3 Brann som samfunnsproblem

«The purpose you undertake is dangerous. – Why that’s certain; 'tis dangerous to take a cold, to sleep, to drink; but I tell you, my lord fool, out of this nettle, danger, we pluck this flower, safety.»

Shakespeare

3.1 Innledning

Mennesket har så langt tilbake som vi kjenner, fryktet ildens evne til ødeleggelser. Denne frykten har trolig i all tid hatt sin bakgrunn i skremmende opplevelser med dramatiske konsekvenser både for enkeltmennesker og for hele lokalsamfunn. De mange, store og dramatiske bybrannene opp gjennom tidene er eksempler på dette. Opp gjennom historien, inntreffer store branner der mange menneskeliv går tapt i en og samme brann.

Dramatiske branner førte til at myndighetene tidlig følte ansvar for brannvernarbeidet. I tillegg til straffebestemmelser for anstiftere av brann som kom på 1100-tallet, har Norge helt siden Magnus Lagabøters lov i 1274 hatt bestemmelser som tar sikte på å forebygge brann. Dette har opp gjennom tidene preget både byggeskikk og tekniske løsninger i bygninger der et stort antall mennesker samles. Også i nyere tid har store og tragiske branner ført til at myndighetene har kommet med lovbestemmelser innen brann- og eksplosjonsvern.

Ved å se nærmere på brannskadene over tid, kan det synes som om det er en sammenheng mellom brannhyppighet og den generelle økonomiske aktivitet i samfunnet. Sagt på en annen måte – brannstatistikken er konjunkturavhengig.

Forklaringene på dette fenomenet kan være flere. En teknisk forklaring kan for eksempel være at energiforbruket er høyere i økonomiske oppgangstider enn i nedgangstider. Men det kan også være menneskelige eller psykologiske forklaringer på fenomenet. I oppgangstider bekymrer vi oss muligens mindre over potensielle tap, og blir av den grunn mindre årvåkne, aktsomme og omsorgsfulle.

Utvalget har merket seg at det i land som USA og Norge dør relativt mange i brann hvert år, sammenlignet med land som for eksempel Sveits, Østerrike og Japan. Dette har neppe noe med den generelle økonomiske aktiviteten i landene å gjøre. Forklaringen ligger sannsynligvis heller ikke på det tekniske forebyggende plan i boliger, da Norge for eksempel var det første landet i Europa som innførte påbud om røykvarsler og slokkeutstyr i hjemmet. Det er mer nærliggende å spørre seg om forskjellen kan ligge på det menneskelige, holdningsmessige eller organisatoriske plan.

I tillegg til at myndighetene har utarbeidet nødvendige lover på brann- og eksplosjonsvernområdet, er det flere gode krefter i samfunnet som har som formål å forebygge brann, og arbeide for å redusere tap av liv og materielle verdier ved brann.

Norsk Brannvernforening (NBF), stiftet i 1923, er en forening som arbeider aktivt med ulike tiltak innen brannvernområdet. NBF har vært og er meget aktive spesielt når det gjelder kampanjer og annen informasjonsvirksomhet overfor allmennheten. Foreningen har gjennom sitt arbeid vært en viktig pådriver for brannvernarbeidet i Norge.

Andre viktige aktører som kan nevnes er forsikringsbransjen med de enkelte selskapene og Norges Forsikringsforbund. Norsk Kommuneforbund og Norsk Brannbefals Landsforbund er organisasjoner som gjennom flere år har vist et stort engasjement innen brannvernområdet. Innen forskningen er det også en del aktører, der SINTEF NBL (Norges Branntekniske Laboratorium) og SINTEF Energiforskningen er noen av de viktigste i brannsammenheng. Brann- og eksplosjonsvern er også viktige innfallsvinkler for arbeidet blant annet hos Christian Michelsens Research (CMR), Rogalandsforskning, Høgskolen Stord/Haugesund og Norsk Byggforskningsinstitutt.

3.2 Det samlede kostnadsbildet

Brannskadene i form av tapte liv og tapte materielle verdier varierer fra år til år. På 1980-tallet omkom mellom 50 og 78 mennesker hvert år. Mot slutten av 80-tallet steg brannskadeerstatningene voldsomt, og det endte opp med at 1988 ble det verste året Norge har hatt hva gjelder materielle tap. Det var særlig storbranner i industri- og næringsliv som bidro til den sterke økningen i branntapene. Økningen var dessuten særnorsk. Man så ikke en tilsvarende utvikling i land vi normalt sammenligner oss med.

De samfunnsmessige kostnader ved brann har derfor vært og er fortsatt høye i Norge. Kostnadsbildet består av flere faktorer, både når det gjelder tap av liv og tap av materielle verdier. De materielle verdier som går tapt ved brann er tap for landet, og er således ikke bare et problem som angår eieren av det brannskadde objekt og dennes forsikringsselskap. I enkelte branner går uerstattelige kulturhistoriske verdier tapt. Videre vil branner kunne få store følgeskader, som tap av markedsandeler, uakseptabel forurensning i første omgang til luft og vann, tap av arbeidsplasser, sammenbrudd av strømforsyning, telekommunikasjon m.v.

I tillegg til dette kommer kostnader i forbindelse med drift av brannvesen og forsikringsvesen, forebyggende brannverntiltak innen bygningsteknikk, sikringsanlegg mv. og andre brannverntiltak som opplæring, kontroll og informasjon.

De samlede brannkostnadene for samfunnet kan grovt anslås til å være et sted mellom 5 000 og 8 000 millioner kroner årlig. Av dette er i gjennomsnitt 2 000 – 3 000 millioner kroner utbetalte erstatninger fra forsikringsselskapene. Andre kostnader som inngår er drift av kommunale brann- og feiervesen (nærmere 1 500 millioner kroner), drift av forsikringsselskapenes forebyggende arbeid på brannområdet (600- 800 millioner kroner pr. år), brannverntiltak til nye bygninger og oppgradering av eksisterende bygninger (1 000 – 2 000 millioner kroner). Til slutt kommer tap av materielle verdier som ikke er forsikret eller der eier er selvassurandør. Slike tap kan anslås årlig til å være mellom 200 og 500 millioner kroner.

3.3 Dødsbranner

Av de 50 – 78 menneskene som dør i brann hvert år, viser det seg at den karakteristiske dødsbrannen er en brann i bolig hvor ett, eller i sjeldne tilfeller 2- 4 liv går tapt. Med noen års mellomrom rammes vi av branner hvor 5-20 menneskeliv går tapt, og med tiårs mellomrom brannkatastrofer hvor enda flere omkommer. I Norge har vi ikke hatt branner med tap av over 100 menneskeliv siden brannen i Grue kirke 1. pinsedag 26. mai 1822. På grunn av at inngangsdøra slo innover og det raskt kom mange til på innsiden av døra, klarte man ikke å åpne den mot trykket fra menneskemassen. Et typisk eksempel på at man ved bedre forebyggende arbeid på enkelt vis kunne reddet mange liv.

Av større dødsbranner som kan nevnes fra nyere tid, er Jotunbrannen i 1976 der 6 mennesker omkom. I 1979 var det to dramatiske sykehjemsbranner i henholdsvis Sandnessjøen (14 omkomne) og Asker (5 omkomne). Bare 4 år senere omkom 5 pasienter ved en sykehjemsbrann i Larvik, og i 1986 fikk vi den største hotellbrannen siden 1959 med brannen på Hotel Caledonien i Kristiansand der 14 mennesker omkom.

Når det gjelder dødsbranner i Norden for øvrig, er det nærliggende å nevne brannen i Scandinavian Star i 1990 der 158 mennesker omkom, og ikke minst diskotekbrannen i Gøteborg i oktober 1998 der 63 ungdommer døde.

Ser man på sammensetningen av de som omkommer ved brann, har denne endret seg noe de senere år. Omtrent 80 % av de 50-78 som omkommer i brann omkommer i boliger. For få år siden var 2/3 av de omkomne menn og 1/3 kvinner. Kvinneandelen har imidlertid økt de siste årene, først og fremst som et resultat av at stadig flere eldre kvinner omkommer i branner.

Av de som omkommer i brann i bolig, er eldre sterkt overrepresentert. I tillegg er menn som enten røyker, har rusproblemer eller begge deler, og med et dårlig sosialt nettverk, ofte blant det typiske dødsbrannoffer. Risikoen for denne gruppen er uforandret, men vi har nå fått en økende risikogruppe blant de hjemmeboende, pleie- og omsorgstrengende eldre. Også barn er en utsatt gruppe. Ved dødsbranner der det omkommer 2-4 i samme brann er ofte barn blant de omkomne.

3.4 Målsettinger i brannvernarbeidet mot år 2000

Med den negative tapsutviklingen på 80-tallet var det behov for å legge en langsiktig plan og strategi for å bedre situasjonen. Kommunal- og Arbeidsdepartementet tok i 1989 initiativ til utarbeidelse av en stortingsmelding som skulle trekke opp linjene for brannvernarbeidet fram til årtusenskiftet.

St.meld.nr. 15 (1991-92) om Tiltak mot brann ble fremlagt for Stortinget 8. november 1991. Meldingen legger opp til en samlet plan for tiltak mot brann frem mot år 2000, der Direktoratet for brann- og eksplosjonsvern (DBE) forutsettes å være det sentrale utøvende organ. Følgende mål ble satt:

• 30% reduksjon i antall døde i branner

• 30% reduksjon i de samlede materielle tap

• 50% reduksjon i storbrannskadene

Reduksjonene skulle skje i forhold til gjennomsnittlige tap i perioden 1985-89.

Strategien for å oppnå de fastsatte mål skulle være:

• Satsning på forebyggende tiltak og informasjon

• Bedre koordinering og samarbeid mellom aktørene på brannvernområdet

• Oppbygging av bedre kompetanse på brannvernområdet

3.5 Tapsutviklingen på 90-tallet.

Sett opp mot den satsning som har funnet sted for å redusere branntapene i perioden 1990-2000, kan det foreløpig konstateres følgende hovedtrekk i utviklingen i løpet av 90-årene:

• ingen nedgang i antallet branndøde, men heller ingen økning

• sterk reduksjon i de samlede materielle tap i første del av perioden, som de siste år er snudd til en økning

• sterk reduksjon i storbranntapene

• ingen enkeltbranner med tap av mange menneskeliv

• økning i antallet av og tapene ved boligbranner

Slik utviklingen har vært synes det urealistisk å nå målet om å redusere antallet branndøde med 30% innen år 2000. Foreløpig har ikke antallet omkomne vist noen nedgang siden kravet om røykvarsler i alle boliger ble innført. En medvirkende årsak til dette kan være at så mange som minst 70% av alle boliger hadde røykvarsler allerede før kravet ble innført.

Til tross for at antallet hotellovernattinger har økt sterkt og antallet senger ved helseinstitusjonene har blitt langt flere, har det siden 1986 ikke vært noen brann i denne type bygning med tap av mange menneskeliv. Selv om hyppigheten av denne typen branner aldri har vært høy er det nærliggende, etter en så lang periode uten enkeltbranner med tap av mange liv, å anta at de tiltak som er gjennomført har hatt ønsket effekt.

De materielle branntapene har, etter en sterk reduksjon og stabilisering på et lavere nivå de 5 første årene på 90-tallet, fra 1995 igjen vist en økende tendens. Gjennomsnittet de 5 siste årene er nå svært nær målsettingen om 30% reduksjon i forhold til tapene på slutten av 80-tallet, men nivået er økende. Hvorvidt dette skyldes bedre konjunkturer, andre forhold eller begge deler er umulig å si med sikkerhet.

Sett i forhold til de land vi normalt sammenligner oss med var tapsutviklingen i Norge svært gunstig på begynnelsen av 90-tallet. I løpet av få år utlignet vi den svært ugunstige forskjellen som vi opparbeidet på 80-tallet.

Kilde: Norges Forsikringsforbund

Storbranntapene viste en enda mer positiv utvikling på begynnelsen av 90-tallet enn de samlede materielle tapene, ved en reduksjon på godt over målet på 50%. De siste årene har også storbranntapene begynt å øke, men ikke i samme grad som totaltapene. Det kan derfor synes som om kravene til systematisk oppfølging av brannvernet ved store samfunnsviktige objekter gjennom internkontroll der krav om branndokumentasjon inngår, har båret frukter.

Kilde: Norges Forsikringsforbund

3.6 Boligbranner

Branner i boliger har over flere år vært økende. Tapene ved boligbranner gikk ikke ned de første årene på 90-tallet, slik tilfellet var for branner i de fleste andre objekttyper. Både antallet branner og de materielle tapene har økt sterkt de senere år, og langt mer enn for eksempel tapene i industri- og næringslivsbygninger. Denne utviklingen fortsatte i 1997. Forsikringsselskapene utbetaler nå over én milliard kroner årlig til å dekke tap etter branner i boliger.

De fleste dødsbrannene skjer i boliger. Av ca. 50-78 dødsfall i brann hvert år skjer omtrent 50 i boliger. Antallet har ikke steget i løpet av de siste 10 årene. Det har imidlertid heller ikke gått ned, noe som var forventet i forbindelse med gjennomføring av krav om røykvarsler i alle boliger i 1990. Av de omkomne er eldre sterkt overrepresentert, og antallet hjemmeboende eldre er for tiden økende. En særskilt utsatt gruppe er som tidligere nevnt pleie- og omsorgstrengende som bor utenfor institusjoner, ofte da i vanlige boliger uten spesielle brannsikringstiltak.

Sett på bakgrunn av den negative tapsutviklingen vi har hatt over flere år og de høye årlige tapene i forbindelse med boligbranner, mener utvalget at potensialet for forbedringer stort. Et av de viktigste virkemidlene for å nå ut mot allmennheten, er at det stadig informeres om hvilke krav som gjelder til både røykvarsler og slokkeutstyr generelt. I tillegg er det også et poeng å illustrere for allmennheten hvor galt det kan gå dersom man ikke følger disse kravene.

Utvalget registrerer at det fra flere hold gjøres en betydelig innsats for å bedre sikkerhet også for de pleie- og omsorgstrengende som bor utenfor institusjoner. At det legges opp til et bredt samarbeid mellom kommunens pleie- og omsorgsetat, brannvesen og hjelpemiddelsentral, er meget viktig.

3.7 Tiltak for å redusere tapstallene

3.7.1 Forebyggende tiltak

I 1990 ble det påbudt å installere både røykvarsler og slokkeutstyr i alle private hjem og i fritidsboliger. En undersøkelse utført av SINTEF – Norges Branntekniske Laboratorium (NBL) i 1998 viser at dekningsgraden av røykvarslere og håndslokkingsutstyr er god. Hele 97 % av boligene har installert røykvarsler og mellom 85 og 90% av boligene har slokkeutstyr.

Som nevnt er det ingen reell nedgang i antall omkomne i brann i boliger siden kravet om røykvarsler i alle boliger ble innført. Undersøkelsen fra SINTEF påpeker at endringer i risikoforholdene er en av grunnene til at antall branndøde ikke har blitt mindre på tross av kravet om røykvarsler. Samtidig har befolkningen og antall boliger økt siden 1990, og private hjem fylles i større grad enn før opp med mye elektrisk utstyr og lett antennelige materialer. Spørsmålet man kan stille seg er om påbudet om installasjon av røykvarslere har hatt noen effekt. I rapporten fra SINTEF-undersøkelsen konkluderes det med at antall døde i brann i boliger ville ha vært høyere dersom det ikke hadde vært et klart påbud om røykvarsler i boliger. Nøyaktig hvor mange flere som ville ha omkommet ved brann uten dette påbudet har man ikke statistisk grunnlag for å fastslå, men det antydes fra SINTEF-NBL at antall branndøde ville vært betydelig høyere – muligens fordoblet om ikke det i 1990 hadde kommet påbud om røykvarsler og slokkeutstyr. Undersøkelsen fra SINTEF viser også i en kost-nytteanalyse at samfunnet i tillegg til sparte liv, totalt sett har oppnådd en økonomisk nettogevinst ved dette påbudet.

3.7.2 Brannvesenets innsats

Tall fra Direktoratet for brann- og eksplosjonsvern (DBE) viser at brannvesenet årlig har ca. 94 000 utrykninger. Dette inkluderer utrykninger til bygningsbranner, skogbranner, andre branner, trafikkulykker, akutt forurensning, uhell med transport av farlig gods, ambulanseoppdrag, trygghetsalarmer og utrykninger til falske og unødige alarmer. Antall bygningsbranner de fem siste årene har variert fra 2900 til 3600 pr. år. Erstatningene til disse brannene fremgår av figur 2. Det er imidlertid nærliggende å se på hva brannvesenet faktisk redder i kraft av sin innsats. Slike undersøkelser har vært gjort blant annet av SINTEF-NBL i 1989 (Kørte-rapporten). Det viser seg at det ikke er lett å tallfeste det brannvesenet redder gjennom sin innsats.

En indikasjon på brannvesenets innsats kan være å se litt nærmere på hva som stoppet brannspredningen i en bygning og hvordan situasjonen var ved brannvesenets ankomst. For alle typer av bygningsbranner og for boligbranner viser det seg at det er brannvesenets innsats og innsats av eier som gjorde at brannen ble slukket. Omlag 15 % av bygningene var overtent ved brannvesenets ankomst, mens ca. 30% av brannene i bygning var slukket ved brannvesenets ankomst. 70 % av alle branner slokkes av brannvesenet. Ved brann i bolig viser tall fra DBE at 15 -20% av boligbrannene slokkes med håndslokkeutstyr. Disse tallene bekrefter for det første at kravet om slokkeutstyr i boliger, krav til egenberedskap i virksomheter samt krav om faste slokkeinstallasjoner har hatt en positiv virkning. For det andre bekrefter det at en rask og effektiv innsats fra brannvesenet er uvurderlig i slike tilfeller.

God sikkerhet oppnås best ved en balansert satsing på organisatoriske tiltak som opplæring, orden, omsorg og oppmerksomhet, kombinert med tekniske tiltak som røykvarslere, sprinkleranlegg osv. Utvalget har i sitt utkast til lov lagt til grunn en slik forutsetning. Dette synliggjøres blant annet ved at det bærende prinsipp for etterlevelse av loven i virksomhetene vil være gjennomføring av et systematisk helse-, miljø og sikkerhetsarbeid. Et godt HMS-arbeid forutsetter at både de organisatoriske og tekniske forhold er viet tilstrekkelig oppmerksomhet. Lovutkastet oppstiller i tillegg funksjonelle krav til sikkerhetsnivået for tekniske innretninger o.l.