11 Økonomiske og administrative konsekvenser

11.1 Rammepreget lov – generelt.

Utvalget har i henhold til mandatet fremmet forslag til en rammepreget, funksjonell lov.

Lovforslaget innebærer en betydelig forenkling og fornying, i og med at de tre lovene lov om brannvern mv., lov om brannfarlige varer samt væsker og gasser under trykk og lov om eksplosive varer, er slått sammen til en lov. Ut over dette er forslaget langt på vei en videreføring og modernisering av gjeldende rett.

De som har plikter etter loven er allmennheten, kommunene, virksomheter (private og offentlige), arbeidstakere, produsenter, leverandører, importører, og markedsførere. Forslaget er utformet som en rammelov som forutsettes utfylt av forskrifter på enkeltområder. Av den grunn vil lovforslaget i seg selv ikke utløse vesentlige økonomiske konsekvenser for de som har plikter etter loven. På mange områder er det med hjemmel i dagens lovgivning allerede forskrifter som fyller reguleringsbehovene både når det gjelder kommunenes og virksomhetenes plikter.

11.2 Konsekvenser for staten

11.2.1 Forvaltningsmyndighet

Lovforslaget innebærer at det må foretas en gjennomgang av eksisterende forskrifter og tilhørende veiledninger på brann- og eksplosjonsvernområdet, både når det gjelder struktur og innhold. Oppbyggingen/restruktureringen av regelverket må gjøres med sikte på bedre oversiktlighet og brukervennlighet. På en del områder må det utarbeides nye forskrifter. Mye av dette må gjøres før loven trer i kraft.

Videre fremmer utvalget forslag til endringer og justeringer i annet lovverk. Dette gjelder produktkontrolloven, forurensningsloven, vegtrafikkloven og jernbaneloven. Disse lovendringene vil føre til en bedre harmonisering og mer helhetlig regulering på de aktuelle områdene.

Når det gjelder bestemmelser om tilsyn (myndighetenes kontroll av om lov, forskrifter og enkeltvedtak etterleves, og eventuell reaksjon ved overtredelser), har utvalget i lovforslaget harmonisert disse bestemmelsene med annen helse-, miljø- og sikkerhetslovgivning. Dette vil gi bedret oversikt for virksomhetene, og legge til rette for ytterligere samordning av saksbehandlingen på myndighetssiden.

Lovforslaget innebærer ingen endringer når det gjelder brannvesenets tilknytningsform. Etablering og drift av brannvesen er fortsatt et kommunalt ansvar, og loven er derfor tilpasset prinsippene i kommuneloven. Statens oppgave i forhold til kommunene vil være å utarbeide forskrifter som skal regulere de forebyggende og beredskapsmessige oppgavene, samt føre tilsyn med kommunenes etterlevelse av disse.

11.2.2 Tilsynsmyndighet

Direktoratet for brann- og eksplosjonsvern er den sentrale tilsynsmyndighet etter loven. Dette er ingen endring i forhold til dagens lover. Sentral tilsynsmyndighet fører tilsyn med kommunenes oppfølgning av lovpålagte krav og med definerte områder knyttet til brannfarlige, eksplosjonsfarlige og tilstandsfarlige stoffer og transport av farlig gods.

Avgrensningen av tilsynsoppgavene mellom statlig og kommunalt nivå forutsettes foretatt i forskrifter. Det forutsettes at det arbeides mot en bedre samordning av tilsynsvirksomheten på de områder som omfattes av loven. Dette vil bidra til en rekke administrative forenklinger for tilsynsmyndighetene og virksomhetene.

Lovforslaget legger opp til et risikobasert og systemrettet tilsyn. Spesielt pekes det på at det i lovforslaget ikke er detaljerte krav som regulerer de tilfeller det skal søkes om og gis tillatelser. I dagens lover om eksplosive varer og brannfarlige varer mv. er dette meget sentralt, noe som har ført til at tilsynsmyndighetene binder opp ressurser i unødig arbeid knyttet til søknadsbehandling i forbindelse med relativt ukompliserte og lite risikopregede forhold. Lovforslaget åpner således for vesentlige forenklinger og ressursbesparelser slik at tilsynsmyndighetene lettere vil kunne sette inn ressurser på områder der risikoen er størst.

Endringer i definisjonene av brannfarlige og eksplosive stoffer, samt innføring av begrepet tilstandsfarlige stoffer, gir en utvidelse av lovens virkeområde i forhold til dagens lovgivning. I den grad nye stoffer vil bli regulert nærmere i forskrifter og underlagt dedikert tilsyn, vil dette kunne få konsekvenser for tilsynsmyndighetene. Imidlertid vil denne merbelastning i det vesentlige fanges opp av de ressursbesparelser som er nevnt i forrige avsnitt og gjennom den større fleksibilitet som lovutkastet legger opp til.

På samme måte som idag, vil sentral tilsynsmyndighet også etter den nye loven gjennomføre tilsyn med kommunenes etterlevelse av loven slik det er beskrevet i kap. IV. I lovforslagets § 23 er det dessuten krav om at kommunene skal kunne dokumentere overfor sentral tilsynsmyndighet hvordan de gjennomfører tilsyn i sine egne bygninger m.v., og hvordan dette følges opp. Det er viktig at sentral tilsynsmyndighet får en bedret mulighet til å føre kontroll med kommunenes tilsyn med egne særskilte brannobjekt, for derved å sikre en bedre oppfyllelse av lovpålagte krav for denne type bygninger. Bestemmelsen er ment å etablere en ny og effektiv oppfølgningsmekanisme for sentral tilsynsmyndighet i sin tilsynsvirksomhet, noe som kan føre til en viss justering av selve tilsynsrutinene.

Utvalget forutsetter at sentral tilsynsmyndighet gir føringer for kommunene når det gjelder utøvelsen av tilsynet lokalt, både i forhold til det tradisjonelle brannsynet og i forhold til det som kommer inn under området brannfarlige, eksplosive og tilstandsfarlige stoffer. Lovforslaget legger opp til at sentral tilsynsmyndighet kan bistå kommunen i gjennomføringen av tilsynsoppgaver. Dette gjelder først og fremst ved tilsyn i teknisk kompliserte og store anlegg. I de tilfeller dette skjer, skal alle vedtak fattes av sentral tilsynsmyndighet. Utvalget vil påpeke at en slik ordning forutsetter at direktoratet selv må vurdere hvor mye ressurser som kan settes inn. Endringene i tilsynsfordelingen kan således føre til behov for endringer/omdisponeringer både i direktoratets og kommunenes tilsynsorganisasjon. Omleggingen vil bidra til et bedre tilsyn med slike objekter.

Ordningen i utkastets § 37 som hjemler en mulighet for departementet til å fastsette gebyr for tilsynsvirksomhet etter loven, innebærer at det fortsatt vil være mulig med delvis gebyrfinansiering av sentral tilsynsmyndighets virksomhet, det vil si den del av virksomheten som knytter seg til gjennomføring av tilsyn.

11.2.3 Staten som eier av bygninger / særskilte brannobjekter

Staten er også eier av en rekke bygninger og objekter som vil omfattes av lovforslagets bestemmelser om særskilte brannobjekter og virksomheter generelt. Ikke minst gjelder dette større veg- eller jernbanetunneler. Utkastet åpner for at det kan stilles særskilte forebyggende og/eller beredskapsmessige krav til slike objekter, herunder at eier skal bekoste en styrking av den kommunale beredskap. Dette vil kunne føre til krav både av forebyggende og beredskapsmessig art, som staten som eier vil måtte bekoste. Effekten av dette vil være en bedring av sikkerheten. Se også pkt. 11.4, idet staten i forhold til bygging og drift av slike objekter vil kunne være å anse som en virksomhet.

11.2.4 Andre konsekvenser for staten

Loven vil nå gjelde for Forsvaret, med mindre noe annet er bestemt. Det innebærer i utgangspunkt at Forsvarets aktiviteter med de typer farlige stoffer som omfattes av forslaget, og bygninger m.v. vil være omfattet av loven og underlagt tilsyn. Forsvarets aktiviteter, kaserner m.v. har imidlertid allerede et høyt sikkerhetsnivå på linje med det som gjelder i det sivile samfunn, og det forventes derfor ikke at forslaget vil føre til større økonomiske konsekvenser. Lovutkastet åpner for øvrig for at det kan fastsettes særlige forskrifter for Forsvaret, som avviker fra lovens krav i den grad det er nødvendig. Det vil kunne være aktuelt å etablere en særskilt organisering av tilsynet med Forsvarets aktiviteter og bygninger m.v.

11.3 Konsekvenser for kommunene

Kommunen vil ha flere oppgaver etter utvalgets lovforslag. I dette kapittelet beskrives de økonomiske og administrative konsekvensene for kommunene når det gjelder deres rolle ved etablering og drift av brannvesen, som tilsynsmyndighet og som eier av bygninger, virksomheter og anlegg mv.

11.3.1 Kommunens ansvar for etablering og drift av brannvesenet

Som nevnt ovenfor er etablering og drift av brannvesenet en kommunal oppgave. Utvalgets lovforslag er derfor harmonisert og samordnet med kommunelovens bestemmelser og intensjoner, blant annet under hensyn til Retningslinjer for statlig regelverk overfor kommuner og fylkeskommuner, fastsatt av Kommunal- og regionaldepartementet 26. mars 1998. Samordning med kommunelovens prinsipper også på brannområdet, vil kunne gi en effektivisering i kommunene. Videre er det utvalgets oppfatning at tilnærmingen til kommunelovens prinsipper vil føre til økt fokusering på det ansvaret kommunens politiske og administrative ledelse har for brann- og eksplosjonsvernarbeidet.

Krav om risiko- og sårbarhetsanalyse forut for fastsettelse av brannordning er foreslått lovfestet. Utvalget ser ikke på det som særlig byrdefullt for kommunen, i og med at slike analyser også gjøres for andre formål i kommunen, for eksempel når det gjelder faren for akutt forurensning og som ledd i den generelle beredskapsplanlegging etter anmodning fra Direktoratet for sivilt beredskap. De fleste kommuner har allerede foretatt slike analyser i tilknytning til arbeidet med ny brannordning i henhold til forskriften om organisering og dimensjonering av brannvesen. Dette tilsier at de fleste kommuner allerede vil ha tilpasset sine dimensjonerings-, utstyrs- og kompetansebehov til den foreliggende risiko. I enkelte kommuner vil imidlertid plikten til å tilpasse beredskapen til risikobildet kunne føre til behov for økt kompetanse og utstyr.

Lovforslaget slår eksplisitt fast at kommunene står fritt innenfor rammen av dimensjoneringsforskriften, til å organisere og drive brannvesenet slik den enkelte kommune finner det mest hensiktsmessig. Her åpnes det for besparelser dersom kommunen finner måter å organisere og drive brannvesenet på som faller rimeligere ut enn dagens ordninger. Videre er det i lovforslaget et absolutt krav om samarbeid mellom kommuner, jfr. §24. Etter utvalgets vurderinger vil dette gi betydelige samfunnsmessige besparelser både når det gjelder de forebyggende og de beredskapsmessige oppgavene.

Lovforslaget har mer uttalte plikter for brannvesenet når det gjelder innsats ved ulike ulykker enn hva som er tilfelle i dagens lovgivning. For de fleste kommuner vil dette ikke ha noen særlige konsekvenser, hverken økonomisk eller administrativt, da dette vil være en lovfesting av den faktiske situasjonen.

11.3.2 Kommunen som tilsynsmyndighet

Kommunen er den lokale tilsynsmyndighet etter lovforslaget. Det eksisterende hovedprinsipp om at det er kommunen som er ansvarlig for å gjennomføre brannteknisk tilsyn med særskilte brannobjekter videreføres.

Lovforslaget legger også opp til at brannvesenene fortsatt vil ha viktige forebyggende tilsynsoppgaver i forhold til virksomhet med farlige stoffer. Utvidelsen av lovens område til å omfatte mer enn de tradisjonelle begrepene brannfarlige og eksplosive varer vil også kunne føre til nye oppgaver for brannvesenene og til nye kompetansebehov. Utvalget legger imidlertid til grunn at det blir trukket hensiktsmessige avgrensninger mellom lokal og sentral tilsynsmyndighet gjennom nye forskrifter. Også kommunene forutsettes å legge til grunn et risikobasert tilsyn. En endret tilsynsfordeling mellom sentral og lokal tilsynsmyndighet fører etter utvalgets oppfatning ikke nødvendigvis til behov for mer ressurser enn det som er forutsatt i dimensjoneringsforskriften, men det kan medføre behov for endringer i kommunens organisering av tilsynet. Konsekvensene for kommunene vil derfor kunne bli små.

Lovutkastet legger opp til at brannvesenene i tillegg til de ordinære tilsyns- og beredskapsoppgavene skal gjennomføre informasjons- og motivasjonstiltak i kommunen om faren ved brann, om brannverntiltak og om opptreden i tilfelle av brann og andre akutte ulykkessituasjoner. Selv om dette langt på veg er oppgaver som mange kommunale brannvesen har utført i mange år uten lovfestet plikt, kan kravet føre til både behov for økt kompetanse og endringer/omlegginger internt i den enkelte kommune.

11.3.3 Kommunen som eier av bygninger, virksomhet og anlegg

Kommunen har som eier og bruker av bygninger og anlegg som kommer inn under betegnelsen særskilte brannobjekter en dobbeltrolle i og med at tilsynet med slike objekter er lagt til brannvesenet. Dette kan føre til fare for prioriteringskonflikter innad i kommunen, ved at oppfølgning av pliktene som eier/bruker nedprioriteres i forhold til andre viktige oppgaver. For å motvirke dette, har utvalget foreslått en bestemmelse der kommunene må kunne dokumentere overfor sentral tilsynsmyndighet hvordan tilsynet er gjennomført, og hvordan kommunen har fulgt opp eventuelle pålegg. Dette vil føre til en viss økning av de dokumentasjonskrav som retter seg til kommunene fra sentralt nivå. Lovforslagets konsekvenser for kommunen som eier av særskilte brannobjekter/virksomheter fremgår av pkt. 11.4 nedenfor.

11.3.4 Andre konsekvenser

Bestemmelsen i § 19 nr. 4 om at brannvesenet skal utføre de forebyggende og beredskapsmessige oppgaver som dette blir tillagt i krigs- og krisesituasjoner, betinger en endring i sivilforsvarslovens underliggende regelverk. På det administrative planet må det gjøres nærmere kost/nytte vurderinger av, og behov for eventuelle endringer i forholdet til statens engasjement når det gjelder Fredsinnsatsgrupper (FIGer) som er underlagt Sivilforsvaret. (Se for øvrig kap. 7.4)

Lovforslaget er ikke til hinder for at brannvesenet kan utføre andre oppgaver enn de som er lovpålagt. Dette vil naturligvis kunne gi kommunen visse inntekter, spesielt når det gjelder ambulansekjøring, redningsdykking, etc. Det forutsettes at dette ikke svekker gjennomføringen av de lovpålagte oppgavene.

Hjemmelen for kommunen til å ta gebyr for feiing videreføres. I tillegg legges det i lovforslaget opp til at departementet kan bestemme at det kan kreves gebyr til dekning av utgiftene forbundet med tilsyn etter loven, både for lokal og sentral tilsynsmyndighet. Dersom denne hjemmelen blir benyttet, vil dette føre til mulighet for gebyrlegging fra kommunenes side overfor de objekter hvor brannvesenet fører tilsyn.

11.4 Konsekvenser for virksomhet

Lovforslagets krav til virksomheter og særskilte brannobjekter avviker i liten grad fra de krav som stilles i de tre eksisterende lovene på brann- og eksplosjonsvernområdet. Utvalget ser det imidlertid som en forenkling og opprydding at de forhold som berører brann- og eksplosjonsvern for virksomheter og særskilte brannobjekter nå er samlet i en lov. De bestemmelser i lovutkastet som er spesifikke for virksomheter inneholder få konkrete krav som i seg selv vil ha økonomiske konsekvenser. Konsekvensene vil i tilfelle knytte seg til de forskrifter som blir utarbeidet.

Lovforslagets kapittel V omhandler de grunnleggende krav til virksomhet når det gjelder å forebygge og bekjempe brann og eksplosjon, herunder ulykker med brannfarlige, eksplosjonsfarlige og tilstandsfarlige stoffer samt ved transport av farlig gods. Utvalget vil presisere at selve lovforslaget på dette området innebærer en vesentlig forenkling i forhold til dagens krav. Det er klart at mange av kravene som rettes mot industrien vil bli fastsatt gjennom forskrifter, og at konsekvensene derfor først synliggjøres gjennom disse. Imidlertid legger utvalget til grunn at særlig den økte grad av fleksibilitet som loven etablerer vil gi rom for lett praktiserbare forskriftskrav og hensiktsmessige tilsynsordninger, som vil føre til økt sikkerhet og derved andre fordeler for virksomhetene.

Endringen i definisjonene av brannfarlige- og eksplosjonsfarlige stoffer, samt innføring av begrepet tilstandsfarlige stoffer, vil kunne medføre en endring i tilsynsmyndighetenes arbeid overfor virksomhetene. Dette, sammen med at det er lagt opp til en forenkling i søknads- og tillatelsesordningene, gjør at myndighetene lettere kan få til et risikobasert tilsyn. For industrien vil dette totalt sett ikke føre til store forandringer, men for noen typer virksomheter kan det bli en omfordeling i kontrollomfang og -metoder på brann- og eksplosjonsvernområdet mellom bedrifter og mellom bransjer.

I lovforslaget legges det opp til en bedre samordning mellom brann- og eksplosjonsvernmyndighetene og forurensningsmyndighetene. Det gjelder bl.a. forslaget om utarbeiding av en felles forskrift om sikringsfelt med hjemmel i både brann- og eksplosjonsvernloven og i forurensningsloven. Muligheten for å stille krav om sikringsfelt også etter forurensningsloven vil kunne føre til en viss båndlegging av arealer utover det som er tilfelle i dag. De økonomiske konsekvensene av sikringsfelt vil i all hovedsak knytte seg til sikringsfeltets utstrekning og hvilke typer begrensninger som knytter seg til bruken. Utvalget vil også peke på den fleksibilitet som er bygget inn i bestemmelsen, hvoretter sikringsfelt i visse situasjoner kan kompenserers ved andre tekniske og organisatoriske tiltak.

Lovutkastets § 22 er en videreføring av dagens brannvernlov om muligheter for kommunen til å kunne fastsette ytterligere sikringstiltak for enhver bygning, område mv. Bestemmelsen inneholder imidlertid også en utvidelse ved at den gir sentral tilsynsmyndighet hjemmel for å kreve at bestemte objekter som representerer en spesiell risiko, skal etablere en egen beredskap eller bekoste en nødvendig styrking av det kommunale brannvesen. Dette er en bestemmelse som vil kunne få økonomiske konsekvenser for for eksempel eiere av veg- og jernbanetunneler (som normalt vil være offentlige virksomheter i lovutkastets forstand). Det kan for eksempel dreie seg om kostnader forbundet med ekstra beredskapsutstyr for kommunens brannvesen, ytterligere personell i kommunens brannberedskap, etc. De økonomiske konsekvensene vil avhenge av objektets type, størrelse og kartlagt risiko.

Kravet om beredskap for virksomheter som utgjør en særskilt brannrisiko og som håndterer eller oppbevarer brann-, eksplosjons- eller tilstandsfarlige stoffer, vil være hjemlet i § 28, og er en videreføring av eksisterende lovgivning på området. Mange av de virksomhetene som vil komme inn under kravet, har allerede etablert en egenberedskap både med hjemmel i dagens lover og gjennom de krav som stilles i det regelverket som forvaltes av Næringslivets Sikkerhetsorganisasjon, NSO. For de fleste vil den allerede etablerte beredskap være god nok.

Kravet i lovforslagets bestemmelse innebærer i sterkere grad enn før at virksomhetens beredskap skal samordnes med den offentlige beredskap. I regioner med godt utrustede brannvesen, industrivernberedskap og helseberedskap vil dette kunne føre til besparelser for både kommunen og virksomhetene dersom man går inn i et mer aktivt samarbeid og koordinering når det gjelder beredskap (personell og utstyr) og kompetanse.

For de virksomheter som har et storulykkespotensiale, er det et nytt krav om at deres beredskapsinnsats også skal dekke nærområdene rundt virksomheten i en utstrekning som fastsettes av sentral tilsynsmyndighet. Utvalget legger til grunn at et slikt krav ikke vil føre til ekstra krav til dimensjonering av virksomhetenes beredskap. Det gjøres oppmerksom på at dette kun vil gjelde et fåtall virksomheter.

Bestemmelsen om at virksomheter som har et storulykkespotensiale har en særskilt informasjonsplikt, er en ny lovbestemmelse med bakgrunn i EØS-krav. Dette er også et krav som kun vil gjelde for et fåtall virksomheter. Utvalget har registrert at flere av de virksomheter som omfattes av bestemmelsen allerede har etablert en åpen dialog med befolkningen i nærområdene gjennom jevnlige informasjonstiltak.

Lovforslagets tilsyns- og reaksjonsbestemmelser er søkt harmonisert med de øvrige HMS-lovene. Dette innebærer på de fleste områder en videreføring av mange av dagens bestemmelser. På noen områder blir det visse endringer i form av utvidelser og lettere tilgjengelige/ gjennomførbare reaksjonsbestemmelser. Dette gjelder bla. at tvangsmulkt innføres på hele lovområdet. Det er en utvidelse i forhold til dagens lover om brannfarlige og eksplosive varer.

Krav om prøvetaking er en videreføring av dagens hjemler. Også her innebærer forslaget en tydeliggjøring av mulighetene til å kunne ta prøver av ulike produkter og farlig gods. Dette vil fortsatt kunne føre til kostnader for produsenter, importører, m.v. Bestemmelsen om krav om prøvetaking ved transport av farlig gods er imidlertid en utvidelse av loven. Denne hjemmelen vil etter utvalgets oppfatning ikke medføre vesentlige økonomiske belastninger for næringen, da den bare vil bli tatt i bruk i helt spesielle situasjoner.

Bestemmelsene om pålegg og forbud mot bruk, samt tilbakekall av produkt er klarere bestemmelser for tilsynsmyndighetene enn hva som er tilfelle med mange av dagens reaksjonsbestemmelser. Utvalget vil imidlertid presisere at bestemmelsene ikke indikerer en strengere reaksjon fra myndighetenes side. Det er bestemmelser som er ment brukt der det er nødvendig.

Harmoniseringen med de øvrige HMS-lovene når det gjelder kontroll og reaksjon, vil etter utvalgets oppfatning gjøre tilsynet mer forutsigbart for virksomhetene. Lovforslagets bestemmelser når det gjelder tilsyn, krav til virksomheter og særskilte brannobjekter vil åpne for et mer ryddig og samordnet forhold mellom lokal og sentral tilsynsmyndighet på brann- og eksplosjonsvernområdet. Dette vil utvilsomt være positivt for virksomheter og eiere av særskilte brannobjekter.

For øvrig vil bestemmelsen som hjemler fastsettelse av gebyrer for tilsynsoppgaver som gjennomføres av sentral og lokal myndighet kunne få visse økonomiske konsekvenser for virksomhetene. Særlig gjelder dette brannvesenets tilsyn, som til nå ikke har vært gebyrbelagt.

11.5 Andre konsekvenser

Kravet om beredskap ved virksomheter med storulykkespotensiale slik det fremgår av lovforslagets § 30, vil kunne få konsekvenser for kommuner og fylkeskommuner, ved at det må legges opp til et bedre system for samarbeid om øvelser/beredskap. Dette vil blant annet kunne være relevant i forhold til helseberedskapen i en del regioner. Når det gjelder beredskap og øvelser i forbindelse med branner, eksplosjoner og akutt forurensning er det i dag et godt samarbeid mellom virksomhet og kommunens brannvesen.