Merknader til forskrifter for kommunale og fylkeskommunale garantistillelser I. Lovbestemmelsen

Kommunelovens regler om garantiforpliktelser finnes i § 5l som lyder:

1. En kommune eller fylkeskommune kan stille garanti for andres økonomiske forpliktelser når det foreligger en særlig kommunal eller fylkeskommunal interesse, eller er bestemt i lov eller i stortingsbeslutning.

   Det kan ikke stilles garanti for økonomiske forpliktelser som er knyttet til utøvelse av næringsvirksomhet.

2. Vedtak om garantistillelse skal godkjennes av departementet.

3. Departementet kan i forskrift fastsette nærmere regler om garantistillelse, herunder adgangen til å stille garanti for drift og for ansattes økonomiske forpliktelser.

4. En kommunes eller fylkeskommune kan ikke rettsgyldig pantsette sine eiendeler til sikkerhet for andres økonomiske forpliktelser.

Godkjenningsmyndighet

I rundskriv H-23/92 av 23. desember 1992 er myndighet til godkjenning av vedtak om garantistillelser av kommuner delegert fra departementet til fylkesmannen.

II. Merknader til de enkelte paragrafer Til § 2

Med den begrepsbruk som er nyttet i paragrafen siktes det til alle forhold hvor en kommune eller fylkeskommune garanterer for tredjemanns økonomiske forpliktelse. Forpliktelse vil her omfatte låneavtale, men også økonomiske forpliktelser knyttet tilleie- og kjøpsavtaler mv. Det er videre ikke et vilkår at hovedfordringen eksisterer. Det kan slik sett garanteres både for aktuelle og eventuelle framtidige forpliktelser.

Forskriften dekker også de særtilfeller hvor kommunen/fylkeskommunen garanterer for andres økonomiske forpliktelser uten at dette formaliseres i forhold til en kreditor, jf. merknad til § 2 angående driftsgarantier.

Med «andre» menes virksomheter hvis øverste organ ikke er kommunestyre/fylkesting eller annet styre/råd med myndighet i henhold til kommuneloven og kommunal særlovgivning. Interkommunale sammenslutninger med begrenset ansvar regnes likevel som andre.

Om næringsformål

Det framgår direkte av lovtekstens første ledd at garantier som er knyttet til utøvelse av næringsvirksomhet ikke er tillatt.

Enhver garantistillelse vil være risikobeheftet. Graden av risiko vil variere fra sak til sak. Garantier for næringsvirksomhet har i praksis vist seg å medføre til dels betydelige utbetalinger fra kommune- og fylkeskommunekasser. Det er derfor satt et forbud mot slike garantier i loven. Dette forhindrer likevel ikke at kommuner og fylkeskommuner kan engasjere seg i næringsutvikling. Et slikt engasjement må i så fall skje på en annen måte.

«Utøvelse av næringsvirksomhet» har imidlertid ingen presis avgrensning. Når virksomheten ut øves i et marked og formålet er å tilføre eieren en økonomisk gevinst ved drift av virksomheten, må en regne denne som næringsvirksomhet, og garantier for slike vil ikke være tillatt. Det understrekes at hvorvidt virksomheten faktisk går med over- eller underskudd ikke kan påvirke vurderingen av hvorvidt denne er å anse som næringsvirksomhet eller ikke. Ved vurdering av begrepet må det også tillegges vekt i hvilken grad virksomheten opererer i et marked som medfører reell økonomisk risiko eller ikke. Det understrekes videre at hvilke personer som er eiere av virksomheten ikke kan påvirke vurderingen av om denne er å anse som næringsvirksomhet. Dersom virksomheten blir å anse som næringsvirksomhet, vil det eksempelvis være uten betydning at virksomheten er helt eller delvis kommunalt eid.

Med de rammebetingelser som følger av energiloven av 1990. innebærerdet ovennevnte at så lenge et selskap driver med produksjon og omsetning av kraft, anses selskapets drift som næringsvirksomhet.

Loven stiller i utgangspunktet to alternative vilkår for om kommunen/fylkeskommunen kan stille garanti:

1. Adgangen til garanti følger av loveller stortingsbeslutninger, eller

2. det foreligger en særlig kommunal interesse.

Når det følger av lov eller stortingsbeslutning at garanti kan stilles, vil det ikke være nødvendig å vurdere om det alternative vilkåret er oppfylt. Når kommunen/fylkeskommunen i slike tilfeller kan gi garanti, foreligger det vanligvis ingen plikt til å gi garanti. I forbindelse med godkjenning vil også slike garantier vurderes i forhold til kommunens/fylkeskommunens økonomi mv.

Et eksempel på slik lovbestemmelse kan være lov om Statens nærings- og distriktsutviklingsfond. Etter lovens § II skal fyIkeskommunen medvirke ved forberedelse og gjennomføring av nærmere bestemte låne-, garanti- og tilskuddsordninger.

Om særlig kommunal interesse

Uavhengig av om kommunale/fylkeskommunale garantier er hjemlet i særskilt lov eller stortingsbeslutning, har kommuner og fylkeskommuner adgang til å garantere for økonomiske forpliktelser når det foreligger en særlig kommunal interesse.

En tolkning av «særlig kommunal interesse» er ikke forutsatt å være undergitt et fritt skjønn lokalt. Forskriftene fastsetter to vurderingskriterier som begge må være oppfylt for at særlig kommunal interesse kan sies å foreligge.

Kommunale/fylkeskommunale primæroppgaver

Det antas at særlig kommunal eller fylkeskommunal interesse foreligger når det er tale om utøvelse av kommunale primærgaver. jf. § 2, pkt. 2 a). Blant de kommunale og fylkeskommunale primæroppgaver hører i første rekke de oppgaver som er tillagt kommunen ellerfylkeskommunen ved lov.

Kommunale primæroppgaver vil særlig være oppgaver innenfor feltene tiltak for barn og unge, grunnskole, primær helse- og sosialtjeneste, idretts- og kulturformål lokalt og oppgaver knyttet til lokal infrastruktur.

Fylkeskommunale primæroppgaver vil særlig være oppgaver innenfor feltene videregående opplæring, 2.1injetjenester innenfor helse- og sosialområdet, idretts- og kulturformål med hele fylket som nedslagsfelt, samferdsel og oppgaver knyttet til infrastruktur på fylkesplan, herunder i visse tilfeller også bompengeprosjekter.

Oppstillingen over er ingen presis avgrensning av hva som er kommunale og fylkeskommunale primæropgaver. Heller ikke alle oppgaver innenfor de ovennevnte felter vil omfattes av definisjonen. For kommuners del vil eksempelvis tilretteleggelse av boligarealer være å anse som en kommunal primæroppgave. Likeens vil det å gi et boligtilbud til grupper kommuner har et særskilt omsorgsansvar for, anses som primæroppgave. Bygging av boliger i sin alminnelighet antas imidlertid ikke å være en kommunal primæroppgave.

Det understrekes videre at når oppgaven ved lov er tillagt annet forvaltningsorgan, er oppgaven heller ikke en kommunal eller fylkeskommunal primæroppgave.

Tidligere ble det å skape arbeidsplasser ofte ansett for å være en «særlig kommunal interesse» i garantisammenheng. Når garantier for næringsvirksomhet er forbudt, og det bare er anledning til å stille garanti for virksomheter som utfører kommunale primæroppgaver, vil spørsmålet om et tiltak vil skape økt sysselsetting bli av liten betydning for adgangen til garantistillelse. Det blir likeens av liten betydning i forhold til adgangen til å stille garanti at virksomheten det skal garanteres for medfører lavere utgifter eller høyere inntekter for kommunen.

Dersom kommunen/fylkeskommunen har et direkte aktiviseringsansvar for spesielle grupper, vil ivaretakelse av dette ansvaret gjennom å besørge sysselsetting av slike grupper - f.eks ved ASVO - bedrifter, innebære en utførelse av primæroppgave. I et slikt tilfelle vil det etter forskriftene være adgang til å stille garanti.

Tyngden av brukere må bo i kommunen/fylket

§ 2. pkt. 2 b). sier at kommunal garanti bare er aktuelt når tyngden av brukere av primæroppgaven er bosatt i kommunen. Likeens for fylkeskommunen når tyngden av brukere er bosatt i fylket. Et lån til et anlegg som f.eks. har en klar nasjonal eller statlig karakter, vil derfor ikke være av særlig kommunal interesse for den kommune anlegget måtte ligge i. Utøvelsen av primæroppgaven behøver ikke ensidig å rette seg mot egen kommune, men garantiansvaret må begrenses til den del av forpliktelsene som gjelder primæroppgaveutøvelsen i egen kommune. For inter(fylkes)kommunale sammenslutningers del medfører dette at en kommune/fylkeskommune kan garantere for delbeløp som står i forhold til den kommunale bruk, når det er tale om anlegg som må sies å ha særlig kommunal interesse, men har et videre nedslagsfelt enn den enkelte kommune/fylkeskommune. Eksempelvis kan det garanteres for lån som et interkommunalt selskap (A/S) tar opp til utføring av primæroppgave som innbyggere i alle deltakende kommuner skal nyte godt av, f.eks. interkommunalt vannverk (A/S), men den enkelte deltakers ansvar må begrenses til den andel av forpliktelsene som naturlig kan henledes til bruken av anlegget i den enkelte kommune.

I de tilfeller hvor det er tvil om hvorvidt formålet kun retter seg mot egen (fylkes)kommune, men hvor formelt inter(fylkes)kommunalt samarbeid ikke er etablert må det foretas en vurdering av det enkelte tilfelle. Et eksempel som belyser den vurdering som må bli foretatt for å avgjøre om garantiformålet faller innenfor eller utenfor de formålsgrupper som er akseptable etter forskriftene kan være:

Mange steder er det i dag tilrettelagt for alpinsportaktiviteter. Mindre skitrekk vil i første rekke dekke et tilbud til barn og unge i nærområdet, og slik sett være en utførelse av primæroppgave for brukere i egen kommune.

Større alpinanlegg vil derimot ofte anses som del av turistnæringen i kommunen, ved at de retter seg mot brukere utenfor kommunen eller de samarbeidende kommuner ved interkommunale løsninger. Disse vil ikke ha et økonomisk fundament for sin drift dersom brukerne var begrenset til kommunens innbyggere. Kommunal garanti for slik virksomhet vil normalt ikke være tillatt.

Hvorvidt et evt. garantiformål vil utelukkes ut fra dette kriteriet må vurderes i det enkelte tilfelle hvor en bl.a. vurderer om anleggets kapasitet står i et rimelig forhold til kommunens eller fylkeskommunens innbyggertall og da spesielt den andel av befolkningen som antas å kunne være brukere av anlegget.

Om driftsgarantier

Ved garanti for driftsformål garanterer kommuner/fylkeskommuner for at betaling av varer og/eller tjenester skjer.

Eksempler på garantier for driftsformål kan være:

1. Garanti for dekning av utgifter ved kultur/idrettsarrangement.

2. Garanti for kassakreditt til lag/forening.

Kommuner/fylkeskommuner bør være varsomme ved denne type garantier. Det bør nøye vurderes hvorvidt det finnes andre og bedre former for kommunalt/fylkeskommunalt engasjement i slike tilfeller.

Til § 3

Etter § 3 har kommuner og fylkeskommuner adgang til å stille garanti for ansattes økonomiske forpliktelser knyttet til særskilte formuesobjekter. Kommuner og fylkeskommuner har imidlertid ingen plikt til å stille garantier i slike tilfeller. Kommuners og fylkeskommuners adgang er begrenset til de tilfeller hvor de ansattes økonomiske forpliktelser er knyttet til anskaffelse av bolig eller annet formuesobjekt. I det sistnevnte tilfelle er det videre et vilkår at formuesobjektet er forutsatt nyttet av den ansatte i den tjeneste han/hun utfører for kommunen eller fylkeskommunen. Med «annet formuesobjekt» er det i første rekke tenkt på biler. Eksempelvis kan ansatte i hjemmetjenesten være avhengig av å nytte bil mellom to klientbesøk. Forskriften utelukker ikke andre formuesobjekter. Det avgjørende er hvorvidt formuesobjektene er forutsatt nyttet i den ansattes tjeneste. Etter forskriftene faller ansattes driftslån utenfor de formål det kan garanteres for.

Forskriftene setter en øvre grense for den andel garantiansvaret kan utgjøre av formuesobjektets antatte salgsverdi. Denne verdi skal når dette er mulig baseres på offentlig takst. Dersom det på grunn av objektets karakter ikke er mulig eller vanlig med offentlig takst, må antatt salgsverdi fastsettes ut fra en skjønnsmessig vurdering av hvilken pris det er mulig å oppnå i markedet. For å sikre at garantiansvaret står i forhold til verdien av låneobjektet, skal det settes vilkår for tilbakebetaling av lånet. Vilkåret skal settes i forhold til objektets verdi.

I tillegg bør kommunen/fylkeskommunen vurdere å sette øvrige vilkår, f.eks. om renter, at betalingen blir ordnet gjennom fast oppdrag i bank mv.

Til § 4

Kommuner/fylkeskommuner driver næringsvirksomhet av forskjellig art. I merknaden til § 2 er det gitt retningslinjer for hva som er å betrakte som næringsvirksomhet, og som kommuner/fylkeskommuner dermed etter ny lov ikke kan garantere for. Det er bl.a. uttrykkelig sagt at selskap som driver produksjon og omsetning av kraft, anses som næringsselskap.

Det kan være mange gode grunner til å organisere næringsvirksomhet i f. eks. aksjeselskaps form. Departementet har ikke ønsket å forhindre en omdanning av (fylkes)kommunale bedrifter med direkte ansvar for eierne til selskap med begrenset ansvar. Det kan i slike omdanningstilfelle garanteres for lån man tidligere likevel hadde ansvar for. Dog er det likevel ikke tillatt å utvide ansvaret.

En garanti etter § 4 vil kunne være beheftet med betydelig risiko. Garantien må derfor sikres med pant. Det er tilstrekkelig - normalt også den beste løsning - at långiver får pant for fordringen det er garantert for. Det blir da långivers ansvar eventuelt å realisere pantet. Dette forhindrer ikke at garantistkommunen kan velge å betale før realisasjon mot overtakelse av pantet. Det bør vurderes av eier(fylkes)kommunen om det er en billig «risikoforsikring» eventuelt å la selskapet betale noe høyere lånekostnader i stedet for å stille eiergaranti i de her nevnte tilfeller.

Til § 5

Simpel kausjon innebærer at kreditor ved et evt. mislighold først må ta det han kan få hos hoveddebitor. Garantistens ansvar blir gjort gjeldende i den grad kreditor ikke får dekket sin fordring hos hoveddebitor. Selvskyldnerkausjon innebærer at kreditor umiddelbart ved forfall kan kreve garantisten for ansvaret når hovedforpliktelsen er misligholdt. I praksis, ved reforhandling med kreditor, kan evt. garantisten tre inn i hoveddebitors forpliktelse.

Kommunen/fylkeskommunen bør i garantiavtalen sikre seg at den blir varslet av kreditor dersom hoveddebitor ikke overholder sin forpliktelse. Kommunen vil derved være varslet om eventuell tvangsinnfordring blir iverksatt. Selvskyldnerkausjon kan ikke påregnes godkjent.

Etter andre ledd har imidlertid godkjenningsmyndigheten mulighet til å dispensere fra hovedregelen.

Dispensasjonsadgangen er forutsatt begrenset til tilfeller hvor det kan anses klart urimelig å pålegge kreditor å nytte tvangsinnfordringsvirkemiddelet. Dette kan gjelde når kreditor er en privatperson eller en ideell organisasjon, men ikke finansinstitusjon.

§ 5 nr. 2 innebærer at når kommuner og fylkeskommuner garanterer for økonomiske forpliktelser sammen med andre må ansvaret gjøres proratarisk. Det vil ikke være anledning til å stille solidarisk garanti. Det kan således ikke stilles garantier som gir kreditor anledning til å kreve den enkelte (fylkes)kommune for mer enn den del av ansvaret denne skal bære ut fra en ansvarsfordeling i henhold til bruken av anlegget/tiltaket.

§ 5 nr. 2 må ses i sammenheng med § 2 nr. 2 b) hvor det er angitt at det kun vil være anledning til å garantere for primæroppgave hvor tyngden av brukerne er kommunens/fylkets innbyggere.

Til § 6

Kommunal garanti er i første rekke aktuelt når formålet er realisering av oppgaver som kommuner/fylkeskommuner i og for seg kunne ha utført i egen regi. Ut fra at kommunens/fylkeskommunens egne lån må avdras over maksimalt 40 år, gjelder tilsvarende maksimale tidsavgrensning for kommunale/fylkeskommunale garantier. Garantiens løpetid skal ikke være lengre enn låneobjektets levetid. Innenfor ovennevnte rammer kan garantiperioden maksimalt strekke seg 2 år utover forfall for forpliktelsen, jf. likevel hva som er angitt for personallån.

Garanti for driftsformål bør som hovedregel avgrenses til det enkelte budsjettår. Dette er likevel ikke til hinder for at det kan inngås langsiktige oppførings- og driftsavtaler hva gjelder idretts- og kulturanlegg som har fått oppføringstilskudd fra Kulturdepartementet.

I 3. ledd regnes ansettelsesforholdet å gjelde inntil dette er varig utløpt. Dersom ansatte har permisjon etter reelt å ha fratrådt regnes permisjonstiden med under ansettelsesforholdet.

Til § 7

Risikovurdering, jf. l. ledd, vil nødvendigvis ha islett av subjektiv skjønnsmessig vurdering. I en risikovurdering må være medtatt de momenter som ligger til grunn for vurderingen. Det antas å være av betydning at folkevalgte får kjennskap til disse momenter slik at de ulike holdninger til risiko kan komme til uttrykk ved stemmegivningen. Administrasjonen har ansvar for at slik risikovurdering blir forelagt de folkevalgte.

Forskriftene setter ikke som vilkår for å stille kommunal/fylkeskommunal garanti, at det er stilt annen sikkerhet for den forpliktelse det garanteres for av andre enn kommunen. At det ikke er stilt et slikt krav, forhindrer ikke at dette ofte vil være ønskelig. Hvorvidt annen sikkerhet er stilt hører naturlig med som moment ved risikovurderingen.

Til § 8

Kommunelovens kap.2-5 inneholder bestemmelser som også vil dekke hvilke organer som kan få delegert myndighet til å vedta garantier

Forskriften gir visse bindende regler for hva et evt. vedtak om delegering av garantier skal inneholde. Formålet med bestemmelsen er å unngå misforståelser i etterkant av garantisaken.

Eksempelvis kan en tenke seg at kommunestyret ønsker å delegere spørsmål om enkeltgarantier for kulturformål til et kulturstyre. Et slikt vedtak skal minst inneholde:

1. Et fastsatt beløp for hvor stort det samlede garantiansvar kulturstyret kan påta seg, f.eks. l. mill. kr. Dette betegnes som garantiramme. Vedtaket må også klargjøre om rammen kan nyttes en gang, eller som en sum av effektive garantier til enhver tid.

2. En øvre grense for ansvar ved enkeltgarantier innenfor garantirammen, f.eks. kr. 200.000,-.

3. En klargjøring på forhånd av hva kommunestyret ønsker dersom garantier skulle komme til innfrielse. Et eksempel på slike ønsker kan være:

   1. Det skal fremlegges sak for overordnet organ, hvor spørsmålet om evt. tilleggsbevilgning vurderes.

   2. Innfrielse av garantier vil automatisk bli belastet kulturstyrets budsjettmessige ansvarsområde.

   3. Kulturstyre skal når enkeltgarantier innvilges, sørge for at det er disponible midler til innfrielse av garantiene.

Til § 9

§ 8 stiller visse formelIe krav til vedtakets ordlyd. Som et minstekrav skal det presiseres et øvre maksimumsbeløp for garantiansvaret. Likeledes skal garantiens tidsbegrensning klargjøres.

Det er viktig at kommunens begrensninger både kommer frem i vedtak og i avtale/erklæring som inngås med kreditor.

Når det i kausjonsavtaler tas inn en tidsbegrensning vil det avhenge av en tolkning av avtalen om en står overfor en opphørsbestemmelse eller en bestemmelse som tar sikte på å begrense omfanget av kausjonistens forpliktelse. En omfangsbegrensning vil innebære at kausjonisten hefter for gjeld som hoveddebitor har pådratt seg før det avtalte tidspunkt, men ikke etter. En opphørsbestemmelse vil innebære at kausjonisten helt slipper fri sitt ansvar i det øyeblikk det avtalte tidspunkt inntrer. Det er viktig at vedtak og påfølgende avtale gjør det klart hvilket alternativ som er forutsatt.

Når kommuner/fylkeskommuner garanterer ved simpel kausjon innebærer dette at kreditor først må ta det han kan få hos hoveddebitor. Når kommunen får inn i avtalen en tidsbegrensning i betydningen opphørsgrunn, må derfor fristen fastsettes slik at kreditor får tid til å konstatere at ytterligere pågang hos hoveddebitor vil være nytteløst, jf. bestemmelsen i § 6 om tillegg på maksimum 2 år etter forfall. En vil ellers møte et press i retning av å tolke tidsbegrensningen som en omfangsbegrensning.

For garantier for forpliktelser knyttet til kapitalformål skal kommunen ta en opphørsbestemmelse inn i avtalen, slik at garantiansvaret bortfaller i sin helhet når det avtalte tidspunkt inntrer.

Videre bør kommunen der det er tale om garantier for lån betinge seg at garantiansvaret nedtrappes suksessivt i takt med forutsatt utvikling i hovedforholdet. Dette vil innebære at garantiansvaret blir gradvis redusert selvom lånets nedbetalingsplan ikke skulle bli fulgt. Et slikt vilkår må komme tydelig til uttrykk i avtalen. Det er ikke tilstrekkelig at en i kausjonsavtalen viser til hovedforholdet selv om det der finnes bestemmelser om suksessiv nedbetaling. For eksempel kan det i avtalen tas inn bestemmelser om aktivitetsplikt for kreditor mht. å sørge for at avdrag blir betalt ved forfall.

Videre bør kommunen bl.a. vurdere:

1. Når garanti er stilt, vil kommunen/fylkeskommunen senere kunne få et utbetalingskrav i mot seg. Det er viktig at en før vedtak fattes vurderer muligheten for å dekke garantiansvaret dersom dette blir gjort effektivt. Det pekes i denne forbindelse på at en mulighet vil være å avsette midler til et garantitapsfond. En slik avsetning kan også være ønskelig mht. muligheten for å dekke forpliktelser på lengre sikt. Størrelsen på avsetningen kan evt. ses i sammenheng med ansett grad av risiko ved garantien. Dersom en finner det hensiktsmessig å foreta avsetninger til et garantitapsfond kan det vurderes å kreve innbetalt garantiprovisjon fra de virksomheter det garanteres for til delvis finansieringen av avsetningen.

2. Det kan være hensiktsmessig at kommunen ved inngåelse av garantiavtalen med kreditor, sikrer seg retten til å tre inn i hoveddebitors forpliktelse ved mislighold.

Til § 10

Denne forskrift regulerer vedtak om kommunale/fylkeskommunale garantier fattet etter at forskriftene er trådt i kraft, herunder forlengelse og/eller utvideIse av tidligere stilte garantier. Tidligere stilte garantier for øvrig, berøres ikke av forskriften.

Til § 11

Etter bestemmelsen har henholdsvis departementet og fylkesmannen en generell adgang til å dispensere fra denne forskrift ved vedtak om forlengelse av tidligere vedtatte garantiforpliktelser. Dispensasjonsadgangen omfatter ikke tilfeller hvor det er tale om en utvidelse av garantiansvaret i tillegg til en forlengelse.

Dispensasjonsadgangen antas i første rekke å kunne være aktuell i forhold til garantier for etablerte kraftverk organisert etter selskapslovgivningen. Også andre tilfeller vil imidlertid kunne være aktuelle.

Overgangsbestemmelsen er gjort midlertidig og gjelder i 3 år fra forskriften trer i kraft. Vedtak om fornying av garantier som trenger dispensasjon må mao. være gjort innen l. mars 1996.