte velge for sin havnevirksomhet, må kommunen opprette et havnedistrikt, og kommunen vil kun ha myndighet etter havne- og farvannsloven innenfor havnedistriktet, jf havne- og farvannsloven § 14 første ledd: «Kommunens myndighet etter loven her kan bare utøves innenfor havnedistriktets grenser».

Havneloven har også bestemmelser som presiserer og til dels innskrenker utgangspunktet om kommunens frihet vedrørende organisering av sin havnevirksomhet. Dersom kommunen velger å opprette et havnedistrikt jf havne- og farvannsloven § 14 om et eget havnestyre, så legger havne- og farvannsloven automatisk en viss myndighet knyttet til forvaltning og drift av havnen til dette havnestyret. Videre følger det av havne- og farvannsloven § 12 første ledd at dersom en havn har en vesentlig betydning utover egen kommune eller er av vesentlig forsvarsmessig- eller beredskapsmessig betydning, kan Fiskeridepartementet fastsette forskrift om at det skal opprettes havnestyre for havnen, og departementet kan også gi bestemmelser om havnestyrets sammensetning. Nærmere om havnestyre etter § 12 første ledd nedenfor.

Kommuneloven § 11 er i dag i hovedsak felles for bedrifter og institusjoner. Som følge av nytt kapittel 11 i kommuneloven om kommunalt foretak, jf Ot prp nr 53 (1997-98) og Innst O nr 14 (1998-99), vil kommuneloven § 11 i framtiden bare gjelde for styre for kommunale (og fylkeskommunale) «institusjoner». De kommunale virksomheter som i dag er organisert som bedrift med eget styre etter dagens § 11 i kommuneloven, må omorganiseres til kommunale foretak etter nytt kapittel 11 i kommuneloven innen fire år fra lovendringenes ikrafttreden. Dersom bedriften ikke er omorganisert innen denne tiden anses styret som fast utvalg etter kommuneloven § 10.

Kommunalt foretak - i likhet med dagens kommunal bedrift - er en del av kommunen som rettssubjekt. Kommunalt foretak skal ledes av et styre og en daglig leder, som innenfor de rammer kommunen har trukket opp har forholdsvis stor forretningsmessig handlefrihet. I forhold til kommunestyret er det foretakets styre som har ansvaret for virksomheten. Styret skal være direkte underordnet kommunestyret, og daglig leder skal være direkte underordnet styret.

Som følge av Ot prp nr 53 (1997-98) oppheves kommuners adgang til å delta i ansvarlige selskaper eller kommandittselskaper etter selskapsloven av 21. juni 1985. Bakgrunnen for dette er det ubegrensede økonomiske ansvaret som kommuner kan pådra seg ved deltagelse i selskaper av denne typen. Det er ikke gjort endringer i kommunenes adgang til å etablere egne aksjeselskaper eller delta sammen med andre i aksjeselskaper. Dette innebærer at dersom kommuner ønsker å delta sammen med private i rettssubjekter i form av et selskap, må man velge aksjeselskapsformen.

Aksjeselskapet vil imidlertid være et eget rettssubjekt, og det vil være aksjeloven som fullt ut regulerer hvordan kommunen kan utøve myndighet i selskapet. Siden et aksjeselskap ikke er underlagt den samme politiske og administrative kontroll som andre kommunale organer, vil det være begrenset hvilken adgang kommunene har til å overlate offentlig myndighetsutøvelse til aksjeselskapet. Dette antas også å begrense kommunenes adgang til å organisere sin havnevirksomhet som helhet som et aksjeselskap, siden de sider ved havneforvaltningen som innebærer offentlig myndighetsutøvelse i et slikt tilfelle vil bli tillagt aksjeselskapet.

En mulighet kan være å skille ut havnedriften i et eget aksjeselskap. Med havnedrift menes her den forretningsmessige driften av kaier, bygninger, arealer og kraner med mer. Den offentlige myndighetsutøvelsen etter havne- og farvannsloven vil da fortsatt ligge direkte under det kommunale havnestyrets myndighetsområde.

Selv om havnedriften organiseres som et aksjeselskap vil havne- og farvannslovens regler om havnekassen og regelen om bruk av havnekassens midler til havneformål, se nærmere nedenfor, gjelde fullt ut. Utbytte fra driftsselskapet vil derfor bare kunne gå inn i havnekassa og brukes til havneformål.

4.2.1.2 Havnestyre opprettet etter Fiskeridepartementets bestemmelse

I havne- og farvannsloven § 12 første ledd er Fiskeridepartementet gitt myndighet til å gi bestemmelser om at det skal opprettes havnestyre dersom havnen «har vesentlig betydning utover egen kommune, eller er av vesentlig forsvarsmessig eller beredskapsmessig betydning». Hensynet bak regelen er å sikre at statens samferdselsmessige og beredskapsmessige interesser blir tilstrekkelig ivaretatt i de havner som har en slik betydning. Departementet er derfor gitt myndighet til også å «gi særskilte bestemmelser for havnestyrets oppnevning og sammensetning» for denne type havner.

Fiskeridepartementet har til nå fastsatt forskrifter om opprettelse og sammensetning av havnestyrer i hver av de nasjonale havnene som ikke er interkommunale (Oslo, Kristiansand, Trondheim, Bodø og Tromsø), og i alle de regionale havnene. I de nevnte nasjonale havnene er det bl a bestemt at staten skal ha en representant i havnestyret (i tillegg til eventuell representant for Forsvaret). Statens representant har imidlertid ikke stemmerett. I de regionale havnene er det ikke statlig representasjon, men det er bestemt at fylkeskommunen skal ha en representant. Brukeren er representert i alle havnestyrer departementet har fastsatt bestemmelser om. Fiskeridepartementets myndighet etter havne- og farvannsloven § 12 første ledd er imidlertid ikke begrenset til de nasjonale- og regionale havnene. Hjemmelen kan også benyttes i forhold til andre havner hvor bestemmelsens vilkår er tilstede. I St meld nr 46 (1996-97) uttaler Fiskeridepartementet at man vil holde muligheten for dette åpen, men dette vil bare skje unntaksvis.

For det tilfellet at havnevirksomheten er organisert som en kommunal bedrift, herunder med styre etter kommuneloven § 11, er det i havne- og farvannsloven § 12 også bestemt at departementet kan fastsette «slike bestemmelser for styret og bedriftens andre organer».

Også et havnestyre som opprettes som følge av Fiskeridepartementets bestemmelse, er et kommunalt organ. Selv om Fiskeridepartementet fastsetter forskrift om at det skal opprettes havnestyre, og i forskriften gir bestemmelser om havnestyrets sammensetning, antas det derfor at det er opp til kommunen å bestemme om styret skal opprettes etter kommuneloven § 10 eller § 11, og å selv bestemme om utskifting av kommunens egen representanter i havnestyret. Det må imidlertid antas at kommunen ikke kan bestemme å nedlegge et havnestyre som er opprettet etter Fiskeridepartementets bestemmelse.

4.2.1.3 Havne- og farvannslovens bestemmelser om havnestyrets myndighet

Dersom kommunen selv bestemmer at det skal opprettes et eget havnestyre tillegger havne- og farvannsloven dette styret automatisk et visst driftsansvar og myndighet knyttet til dette ansvaret. Ved vedtagelsen av nytt kapittel 11 i kommuneloven om kommunalt foretak er det ikke foretatt innsnevringer i havne- og farvannslovens regler om havnestyrets myndighet. I forhold til styre for kommunalt foretak etter nytt kapittel 11 i kommuneloven, må det derfor antas at havne- og farvannslovens regler om havnestyrets myndighet også gjelder for havnestyre etter denne organisasjonsformen. Kommunestyret kan også delegere ytterligere myndighet til havnestyret, ut over den myndighet som følger direkte av havne- og farvannsloven.

De reglene i havne- og farvannsloven som legger myndighet direkte til havnestyrer som er opprettet ved kommunenes egen beslutning er: § 20 om myndighet til å gi pålegg som enhver skal rette seg etter, § 23 fjerde ledd om at havnestyret skal uttale seg om forvaltningen av havnekassens midler, § 29 om myndighet til å stanse utførelse av arbeid eller bruk som foretas uten tillatelse eller er i strid med bestemmelser gitt i eller i medhold av havne- og farvannsloven, § 30 om rett til å utferdige forelegg, § 31 første ledd om myndighet i henhold til tvangsfullbyrdelse, § 33 om forberedelse av klagesaker.

Dersom det er opprettet havnestyre etter Fiskeridepartementets bestemmelse, jf havne- og farvannsloven § 12 første ledd, eller som ledd i et interkommunalt havnesamarbeid, vil slikt havnestyre i tillegg til den myndighet som følger av de ovenfor nevnte bestemmelsene også ha direkte myndighet etter havne- og farvannslovens følgende bestemmelser: § 18 myndighet til å tillate arbeid og anlegg, § 17 andre ledd om forberedelse av havne- og farvannssaker og uttalelse i saker av denne typen, § 17 tredje ledd om vedtaksmyndighet i kommunale enkeltvedtak etter havne- og farvannsloven, § 17 femte ledd om myndighet i budsjettsaker, samt § 17 sjette ledd:

• første strekpunkt: departementet kan besteme at det er havnestyret som skal ha myndigheten til å fastsette kommunale forskrifter etter havne- og farvannsloven.

• andre strekpunkt: departementet kan videre bestemme at kommunestyret ikke kan trekke tilbake havnestyrets myndighet i budsjettsaker og myndighet til å treffe vedtak i enkeltsaker, jf § 17 tredje og femte ledd.

• tredje strekpunkt: departementet kan bestemme at havnestyret har myndighet til å treffe vedtak i saker som krever tilleggsbevilgning, dog innenfor rammen av de midler som kan benyttes til havneformål (se nedenfor om havnekassen og havneformål)

• siste setning: dersom det er truffet bestemmelser etter de nevnte strekpunktene i sjette ledd avgjør havnestyret hvordan havnekassens midler skal forvaltes.

4.2.2 Havne- og farvannslovens regler om havnekassen

Havnevirksomheten skal i utgangspunktet være selvfinansierende, jf Ot prp nr 3 (1983-84) Om lov om havner- og farvann mv side 18. I forskrift av 2. desember 1994 nr 1070 § 2, gitt med hjemmel i havne- og farvannsloven § 22 er dette uttrykt slik:

«Avgiftene skal, sammen med eventuelle vederlag og øvrige inntekter, innbringe det som er nødvendig for at havna skal dekke sine betalingsforpliktelser, så som utgifter til administrasjon, drift, vedlikehold og utbygging. Herunder skal det være anledning til å anvende avgiftsinntektene til opplegg av fonds i rimelig utstrekning.»

Havneavgifter som oppkreves med hjemmel i havne- og farvannsloven og tilhørende forskrifter, er kommunale avgifter. Disse avgiftene må imidlertid ligge innenfor rammen av havne- og farvannsloven og tilhørende forskrifter om havneavgifter. Avgiftene skal fastsettes slik at brukerne i prinsippet betaler avgifter i henhold til de kostnader deres bruk påfører havnen, jf Ot prp nr 3 (1983-84) side 18. Det skal med andre ord i prinsippet ikke være kryss-subsidiering mellom de ulike brukergrupper som betaler havneavgifter i havnen. Men som nevnt ovenfor er det havnens samlede inntekter, både avgifter oppkrevd med hjemmel i havne- og farvannsloven, og vederlag, for eksempel leieinntekter, som kreves opp på privatrettslig grunnlag, som til sammen skal dekke havnens utgifter. Dersom havnen for eksempel har store finansinntekter eller leieinntekter vil dette kunne medføre at brukeravgiftene vil kunne være lavere enn de tilsvarende kostnadene.

For å beskytte sjøtransporten mot kommunal skattlegging i form av at havneavgifter og vederlag blir brukt til andre formål enn havneformål, har det vært ansett som nødvendig å legge begrensninger på kommunenes adgang til fritt å disponere havnenes økonomiske midler. Avgifer som kreves opp med hjemmel i havne- og farvannsloven, samt vederlag som oppkreves av havnen på privatrettslig grunnlag, skal derfor bare brukes til havneformål, og de skal holdes adskilt fra kommunens øvrige økonomi. Dette følger av havne- og farvannsloven § 23 fjerde ledd.

Det framgår altså klart i havne- og farvannsloven at havnekassens midler ikke kan benyttes til annet enn havneformål. Det kan således ikke foretas netto overføringer fra havnekassen til kommunekassen. Det er derimot ikke forbud mot overføringer fra kommunekassen til havnekassen, og kommunen vil som for annen kommunal virksomhet være ansvarlig for å dekke et eventuelt underskudd i havnevirksomheten.

Havne- og farvannsloven § 23 fjerde ledd legger etter sin ordlyd bare begrensninger på hva avgiftsmidler og vederlag skal brukes til, men dersom havnevesenet bruker avgiftsmidler og vederlag til anskaffelse av eiendommer, kaianlegg osv som skal brukes i havnevirksomheten, vil også disse aktiva ut fra en surrogat- eller ombyttingsbetraktning inngå i havnekassen. Havne- og farvannsloven § 23 fjerde ledds begrensning gjelder også for disse aktiva. Ut fra den samme betraktningen, og ut fra formålet med regelen, kan det i utgangspunktet heller ikke være anledning til å la inntekter fra salg av havnekassens eiendommer gå inn i kommunekassen. Dette er lagt til grunn av Fiskeridepartementet gjennom langvarig praksis.

Hvilke eiendommer som skal anses å være en del av havnekassen, kan i seg selv være et svært vanskelig spørsmål å besvare. Svaret vil i utgangspunktet avhenge av en konkret vurdering av den enkelte eiendom, som for eksempel hva salgsavtaler, skjøter eller leieavtaler kan fortelle om dette forholdet. For de eiendommer som ble disponert av havnene da de ble en del av kommunene ved havne- og farvannslovens ikrafttredelse, skal inntektene av eiendommene fortsatt tilfalle havnekassen. Det er også en formodning at selve eiendommene er en del av havnekassen. Men denne formodningen er ikke mer enn et moment som må veies opp mot andre momenter i en konkret vurdering ved hver enkelt eiendom.

4.2.2.1 Forholdet til havnekassen dersom en kommune vedtar å legge ned hele eller deler av havnedriften – og kan kommunen overhodet legge ned hele havnedriften ?

Spørsmålet om havnekassens midler og anvendelsen av disse vil særlig stå sentralt ved spørsmålet om nedlegging av hele eller deler av den kommunale havnevirksomheten. Dette spørsmålet henger sammen med spørsmålet om det overhodet er anledning for en kommune til å legge ned havnevirksomheten.

Havne- og farvannsloven omtaler ikke nedlegging av havnevirksomhet. Dersom prinsippet om at havnekassens midler bare skal brukes til havneformål skal gjennomføres fullt også i denne sammenheng, kan det anføres at dette må medføre at det ikke er anledning til å legge ned havnedriften.

Motsatt vil en kunne hevde at adgangen til å legge ned hele eller deler av havnevirksomheten samsvarer best med at det er kommunene som er eiere av havnene, og at det må ligge innenfor kommunens myndighet som eier å ta en slik beslutning. Dersom kommunen kan legge ned havnedriften i sin helhet, vil det ikke lenger være havneformål å anvende havnekassens midler til, og i realiteten vil det ikke være noen annen praktisk mulighet enn at havnekassens midler går inn i kommunekassen.

Dersom kommunen kan legge ned hele havnevirksomheten, kan det også hevdes at kommunen må kunne legge ned deler av havnevirksomheten til fordel for annen bruk av arealene, og la arealene og salgsinntektene fra disse gå inn i kommunekassen.

Det kan imidlertid hevdes at en slik løsning strider mot havne- og farvannslovens formål om å «.. legge til rette for en best mulig planlegging, utbygging og drift av havner», jf lovens § 1. Løsningen er altså i strid med Fiskeridepartementets tolkning av havne- og farvannslovens § 23 fjerde ledd om tilordning av salgsinntektene fra havnekassens eiendommer til havnekassen.

4.2.3 Interkommunalt havnesamarbeid

4.2.3.1 Generelt

I dagens kommunelov § 27 nr 1 sies det at: "To eller flere kommuner (...) kan opprette et eget styre til løsning av felles oppgaver." I havne- og farvannsloven § 12 andre ledd er dette uttrykt slik: "To eller flere kommuner kan for hele eller deler av kommunene opprette interkommunalt samarbeid og organer for slikt samarbeid til å behandle saker etter loven her."Kommunelovens § 27 vil bli stående også etter innføringen av ny lov om interkommunale selskaper, jf Ot prp nr 53 (1997-98) og Innst O nr 14 (1998-99), men § 27 vil kun gjelde for samarbeidstiltak som ikke er egne rettssubjekter.

Kommunene står med andre ord i utgangspunktet fritt til å samarbeide om løsninger av alle typer havnespørsmål. Havnesamarbeidet kan gjelde alt fra løsning av enkeltspørsmål til samordning av havnevirksomheten som helhet. Kommunene kan også velge å samarbeide om deler av havnedriften. For eksempel kan samarbeide om havn for enhetslaster være aktuelt, mens havn for bulkvarer som har en mer direkte tilknytning til den ene av kommunene ikke er av like stor interesse for et samarbeid.

Kommuneloven § 27 sier at samarbeidskommunene til samarbeidets øverste organ kan legge myndighet til å treffe avgjørelser «som angår virksomhetens drift og organisering». I forhold til myndighet til å treffe enkeltvedtak og forskrifter etter havne- og farvannsloven går havne- og farvannsloven § 12 andre ledd lenger, og bestemmer at: « Dersom det i vedtektene for det interkommunale samarbeidsorganet ikke annerledes bestemmes, har det interkommunale samarbeidsorganet samme myndighet som kommunene...». For samarbeidet ellers uttaler havne- og farvannsloven § 12 andre ledd at kommunelovens regler om interkommunalt samarbeid gjelder så langt de passer.

I flere interkommunale havnesamarbeider er det etablert et havneråd, som det øverste organet for samarbeidet. Dette organet har medlemmer fra alle de deltagende kommuner, er et rent politisk organ, og sikrer dermed den enkelte kommunes innflytelse i samarbeidet. Til å forestå den daglige driften opprettes det et interkommunalt havnestyre. I havnestyret kan også brukerne av havnen være representert.

Kommuner som inngår interkommunalt havnesamarbeid oppretter gjerne et felles havnedistrikt som omfatter samarbeidskommunenes sjøarealer og felles havnestyre for å ta seg av forvaltning og drift av de havnene som inngår i samarbeidet. Det interkommunale havnestyret overtar i disse tilfellene de samarbeidende kommuners ansvar og myndighet etter havne- og farvannsloven, jf § 16 andre ledd siste punktum og § 18 første ledd. Dessuten tillegger, som tidligere nevnt, havne- og farvannsloven oppgaver og myndighet automatisk til havnestyre opprettet som del i interkommunalt havnesamarbeid.

Også interkommunalt havnesamarbeid skal drives med en økonomi adskilt fra de samarbeidende kommuners øvrige økonomi. Dette framgår forutsetningsvis av havne- og farvannsloven § 23 fjerde ledd andre setning: «Når det er opprettet havnestyre, (...) ved interkommunalt samarbeide (...), skal havnestyret uttale seg om forvaltningen av avgiftsmidlene, som skal holdes adskilt i egen havnekasse.» Loven har ikke krav om at det må opprettes en felles havnekasse, og det synes heller ikke naturlig å innfortolke et slikt krav all den tid det bare er snakk om et samarbeid om felles ressurser. Dersom det ikke opprettes en felles havnekasse vil et eventuelt overskudd måtte tilføres havnekassene i hver av de deltagende kommunene.

Fram til nå har det også vært adgang for kommuner til å etablere interkommunale selskap med begrenset ansvar utenfor aksjelovens system. Denne adgangen blir opphevet i og med lovendringene som følger av Ot prp nr 53 (1997-98), jf Innst O nr 14 (1998-99).

4.2.3.2 Hjemmel for staten til å pålegge interkommunalt havnesamarbeid

Dersom to eller flere kommuner ikke blir enige om et frivillig interkommunalt havnesamarbeid, følger det av havne- og farvannsloven § 12 andre ledd at Kongen er gitt myndighet til å pålegge kommuner slikt samarbeid. Tilsvarende hjemmel finner man også i kommuneloven § 27.

Vilkåret for å kunne benytte myndigheten etter havne- og farvannsloven § 12 til å pålegge interkommunalt samarbeid er for det første at kommunene selv ikke er blitt enige om et samarbeid. Det synes naturlig å tolke dette slik at staten ikke kan benytte sin myndighet til å pålegge et samarbeid uten først å forsøke å få de aktuelle kommuner til å samarbeide på frivillig basis.

Det neste vilkåret er at det må det dreie seg om «områder hvor dette er særlig hensiktsmessig». Forarbeidene gir ikke særlig veiledning for hva som ligger i denne formuleringen. I Ot prp nr 59 (1992-93) side 40 er det uttalt at hjemmelen «bare må brukes når særlige samfunnshensyn tilsier det».

Dersom staten benytter denne myndigheten, kan staten også bestemme hvilke organer som skal opprettes i dette samarbeidet for behandling av saker etter havne- og farvannsloven. Staten kan også med hjemmel i havne- og farvannsloven §§ 12 første ledd og 17 bestemme hvilken myndighet som skal tilligge havnestyret i et pålagt interkommunalt havnesamarbeid.

4.2.3.3 Ny lov om interkommunale selskap, Ot prp nr 53 (1997-98)

Ved behandlingen av Ot prp nr 53 (1997-98) jf Innst O nr 14 (1998-99) ble det vedtatt en egen lov om interkommunale selskaper (heretter benevnt iksl). Interkommunalt selskap er gitt status som et eget rettssubjekt. Kommuner som ønsker å etablere interkommunale samarbeidstiltak som ikke er egene rettssubjekter kan fortsatt benytte kommuneloven § 27.

Deltakerne i interkommunalt selskap vil ha et ubegrenset ansvar for en prosent- eller brøkdel av selskapets forpliktelser, jf iksl § 3. Til sammen utgjør delene selskapets samlede forpliktelser. Det gitt en frist på fire år for å omorganisere interkommunale selskaper med begrenset ansvar til enten aksjeselskap eller interkommunalt selskap etter denne loven.

Det er bare kommuner, fylkeskommuner og interkommunale selskaper som kan være deltakere i interkommunale selskaper. Et interkommunalt selskap kan imidlertid, på samme måte som for deltagerkommunene selv, være deltaker i et aksjeselskap. Men på samme måte som for deltagerkommunene selv, kan et interkommunalt selskap ikke være deltaker i et ansvarlig selskap.

Deltakerne utøver sin myndighet i selskapet gjennom et representantskap jf iksl § 6. Det er bestemt at hver deltaker skal ha minst en representant i representantskapet, men det behøver ikke være like mange representanter fra hver deltager. Behandling i representantskapet er obligatorisk for enkelte saker, bl a fastsettelse av regnskap, budsjett og økonomiplan. Det er også representantskapet som velger selskapets styre. Inngåelse av selskapsavtalen og endringer i denne skal imidlertid treffes av det enkelte kommunestyre. I iksl. § 10 er det bestemt at selskapet skal ha et styre, og jf § 13 hører « Forvaltningen av selskapet under styret»,som også har ansvar for «... en tilfredsstillende organisasjon av selskapets virksomhet». Representantskapet kan instruere styret og omgjøre dets beslutninger.

4.2.3.4 Kort om forholdet til EØS-avtalen og nasjonal konkurranselovgivning

EØS- avtalen og nasjonal konkurranselovgivning retter seg både mot tiltak og forhold som er til hinder for konkurranse mellom havner, og konkurransen mellom aktører i den enkelte havn, eksempelvis transportører eller terminaloperatører.

EØS-avtalens regler retter seg mot konkurransehemmende eller -vridende opptreden som kan få innvirkning på handelen mellom EØS-stater. En slik virkning vil særlig kunne være aktuell for havner som betjener utenriks trafikk. EØS-avtalens artikkel 59 innebærer at kommunal og interkommunal næringsvirksomhet som drives i, eller kan drives i, konkurranse med private eller opererer i et ordinært marked, må drives i overensstemmelse med EØS-avtalens generelle regler for foretak, herunder EØS-avtalens konkurranseregler. Kommunale og interkommunale foretak må derfor respektere EØS-avtalens forbud mot misbruk av dominerende markedsposisjon (art 54) og forbud mot konkurransebegrensende samarbeid (art 53). Videre vil reglene om statsstøtte i art 61 kunne komme til anvendelse på eventuell økonomisk støtte fra kommunene.

For at reglene om kontroll med sammenslåing av foretak (art 57) skal komme til anvendelse må disse være av en viss størrelse, (foretakenes samlede omsetning må være minst 5 mrd Euro, samtidig som minst ett av de berørte foretak alene må ha en omsetning på minst 250 mill Euro).

Hvis en konkurransehemmende eller -vridende opptreden bare får virkninger innenfor en EFTA-stat er det den nasjonale konkurranselovgivningen som kommer til anvendelse. I Norge er dette konkurranseloven av 1993. Konkurranselovens formål, jf § 1-1, «er å sørge for effektiv bruk av samfunnets ressurser ved å legge til rette for virksom konkurranse». Loven retter seg, jf §§ 3-10 og 3-11, bl a mot avtaler, samarbeider eller sammenslutninger som fører til eller forsterker en vesentlig begrensning av konkurransen i strid med lovens formål.

Dette kan ha betydning for utvalgets forslag til framtidig havnestruktur og havnesamarbeid i Oslofjordregionen. Generelt må det således legges opp til en havnestruktur som bibeholder en viss valgfrihet for brukerne av havnene, og det må sikres en konkurranse i markedet.

4.2.3.5 Kan en kommune opprette en offentlig havn innenfor en annen kommunes grenser uten at dette skjer som ledd i et havnesamarbeid mellom de to kommunene?

Problemstillingen er som følger: En kommune A ønsker å flytte havnevirksomheten ut av egen kommune. Dette tenkes gjort ved at kommune A kjøper eller leier arealer i kommune B og etablerer havn der uten at dette inngår som ledd i et interkommunalt samarbeid med kommune B. Dette er en høyst aktuell problemstilling i Oslofjorden, spesielt dersom Oslo havn eller andre kapitalsterke havner ønsker å utvikle en avlastningshavn utenfor egen kommune.

Havne- og farvannsloven § 23 fjerde ledd bestemmer som nevnt at "Avgifter som kommunen oppebærer etter loven her, skal bare benyttes til havneformål. (...) Tilsvarende gjelder vederlag for bruk og utleie av kommunens særlige havneinnretninger i havnedistriktet."

Etter bestemmelsens ordlyd er det ingen geografiske beskrankninger for hvor havnekassens midler kan benyttes, det er kun en begrensning med hensyn til formålet for anvendelsen av midlene. Dersom inntektene fra den nye havnen tilflyter havnekassen i kommune A synes derfor ikke havne- og farvannsloven § 23 fjerde ledd i seg selv å være noen sperre mot en slik løsning.

Men havne- og farvannsloven inneholder begrensninger for kommunal myndighetsutøvelse i medhold av loven som kan tilsi at det ikke bør være en slik adgang. Kommunenes myndighet etter havne- og farvannsloven er begrenset til havnedistriktet, jf § 14. Kommunene kan naturlig nok bare opprette havnedistrikt innenfor egen kommune. Kommune A vil derfor ikke ha hjemmel i havne- og farvannsloven til myndighetsutøvelse etter havne- og farvannsloven i kommune B. Kommune A vil således heller ikke ha myndighet til å oppkreve havneavgifter etter havne- og farvannsloven for havnen i kommune B. Som eier av havneinnretningene vil imidlertid kommune A ha et privatrettslig grunnlag for å kreve vederlag for bruk av havnen. Det er imidlertid tvilsomt om en kommune kan bruke havnekassens midler til å etablere en havn som ikke skal forvaltes etter havne- og farvannslovens regler om myndighetsutøvelse og avgiftsinnkreving.

4.2.3.6 Konklusjon

Utvalget trekker den konklusjon at det bare er innenfor et formalisert interkommunalt samarbeid at en kommune kan bruke havnekassemidler til etablering av havn i en annen kommune.

4.3 Eksempler på samarbeidsmodeller for interkommunalt havnesamarbeid

Det skal her gis oversikt over forskjellige modeller for interkommunale havnesamarbeider og hvordan disse er organisert. Denne framstillingen går ikke inn på hvordan den enkelte havn har organisert den daglige driften på sine kaianlegg, som lasting/lossing med mer. Dette kan skje med havnevesenets egen folk og ressurser, men det er som tidligere nevnt vanlig at det er private havne- og terminaloperatører som forestår disse oppgavene, gjerne med eget materiell i kombinasjon med leie av havnevesenets kraner og annen infrastruktur.

4.3.1 Grenland havnevesen

Grenland havnevesen (GHV) er organisert som en interkommunal bedrift etter kommuneloven § 27 og havne- og farvannsloven § 12, eiet av Skien kommune, Porsgrunn kommune og Bamble kommune.

Ved etableringen overtok GHV alle ressurser og forpliktelser havnekassene i samarbeidskommunene hadde ved etableringen, jf vedtektenes § 3. Det er mao etablert en felles havnekasse. For havneanlegg og havnearealer er det særskilt bestemt at disposisjonsretten til disse overføres fra deltagerkommunene til GHV. Den enkelte kommune beholder dog eiendomsretten. Det er fastsatt sammenlignbare verdifastsettelser for de anlegg hver kommune bringer med inn i fellesskapet. Det følger av dette at deltagerkommunene ikke nødvendigvis har gått inn i samarbeidet med like store verdier. I samarbeidet er kommunene likevel likestilt. Dette framgår bl a av reglene for representasjon i havnerådet og havnestyret hvor hver kommune har samme antall deltakere, og regler om dekning av underskudd med 1/3 på hver av de tre deltakerkommunene.

Ved etablering av nye havneanlegg gjelder dog særlig regler som skal sikre vertskommunen for nyanlegget mot utbygging som denne ikke finner saklig begrunnet. Dersom vertskommunen for det nye anlegget ikke har innvendinger mot anlegget plikter denne kommunen å stille garanti for en større andel av lånefinansieringen.

4.3.1.1 Styringsorganer i GHV

Samarbeidets øverste organ er havnerådet. I havnerådet er deltagerkommunene representert med fire representanter hver. De velges av kommunestyrene, og funksjonstiden er sammenfallende med kommunevalgperioden.

Foruten at havnerådet skal fatte beslutning i alle saker som havnestyret legger fram, skal havnerådet påse at bedriftens formål fremmes i overensstemmelse med vedtektene, vedtatte beslutninger og havne- og farvannsloven. Videre er det havnerådet som skal vedta budsjettet, bevilge de nødvendige midler til havnens drift og fatte beslutning om opptak av lån. Havnerådet er også tillagt myndigheten å fastsette avgiftsområder etter havne- og farvannsloven § 15 og å fastsette havneavgiftene. Havnevesenets administrative leder ansettes av havnerådet. Det er også havnerådet som etter en nærmere fastsatt prosedyre fatter den endelige beslutningen om havneutbygging (se nedenfor).

Havnerådets beslutninger fattes med simpelt flertall. Dog er det fastsatt at dersom én kommunes representanter står samlet mot de øvrige medlemmer skal saken anses uavgjort. I dette tilfellet skal saken behandles i nytt møte, og da gjelder flertallsregelen uavkortet.

Havnestyret er tillagt enhver myndighet som ikke etter lov, forskrift eller andre bestemmelser er tillagt havnerådet, departement eller deltakerkommunene, og havnestyrets hovedoppgave er å påse at den daglige driften til enhver tid gir brukerne et best mulig havnetilbud, at havnens ressurser utnyttes på best mulig måte, samt at havnen til enhver tid er mest mulig konkurransedyktig.

Havnestyret består totalt av 11 medlemmer. Deltagerkommunenes kommunestyrer velger hver to representanter. Tre av medlemmene velges av havnerådet etter forslag fra brukerorganisasjonene. To av representantene skal velges blant de ansatte.

4.3.1.2 Særlige regler om beslutning om havneutbygging og lånegarantier for havneutbygging

I vedtektenes § 8 er det bestemt at forslag om havneutbygging i de samarbeidende kommuner først skal behandles av styret. Deretter behandles finansieringsplan og utbyggingsplan av den kommune der anlegget skal ligge. Vertskommunen for det foreslåtte anlegget kan avslå utbyggingen dersom dette pga «forurensing, miljøforhold eller andre saklige forhold ikke er ønskelig fra kommunens side». Forslaget behandles så på nytt av havnestyret, som avgir innstilling til havnerådet som fatter vedtak om utbyggingen.

Om lånegarantier bestemmer vedtektenes § 5 at medlemskommunene skal garantere for lån som opptas av GHV til investeringer i havneanlegg slik at 50 prosent faller på fellesskapet og 50 prosent på vertskommunen for anlegget.

4.3.1.3 Utmelding og oppløsning

Dersom en av deltakerkommunene ønsker å melde seg ut av selskapet, vil denne kommunen overta de anlegg som ligger i kommunen, samtidig som denne kommunen som eneansvarlig må overta de forpliktelser som Grenland havnevesen har påtatt seg for etableringen av disse anleggene. I tillegg gjelder at dersom noen av de andre kommunene har hatt økonomiske utlegg i anlegg som befinner seg i den kommune som trer ut, skal den kommune som trer ut yte full kompensasjon for dette. Tilsvarende regler gjelder dersom samarbeidet oppløses som helhet. Forslag om oppløsning av samarbeidet skal først behandles i havnestyret. I havnerådet kreves det 2/3 flertall for å fatte vedtak om oppløsning av samarbeidet. Etter vedtak i havnerådet må 2/3 av deltakerkommunene godkjenne oppløsningsvedtaket. Oppløsning av interkommunale selskap etter kommuneloven § 27 (som GHV) krever endelig godkjenning av Kommunal- og regionaldepartementet.

4.3.2 Borg havnevesen

4.3.2.1 Generelt

Av vedtektene for Borg havnevesen (BHV) framgår det at BHV er et interkommunalt selskap opprettet av kommunene Fredrikstad og Sarpsborg i henhold til kommunelovens bestemmelser. Selskapet eies av de to kommunene med 50 prosent hver og hver av kommunene hefter ubegrenset for 50 prosent av BHVs forpliktelser. Som for Grenland havnevesen ble BHV ved etableringen overført disposisjonsretten til havneanlegg, innretninger og havnearealer fra kommunene, og det ble utarbeidet en sammenlignbar verdiansettelse for anleggene. Det er opprettet en felles havnekasse for BHV ved at BHV har overtatt alle ressurser og forpliktelser havnekassene som deltagerkommunene hadde ved etableringen.

4.3.2.2 Styringsorganer i BHV

Også BHV er organisert med et øverste styringsorgan med folkevalgte medlemmer kalt representantskapet. Kommunestyret i deltagerkommunene velger hver fire medlemmer til representantskapet, og funksjonstiden følger kommunevalgperioden. Den ene kommunen velger leder og den andre kommunen velger nestleder, og ledervervet alternerer.

Representantskapets hovedoppgaver er å vedta de økonomiske rammer for drift og investeringer, samt vedta regnskap og årsberetning. Større investeringer og låneopptak skal imidlertid vedtas av kommunestyrene.

Som i Grenland havnevesen er havnestyrets hovedoppgave å påse at den daglige driften til enhver tid gir brukerne et best mulig havnetilbud, at havnens ressurser utnyttes på best mulig måte, samt at havnen til enhver tid er mest mulig konkurransedyktig. Havnestyret er også tillagt myndigheten til å avgjøre hvordan havnekassens midler skal forvaltes og til å fastsette avgifter. Havnevesenets administrative leder ansettes av havnestyret, i motsetning til Grenland hvor denne ansettes av havnerådet.

Havnestyret har 12 medlemmer, hvorav hver av kommunestyrene velger fire medlemmer, Østfold fylkeskommune velger et medlem, NHO Østfold oppnevner to medlemmer som er brukerrepresentanter, og de ansatte velger et medlem. Den kommune som har nestledervervet i representantskapet velger leder av havnestyret, mens den andre kommunen velger nestleder.

4.3.2.3 Bestemmelser om havneutbygging

Det er havnestyret som skal godkjenne finansierings- og utbyggingsplaner. Som for Grenland havnevesen kan vertskommunen for det foreslåtte anlegget motsette seg utbyggingen dersom dette pga. «forurensing, miljøforhold eller andre saklige forhold ikke er ønskelig fra kommunens side».

4.3.2.4 Utmelding og oppløsning

Den enkelte kommune kan med ett års skriftlig varsel si opp sitt deltakerforhold i BHV. Utmeldelse og oppløsning av selskapet skal behandles i havnestyret før det angjeldende kommunestyre treffer vedtak om utmeldelse. Det er videre bestemt at oppløsning av BHV skal godkjennes av Fiskeridepartementet gjennom Kystdirektoratet.

Dersom en av deltakerkommunene ønsker å melde seg ut av selskapet, vil denne kommunen overta de anlegg som ligger i kommunen, samtidig som denne kommunen overtar de gjenværende forpliktelser på disse anleggene. Det skal også foretas nødvendig justering av og fordeling av lånegarantier.

4.3.3 Drammensregionens interkommunale havnevesen

4.3.3.1 Generelt

Drammensregionens interkommunale havnevesen (Drammen havn/DH) er et interkommunalt selskap hvor hver av deltagerkommunene har et proratarisk ansvar som samsvarer med deres eierandel. Drammen kommune eier 55 prosent, Lier kommune eier 18 prosent og Røyken, Hurum og Svelvik kommuner eier ni prosent hver.

4.3.3.2 Styringsorganer

Som i de tidligere nevnte havnene består også det øverste organet i DH, havnerådet, av medlemmer oppnevnt av eierkommunenes kommunestyrer. Av havnerådets 11 medlemmer har Drammen kommune seks representanter, Lier kommune har to representanter, og Røyken, Hurum og Svelvik kommuner en representant hver. Drammen kommune har således et flertall i havnerådet.

Havnerådets hovedoppgave er overoppsyn med at selskapets formål fremmes i overensstemmelse med vedtekter og eierkommunenes ønsker. Det tilligger havnerådet blant annet å vedta budsjettet, og å godkjenne havnestyrets årsberetning og regnskap. Det tilligger også havnerådet å fatte vedtak om større erverv av eiendom og større utbygging av havnen. Eiendomserverv og større utbygging som innebærer økonomiske forpliktelser for eierkommunene krever imidlertid godkjenning av disse.

Havnestyret har seks medlemmer hvorav fem medlemmer velges av havnerådet og ett medlem velges av og blant de ansatte. Styremedlemmene velges for to år. Havnestyret er tillagt all myndighet som ikke uttrykkelig er tillagt havnerådet.

4.3.3.3 Utmelding og oppløsning

Den enkelte kommune kan si opp sitt deltagerforhold i selskapet med ett års skriftlig varsel, jf kommuneloven § 27.

Vedtak om oppløsning av selskapet skal behandles av havnestyret og havnerådet. Havnerådets innstilling skal forelegges eierkommunene før endelig behandling i havnerådet. Vedtak om oppløsning krever minst 2/3 flertall i havnerådet, og skal godkjennes av kommunestyret i den enkelte eierkommune.

Ved oppløsning eller utmelding av selskapet overtar den enkelte kommune de anlegg som ligger i kommunen. Hver eierkommune overtar også en forholdsmessig andel av den samlede gjenværende formue med fradrag for eller overtagelse av forholdsmessig gjeld/garantier. Den forholdsmessig andel er tilsvarende eierforholdet.

4.3.4 Bergen og omland havnevesen

Bergen og omland havnevesen (BOH) er et samarbeid mellom Bergen kommune og ti andre omkringliggende kystkommuner, og er organisert som en interkommunal bedrift. Dette samarbeidet har visse paralleller med Drammen havn ved at det er én større og flere mindre kommuner, i havnesammenheng, som samarbeider om en felles havneløsning. I BOH viser dette seg bl a ved at Bergen kommune i dette samarbeidet har påtatt seg større forpliktelse f eks ved garantistillelse for nye anlegg, og har en sterk representasjon i havnerådet. Bergen kommune har også det avgjørende ord når det gjelder større investeringer, salg eller makeskifte av større eiendommer, eller andre viktige spørsmål innen det opprinnelige Bergen havnedistrikt.

4.3.4.1 Styringsorganer

Havnerådet har 21 medlemmer, hvorav Bergen bystyre har oppnevnt 10, hver av de 10 andre samarbeidskommunene har oppnevnt en representant hver, og en er oppnevnt av Hordaland fylkeskommune. Havnerådet er et rent politisk forum og er delegert den samlede myndighet som kommunestyrene i samarbeidskommunene har i havnesaker. Havnerådet er det bevilgede organ. Det interkommunale havnestyret har den samme myndighet i hele havnedistriktet, som et ordinært havnestyre har innenfor en kommunal havn.

4.3.4.2 Garantier ved nye havneanlegg

Hvis det bygges offentlig trafikkhavneanlegg i en samarbeidskommune, skal Bergen i prinsippet være ansvarlig for 50 prosent av forpliktelsene, og vertskommunen ansvarlig for de øvrige 50 prosent.

4.3.5 Karmsund havnevesen

Karmsund havnevesen (KH) er et interkommunalt selskap etter kommuneloven § 27. Selskapet eies av kommunene Haugesund og Karmøy med 50 prosent hver, og de to deltakerkommunene har like store rettigheter og plikter i samarbeidet. Dette framgår også av vedtektenes bestemmelser om ansvar for selskapets forpliktelser, og reglene om representasjon i de styrende organer i samarbeidet. Ved opprettelsen av samarbeidet overtok KH disposisjonsretten og driftsansvaret for deltakerkommunenes havneanlegg samt deltakerkommunenes gjeld på de anleggene som inngikk i samarbeidet.

4.3.5.1 Styringsorganer

Også KH er organisert med et havneråd som den øverste myndighet. De to deltakerkommunene har lik representasjon i havnerådet. Havnerådet skal ivareta de deltakende kommunenes myndighet og oppgaver etter havne- og farvannsloven og er delegert myndighet til å gjøre endelig vedtak i de saker som etter havne- og farvannsloven tilligger de deltakende kommuners kommunestyrer. Det er videre opprettet et felles havnestyre. Havnestyret utøver den myndighet som enkeltkommuners havnestyre er tillagt etter havne- og farvannsloven.

4.3.5.2 Ny organisering av Karmsund havnevesen som interkommunalt selskap

Det pågår for tiden en prosess med sikte på at også kommunene Bokn, Sveio og Tysvær skal inngå i samarbeidet. Det har også pågått et arbeid med sikte på omdannelse av Karmsund havnevesen til et interkommunalt selskap i henhold til den nye loven om slike selskaper, jf tidligere omtale. Det er foreslått at de nye kommunene går inn med et mindre kapitalinnskudd, en mindre eierandel i selskapet og færre representanter i selskapets øverste organ, «representantskapet» jf iksl § 6 (som tilsvarer havnerådet i dagens samarbeid).

4.4 Oppsummering

Som annen utbygging og arealanvendelse reguleres planlegging og utbygging av havner av plan- og bygningsloven. Det gjelder særlige regler for når det skal foretas konsekvensutredning av havneutbygging, og det er fastsatt rikspolitiske retningslinjer som direkte angår etablering av havner i Oslofjordregionen, jf rikspolitiske retningslinjer for planlegging i kyst og sjøområder i Oslofjordregionen og rikspolitiske retningslinjer for samordnet areal- og transportplanlegging. I St meld nr 46 (1996-97) Havner og infrastruktur for sjøtransport er det uttalt at statlig planlegging kan være et virkemiddel i nasjonale havner hvor det ikke i tilstrekkelig grad avsettes arealer til havnevirksomheten.

Offentlige trafikkhavner i Norge er kommunale. Det er kommunene som havneeiere som har ansvaret for havnevirksomheten, men havne- og farvannsloven inneholder få regler om hvordan kommunene skal organisere sin havnevirksomhet. Kommunelovens regler og andre kommunalrettslige prinsipper om organisering av kommuners virksomhet må derfor gjelde også for kommunal havnevirksomhet. Kommunene må antas å kunne organisere sin egen havnevirksomhet i henhold til nytt kapittel 11 i kommuneloven om kommunalt foretak.

Selv om havnene utgjør viktige omlastingsterminaler i det samlede transportnettet inneholder havne- og farvannsloven selv relativt få virkemidler for å sikre at havnene faktisk ivaretar denne funksjonen. Havnestyrets direkte myndighet etter havne- og farvannsloven, reglene om bruk av havnekassens midler til havneformål og Fiskeridepartementets myndighet til å bestemme om opprettelse av havnestyre i viktige havner er blant de viktigste.

Dersom kommunen velger å opprette et eget havnestyre, tillegger havne- og farvannsloven dette styret automatisk en viss myndighet knyttet til forvaltningen av havnen.

Havne- og farvannsloven slår videre fast at havnevirksomheten skal drives innenfor en økonomi adskilt fra den enkelte kommunes øvrige økonomi. Videre gjelder at havnekassens midler kun kan brukes til havneformål. Dette gjelder også ved interkommunalt havnesamarbeid.

I de havner som har en vesentlig betydning ut over egen kommune, eller som er av forsvarsmessig eller beredskapsmessig betydning, gir havne- og farvannsloven Fiskeridepartementet myndighet til å fastsette at det skal opprettes havnestyre, samt gi bestemmelser om sammensetning av dette havnestyret. Det havnestyret som opprettes i henhold til disse bestemmelsene vil være et kommunalt organ, men det må antas at kommunen ikke kan bestemme å legge ned et slikt havnestyre.

Plan- og bygningsloven inneholder regler som gjør det mulig for staten å ivareta nasjonale interesser i havnesammenheng. Statlige fagmyndigheter kan legge ned innsigelser til kommunale planer for havnene dersom nasjonale interesser settes til side. Staten kan også gå inn med planlegging og regulering i havner når samfunnsmessige hensyn tilsier det, jf plan- og bygningsloven § 18. Denne regelen er imidlertid et unntak fra hovedregelen om kommunal planlegging, og i St meld nr 36 (1996-97) er det uttalt at denne hjemmelen i utgangspunktet bare bør brukes i nasjonale havner når særlige behov tilsier det.

Havne- og farvannsloven og kommuneloven åpner for at kommunene kan inngå interkommunalt samarbeid om havnespørsmål. Samarbeidet kan dreie seg om alt fra ikke-formaliserte samarbeider om enkeltområder til en organisatorisk sammenslåing av hele eller deler av den enkelte kommunes havnevirksomhet. Interkommunalt havnesamarbeid må også antas å kunne organiseres etter ny lov om interkommunale selskap. Organisasjonsformen Interkommunalt selskap er kun tilgjengelig for samarbeid mellom kommuner.