7 Utvalgets vurderinger

7.1 Generelle betraktninger

Utvalgets mandat forutsetter at forholdet til annen forvaltning og regelverk skal utredes. Utvalget har derfor bl.a. vurdert forholdet til den lovgivning som er omtalt i foregående kapittel.

Utvalget registrerer at det på flere områder er nære grenseflater og til dels overlapp når det gjelder dagens lover på brann- og eksplosjonsvernområdet og de omtalte lovene. Samtidig har utvalget registrert at dette i praksis bare i liten grad representerer problemer for noen av etatene når det gjelder gjennomføringen av forvaltningsoppgavene. Dette henger først og fremst sammen med at etatene selv har funnet frem til hensiktsmessige avgrensninger i praksis, og at det er etablert et betydelig samarbeid mellom særlig de etater som forvalter forskriften om systematisk helse-, miljø og sikkerhetsarbeid (Internkontrollforskriften).

Som pekt på i kap. 2.4 har utvalget ikke ansett det mulig å etablere en lov som ikke reiser avgrensningsproblemer i forhold til annen lovgivning og forvaltning. Hvis det i det hele tatt skulle være ønskelig å forsøke å utarbeide en sektorovergripende lov om skadeforebyggelse og sikkerhet, jfr. betraktningene i Lovstrukturutvalgets innstilling NOU 1992:32 Bedre struktur i lovverket, måtte det i tilfelle gjennomføres langt mer gjennomgripende endringer både i lovgivningen og forvaltningssystemet enn det utvalget som helhet mener ligger innenfor mandatet. Derimot mener utvalget at det vil være mulig gjennom den nye loven å etablere en noe klarere avgrensning mot annen lovgivning og forvaltning på enkelte av de områdene hvor grenseflatene er mest fremtredende, særlig når det gjelder forholdet mellom brann- og eksplosjonsvernmyndighetene og forurensnings- og produktkontrollmyndighetene. Utvalget mener også at det gjennom den nye loven, og gjennom utvalgets forslag til endringer i tilgrensende HMS-lover, er lagt et grunnlag for senere vurderinger av behovet for en mer sektorovergripende lovgivning og forenkling.

Utvalget vil også vise til at Regjeringen har igangsatt en utredning av bl.a. regelverks- og forvaltningsstruktur på helse-, miljø- og sikkerhetsområdet med sikte på næringslivets og spesielt de små og mellomstore bedriftenes behov. Det er også lagt opp til en såkalt regelverksdugnad med sikte på sanering av eldre regelverker. Disse tiltak vil på sikt kunne ha gode samordnings- og forenklingseffekter.

I det følgende redegjøres det for utvalgets mer prinsipielle betraktninger som har vært avgjørende for lovutkastet, herunder også forholdet til de viktigste tilgrensende lover. I tillegg til disse prinsipielle betraktninger vil utvalget spesielt vise til de relativt omfattende kommentarer som er gitt til de enkelte bestemmelser i lovutkastet, jfr. kap. 9.

7.2 Forvaltningsnivåer og ansvar

Forvaltningen på brann- og eksplosjonsvernområdet er som tidligere nevnt delt mellom statlige og kommunale organer. Fra statlig side fører Direktoratet for brann- og eksplosjonsvern tilsyn med kommunenes etterlevelse av kravene til etablering og drift av kommunale brannvesen. I tillegg er direktoratet en selvstendig tilsynsmyndighet i forhold til virksomhet med brannfarlige og eksplosive varer, gasser og væsker under trykk og landtransport av farlig gods. Denne tilsynsvirksomhet utøves delvis parallelt med det branntekniske tilsyn som brannvesenene utfører med virksomhet med brannfarlige og eksplosive varer.

Utvalget har lagt til grunn at det ikke er aktuelt å legge opp til en grunnleggende endring av ansvarsdelingen mellom stat og kommune. Det vil fortsatt være et kommunalt ansvar å sørge for et brannvesen som skal gjennomføre både forebyggende og beredskapsmessige oppgaver. De kommunale brannvesen utgjør en etablert kommunal ressurs som nyter stor anseelse i lokalmiljøet, og det er ingen indikasjoner på at en annen formell tilknytningsform vil føre til større effektivitet og slagkraft enn i dag.

På denne bakgrunn legger lovutkastet opp til at organiseringen av kommunenes forpliktelser når det gjelder etablering og drift av brannvesenet gjennomføres i pakt med kommunelovens prinsipper. Dette innebærer at lovutkastet, som hovedregel, bare tillegger ansvar og myndighet til kommunen som sådan. Utkastet opererer heller ikke lenger med brannsjef som særlovsstilling. Utvalget ser ingen grunn til at brannvernområdet i lovsammenheng skal behandles på noen annen måte enn de øvrige lovområder som tillegger ansvar til kommunene.

Utvalgets medlemmer fra Direktoratet for brann- og eksplosjonsvern vil i denne sammenheng peke på at en del hensyn kunne tale for at stillingen som brannsjef opprettholdes som en særlovsstilling med oppgaver og fullmakter direkte presisert i loven. Disse medlemmene legger imidlertid til grunn at lovforslaget, særlig § 17 annet ledd og § 23 inneholder nye elementer som langt på veg ivaretar disse hensyn, og fremmer derfor ikke noe avvikende forslag.

Lovutkastet tar utgangspunkt i at tilsynsoppgavene etter loven fortsatt skal være delt mellom kommunalt og statlig nivå. Det forutsettes at de fleste av de tilsynsoppgaver som skal foretas med virksomheter og andre tilsynsobjekter på lokalt nivå blir ivaretatt av det kommunale brannvesen. Kommunens forpliktelser i tilsynssammenheng vil omfatte både brannteknisk tilsyn med særskilte brannobjekter, som i dag, og dedikert tilsyn i forhold til virksomhet med de typer farlige stoffer som er omfattet av loven. Utvalget har imidlertid ikke funnet det hensiktsmessig å trekke grensene for tilsynsfordelingen mellom lokale og sentrale tilsynsmyndigheter i denne sammenheng. Dette forutsetter utvalget blir gjort gjennom forskrifter.

Lovutkastet legger fortsatt opp til at staten fører tilsyn med kommunenes oppfyllelse av sine plikter gjennom den sentrale tilsynsmyndigheten, Direktoratet for brann- og eksplosjonsvern. Som tidligere, omfatter dette tilsyn med kommunenes plikt til å sørge for at et brannvesen etableres og drives i samsvar med gjeldende krav. I tillegg fremmer utvalget forslag om at den sentrale tilsynsmyndigheten også skal kunne føre tilsyn med hvordan kommunen oppfyller sine plikter som eier eller bruker av særskilte risikoobjekter. Forslaget legger opp til at kommunen særskilt dokumenterer hvordan disse plikter er oppfylt, og at den sentrale tilsynsmyndighet kan fatte vedtak om forbedringer dersom brannsikkerheten ikke er tilfredsstillende fulgt opp av kommunen. Dette er en ordning som utvalget anser hensiktsmessig for å kunne få gjennomført nødvendige brannsikringstiltak i de relativt få kommuner som ut fra økonomiske hensyn velger ikke å prioritere brannsikkerheten i egne bygninger.

Direktoratet forutsettes også fortsatt å være et særskilt tilsynsorgan som skal utføre tilsynsoppgaver i forhold til virksomhet og produkter m.v. som representerer den høyeste risiko. Imidlertid mener utvalget at den sentrale tilsynsmyndigheten i kraft av sin særskilte kompetanse, bør kunne bistå kommunene i gjennomføringen av tilsynet med særskilte brannobjekter eller andre objekter hvor deres størrelse, kompleksitet eller særlige samfunnsmessige betydning, gjør at kommunene ikke har faglige forutsetninger for å gjennomføre et fullt ut dekkende tilsyn. For å unngå habilitetsproblemer må da eventuelle pålegg fattes av direktoratet selv.

I likhet med de øvrige lover på helse-, miljø- og sikkerhetsområdet spesifiserer lovutkastet en rekke fullmakter og reaksjonsmidler for tilsynsmyndighetene. På dette området legger utvalget opp til en samordning med de øvrige lovene på helse-, miljø- og sikkerhetsområdet. Utgangspunktet for utvalgets forslag er således et forslag datert oktober 1998 fra en arbeidsgruppe nedsatt av direktørene for tilsynsetatene på helse-, miljø- og sikkerhetsområdet. Dette fører til en viss justering av reaksjonsmidler og øvrige fullmakter når det gjelder kontroll og reaksjon i forhold til dagens lovgivning på brann- og eksplosjonsvernområdet. De viktigste endringene innebærer at den tungvinte ordningen med forelegg for å kunne tvangsgjennomdrive pålegg oppheves, at det etableres mulighet for å skrive ut tvangsmulkt for overtredelser av loven eller forskrifter og at tilsynsmyndighetenes rettigheter i forbindelse med kontroll og reaksjon presiseres på en klarere måte enn i de gamle lovene.

Utvalget har også vurdert om fylkesmannen bør inn som et nytt ledd i tilsynet med kommunenes oppfyllelse av sine plikter etter loven. Utvalget finner ikke dette naturlig. Fylkesmannsembetene er pr. i dag ikke bygget opp med særskilt brannteknisk ekspertise, og en ny rolle på dette området ville derfor føre til økonomiske og administrative konsekvenser som neppe kan forsvares ut fra kost/nytte hensyn. Fylkesmennene er imidlertid tillagt samordningsansvar ved større ulykker og har et ansvar for tilsynet med den samlede beredskapsplanlegging i fylkeskommuner og kommuner. I denne forbindelse vil fylkesmennene derfor kunne gi viktige tilbakemeldinger overfor kommunene når det gjelder samordning og prioriteringer, herunder også forhold som knytter seg til gjennomføringen av brannvesenenes oppgaver. Utvalget har imidlertid ikke funnet det nødvendig å lovfeste noen slik funksjon for fylkesmennene.

7.3 Risikobasert tilsyn og internkontroll

Risikobetraktninger spiller en stadig større rolle innen sikkerhetsrelatert lovgivning og tilsyn, og det er utviklet metoder for å kartlegge og beskrive en foreliggende risiko både kvantitativt og kvalitativt. Risiko er uttrykk for den fare som uønskede hendelser representerer for mennesker, miljø og/eller materielle verdier, uttrykt ved sannsynligheten for og konsekvensene av de uønskede hendelsene. Beslutninger om hva som anses å være en akseptabel risiko kan baseres på såkalte akseptkriterier, som kan uttrykkes med ord eller være tallfestet. Disse kriteriene kan være fastsatt av myndighetene eller av virksomheten selv.

Lov om brannfarlige varer samt væsker og gasser under trykk er i stor grad bygget opp slik at den som skal drive aktivitet regulert av loven, er pålagt å søke tilsynsmyndighetene om tillatelse. De to hovedområdene som det i loven kreves tillatelse for er oppbevaring av brannfarlig vare og behandling av brannfarlig vare. Loven har konkrete mengdeangivelser for når tillatelse kreves og for hvem som skal gi denne.

Disse mengdegrensene reflekterer sikkerhetstenkningen og tilsynsmetodene den gang loven ble utarbeidet, på slutten av 60-tallet. I dag gjennomføres imidlertid tilsyn med grunnlag i internkontrollprinsippene og med utgangspunkt i konkrete risikobetraktninger. Oppbevart mengde gir i seg selv ikke nødvendigvis et korrekt bilde av en virksomhets risiko. Erfaring viser at risikoen ved oppbevaring og behandling av brannfarlig vare varierer fra virksomhet til virksomhet, noe som tilsier en viss fleksibilitet med hensyn til valg av tilsynsmetoder og øvrige formalia.

En stor del av virksomheten med farlige stoffer generelt foregår i dag med utstyr og innretninger som er konstruert og bygd etter anerkjente internasjonale koder og standarder. Gjennom kravene til internkontroll understrekes og synliggjøres den enkelte virksomhets ansvar. Sikkerheten er derfor normalt godt ivaretatt, og lovenes kategoriske krav om tillatelse knyttet til konkret angitte mengder brannfarlige eller eksplosive varer innebærer derfor ofte en unødvendig byråkratisering uten at dette fremmer sikkerheten. Særlig gjelder dette i forhold til enklere behandlings- og oppbevaringsforhold. Både Direktoratet for brann- og eksplosjonsvern, kommunen og de som søker om tillatelse påføres ofte unødvendig merarbeid knyttet til dokumentasjon og søknadsbehandling i forbindelse med relativt ukompliserte og lite risikopregede forhold. Systemet er arbeidskrevende og lite fleksibelt, og er lite i pakt med de tilsynsmetoder som det i dag er naturlig å legge til grunn.

Sikkerhetsproblemet er implisitt i alle tekniske løsninger, og valg mellom ulike alternativer for teknisk utførelse og økonomi vil innebære alternativer for sikkerhet. En ny lov bør derfor etter utvalgets oppfatning i større grad enn idag legge til grunn at det er den konkrete risiko i forbindelse med de forskjellige typer aktiviteter og farlige stoffer som bør være avgjørende for hvordan tilsynsaktivitetene skal legges opp, for hvorvidt det skal foreligge særskilte tillatelser og for hvem som eventuelt skal utferdige disse. Dette tilsier at loven får en relativt generell utforming med hensyn til innretningen av selve tilsynet og krav om tillatelser.

Videre må det etter utvalgets oppfatning legges til rette for at risikoanalyser kan være et viktig element i virksomhetenes dokumentasjon av sikkerhet. Dette forutsetter igjen at myndighetene må kunne fastsette forskjellige typer akseptkriterier for ulike aktiviteter og stoffer.

Grunntanken i bruk av risikoanalyser er at uhell forutsettes å kunne skje. Dette er en erkjennelse som er en nødvendig forutsetning for å kunne behandle sikkerhetsspørsmål på et rasjonelt grunnlag. Risikoanalysen er ikke en beregningsmodell som gir et fasitsvar på hva som kan aksepteres eller ikke, men den kan gi konkrete holdepunkter for viktige deler av det samlede beslutningsgrunnlaget. Derved kan man sikre at de farligste aktivitetene får et akseptabelt risikonivå gjennom reduksjon av sannsynligheten for at ulykker skjer og at konsekvensene av eventuelle ulykker minimeres.

Gjennom risikobaserte betraktninger kan det også legges et hensiktsmessig grunnlag for prioritering av tilsyn og for hvilke myndigheter, lokale eller sentrale, som skal gjennomføre tilsyn. Viktige parametere vil da kunne være:

• Type virksomhet

• Store næringsvirksomheter med nasjonal betydning

• Virksomhetens kompleksitet og størrelse

• Kompleksitet i forhold til prosesser, utstyr

• Prosessering, tilvirkning (produksjon representerer normalt vesentlig høyere risiko enn f.eks. en ren oppbevaring)

• Utstrekningen av de områdene der det er en særskilt brann- og eksplosjonsfare

• Tapspotensialet ved en eventuell storbrann, eksplosjon eller utslipp

• Virksomhetens beliggenhet, nabolag, forhold til 3. person – Mengder og typer av brannfarlig stoff, eksplosjonsfarlig stoff andre farlige stoffer

• Hvorvidt virksomheten omfattes av EUs direktiv om kontroll med farene for storulykker med farlige stoffer (96/82/EØF)

• Miljøkonsekvenser ved brann/eksplosjon/utslipp

Risikokartlegging og -analyse av forskjellige ulykkesscenarier vil også være viktig i forhold til bemanning, utrustning og kompetanse innen både offentlig og privat beredskap, som må forutsettes å være innrettet mot de risiko-situasjoner som vil være mest aktuelle innen den enkelte kommune, region eller enkeltstående virksomhet. Utvalget mener derfor at loven også må legge til rette for bruk av slike metoder i forhold til kravsettingen overfor både den kommunale brann- og ulykkesberedskap og den beredskap som eventuelt skal pålegges virksomhetene.

Utvalget vil understreke at det innen denne innstillingens ramme ikke er rom for å gå dypere inn på alle de spørsmål som knytter seg til risikovurderinger og akseptkriterier både av teknisk, økonomisk, juridisk og etisk karakter.

Lovutkastet baserer seg på at tilsynet tar utgangspunkt i internkontrollprinsippene der dette er naturlig. Det vil først og fremst være i forhold til tilsynet med virksomheter i vid forstand, d.v.s. de som er underlagt forskriften om systematisk helse-, miljø- og sikkerhetsarbeid. Utvalget mener imidlertid også at andre bør kunne pålegges slik plikt gjennom enkeltvedtak. Gjennom forslaget til § 16 ønsker utvalget å presisere selve internkontrollplikten direkte i loven. Dette avviker fra de øvrige lovene på helse-, miljø- og sikkerhetsområdet, som i hovedsak bare inneholder hjemmelsbestemmelser for fastsettelse av forskrifter om systematisk helse-, miljø- og sikkerhetsarbeid. Utvalget anbefaler at også de andre lovenes bestemmelser om dette omformuleres til å etablere selve internkontrollplikten i tillegg til å gi hjemmel for fastsettelse av forskrifter.

Utvalget har som nevnt merket seg at den tidligere lovgivningen i stor grad har basert seg på at det skal foreligge tillatelser og godkjenninger på en rekke områder, og at dette har vært oppfattet som en hindring for et effektivt tilsyn. Utvalget legger derfor bare i beskjeden grad opp til særskilte godkjenningsordninger direkte i loven. Imidlertid mener utvalget at det fortsatt på en rekke områder, hvor det foreligger en særskilt risiko kan være behov for slike tillatelser og godkjenningsordninger, f.eks i forbindelse med bedrifter som kan representere en storulykkesrisiko eller i forbindelse med eksplosiver. Dette bør da etableres gjennom de forskrifter som forutsettes fastsatt med hjemmel i loven. Slike forskrifter kan også angi hvem som skal gi tillatelsene.

7.4 Brannvesen og redning

Det kommunale brannvesen er det viktigste offentlige landsdekkende redningskorps i Norge. Brannvesenets styrke som redningskorps ligger i at det har høy beredskap og i at det stadig øves gjennom innsats og arrangerte øvelser. Det vil være en nær sammenheng mellom den nye loven og den lovgivning og de administrative organer som ellers finnes på rednings- og beredskapsområdet. I første rekke gjelder dette forholdet til organer underlagt Justisdepartementet og det instruksverk som Justisdepartementet har etablert i forhold til den koordinerte redningstjeneste.

Utvalget mener at det er viktig at brannvesenets rolle som et profesjonelt redningskorps også for andre ulykker enn brann og hvor de ut fra sine forutsetninger kan gjøre en innsats blir klart presisert i loven, og fremmer derfor forslag om dette. Ut fra denne forutsetningen er det også viktig at loven presiserer at brannordningen skal omfatte brannvesenets aktuelle forebyggende og beredskapsmessige oppgaver.

Med henvisning til lovutkastets § 17 fjerde ledd vil representantene fra Landsorganisasjonen i Norge anføre at man primært mener at brannvesenet og dets oppgaver, herunder redningsdykking, skal utføres av kommunen.

Direktoratet for brann- og eksplosjonsverns (DBE) forprosjekt peker på flere problemstillinger i forholdet til redningstjeneste og sivilt beredskap. En rekke av problemstillingene har imidlertid enten funnet eller er i ferd med å finne sin løsning. Dette skyldes blant annet at Justisdepartementet 1. januar 1996 opprettet en egen rednings- og beredskapsavdeling som har ansvar for å ivareta og videreutvikle den administrative samordning av redningstjenesten i Norge, og som for øvrig har et sektorovergripende samordningsansvar for sivilt beredskap.

Det norske konseptet for den organiserte redningstjeneste er kort beskrevet i pkt. 4.1 Alle offentlige etater med ressurser egnet til redningsformål plikter å delta i redningstjenesten. De utgifter som påløper i denne forbindelse dekker de enkelte etater normalt over eget budsjett. Dette prinsippet, samvirkeprinsippet, ble fastsatt i St.meld. nr. 86 (1961-62), og det gjentas hvert år i Justisdepartementets St.prp. nr 1. Dersom merkantile virksomheter eller frivillige hjelpeorganisasjoner/mannskaper er rekvirert av lokal redningssentral eller hovedredningssentral, dekker redningstjenestens budsjett legitimerte utgifter, som f.eks. transportutgifter, tap/skade av materiell og refusjon av andre utgifter etter faste satser. Utgifter som merkantile virksomheter har hatt i en redningsaksjon, dekkes i samsvar med bransjens prisnivå.

Politiloven §27 pålegger politiet et ansvar for å iverksette og organisere redningsinnsats der menneskers liv eller helse er truet, hvis ikke annen myndighet er pålagt ansvaret. Politiloven § 27 gir også Kongen fullmakt til å gi nærmere bestemmelser om redningstjenestens oppgaver og organisasjon. Slike bestemmelser er fastsatt i Organisasjonsplanen for Redningstjenesten. Redningstjenesten er imidlertid ikke regulert i en mer omfattende redningslov, slik tilfellet er i en rekke andre land.

I sin forprosjektrapport har Direktoratet for brann- og eksplosjonsvern pekt på at den manglende lovregulering av det samlede redningsområdet i Norge burde tilsi at det blir etablert en særskilt redningslov som bl.a. slår fast kommunenes forpliktelser til å etablere beredskap med tilhørende planverk, herunder om brannvesenets oppgaver. I forprosjektrapporten har man pekt på at det ville kunne være naturlig at den nye loven får en slik innretning. Utvalget er enig i at mange hensyn kan tale for en mer altomfattende redningslov. Utvalget har imidlertid lagt til grunn at utarbeidelse av en eventuell redningslov favner et videre område, med flere sentrale aktører enn de som er representert i utvalget, og at det ikke ligger innenfor mandatet å gjennomføre en slik utredning. Utvalget har imidlertid merket seg at Justisdepartementet har signalisert at det skal vurderes om det skal lages en egen lov eller forskrift om redningstjenesten. Utvalget støtter et slikt initiativ.

På grunn av den nære sammenheng mellom lovutkastet og de utredninger som Justisdepartementet legger opp til, vil utvalget i det følgende peke på en del forhold man mener det vil være viktig å være oppmerksom på.

Det er viktig at begrepsavklaring og ansvarslinjer er klarlagt slik at det i enkelte større innsatssituasjoner hvor menneskeliv ikke er direkte truet ikke oppstår avgrensningsproblemer mellom brannvesen, politi og eventuelt redningssentraler, når det gjelder varsling, innsatsledelse og rapportering. Ved at redningstjeneste kun blir knyttet opp mot redning av mennesker fra død eller skade faller en lang rekke innsatsoppgaver, som det ut fra alminnelig språkbruk vil være naturlig å benevne redningsoppgaver, utenfor begrepet. Viktige deler av den beredskapsinnsats som utføres av de kommunale brannvesen, f.eks. slokking av en brann hvor ikke menneskeliv er truet, er følgelig ikke definert som redningsinnsats.

Utvalget har også fått forståelsen av at selve definisjonen av redning tidvis har ført til en viss uklarhet når det gjelder deltagelse i internasjonalt samarbeid på redningsområdet i vid forstand, fordi man i enkelte internasjonale organisasjoner legger til grunn en vesentlig bredere definisjon av redningsbegrepet, og fordi det norske administrative systemet er tilpasset vår mer sektororienterte forvaltning. Et eksempel er det såkalte Civil Protection programmet i EU som legger en meget omfattende definisjon av begrepet til grunn for sitt arbeid.

Utvalget tilrår derfor at Justisdepartementet i tilknytning til arbeidet med en mer generell redningslov vurderer en omdefinering av redningsbegrepet til også å omfatte redningsinnsats for vern av verdier og miljø. Et viktig element i en vurdering av et utvidet redningsbegrep vil naturligvis være hvorvidt man kan opprettholde prinsippet for dagens ordning om at alle offentlige etater er pliktige til å stille med sine ressurser kostnadsfritt.

Utvalget er også kjent med at Justisdepartementet i St.meld. nr. 25 (1997-98) uttaler at det vil bli tatt initiativ til en revisjon av sivilforsvarsloven. Stortingsmeldingen signaliserer også at det vil bli utredet hvordan landets samlede rednings- og beredskapsressurser er organisert i forhold til målsettingen om en best mulig utnyttelse av ressursene. Det siktes her til skillet mellom statlige og kommunale ressurser, for eksempel sivilforsvar, brannvesen og andre aktører i rednings- og katastrofesammenheng. Det vises i denne forbindelse til at både Sverige og Danmark på 1990-tallet har foretatt en omlegging der rednings- og beredskapsressurser i sterkere grad er integrert, henholdsvis i en kommunal og en statlig modell. Utvalget ser en slik gjennomgang som svært nødvendig, og anbefaler at arbeidet blir gjort i et bredt sammensatt utvalg med representanter fra relevante myndigheter innenfor rednings- og beredskapsarbeidet.

St. meld. nr. 25 (1997-98) fokuserer også på behovet for styrking av den kommunale beredskapen. Som en oppfølging av erfaringen fra flommen på Østlandet i 1995, jf. St. meld nr 37 (1995-96) Om flommen på Østlandet og kriseberedskap i fred, vil Justisdepartementet utarbeide et forslag til en generell kommunal beredskapsplikt.

Utvalget forstår St.meld. nr. 25 (1997-98) slik at departementet vil initiere en revisjon av sivilforsvarsloven for å tilpasse den til sivilforsvarets nåværende oppgaver og utfordringer. Utvalget er enig i behovet for en slik revisjon, og anbefaler at det da også foretas en vurdering av en del av de ordninger som er etablert under betegnelsen sivilforsvar, bl.a. egenbeskyttelse i virksomhet (Næringslivets Sikkerhetsorganisasjon) og Sivilforsvarets fredsinnsatsgrupper (FIG). I denne sammenheng vil utvalget særlig peke på følgende:

Dagens krav til egenbeskyttelse (forebyggende tiltak og beredskap) i industriell virksomhet er i første rekke regulert gjennom forskrift av 29. november l996 om egenbeskyttelsestiltak ved industrielle bedrifter mv., fastsatt med hjemmel i sivilforsvarsloven §§ 41 og 48 og tilhørende Bestemmelser og retningslinjer for industrivern fastsatt av Justisdepartementet 30. april 1997. Mens forskriften og bestemmelser og retningslinjer er tilpasset HMS-forskriften (internkontrollforskriften) og kravene til HMS-styring, er selve lovbestemmelsene imidlertid i seg selv lite opplysende og lite tilpasset dagens industrivernkonsept slik dette har utviklet seg. I hovedsak inntrer industrivernplikten ved industrielle og håndverksmessige bedrifter (offentlige og private) som i gjennomsnitt sysselsetter 40 eller flere personer i året, men også virksomheter med færre ansatte kan pålegges industrivernplikt. Med utgangspunkt i risikobetraktninger kan det reises spørsmål ved om kriteriet for inntreden av automatisk industrivernplikt bør revideres.

Med de krav som den nye brann- og eksplosjonsvernloven vil sette til bedriftsintern beredskap og forebyggende virksomhet, anser utvalget det ønskelig at kravene etter denne og en eventuell revidert sivilforsvarslov samordnes mest mulig. I den enkelte virksomhet som har disse pliktene vil det naturligvis kun være en beredskapsorganisasjon som skal dekke opp for alle de typer hendelser som kan være relevante for virksomheten, enten det gjelder forebyggende eller beredskapsmessige tiltak mot brann, eksplosjon, akutt forurensning eller andre skader. Det blir derfor viktig at Næringslivets sikkerhetsorganisasjons (NSO) oppgaver og ansvar gjennomgås med sikte på en oppdatering. Det har allerede skjedd en utvikling på dette feltet, ved at man fra NSOs og de enkelte industrivernpliktige virksomheters side har fått en nær integrering mellom industrivernoppgavene og oppgaver som er knyttet til HMS-arbeid. I denne utredningen må det tas hensyn til at den nye forskrift om tiltak for å avverge storulykker i virksomhet som håndterer farlige stoffer, stiller krav til virksomhetens beredskap basert på andre kriterier enn det som følger av NSOs regelverk.

Når det gjelder Sivilforsvarets fredsinnsatsgrupper, mener utvalget at dette representerer en verdifull ressurs hva gjelder både kompetanse og utstyr i det samlede beredskapsarbeidet. Imidlertid bør kosteffektiviteten ved å ha slike grupper, herunder oppgaver, ansvar og organisasjonsmessig plassering, etter utvalgets oppfatning også gjøres til gjenstand for en vurdering, sett på bakgrunn av den funksjon de har idag og den funksjon de eventuelt bør ha i krig. Utvalget er derfor tilfreds med at St. meld. nr. 25 (1997-98) gir uttrykk for at ordningen med fredsinnsatsgrupper skal evalueres i perioden, men anbefaler at denne evalueringen får et videre siktemål enn det som meldingen indikerer, blant annet ved at ordningen vurderes i forhold til kommunenes ansvar for beredskapsplanleggingen. Utvalget vil understreke at lokaliseringen av en fredsinnsatsgruppe til en kommune ikke må føre til at kommunen ikke følger opp de krav som den nye loven stiller til organisering og drift av brannvesenet.

Utvalget vil ellers peke på at det prinsipp som nå er slått fast i langtidsplanen for det sivile beredskap om at den myndighet som er tillagt et ansvar i en fredssituasjon også bør være ansvarlig for det samme området i krigs- og andre krisesituasjoner, må komme til syne i den nye brann- og eksplosjonsvernloven. Utvalget fremmer derfor forslag om at den nye loven uttrykkelig presiserer at den fullt ut regulerer brannvesenets virksomhet både i krig og fred. Som en konsekvens av dette må det underliggende regelverk under sivilforsvarsloven også revideres. Sivilforsvarsloven § 1 forutsetter at det kan bestemmes i annen lovgivning at de hensyn som loven regulerer kan ivaretas av annen myndighet etter annen lovgivning. Utvalget fremmer derfor ikke forslag om endringer i sivilforsvarsloven.

7.5 Tilsyn og beredskap med grunnlag i sårbarhet eller særskilt risiko

En del anlegg og innretninger vil være særlig sårbare i forhold til brann og eksplosjon i kraft av sin betydning i den lokale infrastruktur, selv om det ikke knytter seg en særlig personrisiko til dette. Utvalget tenker her for eksempel på telefonsentraler, viktige databedrifter, strømforsyningsanlegg, styrings- og overvåkingsanlegg og lignende anlegg, som vil kunne lamme viktige samfunnsfunksjoner dersom en brann skulle ødelegge disse. Også slike hensyn kan etter utvalgets oppfatning rettferdiggjøre et særskilt tilsyn. Utvalget forutsetter således at kommunene skal kunne legge til grunn slike betraktninger ved sin identifisering av de såkalte særskilte brannobjekter, og at direktoratet kan bistå kommunene i tilsynet med spesielt kompliserte eller store objekter. Eventuelt kan det ut fra risikobetraktninger vise seg å være behov for et dedikert, kvalifisert tilsyn fra Direktoratet for brann- og eksplosjonsverns side. Lovutkastet åpner for dette.

Andre bygninger, anlegg eller innretninger kan i tillegg til å være særlig sårbare også innebære en særskilt risiko og stille særskilte krav til beredskap ved ulykkessituasjoner. Dette kan for eksempel være veg- og jernbanetunneler og andre underjordiske anlegg (T-baner, stasjonsområder, garasjeanlegg, forsamlingslokaler i fjell mv.).

Slike anlegg har helt klart potensiale for alvorlige ulykker. For vegtrafikk gjelder dette spesielt høyt trafikkerte tunneler, hvor det vil være vanskelig på kort tid etter en ulykke å stanse videre innkjøring mot ulykkesstedet. For T-baner, stasjonsområder og jernbanetunneler ligger potensialet for alvorlige ulykker i at selve virksomheten innebærer tilstedeværelsen av mange mennesker, og at beredskapsinnsats lett vil kunne påvirkes av det faktum at ulykken har skjedd under jord i lukkede og vanskelig tilgjengelige områder. Mange tunneler inneholder i dag store mengder brennbare materialer i form av fukt- og frostbeskyttende veggkledning.

Utvalget presiserer at den nye loven forutsettes å komme til anvendelse på denne type objekter, som i kraft av den virksomhet som foregår i dem, representerer en særlig risiko og/eller hvor en brann eller annen ulykke tilsier en spesielt vanskelig og risikofylt redningsinnsats. Utvalget vil spesielt peke på utkastets § 22 om at det kan fastsettes særskilte forebyggende eller beredskapsmessige krav til slike anlegg o.l., herunder at det skal kunne stilles krav til objektets eier om at denne skal bekoste en nødvendig styrking av den kommunale beredskap. Dette etablerer således en klar hjemmel på et område som har vært beheftet med uklarhet med hensyn til den eksisterende lovgivningens anvendelse i forhold til spesielt veg- og jernbanetunneler.

Utvalget vil ellers peke på at det er svært viktig at denne type objekter blir underlagt systematisk og kvalifisert kontroll og reaksjon for å redusere risikoen for en alvorlig ulykke.

7.6 Farlige stoffer

7.6.1 Avgrensninger mellom forurensningsloven og lovforslaget

Ut fra lovtekniske betraktninger anser utvalget forholdet mellom brann- og eksplosjonslovgivningen og forurensningsloven for å være det mest komplekse. Dette har bakgrunn i at begge lovgivningssett tar sikte på å verne både tredjeperson og miljøet. Stoffer som reguleres av brann- og eksplosjonsvernlovgivningen vil også utgjøre en forurensningsrisiko. Begge lovgivningssett regulerer krav til virksomheters forebyggende tiltak og beredskap mot ulykker med slike stoffer, og den offentlige beredskap mot akutt forurensning er basert på brannvesenets personell etter krav hjemlet i forurensningsloven. En ulykke med brannfarlige og eksplosive varer vil som regel også være en forurensningsulykke. Brannvesenets bekjemping av ulykker med farlige stoffer vil i seg selv kunne forårsake forurensning, for eksempel gjennom forurenset slokkevann. Denne situasjonen krever et nært samarbeid mellom de sentrale tilsynsmyndighetene på de to områder, og etter utvalgets oppfatning har man i det alt vesentlige funnet frem til gode samarbeidsmodeller.

Ut fra mer overordnede betraktninger er det mange hensyn som kunne tale for en mer helhetlig regulering av farlige stoffer generelt, uten hensyn til om det er brann- og eksplosjonsfaren, forurensningsfaren eller andre risiki som er fremherskende. Forprosjektrapporten som det er vist til i utvalgets mandat, hadde et slikt mer omfattende utgangspunkt ut fra påpeking av hva direktoratet oppfattet som mangler i dagens tilsyns- og regelverksordninger. Blant annet ble det pekt på at det ikke er krav til sikringsfelt i forhold til annen farlig virksomhet eller oppbevaring enn den som er omfattet av lovene om brannfarlige m.v. og eksplosive varer, og at lovgivningen og tilsynsordningene ikke på alle områder er tilstrekkelig tilpasset den risiko som foreligger.

Selv om utvalget har forståelse for en del av de synspunkter som fremkommer i Direktoratet for brann- og eksplosjonsverns forprosjektrapport, er man allikevel kommet til at det ikke vil være hensiktsmessig å legge opp til en slik altomfattende regulering. Kjemikalieområdet er meget omfattende, og det vil neppe være mulig å etablere en ensartet regulering for alle formål, selv ikke begrenset til de forhold som omfatter forebyggende og beredskapsmessige tiltak. Det vises i denne forbindelse til en kartlegging som er gjennomført i regi av Statskonsult (Effektiv forvaltning på kjemikalieområdet i Norge Mange kokker – lite søl?) som påviser at det finnes en mengde forskjellige regelverk på kjemikalieområdet som forvaltes av en rekke myndigheter.

På grunn av de forskjellige hensyn som skal ivaretas gjennom forurensningslovgivningen og brann- og eksplosjonsvernlovgivningen, synes det ikke hensiktsmessig å legge opp til en felles regulering på lovnivå. Dette forhindrer ikke at det på enkeltområder, når det er hensiktsmessig, kan legges opp til en felles regulering på forskriftsnivå, slik det gjøres idag. Som pekt på i pkt. 7.1, kan utvalget på sikt se for seg ytterligere forenklinger også på lovnivå.

Utvalget har derfor valgt å legge til grunn for sine forslag en klarere presisering i lovgivningen av de forskjellige behov som SFT og Direktoratet for brann- og eksplosjonsvern (DBE) har ut fra sine primære ansvarsområder, og at man eventuelt supplerer annen lovgivning, herunder forurensningsloven, dersom man identifiserer forhold som man mener er for dårlig regulert. Utgangspunktet er derfor når det gjelder DBEs reguleringsbehov at reguleringen grovt skissert skal omfatte brann- og eksplosjonsfare, andre stoffer som i sin tilstand er farlige, og landtransport av farlig gods, med de mulige utvidelsesbehov man måtte identifisere. For SFTs vedkommende er reguleringsbehovene primært knyttet til forurensning av det ytre miljø og beskyttelse av forbrukere mot produkter som inneholder farlige stoffer. På en del områder vil det ikke være mulig å trekke en klar grense mellom de forskjellige hensyn. Begge lovgivningssett vil for eksempel omfatte både forebyggende og beredskapsmessige aspekter.

Ut fra disse betraktninger har utvalget søkt å skape en klarere avgrensning mellom forurensningsloven og lovutkastet gjennom definisjonene av de tre hovedtyper farlige stoffer som vil omfattes av den nye loven.

Utvalget foreslår en utvidelse av de tradisjonelle begrepene brannfarlige og eksplosive varer. Dette er gjort gjennom definisjonene i lovutkastet av begrepene brann- og eksplosjonsfarlige stoffer ut fra en vurdering av hva et nytt hjemmelsgrunnlag for DBE bør omfatte. Eksempelvis mener utvalget at det nye hjemmelsgrunnlaget bør omfatte brannfarlige faste stoffer og visse oksiderende stoffer i tillegg til de stoffer som pr. i dag defineres som brannfarlig vare, det vil si brannfarlige væsker og gasser. Tilsvarende mener utvalget at eksplosjonsfarlige stoffer i tillegg til de eksplosive varer som i dag er regulert også må omfatte andre stoffer med eksplosive egenskaper, som f.eks. ammoniumnitrat, organiske peroksider og støv med eksplosiv egenskap.

Dessuten introduseres et nytt begrep, tilstandsfarlig stoff. Begrepet er ikke etablert, men utvalget har funnet det nødvendig for å fange opp reguleringsbehovene knyttet til væsker og gasser under trykk slik dette idag er definert i lov om brannfarlige varer m.v., og for å kunne utvide lovens anvendelsesområde også til å omfatte andre stoffer som på grunn av sitt trykk, temperatur eller annen tilstand representerer en særlig fare. Dette kan for eksempel være substanser som befinner seg i smeltet eller glødende form, eller der hvor den tilstand et stoff befinner seg i forsterker den risiko som ellers er forbundet med stoffet. Det vises til kommentar til lovutkastets § 5.

Gjennom denne tredelingen av aktuelle stoffer, anser utvalget at man har gitt en rimelig presis avgrensing av hva som skal være gjenstand for tilsyn etter den nye loven. Dersom det allikevel måtte være behov for en mer presis avgrensning, foreslår utvalget at Kongen bestemmer dette, se utkastets § 2 siste ledd. Loven vil naturligvis også gjelde i forhold til de forskjellige typer utstyr og innretninger som benyttes i tilknytning til de forskjellige typer farlige stoffer. Når det gjelder utstyr under trykk, vil det i stor grad være EU-direktiv med tilhørende standarder som gir mer spesifikke krav til både produsenter og brukere.

7.6.2 Sikringsfelt og risikokriterier

Et av hovedsiktemålene med de eksisterende lover om brannfarlige m.v. og eksplosive varer, er å sikre tredjeperson mot konsekvenser av ulykker med slike varer. Lovene oppstiller derfor krav til forebyggende sikkerhet for installasjoner, innretninger m.v., for at disse ikke skal utgjøre en risiko for brann eller eksplosjon. I tillegg fastsettes krav om sikkerhetsavstander (sikringsfelt) i forhold til naboskapet (herunder til andre virksomheter), som skal sikre at konsekvensene blir begrenset, selv om en ulykke til tross for de forebyggende tiltakene skulle skje. I sikringsfeltet kan det fastsettes konkrete rådighetsbegrensninger med hensyn til bebyggelse og aktiviteter.

I rapporten fra forprosjektet i Direktoratet for brann- og eksplosjonsvern (DBE) er det påpekt at tilsvarende krav til sikkerhetsavstander ikke er fastsatt i forhold til andre farlige stoffer enn brannfarlige og eksplosive varer, og at dette er en mangel ved det norske regelverket i dag. For slike andre farlige stoffer er det bare regelverket etter plan- og bygningsloven som gjelder. Denne loven oppstiller krav om særskilt regulering for industrivirksomhet som kan utgjøre en risiko, gjennom reguleringsformålene byggeområder (for industri) og fareområde og kravet til konsekvensutredninger. Videre oppstiller loven et generelt forbud mot farlig virksomhet i boligstrøk, og etablerer en hjemmel for departementet til å gi forskrifter for bygninger som kan utgjøre en risiko. Loven oppstiller imidlertid ingen kriterier for hva som kan anses som et akseptabelt risikonivå for naboskapet, og gir vel heller ikke hjemmel for fastsettelse av slike. Kommunale myndigheter har bare liten erfaring i risikovurderinger, noe som tilsier at dette gjennomføres i de sentrale tilsynsmyndigheter.

Utvalget er enig i at det synes å være behov for en mer helhetlig regulering av forholdet til tredjeperson i forbindelse med virksomhet med farlige stoffer generelt. Særlig vil utvalget peke på at det er viktig at man i forhold til slik virksomhet kan fastsette kriterier for akseptabel risiko i forhold til naboskapet, enten gjennom kvantifiserte risikokriterier eller andre mer kvalitative kriterier, og hvordan man skal dokumentere oppfyllelse av slike kriterier. Den nye loven må derfor, med utgangspunkt i risikovurderinger, gi mulighet for å stille både forebyggende krav (som vil sikre både ansatte og tredjeperson) og krav til sikkerhetsavstander med tilhørende rådighetsbegrensninger i forhold til virksomhet med alle typer farlige stoffer som faller inn under lovens anvendelsesområde. En konsekvens av en slik bestemmelse må være at det også kan fastsettes kriterier for hva som kan anses å være en akseptabel risiko i tilknytning til slik virksomhet og om forholdet mellom risiko og økonomiske beslutninger.

For å sikre en fullstendig regulering også i forhold til de farlige stoffer som ikke vil omfattes av den nye loven, men som kan utgjøre en risiko for tredje person og miljøet med hensyn til uønskede hendelser, fremmer utvalget forslag om at det også bør etableres hjemmel for krav om sikringsfelt i forurensningsloven. Utvalget fremmer også forslag som skal sikre at de kvalifiserte risikovurderinger skal foretas av sentrale fagmyndigheter før kommunene fatter beslutninger etter plan- og bygningsloven når det er tale om virksomhet som kan representere en større risiko. For å sikre en enhetlig regulering og forvaltning forutsettes det at den nærmere regulering av risikokriteriene m.v., foretas i en forskrift som fastsettes med hjemmel i begge lover.

Utvalget vil understreke at selv om det forutsettes at det er sentral tilsynsmyndighet som skal definere sikringsfeltets utstrekning og de tilhørende rådighetsbegrensninger ut fra en kvalifisert risikovurdering, vil selve etableringen av sikringsfeltet være et kommunalt reguleringsvedtak etter plan- og bygningsloven. En eventuell tillatelse fra sentral tilsynsmyndighet til drift av en virksomhet vil derfor være avhengig av at kommunen har fattet de nødvendige reguleringsvedtak. Det må naturligvis forutsettes at det i slike sammenhenger foregår et nært samarbeid mellom sentrale og kommunale myndigheter og den aktuelle virksomhet.

I og med at det i enkelte tilfeller vil kunne være uhensiktsmessig eller vanskelig å etablere et sikringsfelt, for eksempel på grunn av eiendomsstruktur eller andre aktiviteter i naboskapet av en virksomhet, fremmer utvalget også et forslag i lovutkastet om at sikringsfelt, etter den sentrale tilsynsmyndighets bestemmelse, helt eller delvis kan unnlates dersom dette kan kompenseres gjennom andre tekniske og organisatoriske tiltak ved virksomheten.

Utvalget vil peke på at konsekvensen av forslaget om krav om sikringsfelt basert på risiko, fører til at kvalifiserte risikobetraktninger, herunder risikoanalyser, vil bli et viktigere element i beslutningssammenheng i forhold til farlig virksomhet enn idag. Risikoen må da også kunne veies opp mot de fordeler som knytter seg til virksomheten.

Risikovurderinger vil også ha stor verdi i forhold til dimensjonering av beredskapen i tilknytning til slik virksomhet, enten det dreier seg om virksomhetenes egenberedskap eller den offentlige beredskapen. Dette stiller krav til kompetanse på dette område både i virksomhetene og i tilsynsmyndighetene.

7.6.3 Farlige stoffer og beredskap

I forhold til myndighetskrav om beredskap mot branner, eksplosjoner og akutt forurensning kunne det vært ønskelig å utrede om disse er tilstrekkelig harmonisert, ettersom kravenes adressater normalt vil være de samme, selv om hensynene bak kravene kan være forskjellige. Det er viktig at beredskapskravene mot akutt forurensning og beredskapskravene mot brann, eksplosjon og uhell med tilstandsfarlige stoffer for så vidt gjelder personsikkerhet, er samordnet. Ut fra mandatets forutsetninger om videreføring av dagens ansvars- og myndighetsområde for Direktoratet for brann- og eksplosjonsvern, fremmer imidlertid ikke utvalget forslag om endringer i ansvars- og myndighetsfordelingen på dette området.

Dette innebærer at den nye loven etablerer beredskapsrettede krav i forbindelse med blant annet de farlige stoffene som loven regulerer, mens beredskapen i forhold til farlige stoffer som omfattes av forurensningsloven, fullt ut reguleres av denne.

Det sier seg selv at det som er anført ovenfor tilsier et fortsatt nært samarbeid mellom SFT og Direktoratet for brann- og eksplosjonsvern i forvaltning og oppfølgning av krav som er så nøye sammenknyttet. Samarbeidskravet gjør seg også gjeldene på lokalt nivå. Utvalget vil understreke betydningen av at både virksomheter og den samlede offentlige beredskap samordner sine beredskapsplaner og gjennomfører felles øvelser for å sikre en best mulig samlet innsats dersom en større ulykke skulle oppstå.

7.7 Farlig gods

I tillegg til de tre hovedkategorier farlige stoffer som er nevnt i pkt. 7.6.1 kommer farlig gods, i og med at Direktoratet for brann- og eksplosjonsvern er tillagt myndighetsansvaret for landtransport av farlig gods, jfr. beskrivelsen i kap. 4.5. Dette ansvaret omfatter alle de 9 fareklasser etter de internasjonale transportregelverker. Hjemmelsgrunnlaget for denne regulering finnes både i lovene om brannfarlige varer m.v. og eksplosive varer og i jernbaneloven og vegtrafikkloven. Utvalget foreslår derfor ut fra forenklingshensyn at den nye loven etablerer det samlede hjemmelsgrunnlaget for regulering av slik transport, slik at direktoratets myndighet i fremtiden ikke behøver være avledet gjennom fullmakter etter vegtrafikklov og jernbanelov.

Utvalget vil også peke på at den nye brann- og eksplosjonsvernloven sammen med forurensningsloven og arbeidsmiljøloven, vil utgjøre et tilstrekkelig samlet lovgrunnlag for regulering av håndtering av farlig gods i havner og omlastingsterminaler. Dette tilsier at Kystverkets forskrifter om farlig gods i havner oppheves og at området undergis regulering i medhold av disse lovene.

7.8 Produktkontroll

Dagens brann- og eksplosjonsvernlovgivning gjelder også for produkter, både når det gjelder brannfarlige og eksplosive varer som sådanne, og når det gjelder utstyr osv. som benyttes i forbindelse med slike. Bestemmelsene tar sikte på å beskytte enhver for den risiko som er forbundet med håndteringen av produktene. Videre tar lovene høyde for regulering av produktenes formålstjenlighet og kvalitet for øvrig. Lovene har således et noe videre siktemål enn produktkontrolloven, som bare er innrettet mot helse-, miljø- og forbrukersikkerhet.

Utvalget legger til grunn at det fortsatt er behov for at brann- og eksplosjonsvernlovgivningen har et slikt vidt siktemål, og utvalgets forslag tar derfor sikte på dette. Imidlertid mener utvalget at det vil være systematisk riktig at de krav som stilles til produkter ut fra hensynet til forbrukersikkerhet mest hensiktsmessig reguleres gjennom produktkontrolloven. Dette gjelder også når det er tale om brann- og eksplosjonsrisiko. Produktkontrolloven omfatter i dag også brann- og eksplosjonsrisiko, men dette er ikke eksplisitt sagt i loven. Utvalget ønsker derfor at dette tydeliggjøres gjennom en endring i produktkontrolloven.

Produktkontrolloven er ment å være en sektorovergripende lov, og forvaltningen er i dag delt mellom Barne- og familiedepartementet og Miljøverndepartementet, med henholdsvis Produkt- og Elektrisitetstilsynet og Statens forurensningstilsyn som tilsynsmyndigheter. Dersom brann- og eksplosjonsrisiko i forbrukersammenheng i fremtiden skal reguleres med hjemmel i denne loven, bør derfor også Direktoratet for brann- og eksplosjonsvern tillegges myndighet etter loven når det gjelder regulering og tilsyn for disse formål. Utvalgets utkast til lov tar utgangspunkt i disse betraktninger. For avgrensningen mellom lovutkastet og produktkontrolloven vises til kommentarene til utkastets § 2 nr. 5.

7.9 Forholdet til branntekniske bygningsbestemmelser

Plan- og bygningsloven med tilhørende forskriftsverk har en rekke bestemmelser som er grunnleggende i forhold til brann- og eksplosjonsvern. Først og fremst gjelder dette kravene i byggeforskriftene, som er det eneste regelverk som setter krav til brannsikringen i nye bygninger. Brann- og eksplosjonsvernlovgivningen kommer etter dagens system først til anvendelse når bygget tas i bruk. Dette nødvendiggjør at kravene etter de to lovverk er fullt ut samordnet, og at det heller ikke er rom for forskjellig tolkning av bestemmelsene. Det sistnevnte hensyn er idag vanskelig å ivareta gjennom den funksjonsrettede karakter som de nye byggeforskriftene har fått. Dette vil kunne skape problemer i det daglige tilsyn fra bygningsmyndighetenes og brannmyndighetenes side.

Ideelt sett burde derfor etter utvalgets oppfatning de branntekniske byggebestemmelsene, herunder kravene til bygningstekniske materialer og brannbestemmelsene for eksisterende bygninger, vært fastsatt i medhold av det samme regelverk, og på sentralt nivå vært underlagt samme forvaltningsmyndighet. Dette ville imidlertid kreve vesentlige endringer både i regelverksstrukturen og forvaltningssystemet. Utvalgets lovforslag legger derfor ikke opp til noen endring i den eksisterende ordning, idet man anser et så vidtgående forslag å ligge utenfor mandatet.

7.10 Forholdet til arbeidsmiljøloven

Det eksisterer naturligvis en rekke grenseflater mellom arbeidsmiljøloven og brann- og eksplosjonslovgivningen. Dette fordi det tilsynet som utøves etter sistnevnte lovgivning i det vesentlige er rettet mot virksomheter som også er omfattet av arbeidsmiljøloven. Etter utvalgets oppfatning vil det ikke være hensiktsmessig å endre dette forhold gjennom den nye loven. Brann- og eksplosjonslovgivningen vil fortsatt måtte anses som en særlovgivning som eksisterer ved siden av og i tillegg til de mer generelle krav som oppstilles etter arbeidsmiljøloven. Utvalgets lovutkast tar derfor ikke sikte på å foreta noen vesentlige endringer i dette forhold, og flere av de bestemmelser som fremmes angående virksomheters plikter fremgår også til dels av arbeidsmiljøloven. Dette er imidlertid en nødvendighet dersom man skal ta sikte på en enhetlig og systematisk regulering av hele brann- og eksplosjonsvern-området. Utfordringen blir derfor først og fremst å finne en naturlig avgrensning av forvaltningen i det daglige, og å sørge for en hensiktsmessig grenseoppgang gjennom forskriftsverket. Utvalgets forslag til lov tar derfor ikke sikte på vesentlige endringer i forvaltningsgrensene mellom Arbeidstilsynet og brannvernmyndighetene.

Imidlertid har utvalget med grunnlag i forslag fra eksterne forskningsmiljøer lagt til grunn at den nye loven også skal kunne få anvendelse på støveksplosjoner. Dette er i dag Arbeidstilsynets tilsynsområde. Imidlertid mener utvalget at det på dette fagområdet må foretas tilsvarende vurderinger som i forhold til brann og eksplosjon for øvrig fordi den nye loven også tar sikte på å beskytte tredjeperson. Sistnevnte formål ivaretar arbeidsmiljøloven bare indirekte.

7.11 Kompetanse

Utvalget har lagt til grunn at kompetansekrav skal kunne fastsettes for personell som skal utøve funksjoner som er regulert av loven, enten det dreier seg om ansatte i virksomhet eller i de offentlige tilsynsmyndighetene. Utvalget har imidlertid ikke funnet å ville fremme konkrete kvalifikasjonskrav direkte i loven, idet dette mest hensiktsmessig reguleres gjennom forskrifter.

Utvalget har mottatt kopi av en henvendelse fra Norges brannskole til Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet (KUF) hvor man tar til orde for at skolen overføres fra KUF til Kommunal- og regionaldepartementet. Utvalget har merket seg de synspunkter som styret fremsetter, og vil peke på at det er viktig at Norges brannskole får rammebetingelser som sikrer en best mulig kompetanse i de kommunale brannvesen. Mye kan tale for at en slik overføring som foreslått vil gi bedrede rammebetingelser. Utvalget mener at det ikke vil være riktig at loven presiserer den faglige og administrative tilknytning for en skole som Norges brannskole, men vil peke på at lovutkastets ordlyd ikke vil være til hinder for en slik fremtidig overføring som foreslått.

Med henvisning til initiativet fra styret ved Norges brannskole, vil utvalget nevne at man er kjent med at det er nedsatt et utvalg som har til oppgave å se på de utfordringer Norges dykkerskole står overfor, herunder hvilken tilknytningsform skolen bør ha. Selv om spørsmålet ikke ligger innenfor utvalgets mandat, gjøres det oppmerksom på at de brannvesen som har redningsdykking som tilleggsoppgave, er underlagt forskrifter fra Direktoratet for arbeidstilsynet på dette området. Her er det blant annet krav til opplæring. Utvalget mener man må se på de synergieffektene som kan oppnås dersom redningsdykking integreres i et nært forhold mellom Norges brannskole og Norges dykkerskole.

7.12 Forholdet til Forsvaret

Etter lov om brannfarlige varer m.v. § 1 kan Kongen, for så vidt det er nødvendig av hensyn til Forsvaret eller landets beredskap, bestemme at loven helt eller delvis ikke skal gjelde, eller at det skal gjelde andre regler enn de som er fastsatt i eller i medhold av loven. Det betyr at loven i utgangspunktet gjelder for Forsvaret. Lov om eksplosive varer har et annet utgangspunkt. Den bestemmer i § 1 at eksplosiv vare som er bestemt for eller som tilhører Forsvaret er unntatt fra loven. Imidlertid åpner den adgang for Kongen til å fastsette at nærmere angitte bestemmelser i loven skal få anvendelse for eksplosiver som tilhører Forsvaret og for fastsettelse av forskrifter som avviker fra loven. Brannvernloven gjelder etter § 1 også for Forsvarets anlegg m.v., men sier samtidig at det kan fastsettes særskilte bestemmelser for slike anlegg m.v. I medhold av de nevnte bestemmelser er det fastsatt en del særordninger for Forsvaret, blant annet for transport av brannfarlige og eksplosive varer og for gjennomføring av brannsyn i Forsvarets bygninger, anlegg, opplag m.v.

Etter utvalgets oppfatning vil det være ønskelig at en ny lov i utgangspunktet fullt ut gjøres gjeldende for Forsvaret, ut fra betraktningen om at det i fredstid forutsettes at også Forsvarets aktiviteter, bygninger m.v. tilfredsstiller det samme sikkerhetsnivå som det legges opp til i det sivile samfunn. I lovutkastet er det derfor ikke inntatt noe eksplisitt unntak for Forsvaret. På den annen side er utvalget innforstått med at det vil kunne være behov for å fastsette særskilte regler for Forsvaret på enkelte områder, herunder også for gjennomføring av tilsyn m.v. Utvalget fremmer derfor forslag om at Kongen bør kunne fastsette særskilte forskrifter for Forsvaret, jfr. lovutkastets § 4.

7.13 Gebyr

I pakt med den utvikling som skjer på en rekke områder i samfunnslivet legger utvalget til grunn at det bør være adgang til å gebyrlegge de tilsynsoppgaver som følger av loven. Dette var også tilfelle etter den gamle lovgivningen når det gjaldt Direktoratet for brann- og eksplosjonsverns tilsynsoppgaver etter lovene om brannfarlige varer m.v. og eksplosive varer. Kommunene kunne derimot bare fastsette avgift for feiing. Utvalgets forslag åpner for at departementet kan bestemme at gebyrer skal kunne fastsettes for tilsyn etter loven, både på lokalt og sentralt nivå. Ordningen med at kommunene gjennom lokal forskrift kan kreve dekket utgiftene forbundet med gjennomføring av feiing, videreføres. Gebyrene forutsettes bare å gi dekning for de faktiske kostnadene forbundet med tilsynet. Lovutkastet er ikke til hinder for at kommunene fortsatt kan fastsette kommunale betalingssatser for frivillige oppgaver som utføres av brannvesenet. Andre lovpålagte oppgaver, herunder beredskapsrettede oppgaver i akuttfasen, er ikke ment å skulle gebyrlegges.