2 Utvalgets sammensetning, mandat og arbeid

2.1 Oppnevning og sammensetning

Utvalget til revisjon av lovene som forvaltes av Direktoratet for brann- og eksplosjonsvern (DBE) ble oppnevnt ved kongelig resolusjon av 28. juni 1996. Utvalget fikk følgende sammensetning:

• Riksmeklingsmann Reidar Webster, leder

• Rådmann Ellen Stokstad, Kommunenes Sentralforbund

• Direktør Trygve Østmo, Næringslivets Hovedorganisasjon

• Brannmester Bjørn Y. Olsen, Landsorganisasjonen i Norge

• Oljesekretær Jan B.M. Strømme, Landsorganisasjonen i Norge

• Rådgiver Lindis Nerbø, Miljøverndepartementet

• Underdirektør Mette Stangerhaugen, Justisdepartementet

• Rådgiver Bjørn Henrik Lund, Kommunal- og arbeidsdepartementet

• Juridisk fagsjef Gunnar Hem, Direktoratet for brann- og eksplosjonsvern

• Seksjonssjef Torill Føleide Tandberg, Direktoratet for brann- og eksplosjonsvern

Før utvalget startet sitt arbeid gikk Lindis Nerbø ut i permisjon, og ble erstattet av førstekonsulent Kristin Elise Frogg fra Miljøverndepartementet. Kristin Elise Frogg gikk ut i permisjon våren 1997, og førstekonsulent Kirsten Jacobsen fra Miljøverndepartementet ble oppnevnt som medlem i hennes sted. Kirsten Jacobsen trådte ut av utvalget høsten 1997, og ble erstattet av avdelingsdirektør Joakim Lystad fra Statens forurensningstilsyn.

Rådgiver Siri Hagehaugen i Direktoratet for brann- og eksplosjonsvern var utvalgets faste sekretær frem til høsten 1998. Hun gikk da ut i permisjon, og ble erstattet av rådgiver Morten K. D. Svatun fra Direktoratet for brann- og eksplosjonsvern.

2.2 Bakgrunn for oppnevningen

Den sentrale tilsynsmyndighet på brann- og eksplosjonsvernområdet er Direktoratet for brann- og eksplosjonsvern. Direktoratet forvalter tre lover. Dette er lov av 21. mai 1971 om brannfarlige varer samt væsker og gasser under trykk, lov av 14. juni 1974 om eksplosive varer og lov av 5. juni 1987 om brannvern m.v. I tillegg utøver direktoratet myndighet etter lov av 18. juni 1965 om vegtrafikk § 18 og lov av 11. juni 1993 om anlegg og drift av jernbane, herunder sporvei, tunnelbane og forstadsbane m.m. §§ 5, 6, 7, 11, 13 og 13a for så vidt angår transport av farlig gods på vei og jernbane.

Direktoratet har gradvis følt et stigende behov for en opprydding i lovene. Blant annet fremkom det gjennom evalueringen av en større omorganiseringsprosess tidlig på 90-tallet at lovverket fremstår som en hindring, for å oppnå den tilpasningen mellom samfunnsrettet og bedriftsrettet innsats som direktoratet skal tilstrebe.

Hovedproblemet med dagens lovgivning er at lovene om brannfarlige varer m.v. og eksplosive varer har en uhensiktsmessig reguleringsform med for mange detaljbestemmelser, som legger uhensiktsmessige bindinger på direktoratets gjennomføring av sine forvaltningsoppgaver. Lovene er i stor grad preget av sikkerhetstenkningen fra den gang de ble utarbeidet, på midten av 60-tallet. De trekker ikke opp klare grenser mot andre forvaltningsorganer på sentralt og lokalt nivå, og regulerer ikke på en hensiktsmessig måte nye oppgaver som er lagt til direktoratet, for eksempel tilsynet med gasser og væsker under trykk. Lovene er ikke tilpasset den internasjonale utvikling, særlig med tanke på bruk av tredjepartsorganer i kontrollarbeidet. Internkontrollprinsippet, som nå gjennomsyrer alt offentlig helse-, miljø- og sikkerhetstilsyn i Norge, er ikke tilstrekkelig presisert, og lovene etablerer en uklar ansvarsfordeling mellom sentrale og lokale myndigheter. Ytterligere revisjonsbehov er kartlagt gjennom et særskilt forprosjekt som direktoratet har gjennomført. Forprosjektrapporten har vært forelagt berørte departementer og etater. Behovet for revisjon av lovene er derfor betydelig, og er fulgt opp av regjeringen gjennom opprettelsen av utvalget. Det vises til en mer utfyllende omtale av revisjonsbehovet i pkt. 3.5.

2.3 Mandat

Utvalget ble gitt følgende mandat:

«Utvalget skal på bakgrunn av anbefalingene i forprosjektet om revidert lovgivning til erstatning for lov om brannfarlige varer samt væsker og gasser under trykk, lov om eksplosive varer og lov om brannvern m.v., og den kartlegging av problemområder som er gjennomført i denne forbindelse fremme forslag til en ny lov innen området.

Målet er å komme frem til et funksjonelt og målrettet rammeregelverk med de nødvendige styringshjemler for forvaltnings- og tilsynsvirksomheten.

Rammen for en ny lov bør forutsetningsvis være en videreføring av dagens fullmakter og hjemler, men det forutsettes vurdert en utvidet regulering vedrørende:

• kommunens plikter i forebyggende beredskapsmessig brannvern, samt innsats i forbindelse med andre akutte ulykkessituasjoner

• sikkerhet ved håndtering av farlige stoffer generelt, herunder transport av farlig gods

• sikkerhet ved virksomhet som er særlig sårbar ved brann eller eksplosjon eller som kan innebære fare for slik ulykke.

Utvalget skal også utrede forholdet til annen forvaltning og regelverk. Økonomiske og administrative konsekvenser av forslaget skal utredes. En eventuell utvidet regulering forutsettes basert på en samlet vurdering av nyttevirkninger og kostnader, som grunnlag for de konklusjoner som trekkes med hensyn til behov for og omfanget av en slik utvidet regulering. Utvalget gis en ramme for sitt arbeid på 2 år.»

2.4 Utvalgets tolkning av mandatet

Utvalget har tatt utgangspunkt i rapporten fra det interne forprosjektet som er gjennomført i Direktoratet for brann- og eksplosjonsvern (DBE), og som det er vist til i mandatet. Utvalget har i samsvar med dette sett det som sin oppgave å utarbeide en rammepreget, funksjonell lov som skal fange opp det naturlige ansvarsområdet for DBE. Mandatet legger til grunn at DBEs ansvar og oppgaver skal videreføres. I tillegg legger mandatet opp til at utvalget med grunnlag i blant annet kost/nytte betraktninger kan fremme forslag om nye styringshjemler på en del områder hvor man oppfatter at det foreligger behov for regulering og tilsyn.

Forutsetningen om at utvalget skulle ta utgangspunkt i DBEs interne forprosjekt har på enkelte områder vært noe problematisk å forholde seg til. Dette henger sammen med at forprosjektet hadde en ambisjon om en mer omfattende paraplylov, som både skulle omfatte reguleringen av de sikkerhetsmessige aspekter ved håndtering av farlige stoffer generelt, og som dessuten skulle ha en innretning i retning av en generell redningslov.

Selv om utvalget langt på vei kan dele oppfatningene i forprosjektrapporten om at det rent ideelt og systematisk kunne vært hensiktsmessig med en slik mer overordnet lov, ble det tidlig i arbeidet klart at dette ikke var realistisk. Et slikt forslag ville ha betydelige konsekvenser for annen lovgivning og forvaltning, og utredningen ville ha nødvendiggjort både en annen tidsramme for arbeidet og en utvidet sammensetning av utvalget. Utvalget fant det derfor nødvendig å ta et noe annet utgangspunkt enn forprosjektrapporten og konsentrere arbeidet om å finne en mer hensiktsmessig innretning på en lov som i hovedsak skal reflektere DBEs nåværende ansvars- og myndighetsområder med visse utvidelser, og som i større grad enn de eksisterende lover er tilpasset moderne lovgivningsprinsipper. I tillegg har utvalget ansett det viktig at den nye loven så langt mulig trekker opp hensiktsmessige avgrensninger mot annen lovgivning og forvaltning.

Etter utvalgets oppfatning, bør derfor rammen for loven grovt skissert omfatte et ansvarsområde knyttet til brann, eksplosjon og ulykker med gasser og væsker under trykk samt landtransport av farlig gods. I tillegg kommer de utvidelser som måtte være begrunnet ut fra en faglig og systematisk sammenheng med dette ansvarsområdet.

Utvalget har for øvrig tolket mandatet slik at det ikke har vært aktuelt å utrede en annen tilknytningsform for brannvesenet enn den kommunale, for eksempel en statlig eller fylkeskommunal tilknytning. Ut fra forutsetningen om at etablering og drift av brannvesenet fortsatt skal være en kommunal oppgave, har utvalget ansett det nødvendig å tilpasse loven til prinsippene i kommuneloven.

Utvalget vil også peke på at en del sentrale temaer egentlig tilsier en uavhengig, mer systematisk og omfattende behandling, uten at man behøver å se hen til eksisterende forvaltningsgrenser og organisering. På enkelte områder har utvalget fremmet synspunkter i en slik sammenheng, uten at dette er reflektert i selve lovforslaget.

Ved utformingen av lovutkastet har utvalget lagt vesentlig vekt på forenkling. Således innebærer forslaget at tre lover nå avløses av en ny lov. Utvalget har også tilstrebet å følge lovstrukturutvalgets anbefalinger om enkle og brukervennlige bestemmelser, så langt dette har vært mulig på et omfattende og komplekst område. Utvalget vil imidlertid peke på at det med de begrensninger som ligger i mandatet ikke har vært mulig å oppfylle andre av lovstrukturutvalgets anbefalinger, som for eksempel anbefalingen om en mest mulig ensartet og helhetlig regulering av nært beslektede områder.

Utvalget vil ellers poengtere at en rammelov, som forutsettes å favne et så omfattende område som det her er tale om, nødvendigvis må utfylles av mer detaljerte forskrifter. Dette vil være en oppgave for fagmyndigheten.

2.5 Utvalgets arbeid

Utvalget har siden det første møtet 4. september 1996 og frem til avslutningen 16. desember 1998, avholdt i alt 31 møter.

Første del av utvalgets arbeid ble konsentrert om å skaffe en oversikt over brann- og eksplosjonsvern-området med tilgrensende fagområder og forvaltningsstruktur, med hovedvekt på å identifisere faktiske og eventuelt problematiske grenseflateproblemstillinger i det daglige arbeid mellom Direktoratet for brann- og eksplosjonsvern (DBE) og andre etater.

Utvalget etablerte også umiddelbart en skrivegruppe, som utarbeidet et foreløpig lovforslag med kommentarer. Utkastet ble dels benyttet for å identifisere hovedtemaene i lovarbeidet og dels lagt til grunn for det videre arbeid med selve lovteksten.

Innledningsvis hadde utvalget omfattende drøftinger av avgrensningen mot annen lovgivning og forvaltning. Som pekt på foran, førte denne diskusjonen til at man fant det nødvendig å ta et noe annet utgangspunkt enn det som det var lagt opp til i DBEs forprosjektrapport. Utvalget identifiserte da tre hovedområder for utredningsarbeidet:

• Behovet for regulering av farlige stoffer

• Organisering og regulering av brannvesenets rolle i redningstjenesten i vid forstand

• Forholdet mellom den nye loven og kommunelovens prinsipper når det gjelder krav til etablering, organisering og drift av brannvesen

Det ble etablert mindre arbeidsgrupper som diskuterte disse temaene inngående, før de ble behandlet i samlet utvalg. I disse diskusjonene var det problemstillingene rundt reguleringen av farlige stoffer generelt og behovet for særskilt regulering av redningstjenesten og brannvesenets rolle i denne forbindelse, som var mest komplisert. Problemstillingene knyttet seg først og fremst til forholdet mellom den nye loven og forurensningsloven på den ene siden, og produktkontrolloven på den annen side for så vidt angår farlige stoffer, og forholdet mellom den nye loven og gjeldende instrukser for redningstjenesten når det gjelder lovens anvendelse på redningsområdet.

Gjennom diskusjonene identifiserte utvalget også behovet for visse utvidelser av lovområdet i forhold til dagens lover. Loven vil således omfatte mer enn det som idag defineres som brannfarlige og eksplosive varer. Også brannfarlige faste stoffer, andre stoffer hvor brann- eller eksplosjonsrisikoen er fremherskende og stoffer som på grunn av sin tilstand (temperatur, trykk o.l.) kan representere en fare, bør naturlig reguleres av denne loven. På redningssiden har utvalget fremmet en del forslag som blant annet gjelder allmennhetens plikter i ulykkessammenheng , og som egentlig burde inngå i en generell redningslov. I mangel av en slik lov er dette inntatt i utvalgets forslag til ny lov.

Tidlig i arbeidet foretok utvalget også en kartlegging av lovgivning og tilsynsordninger i land med ulik organisering og regulering av de områdene som er omfattet av utvalgets mandat, for eventuelt å identifisere egnede modeller. Det ble avholdt møter med representanter for:

• Beredskabsstyrelsen i Danmark

• Försvarsdepartementet, Statens räddningsverk, Sprengämnesinspektionen,

• Miljöverndepartementet, Naturvårdsverket, Näringsdepartementet,

• Arbetarskydsstyrelsen, Kemikontoret og Koncessionsnämden för miljöskydd i Sverige

• Inrikesministeriet og Säkerhetstekniksentralen (TUKES) i Finland

• Ministry of Housing, Physical Planning and Environment, Ministry of the Interior,

• Ministry of Social Affairs og Ministry of Transport i Nederland

• Home Office og Health and Safety Executive i England.

Høsten 1997 arrangerte utvalget et dagsseminar i Oslo, hvor et representativt utvalg av landets kommuner var invitert til å delta med ordfører, rådmann og brannsjef. På seminaret møtte også fylkesmannen i Oppland og representanter fra Norsk Brannbefals Landsforbund.Temaet for seminaret var kommunenes rednings- og beredskapsarbeid og tilpasningsbehov i fremtidig brannvernlovgivning.

Utvalget har avholdt separate møter med Direktoratet for Sivilt Beredskap (DSB), Statens forurensningstilsyn (SFT), Direktoratet for brann- og eksplosjonsvern (DBE), Justisdepartementets beredskapsavdeling, og Norsk Brannbefals Landsforbund.

Utvalget har mottatt flere skriftlige innspill fra enkeltpersoner og fagmiljøer. Innspillene er tatt med i vurderingene rundt lovforslaget så langt de har hatt relevans.