Generelt

Utvalget har registrert at det er nære grenseflater mellom dagens lover på brann- og eksplosjonsvern-området og den lovgivning som er omtalt i kap. 6, men konstaterer at det ikke er hensiktsmessig å etablere en sektorovergripende lov om skadeforebyggelse og sikkerhet. Utvalget mener derfor at det viktigste vil være å etablere en mest mulig klar avgrensning mot annen lovgivning og forvaltning på de områder hvor grenseflatene er mest fremtredende. Utvalget ser imidlertid ikke bort fra at det i fremtiden kan være aktuelt å vurdere behovet for en mer sektorovergripende lovgivning og forenkling.

Forvaltningsnivåer og ansvar

Forvaltningen på brann- og eksplosjonsvernområdet er delt mellom statlige og kommunale organer. Utvalget har lagt til grunn at det ikke er aktuelt å legge opp til en grunnleggende endring når det gjelder ansvarsdelingen mellom stat og kommune. Brannvesenet vil derfor fortsatt være et kommunalt ansvar. På denne bakgrunn går utvalget inn for at kommunenes plikter, når det gjelder etablering og drift av brannvesenet, reguleres i pakt med kommunelovens prinsipper. Dette innebærer at lovutkastet som hovedregel bare tillegger ansvar og myndighet til kommunen som sådan. Brannsjef som særlovsstilling bortfaller.

Avgrensningen av hva som skal være underlagt sentralt og lokalt tilsyn forutsettes foretatt i forskrifter. Utkastet legger opp til at den sentrale tilsynsmyndighet kan bistå kommunene i tilsynet med komplekse og risikofylte objekter.

Direktoratet for brann- og eksplosjonsvern skal føre tilsyn med hvordan kommunene oppfyller sine forpliktelser etter loven når det gjelder å etablere og drive et brannvesen. Kommunene er imidlertid også eier eller bruker av bygninger som kan utgjøre en brannrisiko, og utvalget fremmer forslag om at kommunene må kunne dokumentere overfor sentral tilsynsmyndighet hvordan de oppfyller sine forpliktelser også i denne forbindelse.

Utvalget har vurdert om fylkesmannen bør inn som et nytt ledd i tilsynet med kommunene også på brann- og eksplosjonsvern området. Utvalget finner ut fra kost/nytte betraktninger ikke å ville anbefale dette.

Utvalget foreslår en rekke endringer i forhold til dagens lover når det gjelder bestemmelsene om kontroll og reaksjon. Forslagene er samordnet med et forslag til endringer i hjemmelslovene for internkontrollforskriften.

Risikobasert tilsyn og internkontroll

Risiko er et uttrykk for den fare som uønskede hendelser representerer for mennesker, miljø og/eller materielle verdier, uttrykt ved sannsynligheten for og konsekvensene av de uønskede hendelsene.

De gamle lovene om brannfarlige varer m.v. og eksplosive varer er bygget opp slik at den som skal drive aktivitet regulert av loven, må søke tilsynsmyndighetene om tillatelse. Det er fastsatt mengdebaserte kriterier for hvem som skal gi tillatelsen og føre tilsyn.

Den nye loven bør etter utvalgets oppfatning i større grad enn idag legge til grunn at det er den konkrete risiko i forbindelse med de forskjellige typer aktiviteter og farlige stoffer som bør være avgjørende for hvordan tilsynsaktivitetene skal legges opp, for hvorvidt det skal foreligge særskilte tillatelser og for hvem som eventuelt skal utferdige disse og føre tilsyn. Dette tilsier at loven får en relativt generell utforming mht. innretning av tilsynet og krav om tillatelser. Det må legges til rette for at risikoanalyser kan være et viktig element i virksomhetenes dokumentasjon av sikkerhet. Myndighetene må kunne fastsette forskjellige typer akseptkriterier for ulike aktiviteter og farlige stoffer.

Lovutkastet har en grunnleggende forutsetning om at tilsynet tar utgangspunkt i internkontrollprinsippene, og utvalget fremmer forslag om at selve plikten til systematisk helse-, miljø- og sikkerhetsarbeid (internkontroll) i virksomhetene presiseres direkte i loven.

Brannvesen og redning

Brannvesenet er det viktigste offentlige landsdekkende redningskorps i Norge, og utvalget anser det viktig at brannvesenets rolle som et profesjonelt redningskorps presiseres i loven.

Brannvesenet inngår som et viktig element i den organiserte redningstjeneste. Redningsbegrepet er imidlertid knyttet til redning av mennesker fra død eller skade. Flere innsatsoppgaver som utføres av brannvesenet, og som det vil være naturlig å benevne som redningsoppgaver, faller med dette utenfor definisjonen. Utvalget anbefaler derfor at Justisdepartementet i en planlagt gjennomgang av behovet for en særskilt regulering av redningstjenesten vurderer en omdefinering av redningsbegrepet til også å omfatte redningsinnsats for vern av materielle verdier og miljø.

Utvalget anbefaler også at Justisdepartementet i en planlagt revisjon av sivilforsvarsloven vurderer en del av de ordninger som er etablert under betegnelsen sivilforsvar, bl.a. egenbeskyttelse i virksomheter (Næringslivets Sikkerhetsorganisasjon) og Sivilforsvarets fredsinnsatsgrupper. Herunder bør man vurdere kriteriet for inntreden av automatisk industrivernplikt, og fredsinnsatsgruppenes kosteffektivitet. Utvalget understreker at lokaliseringen av en fredsinnsatsgruppe til en kommune, ikke må føre til en svekkelse av kommunens oppfølgning av de krav som den nye loven stiller til organisering og drift av brannvesenet.

Utvalget peker for øvrig på at den myndighet som er tillagt et ansvar i en fredssituasjon også bør være ansvarlig for det samme området i krigs- og andre krisesituasjoner. Utvalget foreslår derfor at den nye loven fullt ut regulerer brannvesenets ansvar og oppgaver både i krig og fred.

Tilsyn og beredskap med grunnlag i sårbarhet eller særskilt risiko

Utvalget peker på at en del anlegg og innretninger vil være særlig sårbare i forhold til brann og eksplosjon i kraft av sin betydning i den lokale infrastruktur, selv om det ikke knytter seg direkte personrisiko til disse. Utvalget mener at også denne type objekter bør kunne være gjenstand for særlig tilsyn.

Andre bygninger m.v. kan representere en særskilt risiko for store ulykker og stille særskilte krav til beredskapen ved ulykkessituasjoner. Dette kan f.eks. være veg- og jernbanetunneler og andre underjordiske anlegg. Utvalget foreslår at det etableres en klar hjemmel for å stille krav til særskilte forebyggende og beredskapsmessige tiltak ved slike anlegg m.v., herunder krav om at eieren skal bekoste en nødvendig styrking av den kommunale beredskap. Utvalget fremmer også forslag om at kommunen må kunne stille krav om sikringstiltak i forbindelse med større arrangementer, herunder krav til den ansvarshavende, for å forebygge tragiske hendelser som diskotekbrannen i Gøteborg i oktober 98. Utvalget peker i denne forbindelse på at det er svært viktig at denne type objekter blir underlagt en systematisk og kvalifisert kontroll og reaksjon for å redusere risikoen for alvorlig ulykke.

Farlige stoffer

Utvalget har vurdert behovet for en mer helhetlig regulering av farlige stoffer generelt, uten hensyn til om det er brann- og eksplosjonsfaren, forurensningsfaren eller andre risiki som er fremherskende. Utvalget har kommet til at en slik generell regulering ikke vil være hensiktsmessig. I stedet legger utvalget til grunn for sine forslag en klarere presisering av de behov som forurensningsmyndighetene og brann- og eksplosjonsvern myndighetene har ut fra sine primære ansvarsområder. Denne avgrensningen foretar utvalget ved definisjonene av tre hovedtyper farlige stoffer som vil omfattes av den nye loven.

Utvalget introduserer begrepene brannfarlige og eksplosjonsfarlige stoffer. Disse går lenger enn begrepene brannfarlige og eksplosive varer i de gamle lovene. Begrepene favner således bl.a. brannfarlige faste stoffer, visse oksiderende stoffer og stoffer med eksplosive egenskaper som ammoniumnitrat, organiske peroksider og støv med eksplosive egenskaper. Dessuten introduseres begrepet tilstandsfarlig stoff, for å kunne utvide reguleringen til å omfatte andre stoffer som på grunn av sitt trykk, temperatur eller annen tilstand representerer en særlig fare, og for å fange opp reguleringsbehovene i tilknytning til gasser og væsker under trykk.

Et av hovedsiktemålene med de eksisterende lover om brannfarlige varer m.v. og eksplosive varer, er å sikre tredjeperson mot konsekvenser av ulykker med slike varer. Utvalget mener det er en mangel ved det norske regelverket i dag at krav til sikkerhetsavstander ikke er fastsatt i forhold til virksomhet med andre farlige stoffer enn de som er brannfarlige eller eksplosive. Utvalget foreslår derfor en mer helhetlig regulering av forholdet til tredjeperson i forbindelse med virksomhet med farlige stoffer generelt.

Særlig peker utvalget på at det er viktig at man i forhold til slik virksomhet kan fastsette kriterier for akseptabel risiko i forhold til naboskapet, enten gjennom kvantifiserte risikokriterier eller andre mer kvalitative kriterier. Utvalget fremmer derfor forslag om bestemmelser om sikringsfelt i den nye loven. Dessuten mener utvalget at også forurensningsloven bør inneholde en hjemmel for krav til sikringsfelt, slik at de to lovene sammen ivaretar reguleringsbehovene for sikring av tredjeperson. Utvalget viser ellers til at sikringsfelt ikke alltid vil kunne etableres, og at det da vil være aktuelt å finne andre risikoreduserende tiltak ved selve anlegget. Lovforslaget etablerer hjemmel for dette.

Utkastet forutsetter at beredskapsrettede krav i forbindelse med farlige stoffer kan fastsettes både med hjemmel i den nye loven og med hjemmel i forurensningsloven. Utvalget peker på samordningsbehovet i denne sammenheng, og understreker for øvrig viktigheten av at virksomhetenes egenberedskap og den samlede offentlige beredskap samordner planverket og gjennomfører øvelser sammen.

Farlig gods

Utvalget foreslår ut fra forenklingshensyn at den nye loven etablerer det samlede hjemmelsgrunnlaget for reguleringen av området landtransport av farlig gods, det vil si på veg og jernbane. Utvalget peker ellers på at den nye loven sammen med forurensningsloven og arbeidsmiljøloven vil utgjøre et tilstrekkelig samlet lovgrunnlag for regulering av håndtering av farlig gods i havner og omlastingsterminaler.

Produktkontroll

Den nye loven må gi hjemmel for krav til sikkerhet, formålstjenelighet og kvalitet på de produkter som omfattes av denne. I tillegg mener utvalget at det vil være systematisk riktig at de krav som stilles til produkter ut fra hensynet til forbrukersikkerhet mest hensiktsmessig reguleres gjennom produktkontrolloven. Dette gjelder også når det er tale om brann- og eksplosjonsrisiko. Produktkontrolloven omfatter idag også brann- og eksplosjonsrisiko, men dette er ikke eksplisitt sagt i loven. Utvalget ønsker derfor at dette tydeliggjøres gjennom en endring i produktkontrolloven, og fremmer forslag til endringer i loven. Direktoratet for brann- og eksplosjonsvern bør også tillegges myndighet etter loven når det gjelder regulering og tilsyn for disse formål. Grensedragningen mellom produktregulering etter den nye loven og produktkontrolloven er omtalt i kommentarene til lovutkastet.

Forholdet til branntekniske bygningsbestemmelser

Byggeforskriftene setter krav til brannsikringen i nye bygninger. Brannvernlovgivningen kommer etter dagens system først til anvendelse når bygget tas i bruk. Ideelt sett burde derfor, etter utvalgets oppfatning, de branntekniske byggebestemmelsene for eksisterende bygninger vært fastsatt i medhold av det samme regelverk, og på sentralt nivå vært underlagt samme forvaltningsmyndighet. Dette ville imidlertid kreve vesentlige endringer både i regelverksstrukturen og i forvaltningssystemet. Utvalgets lovforslag legger derfor ikke opp til noen endring i den eksisterende ordning, idet man anser et så vidtgående forslag å ligge utenfor mandatet.

Forholdet til arbeidsmiljøloven

Utvalget peker på at det er mange grenseflater mellom den nye loven og arbeidsmiljøloven. Sistnevnte vil som paraplylov formelt sett omfatte mange av de forhold som mer spesifikt vil bli regulert i den nye loven. Slik er det også i dag. Utvalget understreker derfor at utfordringen, som idag, først og fremst blir å finne en naturlig avgrensning av forvaltningsoppgavene mellom Arbeidstilsynet og Direktoratet for brann- og eksplosjonsvern, herunder i forskriftsverket. Utvalget mener at det vil være riktig at den nye loven regulerer forhold knyttet til støveksplosjoner ut fra sammenhengen med de vurderinger som ellers knytter seg til brann og eksplosjon.

Kompetanse

Utvalget har lagt til grunn at kompetansekrav skal kunne fastsettes for personell som forutsettes å utøve funksjoner som er regulert av loven, enten det dreier seg om ansatte i virksomhet eller hos de offentlige tilsynsmyndighetene. Utvalget fremmer ikke konkrete kvalifikasjonskrav direkte i loven, idet dette mest hensiktsmessig reguleres gjennom forskrifter.

Forholdet til Forsvaret

Etter utvalgets oppfatning, vil det være ønskelig at en ny lov i utgangspunktet fullt ut gjøres gjeldende for Forsvaret, ut fra betraktningen om at det i fredstid forutsettes at også Forsvarets aktiviteter, bygninger m.v. tilfredsstiller det samme sikkerhetsnivå som det legges opp til i det sivile samfunn. I lovutkastet er det derfor ikke inntatt noe eksplisitt unntak for Forsvaret. På den annen side er utvalget innforstått med at det vil kunne være behov for å fastsette særskilte regler for Forsvaret på enkelte områder, herunder også for gjennomføring av tilsyn m.v. Utvalget fremmer derfor forslag om at Kongen bør kunne fastsette særskilte forskrifter for Forsvaret som avviker fra lovens øvrige krav, jfr. lovutkastets § 4.

Gebyr

Utvalgets forslag åpner for at departementet kan bestemme at gebyrer skal kunne fastsettes for tilsyn etter loven, både på lokalt og sentralt nivå. Ordningen med at kommunene gjennom lokal forskrift kan kreve dekket utgiftene forbundet med gjennomføring av feiing, videreføres. Det er ikke meningen at det skal kunne kreves gebyr for brannvesenets beredskapsinnsats.

Kapittel 8 inneholder utvalgets utkast til lov om vern mot brann, eksplosjon og ulykker med farlige stoffer, og om brannvesenets redningsoppgaver (brann- og eksplosjonsvernloven )

Kapittel 9 gir kommentarer til de enkelte bestemmelsene. Kommentarene er gjennomgående fyldige, og gir mye av bakgrunnen for forslaget.

Kapittel 10 har forslag til endringer i annet lovverk. Forslaget omfatter endringer i forurensningsloven, produktkontrolloven, vegtrafikkloven og jernbaneloven.

Kapittel 11 redegjør for de økonomiske og administrative konsekvenser av utvalgets lovforslag og forslag til endringer i tilgrensende lovverk. I og med at utvalget fremmer forslag om en rammelov som forutsettes utfylt av forskrifter, vil de økonomiske og administrative konsekvensene først og fremst knytte seg til de forskrifter som blir utarbeidet. Kapittelet gir en generell oversikt over hvilke typer konsekvenser utkastet kan få for staten, kommunene og virksomhetene.

Vedlegg 1 gir en oversikt over lovgivning knyttet til brann og redning og forebygging av ulykker med farlige stoffer i andre land.