Del 4
Alternative modeller for overføring av pensjonsrettigheter

18 Oversikt over seks alternative modeller

18.1 Innledning

Formålet med dette kapitlet er å vurdere alternative modeller for en ny Overføringsavtale slik at private forsikringsselskaper kan tilby pensjonsordninger som tilfredsstiller Overføringsavtalens krav på alle punkter. Utvalgets diskusjoner knytter seg i det alt vesentlige til forholdene for statlig og kommunalt eide eller finansierte foretak, nedenfor kalt offentlige foretak. Situasjonen for kommuner og fylkeskommuner er avklart etter som deres pensjonsordninger kan omfattes av Overføringsavtalen uansett i hvilket livsforsikringsselskap de etablerer sin tjenestepensjonsordning.

Overføringsavtalen ble i sin tid, se kapittel 4, primært etablert for å forenkle situasjonen i forbindelse med strukturendringer innen statlig, kommunal og fylkeskommunal forvaltning. Man ønsket at arbeidstakere som på grunn av strukturendringer skiftet forvaltningssektor, ikke av denne grunn skulle få pensjonsmessige tap.

I de senere årene har det skjedd en ny strukturendring i offentlig sektor ved at en rekke offentlige tjenesteytende virksomheter organiseres som egne juridiske subjekter. Ofte er det slik at de samme arbeidstakerne »over natten» får en juridisk sett ny arbeidsgiver, selv om de arbeider i de samme lokaler og utfører det samme arbeidet. Fortsatt er det også slik at ansatte i offentlig forvaltning og i foretak etablert for å utføre oppgaver som tilligger offentlig forvaltning, har en sterk tilbøyelighet til å se andre virksomheter i offentlig sektor som den mest naturlige alternative arbeidsplass. Se en analyse av dette i kapittel 13. Utvalget antar at det i denne situasjonen er et like stort behov for at pensjonsorganiseringen ikke skaper noe ekstra hinder for denne prosessen som da Overføringsavtalen ble etablert i 1973. Utvalget mener likevel at offentlige myndigheter bør vurdere om pensjonsordningene i en virksomhet er tilpasset virksomhetens nye organisasjons- og tilknytningsform og virkeområde ved fristilling.

Utvalget har lagt til grunn at tjenestepensjonssystemet for statens og kommunens tjenestemenn ikke skal endres i forhold til dagens situasjon. Tilpasninger for å kunne sammenholde pensjonsopptjening i offentlig forvaltning og i de forskjellige typer av offentlige foretak, bør, om nødvendig, gjøres i forbindelse med pensjonsordninger for ansatte i offentlige foretak.

I denne del IV av rapporten har utvalget vurdert forskjellige modeller for å kunne skape en pensjonsmessig situasjon, slik at man beholder noen av de fortrinn som dagens Overføringsavtale innebærer. Samtidig må man tilpasse avtalen til en situasjon hvor stadig større deler av de offentlige tjenester blir produsert av virksomheter som ikke er en del av offentlig forvaltning. I disse vurderingene er det særlig lagt vekt på å få fram hvordan de ulike modellene påvirker:

• de ansattes pensjonsrettigheter

• arbeidsgivernes pensjonskostnader

• fordelingen av kostnader mellom arbeidsgivere tidlig og sent i yrkeskarrieren

• konkurransesituasjonen mellom ulike leverandører av pensjonsløsninger

• kompleksiteten i reglene om pensjonssystemet

• administrasjonen av pensjonssystemene

• nødvendig med endringer i lov- og regelverk

• nødvendigheten av langvarige overgangsløsninger.

18.2 Oversikt over de seks modellene

I kapitlene 19 til 24 diskuteres ulike modeller for en alternativ Overføringsavtale. I kapittel 25 gis en skjematisk oversikt over hovedtrekkene i disse modellene.

18.2.1 Garantimodellen

I kapittel 19 diskuteres forskjellige måter å garantere for sikkerheten for oppfyllelse av Overføringsavtalens krav til «evige» forpliktelser. Gjennom krav til alternative former for garantier kan også øvrige livsforsikringsselskaper tilby de samme pensjonsprodukter som Statens Pensjonskasse har med sin statsgaranti og som KLP har i Felles kommunal pensjonsordning, se kapittel 9.

18.2.2 Modell med betingede ytelser

I kapittel 20 diskuteres et alternativ om å legge om til en Overføringsavtale med betingede ytelser. Det essensielle ved denne løsningen er at dersom det ikke kan fremskaffes garantier som beskrevet i kapittel 19, kan man likevel beholde Overføringsavtalen som i dag. De fulle ytelsene er i dette alternativet betinget av at arbeidsgivere i de tilsluttede foretakene betaler de nødvendige premier.

18.2.3 Samordningsmodellen

I kapittel 21 diskuteres alternativet å oppheve Overføringsavtalen og dermed gjeninnføre samordningslovens regler for å oppnå den ønskede begrensning/samordning av flere offentlige tjenestepensjoner. Samordningsloven ble i praksis suspendert da Overføringsavtalen ble innført, i og med at også denne gjelder tilpasning av flere offentlige tjenestepensjoner til hverandre. Dersom Overføringsavtalen opphører, vil samordning automatisk bli gjeninnført, i den utstrekning samordningsloven kommer til anvendelse i disse situasjonene.

18.2.4 Modifisert finsk modell

I kapittel 22 har utvalget vurdert et alternativ basert på et pensjonssystem som brukes i Finland. Det finske systemet er basert på at tjenestepensjoner også i privat sektor er lovfestet. Dette har tvunget fram likeartede produkter i privat og offentlig sektor, og dermed forenklet koordineringen for dem som har opptjent pensjonsrettigheter i begge sektorer. Det er også gjennomført en tilpliktet solidaritet mellom arbeidsgiverne; dersom en virksomhet går konkurs, vil de øvrige arbeidsgiverne kollektivt måtte dekke innbetalingssvikten.

18.2.5 Modifisert EU-modell

I kapittel 23 har utvalget diskutert et alternativ som bygger på EU’s regler for tilpasning av sosialforsikring opptjent i flere EØS-land. Systemet er omtalt som «pro rata temporis – systemet». Dette systemet, som gjelder i hele EØS-området, lar som hovedregel hver pensjonsinnretning utbetale sin opptjente pensjon ubeskåret. Det åpner i tillegg for en sammenlegging av medlemstid i flere land, slik at tjenestetid i et land som har en høy terskel for overhodet å gi en pensjonsrett, kan legges sammen med tid i andre EØS-land.

18.2.6 Medregningsmodell som i privat sektor

I kapittel 24 diskuteres alternativer som baserer seg på å vurdere en avtalefesting av bruk av medregningsregler i offentlige tjenestepensjonsordninger på i hovedtrekk den samme måten som man kan medregne tjenestetid i lov om foretakspensjon. De metoder som er beskrevet i loven, bygger på at den oppsatte pensjonen ved fratreden beregnes som verdien av den fripolise som kan kjøpes for de oppsamlede pensjonsmidlene. Hvis man skal benytte de samme metodene i offentlige ordninger, vil man i utgangspunktet forlate prinsippet om sammenlegging av tjenestetid som i dagens Overføringsavtale, og i stedet se på kontantverdien av de oppsamlede rettighetene.

I kapittel 25 gis det en oppsummering av de alternative modellene som er behandlet i kapitlene 19 til 24.

19 Garantimodellen

19.1 Innledning

De forslagene som presenteres i dette kapitlet, baserer seg på at man også i fortsettelsen opprettholder en overføringsavtale, som i utgangspunktet fungerer som i dag.

Utbetaling av pensjon fra alle tjenesteforhold innenfor avtalens virkeområde skjer fra den ordningen arbeidstakeren sist var medlem, på grunnlag av samlet tjenestetid hos alle arbeidsgiverne. Pensjonsgrunnlaget er i utgangspunktet sluttlønnen hos den siste arbeidsgiveren.

Utredningen baserer seg videre på Kredittilsynets vurdering, se vedlegg 7, om at visse deler av ytelsene i de offentlige tjenestepensjonsordningene ikke kan forsikres gjennom løpende premie i et privat livsforsikringsselskap. For at offentlige foretak skal kunne etablere pensjonsordninger i vanlige livsforsikringsselskaper og samtidig tilknyttes Overføringsavtalen, er det derfor nødvendig å stille krav til tilleggssikringer av visse ytelser, ved at foretaket sørger for at det stilles garantier. Garantiene skal sikre at nødvendig tilleggspremie blir betalt i tilfellet foretaket ikke selv evner å betale tilleggspremie, for eksempel fordi foretaket går konkurs eller opphører på annen måte. De ytelsene som nødvendiggjør slik tilleggssikring, omfatter i hovedsak varig regulering av løpende pensjoner og oppsatte rettigheter, muligheten for å fratre etter 85-årsregelen og bruttogarantien i forbindelse med samordning med faktisk folketrygd. I en spesiell situasjon står regelverksgarantien, som er bruttosystemets innebygde garantier i den situasjonen at folketrygdens ytelser måtte bli redusert. Se nærmere om disse forhold i kapittel 6 – Bruttogarantien i de offentlige tjenestepensjonsordningene.

Overføringsavtalen vil etter dette alternativet også kunne omfatte offentlige foretak med pensjonsavtale i livsforsikringsselskap, dersom det etableres tilstrekkelige garantier. Garantiene kan være av fire forskjellige typer:

1. Det forvaltningsorganet som det offentlige foretaket utfører sin tjeneste på vegne av, gir garantier for at virksomhetens pensjonsforpliktelser blir dekket. Vi betegner denne løsning som en Overføringsavtale med offentlig garanti.

2. Offentlige foretak som ønsker å bli omfattet av Overføringsavtalen gjennom en pensjonsavtale med et livsforsikringsselskap, sikrer sine betalingsforpliktelser gjennom en garantiforsikring i et forsikringsselskap. Denne løsning betegnes som Overføringsavtale med garantiforsikring.

3. Offentlige foretak som ønsker å bli omfattet av Overføringsavtalen gjennom en pensjonsavtale med et livsforsikringsselskap, etablerer en gjensidig ordning for dekning av eventuell tilleggspremie som måtte bli avkrevet. Denne løsningen betegnes som Overføringsavtale med solidarisk garanti.

4. En gjensidig garantiordning for alle arbeidsgivere som ønsker å være omfattet av Overføringsavtalen

Felles for alle disse fire alternativene er de løpende driftsrutiner ved innlemming av nye arbeidsgivere i Overføringsavtalen, behandling av løpende pensjonssaker, samt innkreving av garantibeløp om dette blir aktuelt. Forskjellen på alternativene er garantienes utforming, samt spørsmålene rundt garantistillelsen. Dette diskuteres særskilt senere.

Dette systemet vil innebære at Overføringsavtalen vil kunne omfatte offentlige virksomheter med pensjonsavtale med alle livsforsikringsselskaper hvis virksomheten er tilknyttet en garantiordning. Garantistillelsen vil gi de øvrige medlemmene av Overføringsavtalen en sikkerhet for framtidig oppfyllelse av regelverket i de offentlige tjenestepensjonsordninger, inklusiv en varig G-regulering.

19.2 Gjennomføring av en Overføringsavtale med garanti

19.2.1 Driftsrutine

En Overføringsavtale med garanti vil som nevnt ovenfor kunne fungere omtrent som i dag. Likevel bør de administrative forenklinger som er nevnt i kapittel 17 gjennomføres. Stikkordmessig kan en driftsrutine fungere slik:

• Forsikringsavtalen etableres på vanlig måte hos pensjonsinnretningen. Det forutsettes at det til grunn for forsikringsavtalen ligger en beregningsmodell som tar sikte på å finansiere alle ytelser medlemmene har krav på etter vedtektene, også de ytelsene som ikke er forsikringsbare.

• Det søkes om tilslutning til Overføringsavtalen. Vedlagt søknaden fra virksomheter som ikke er en del av statlig, kommunal eller fylkeskommunal forvaltning, legges et dokument fra garantistilleren som bekrefter sikkerheten. (I SPK og i KLP er i dag den tilsvarende vurdering om det offentlige foretaket kan innlemmes/ligger innenfor konsesjonsbetingelsene.)

• Det forutsettes at det opprettholdes et særskilt sekretariat, eksempelvis i Statens Pensjonskasse, som koordinerer ordningen. Sekretariatet opprettholder en ajourført oversikt over hvilke forsikringstakere/arbeidsgivere som til enhver tid er tilsluttet ordningen og de sikkerheter som er stilt.

• Når et pensjonstilfelle inntreffer, innhenter den utbetalende pensjonsordningen alle nødvendige opplysninger om tidligere pensjonsopptjening, beregner samlet pensjon, fordeler denne på pensjonsinnretningene i forhold til medlemstiden og sender regning til de refunderende ordningene. Overføringene gjennomføres med månedlige eller årlige innbetalinger. Eventuelt kan refusjonsoppgjøret skje ved et engangsoppgjør på pensjoneringstidspunktet.

• Ved senere endringer av ytelsene beregnes nytt refusjonskrav av den utbetalende pensjonsordningen. Kravet sendes øvrige involverte pensjonsinnretninger, som overfører de nye beløpene. Dersom det ikke er forsikringsmessig dekning for de nye beløpene, innkrever den enkelte pensjonsinnretningen den nødvendige tilleggspremie fra forsikringstakeren/arbeidsgiveren. Manglende dekning vil være knyttet til senere økninger i pensjonsytelsene, mens hovedstolen alltid vil være sikret i forsikringsselskapet.

• Hvis forsikringstakeren ikke evner å dekke merpremien, kreves denne inn fra garantisten for vedkommende forsikringsselskap/avtalepart.

19.2.2 Fire forskjellige former for garanti

19.2.2.1 En Overføringsavtale med offentlig garanti

Utvalget har fått utarbeidet en betenkning om kommunenes muligheter til å gi garantier for forpliktelser for offentlige foretak som ligger i det kommunale og fylkeskommunale virksomhetsområdet. Betenkningen er utarbeidet av tidligere fylkesmann Oluf Skarpnes, og er tatt inn som vedlegg 3. I kapittel 16 har utvalget diskutert dette spørsmålet videre. Det framkommer av betenkningen at kommuner og fylkeskommuner har en relativt vid adgang til å garantere for pensjonsforpliktelser. Det gjelder pensjonsforpliktelser overfor:

• egne ansatte og ansatte i virksomheter som er en del av kommuneforvaltningen,

• ansatte i interkommunale foretak for kommunens forholdsmessige andel av foretakets pensjonsforpliktelser, og

• ansatte i selvstendige rettssubjekter, forutsatt at virksomheten er av «særlig kommunal interesse» og dessuten ikke er å anse som «næringsvirksomhet».

Et området som spesielt nevnes og som ikke kan omfattes av muligheten for en kommunal garanti, er kraftproduksjon og kraftdistribusjon. Bakgrunnen for denne begrensningen ligger i at denne typen virksomhet må anses for å være næringsvirksomhet.

Utvalget har på denne bakgrunn antatt at det er mulig å avgi kommunale garantier for pensjonsforpliktelser og ved dette åpne for tilknytning til Overføringsavtalen for offentlige foretak, dersom de er av særskilt kommunal interesse og ikke er å anse som næringsvirksomhet.

En kommune har imidlertid ikke plikt til å avgi slike garantier. Det vil også på grunn av politiske og økonomiske vurderinger kunne være ulike syn på det å gi garantistillelser. Slike varierende syn vil medføre at det kan bli ulik praksis mellom kommunene.

Dersom en virksomhet oppnår kommunal garanti, vil den kunne tegne offentlig tjenestepensjon med Overføringsavtale i alle livsforsikringsselskaper. Garantien vil innebære den samme forpliktelsen for garantisten som det som i dag gjelder for KLP’s medlemskommuner, hvor man er forpliktet til å innbetale en merpremie. I KLP’s situasjon gjelder garantien hele kollektivet i Felles kommunal pensjonsordning, mens garantien i det alternativet som her drøftes, vil være individuell overfor en konkret arbeidsgiver.

For statlig fristilte virksomheter vil tilsvarende garantier måtte behandles av Stortinget eller av det organ som måtte være gitt slik fullmakt til å stille slike garantier.

Når et offentlig foretak etablerer pensjonsavtale med et livsforsikringsselskap, med en kommunal garanti for pensjonsforpliktelsene, vil garantien som nevnt være en individuell garanti, avgitt av en bestemt garantist til sikkerhet for krav mot en bestemt forsikringstaker. Det vil i denne situasjonen være fire parter involvert:

• forsikringstakeren,

• forsikringsselskapet,

• garantistilleren, i dette tilfelle kommunen eller fylkeskommunen,

• sekretariatet for Overføringsavtalen på vegne av de øvrige deltakerne i avtalen.

Forsikringsselskapet vil naturlig være en koordinerende instans overfor øvrige parter i Overføringsavtalen. Selskapet vil ha ansvaret for å kreve inn eventuell tilleggspremie fra forsikringstakeren, og garantibeløp fra garantisten, dersom dette er aktuelt.

19.2.2.2 En Overføringsavtale med garantiforsikring

I stedet for en kommunal garanti kan sikkerheten for pensjonsutbetalingen kjøpes gjennom en garantiforsikring. Det vil innebære at forsikringstakeren/arbeidsgiveren stiller en garanti i form av en kredittforsikring som må dekke eventuelle tilleggspremier for de forhold som ikke er forsikringsbare dersom foretaket blir avviklet. De ansatte og pensjonistene bærer da bare risikoen for at garantisten ikke oppfyller sine forpliktelser.

Utvalget har ikke vurdert markedet for slike forsikringer ettersom de ikke synes å være i bruk på det norske markedet. Det er derfor vanskelig å anslå hvilket premienivå garantiforsikringen vil ligge på. Det hersker også forskjellige oppfatninger innen utvalget om det vil være mulig å få tegnet slike garantiforsikringer som modellen krever.

I Sverige har man et eget gjensidig kredittforsikringsselskap, FPG, etablert av næringslivet selv, som håndterer garantiforsikringer for foretak som har kollektiv pensjonsforsikring som ikke sikres i livsforsikringsselskap eller pensjonskasse. Kostnadene for denne forsikringen ligger i år 2000 på ikke mer enn 0.2 prosent av garantibeløpet. Bakgrunnen for forsikringsordningen er at foretakene i henhold til svensk lovgivning har anledning til å la oppsamlede pensjonsreserver arbeide i eget foretak. For å sikre de ansattes pensjonsrettigheter mot risikoen for at arbeidsgiver går konkurs, krever lovgivningen at det i slike situasjoner etableres en tilleggssikring.

Den svenske garantiforsikringen er imidlertid ikke direkte sammenlignbar med den garantiforsikringen som utvalgets garantimodell krever, ettersom det svenske kredittforsikringsselskapet dekker oppfyllelse av i hovedsak opptjente pensjonsrettigheter. Dessuten foretas det avsetninger til dekning av pensjonstillegg for å verdisikre pensjonene. Oppskrivningen av pensjonene er basert på konsumprisindeksen, men den omfatter tilsynelatende ikke reguleringer som ikke kan dekkes gjennom de foretatte avsetninger. Det finnes ingen regelverksgaranti tilsvarende den som finnes i vårt bruttosystem.

Et problem med en garantiforsikring av pensjonsytelser er å anslå hvilken verdi som skal forsikres, ikke minst hvordan reguleringen av pensjonsytelsene vil utvikle seg over en svært lang tidsperiode, for eksempel 30-50 år. Det kan være grunn til å tro at «regelverksgarantien» i bruttosystemet – det er risikoen for at folketrygdens ytelser svekkes – ikke kan sikres gjennom en garantiforsikring, ettersom det må anses som meget besværlig, både å anslå risikoen for at forsikringstilfellet skal inntreffe og hvor stor erstatningssummen i så fall vil være. Utvalget vil imidlertid peke på at det må antas å være svært usannsynlig at folketrygdens ytelser reduseres med tilbakevirkende kraft. Det vil derfor være framtidig opptjening etter en eventuell reduksjon i folketrygden som er problemet. Det er etter utvalgets oppfatning også grunnlag for at hele situasjonen for de offentlige tjenestepensjonene må revurderes ved en vesentlig reduksjon i folketrygden. En løsning for garantiforsikringen kan i disse situasjoner være at regelverksgarantien begrenses slik at ytelsene ved en vesentlig reduksjon i folketrygden tilpasses til hva som beskrives under kapittel 20 – En Overføringsavtale med betingede ytelser.

19.2.2.3 En Overføringsavtale med solidarisk garanti for de arbeidsgivere som slutter seg til avtalen uten annen sikkerhet

En alternativ sikring er at alle forsikringstakerne, som ønsker å slutte seg til Overføringsavtalen, avgir en solidarisk garanti gjennom en »pool-ordning». Dersom en forsikringstaker som er tilsluttet ordningen ikke kan dekke den nødvendige tilleggspremien, som kreves fra forsikringsselskapet, fordeles tilleggspremien på de øvrige deltakerne i poolen. Dermed vil pensjonsrettighetene for de ansatte være sikret også om en eller flere av forsikringstakerne ikke evner å innbetale nødvendig tilleggspremie. Det vil antakelig være nødvendig å begrense adgangen til å trekke seg ut av et slikt solidarisk fellesskap.

Det finnes lovpålagte utligningsordninger av denne typen innenfor både bilforsikring og yrkesskadeforsikring. Hvis en ikke-forsikret bil kommer i en situasjon som skulle betinge en erstatning til en annen part, vil en utligningsordning tilsi at den andre parten får sin erstatning. Regningen for oppgjøret sendes gjennom en pool-ordning til alle bilforsikringsselskaper (som fordeler dette på alle bileiere gjennom premien). Tilsvarende gjelder innen yrkesskadeforsikring i forhold til foretak som ikke har forsikret seg i henhold til lovgivningens bestemmelser.

Kredittilsynet er skeptisk til en løsning gjennom en solidarisk garanti, idet man antar at en slik løsning vil stride mot forsikringsvirksomhetsloven § 7–5 og i særlig grad § 7– 6. I § 7–6 heter det:

«Et forsikringsselskap skal benytte premier som står i et rimelig forhold til den risiko som overtas og i forhold til selskapets økonomi. Premiene skal være tilstrekkelige til å gi sikkerhet for oppfyllelse av de inngåtte forsikringsavtaler.»

I § 7–5 heter det at:

«Et forsikringsselskap skal fordele sine kostnader, tap, inntekter, samt alle fond mv på en rimelig måte mellom forsikringsbransjer, forsikringskontrakter og forsikrede.»

Det kan også være grunn til å nære en viss skepsis til hvor stor interesse det vil være blant de aktuelle forsikringstakere/arbeidsgivere til å gå inn på avtaler hvor man frivillig binder seg til å dekke andre virksomheters forpliktelser. Felles kommunal pensjonsordning i KLP er i realiteten en slik utligningsordning, men tyngden i KLP-fellesskapet utgjøres av kommuner og fylkeskommuner. Dette vil nødvendigvis ikke være parallelt til situasjonen med andre foretak, selv om de utfører oppgaver som ligger nær det offentlige området. Også størrelsen på fellesskapet må antas å være av stor betydning. En pool-ordning må ha en viss kritisk størrelse for at en slik utligningsordning skal kunne fungere.

19.2.2.4 En Overføringsavtale med solidarisk garanti mellom alle arbeidsgivere som slutter seg til avtalen

Et alternativ som kan sikre en tilstrekkelig størrelse på en garanti-pool, er at det til Overføringsavtalen blir tilknyttet en betingelse som forplikter alle arbeidsgivere som søker tilslutning til avtalen, å delta i en gjensidig garantiordning. Ordningen kan da administreres av Overføringsavtalens sekretariat, og premien utlignes på alle involverte deltakere. En slik felles garantiordning vil ha den fordelen at den raskt vil kunne oppnå den nødvendige kritiske størrelse og derfor være tilstrekkelig sikker.

På den andre siden vil en automatisk deltakelse i en gjensidig garantiordning medføre en risiko for at det kommer inn deltakere med en stor risiko for konkurs. Det bør i så fall vurderes om sekretariatet kan få tilstrekkelige retningslinjer til å avgjøre hvem som kan delta.

19.3 Vurdering av en Overføringsavtale med garanti

En Overføringsavtale med garanti vil øke arbeidet med Overføringsavtalen noe i forhold til dagens situasjon, ettersom arbeidet med å etablere og registrere garantiene vil representere et visst merarbeid. Arbeidet med innkreving av nødvendig tilleggspremie fra forsikringstaker eller eventuelt garantist forutsettes imidlertid utført av forsikringsselskapet. Vi antar videre at det bare i et fåtall tilfeller vil inntreffe situasjoner hvor det blir aktuelt å gjøre garantien gjeldende. I utgangspunktet må beregningsgrunnlaget, som nevnt ovenfor, legges opp slik at forsikringsfondet dekker alle ytelser pensjonisten har krav på. I de tilfeller de nødvendige fond ikke er til stede, bør arbeidsgiver normalt være istand til å dekke tilleggsregningen uten at garantien skal gjøres gjeldende.

De tre alternative løsninger for garantistillelse behøver for så vidt ikke utelukke hverandre. Man kan tenke seg en situasjon hvor for eksempel en kommune er villig til å garantere for visse foretak, mens den henviser andre foretak som ikke «er av særlig kommunal interesse» til å kjøpe garantien gjennom kredittforsikring.

Et vesentlig fortrinn ved garantiløsningen er at den vil kunne tas i bruk uten spesielle overgangsordninger. Pensjonsrettigheter tjenes opp gjennom hele yrkeslivet, og alle systemendringer har en tendens til medføre alternative behandlingsregler som vil komplisere både forståelsen av pensjonene og arbeidet med dem. Selv om man kan avgrense overgangstiden noe, vil løsninger med forskjellige beregningsregler for ulike årsklasser øke risikoen for feil, øke forståelsesproblemene hos pensjonister, saksbehandlere og besluttende organer og – ikke minst – fordyre all saksbehandling. Ved etablering av en garantiordning som beskrevet ovenfor, vil nye deltakere kunne slutte seg til Overføringsavtalen etter hvert som garantiordninger etableres.

Dersom garantiløsningen gjennomføres som beskrevet av utvalget, ved at forvaltningen gir garantier som beskrevet eller det etableres tilfredstillende forsikringsgarantier, vil livsforsikringsselskaper og pensjonskasser kunne tilby pensjonsløsninger overfor offentlig sektor, uten at Overføringsavtalen reiser noen problemer. Løsningen vil således imøtekomme de innvendinger som forsikringsselskaper har reist overfor Konkurransetilsynet vedrørende dagens situasjon.

20 En modell med betingede ytelser

20.1 Innledning

En Overføringsavtale med betingede ytelser baserer seg også på at Overføringsavtalen i utgangspunktet fungerer som i dag.

Utbetaling av pensjon fra alle tjenesteforhold innenfor avtalens virkeområde skjer fra den ordningen arbeidstakeren sist var medlem, på grunnlag av samlet tjenestetid hos alle arbeidsgivere. Pensjonsgrunnlaget er normalt sluttlønnen hos den siste arbeidsgiveren.

Pensjonsrettighetene for arbeidstakere i foretak som har etablert en tjenestepensjonsordning i et privat livsforsikringsselskap, er imidlertid betinget av at arbeidsgiveren innbetaler eventuelle tilleggspremier. Dersom arbeidsgiveren ikke kan betale, blir pensjonsrettighetene i dette alternativet for arbeidsforhold hos denne arbeidsgiveren redusert til det som kan dekkes av de oppsamlede midlene. Dette innebærer at pensjonsrettighetene under dette systemet enten blir de samme som under dagens Overføringsavtale, eller svakere.

Vi forutsetter også under en Overføringsavtale med betingede ytelser at det er mulig å forsikre alle ytelsene i en offentlig tjenestepensjonsordning, bortsett fra klart avgrensede områder, for eksempel varig regulering av løpende pensjoner og framtidige regelverksendringer i folketrygden, se kapittel 15. Vi forutsetter videre at arbeidsgiveren/forsikringstakeren også i denne løsningen forplikter seg til å innbetale nødvendige tilleggspremier for å kunne dekke ikke-forsikrede ytelser. Hvis den situasjonen inntreffer at forsikringsselskapet ikke kan dekke ytelsene ut fra eksisterende midler, og at arbeidsgiveren heller ikke innbetaler nødvendig tilleggspremie, for eksempel på grunn av en konkurs, reduseres pensjonen til vedkommende pensjonist fra denne ordningen til hva som er sikret i selskapet.

20.2 Gjennomføring av en Overføringsavtale med betingede ytelser

En Overføringsavtale med betingede ytelser vil langt på vei kunne fungere omtrent som i dag. Stikkordsmessig kan en driftsrutine fungere slik:

• Forsikringsavtalen etableres på vanlig måte hos pensjonsinnretningen. Det må forutsettes at det til grunn for forsikringsavtalen ligger et beregningsgrunnlag som tar sikte på å dekke alle ytelser medlemmene har krav på etter vedtektene, også dem som ikke er forsikringsbare.

• Det søkes om tilslutning til Overføringsavtalen. Det forutsettes at det opprettholdes et særskilt sekretariat, for eksempel i SPK, som koordinerer ordningen. Sekretariatet opprettholder en ajourført oversikt over hvilke forsikringstakere/arbeidsgivere som til enhver tid er tilsluttet ordningen.

• Ved et inntruffet pensjonstilfelle innhenter den utbetalende pensjonsordningen alle nødvendige opplysninger om tidligere pensjonsopptjening, beregner samlet pensjon, fordeler denne på pensjonsinnretningene i forhold til medlemstiden, og sender regning til de refunderende ordningene. Hvis det ikke er dekning for pensjoner i henhold til Overføringsavtalens regler for en arbeidstaker hos en bestemt arbeidsgiver, utbetales den sikrede pensjon fra denne ordningen. De øvrige involverte pensjonsordningene utbetaler som normalt etter Overføringsavtalens regler. Samlet pensjon til pensjonisten vil da reduseres så mye som svikten i forhold til full pensjon hos den bestemte arbeidsgiveren.

• Ved senere endringer av ytelsene fungerer ordningen tilsvarende.

Avtalen fungerer således som i dag, bortsett fra forbeholdet om begrensede ytelser for arbeidsforhold hvor forsikringstakeren ikke evner å innbetale eventuelle nødvendige tilleggspremier.

Rutinen bør i prinsippet kunne fungere tilfredsstillende enten det er en refunderende eller en utbetalende pensjonsordning hvor svikten skjer. Hvis det er i en refunderende (tidligere) pensjonsordning svikten har oppstått, vil samlet pensjon bli utbetalt basert på sluttlønnsprinsippet som normalt under Overføringsavtalen, redusert med svikten fra angjeldende arbeidsforhold. Hvis svikten skjer hos den arbeidsgiveren hvor vedkommende hadde sitt siste arbeidsforhold, vil den siste pensjonsinnretningen likevel kunne beregne og utbetale pensjon etter sluttlønnsprinsippet, nå redusert med den manglende dekningen fra den siste arbeidsgiveren. Ytelsene fra tidligere pensjonsforhold vil måtte utbetales upåvirket av den manglende betalingsevnen hos den siste arbeidsgiveren.

20.3 Vurdering av en Overføringsavtale med betingede ytelser

Pensjonisten vil under en Overføringsavtale med betingede ytelser få en samlet pensjon som normalt vil være korrekt etter Overføringsavtalens regler, men det vil ikke være noen garanti for den samlede pensjonsutbetaling. Dette kan i en viss grad sammenlignes med situasjonen for pensjonister i alle private tjenestepensjonsordninger, som i henhold til lov om foretakspensjon skal reguleres i samsvar med de midler som tilføres pensjonistenes overskuddsfond, dog ikke bedre enn det G-reguleringen tilsier.

Det antas at det etter gjeldende forsikringslovgivning er adgang til å etablere en slik betinget pensjonsrett. Det er imidlertid en viktig forutsetning at alle forsikrede og andre involverte parter gjøres helt klar over betingelsene.

Som nevnt flere ganger tidligere står regelverksgarantien, det vil si risikoen for å møte den situasjonen at folketrygdens ytelser reduseres i forhold til dagens nivå, i en spesiell stilling. Det kan gjerne lages pensjonsprodukter som i utgangspunktet følger dagens regelverk i SPK, men som tar forbehold for om man skal kompensere for reduserte ytelser i folketrygdsystemet. Et alternativ er derfor å åpne for tilslutning av pensjonsordninger til Overføringsavtalen hvor ytelsene følger avtalens øvrige regler, men med den begrensning at pensjonsordningen ikke kompenserer for reduserte folketrygdytelser.

En ulempe ved en Overføringsavtale med betingede ytelser er antakelig at den vil kunne innebære en større risiko, og at medlemmene på denne måten vil kunne føle en usikkerhet, særlig om reguleringen av framtidige pensjoner. Dette må ses på bakgrunn av at offentlig sektor har vært preget av stabile pensjonsforhold. På den andre siden vil en Overføringsavtale med betingede ytelser kunne medføre lavere kostnader, fordi det ikke stilles krav om garanti eller forsikring. Sett fra arbeidsgivers side vil dette således kunne være et fortrinn.

En Overføringsavtale med betingede ytelser vil kunne tas i bruk uten spesielle overgangsordninger i forhold til dagens system. Det er de samme fordeler ved dette som nevnt under punkt 19.3. Løsningen blir imidlertid i praksis noe tyngre å gjennomføre enn løsningen med garantier, på grunn av de kompliserende beregninger i de situasjoner hvor pensjonen fra et arbeidsforhold reduseres.

Dersom løsningen med betingede ytelser gjennomføres, vil livsforsikringsselskaper og pensjonskasser kunne tilby pensjonsløsninger overfor offentlig sektor uten at Overføringsavtalen reiser noen problemer. Løsningen vil således imøtekomme de innvendinger enkelte forsikringsselskaper har reist overfor Konkurransetilsynet vedrørende dagens situasjon.

21 Samordningsmodellen

21.1 Innledning

En overgang til å samordne pensjoner fra offentlige tjenestepensjonsordninger med hverandre vil være å vende tilbake til situasjonen før 1972. Som beskrevet i kapittel 7 skal offentlige tjenestepensjoner i utgangspunktet samordne sine ytelser med hverandre og for øvrig med folketrygden og en del andre ytelser, i henhold til samordningslovens regler. Den horisontale samordningen mellom offentlige tjenestepensjoner er imidlertid i praksis suspendert, fordi de fleste av disse pensjonsordninger (fra 1972) er knyttet sammen gjennom Overføringsavtalen, og pensjonutbetales dermed samlet. Dersom Overføringsavtalen opphører, vil alle tjenestepensjoner fra SPK, KLP, kommunale pensjonskasser og kommunale pensjonsordninger i andre livselskap igjen måtte tilpasses hverandre gjennom samordning, som beskrevet i Samordningsloven.

21.2 Gjennomføring av samordning av offentlige tjenestepensjoner

Dersom det blir enighet om å oppheve Overføringsavtalen og ta i bruk samordningsloven i stedet, ligger beregningsapparatet klart. Samordningsloven med tilhørende forskrifter og rundskriv er vel etablert, og det byr ikke på særlige teoretiske problemer å ta dette regelverket i bruk.

Man vil da få følgende pensjonsrutine:

En arbeidstaker som har tjent opp rett til tjenestepensjon gjennom ansettelser hos flere offentlige arbeidsgivere, vil få sin pensjon utbetalt ved at hver pensjonsinnretning utbetaler sin andel av pensjonen direkte til pensjonisten. Forut for dette har de involverte pensjonsinnretningene samordnet pensjonene med hverandre og med folketrygdens og andre samordningspliktige ytelser.

I kapittel 5 er disse beregningene nærmere beskrevet og eksemplifisert. I korthet går den horisontale samordningen mellom tjenestepensjoner ut på at maksimal pensjon begrenses til full pensjon i den ordningen som arbeidstakeren sist var medlem av, og at begrensningen gjøres i den(de) siste ordningen(e). Deretter vil pensjonene, som i dag, bli samordnet med folketrygden.

Det gjelder et unntak fra hovedbestemmelsen i loven dersom arbeidstakeren har en »lønnsnedgang», det vil si har gått til en stilling med et lavere pensjonsnivå enn i et tidligere arbeidsforhold. Da vil det i henhold til loven bli gitt et «kvalitetstillegg», slik at den begrensningen som gjøres i siste ordnings pensjon blir mindre. Vi viser igjen til regneeksemplene i punkt 5.3.

Omleggingen vil få økonomiske konsekvenser for de berørte medlemmer av pensjonsordningene og for pensjonsinnretningene selv. Det vil derfor være viktig hvordan man takler overgangen fra dagens system tilbake til samordningslovens regler. De som i dag er medlemmer av de offentlige tjenestepensjonsordningene, kan antas å ha ervervet en rett til å få sin pensjon beregnet etter Overføringsavtalens regler for all tjenestetid fram til overgangsdatoen. Framtidig opptjening vil skje etter samordningslovens regler. Hvis dette alternativet velges, må det etableres en prosedyre for hvordan man skal beregne pensjonene for personer som både har tjent opp rett til pensjon under Overføringsavtalen og senere under samordningsloven.

21.3 Vurdering av en overgang til horisontal samordning

Pensjonister som har pensjonsopptjening i flere offentlige pensjonsordninger, vil ved bruk av samordningsloven få en annen pensjon enn i dag. En arbeidsgruppe nedsatt av SPK fant at pensjonene ble i gjennomsnitt 5 til 6 prosent, eller ca 7 000 kroner per år, høyere i 1998-kroner etter reglene i Overføringsavtalen enn etter ytelsene i samordningsloven. Det er da bare tatt hensyn til forskjellene i beregningen av bruttopensjonene, det vil si pensjonen før samordning med folketrygden. I tillegg kommer at Overføringsavtalen også medfører pensjon for arbeidsforhold for kortere perioder enn tre år, og at karensproblemene ved skifte av stilling blir redusert. Vi viser til rapporten fra SPK’s arbeidsgruppe, som er inntatt som vedlegg 5. Det vil antakelig være nødvendig med en lang overgangstid for å forhindre at man beskjærer opptjente rettigheter. Antakelig vil det også være en forhandlingsmessig utfordring overfor arbeidstakerorganisasjonene å gjennomføre omleggingen.

Motstykket er selvfølgelig at lavere pensjonsytelser etter hvert vil gi tilsvarende lavere premier for arbeidsgiverne.

Ved bruk av samordningsloven vil fordelingen av pensjonsutgiftene bli annerledes enn ved bruk av Overføringsavtalen. Under den foreslåtte nye Overføringsavtalen er det den pensjonsordningen arbeidstakeren sist var medlem av som tar ansvar for all lønnsvekst utover G-regulering. Samordningslovens hovedregel tilsier at dersom samlet pensjon overstiger høyeste pensjon i den siste ordningen, skal det skje en avkortning i den sist opptjente pensjonen.

Hvis man vender tilbake til en horisontal samordning, vil Overføringsavtalen ikke lenger være noen hindring for å etablere pensjonsordninger for offentlige foretak i private livsforsikringsselskaper. Disse forsikringsselskapene vil likevel ha noen av de samme problemene som i dag med å tilby en pensjonsordning som er likeverdig med SPK, fordi de fortsatt ikke vil kunne forsikre bruttoytelser, G-regulering og fleksibel pensjonsalder.

For arbeidstakerne vil kortere arbeidsforhold under tre år ikke gi pensjonsopptjening. Det vil videre kunne oppstå karensproblemer ved stillingsskifte. Grensen på tre år for rett til pensjon er antakelig en bestemmelse i lov om Statens Pensjonskasse som bør vurderes endret etter at man har fått lov om foretakspensjon med ett år som en nedre grense for opptak i pensjonsordningen.

Hvis man går tilbake til horisontal samordning, vil dette øke kompleksiteten i pensjonsberegningene, etter som samordningsloven oppfattes som vanskelig tilgjengelig. Samordningen vil gjøre pensjonsberegningene vanskeligere å forstå enn den sammenlegging av ansettelsestid som skjer under Overføringsavtalen, og klagene på lovens »uforståelighet» kan derfor tilta. En av de fordelene man så ved Overføringsavtalen da den kom, var at den forenklet samordningsproblematikken. Også for pensjonsinnretningene og for trygdeetatens meldesystem for samordningspliktige pensjons- og trygdeytelser vil arbeidsmengden øke ved dette alternativet.

I hvilken grad en fjerning av Overføringsavtalen vil påvirke arbeidsmobiliteten på grunn av mulig tap av pensjonsrettigheter, er det vanskelig å uttale seg om uten nærmere undersøkelser. Da Overføringsavtalen i sin tid ble innført, var et av de viktige argumentene at den gjorde stillingsskifte innen offentlig sektor enklere.

Det er i dag ikke klart avgrenset hvilke pensjonsordninger som omfattes av samordningsloven og hvilke som faller utenfor. Den økende fristillingen av offentlige virksomheter har antakelig økt det uklare området. Dersom samordningsloven skal brukes for å tilpasse pensjoner opptjent i offentlig sektor til hverandre, er det nødvendig å klargjøre hvilket omfang loven har.

22 En modifisert finsk modell

22.1 Innledning

Tjenestepensjonssystemet i Finland er beskrevet i punkt 12.3. Tjenestepensjonene i Finland er lovfestede, og pensjonsrettigheter opptjent gjennom flere arbeidsforhold koordineres med hverandre, bistått av en pensjonssentral. Hver pensjonsinnretning beregner og utbetaler sine egne pensjoner. Dersom de samlede pensjonsrettigheter overstiger visse grenser, skal utbetalingene avkortes i samme grad i alle ordningene, det vil si «pro rata» - avkortning. I det finske systemet ligger også en lovmessig tilpliktet solidaritet mellom arbeidsgiverne. Dersom en virksomhet går konkurs, vil de øvrige arbeidsgivere kollektivt måtte dekke opp for innbetalingssvikten.

Det finske systemet for koordinering av pensjonsrettigheter har således visse sider til felles med den funksjonen som samordningsloven har i Norge;

• Pensjonsrettigheter som omfattes av systemet, skal alle registreres sentralt og utbetalingene samordnes.

• Pensjonsytelser begrenses slik at de står i et rimelig forhold til yrkesinntekten.

Det finske systemet krever, som ved bruk av samordningsloven, at det defineres klart hvilke ordninger som omfattes av systemet og hvilke som faller utenfor. Dette er særlig viktig i dette systemet på grunn av den lovmessig regulerte forpliktelsen til solidaritet mellom arbeidsgiverne.

Det er også viktige forskjeller mellom det norske og det finske pensjonssystemet. Det finske system innebærer at:

• Private tjenestepensjoner er lovfestede. De har den samme struktur som offentlige tjenestepensjoner, og er inkludert i samordningssystemet.

• Tjenestepensjonene i Finland fyller både den oppgaven som folketrygdens tilleggspensjon og tjenestepensjonsordningene har i Norge.

• Tjenestepensjonene er fondert i begrenset grad. Dermed er finansieringen til dels skjøvet over på framtiden.

• Private arbeidsgivere forpliktes å dekke opp for andre arbeidsgiveres pensjonsforpliktelser.

• Tjenestepensjonene begrenses ved en proratarisk nedsettelse i alle pensjonene.

Den finske modellen for koordinering av offentlige og private tjenestepensjoner er enklere enn den norske, etter som den lovregulerte basis for alle ordninger gir den samme regulering av alle pensjoner, og gir en lovpliktig solidaritet mellom arbeidsgiverne som sikrer framtidige utbetalinger. En gjennomføring av den finske modellen i Norge, særlig med plikt for arbeidsgivere til å dekke opp for andre arbeidsgiveres pensjonsforpliktelser, krever at systemet lovfestes. Lovfestingen er også en nødvendig forutsetning for at dette systemet skal kunne fungere stabilt.

22.2 Gjennomføring av en modifisert finsk modell

Hvis man skal følge det finske systemet for fordeling/begrensning av pensjonene i den hel- og halvoffentlige sektor i Norge, vil man langt på vei kunne bygge på den samme rutinen som under bruk av samordningsloven. Det må imidlertid skje visse tilpasninger:

Det vil være nødvendig å etablere et sentralt organ som styrer ordningen. Dette organet må ha en ajourført oversikt over hvilke forsikringstakere/arbeidsgivere som til enhver tid er tilsluttet ordningen. Organet må også registrere opptjente pensjonsrettigheter løpende og senest ved hvert stillingsskifte. Trygdeetatens meldesystem for samordningspliktige pensjons- og trygdeytelser og det planlagte fripoliseregisteret kan eventuelt utvikles til å bli et slikt koordinerende organ. Rutinen kan ellers være:

1. Pensjonsavtaler etableres på vanlig måte hos pensjonsinnretningene.

2. Nye arbeidsgivere meldes inn til ordningen og vedtektene godkjennes. Det foretas en fortløpende sentral registrering av opptjente pensjonsrettigheter, senest ved fratreden.

3. Ved et inntruffet pensjonstilfelle kontrollerer sekretariatet alle nødvendige opplysninger om tidligere pensjonsopptjening, beregner samlet pensjon og fordeler denne »pro rata» på pensjonsinnretningene.

   Deler av dette arbeidet kan eventuelt utføres i den pensjonsinnretningen som pensjonisten sist var medlem av, som under Overføringsavtalen. Antakelig vil tilliten til systemet være større om et nasjonalt organ gjør dette.

4. Ved de årlige reguleringer av ytelsene kan man tenke seg to løsninger, enten at alle, som i Finland, benytter den samme reguleringsindeksen, eller at hver involvert pensjonsordning regulerer etter egen evne.

   En felles reguleringsindeks vil innebære at man gjennom et sentralt, gjerne statlig, vedtak velger en reguleringsprosent. De pensjonsordninger som ikke har økonomisk overskudd til å gjennomføre dette, må innkalle en tilleggspremie fra arbeidsgiverne. Dersom enkelte arbeidsgivere ikke evner å innbetale denne tilleggspremien, vil de øvrige arbeidsgiverne forpliktes å dekke dette.

   Hvis hver pensjonsinnretning skal regulere pensjonene etter egen overskuddsevne, vil den forholdsmessighet som pro rata - systemet bygger på bli borte, etter som de forskjellige delpensjoner vil vokse i ulik takt.

22.3 Vurdering av en modifisert finsk modell

Hvis det finske systemet skal innføres i Norge, vil det medføre viktige endringer i forhold til dagens pensjonspolitikk i Norge. Systemet er basert på at private tjenestepensjoner er lovfestet og at det er en regulert solidaritet mellom arbeidsgiverne. I Norge er tjenestepensjoner i privat sektor ikke lovfestet og normalt heller ikke tariffestet. I de bestående ordningene har hver arbeidsgiver kun ansvar for premie for egne arbeidstakere.

En omlegging til det finske systemet kan sammenlignes med det som ble beskrevet under en overgang til samordningsloven:

• Det vil skje en begrensning i samlet utbetaling til et oppsatt maksimumsnivå ut fra sluttlønnen. Hver pensjonsgiver kan imidlertid heller ikke utbetale mer enn hva som er sikret i vedkommende innretning. Pensjonene vil dermed høyst bli de samme som ved bruk av Overføringsavtalen, hvor en pensjon beregnet etter den normalt høyeste lønn hos den siste arbeidsgiveren vil ligge til grunn for den samlede pensjonsutbetaling.

• Det vil være nødvendig med en presisering av reglene for hvilke virksomheter som skal omfattes av dette systemet og hvilke som faller utenfor.

En forskjell i forhold til samordningslovgivningen er hvordan den samlede utbetalingen fordeles mellom pensjonsordningene, dersom summen overstiger grenseverdien på ca. 60 prosent av lønnen. I det finske systemet reduserer alle involverte ordninger sine utbetalinger forholdsmessig like mye, mens samordningslovens regler lar reduksjonen primært skje i den siste ordningen. Antakelig vil en pro rata - fordeling være enklere å forstå, og dessuten virke rimelig etter som den gir en fordeling av pensjonsansvaret mellom de involverte pensjonsordninger som står i et direkte forhold til opptjente rettigheter i hver enkelt ordning.

Også i forhold til Overføringsavtalen vil dette alternativet gi en annen fordeling av pensjonsutgiftene på de arbeidsgivere som en arbeidstaker har vært sysselsatt hos. Mens dagens avtale lar den siste arbeidsgiveren dekke alle pensjonsutgiftene utover en G-regulering, vil pro rata-fordelingen under det finske systemet fordele utgiftene mer jevnt.

Hvis et pro rata - prinsipp etter mønster av det finske systemet innføres i Norge, oppheves Overføringsavtalen. Ankepunktet fra Konkurransetilsynet og forsikringsselskapene i forhold til dagens avtale vil dermed for så vidt bli fjernet. Den solidariske garantien vil kunne sikre ytelsene for ansatte hos arbeidsgivere som ikke har midler til å dekke eventuelle tilleggspremier.

For at dette systemet skal kunne fungere, kreves det en lovmessig regulering av tjenestepensjonssystemet. Det er nødvendig for å forplikte alle arbeidsgivere til å delta i den solidariske garantien for finansieringen, og for å sikre en ensartet pensjonsstruktur og fordelingsrutine. Det må derfor antas at en slik overgang vil innebære en større omlegging av rammebetingelsene for tjenestepensjoner i Norge. Dette synes å være en betydelig systemomlegging i forhold til de fordeler man vil oppnå, og vil antakelig bare være hensiktsmessig hvis all privat pensjonering ble lagt om tilsvarende.

Ved overgang til et pro rata - system vil det for øvrig langt på vei oppstå de samme overgangssituasjoner som nevnt under overgangen til horisontal samordning. Det må fastsettes overgangsregler som angir skjæringspunkter for når pensjonene skal beregnes i henhold til Overføringsavtalens regler, og når pro rata - systemet skal benyttes. Dersom man bestemmer at pensjonistene i en tidsperiode skal få den beregningsmåten som gir den høyeste pensjonen, vil pensjonsinnretningene i denne tiden måtte beregne - og forklare – alle pensjoner etter begge sett regler.

23 En modifisert EU-modell

23.1 Innledning

I henhold til forordning EØF 1408/71 følger man for offentlige pensjoner opptjent i flere EØS-land et system som omtales som «pro rata temporis» - prinsippet. Forordningen gjelder i utgangspunktet bare sosialforsikring, men prinsippene kan eventuelt benyttes i andre avtaler om koordinering av pensjoner. En nærmere redegjørelse for ordningen er gitt i punkt 12.6.

Pro rata temporis - prinsippet innebærer at man utbetaler den største av ytelsene en person har krav på, beregnet enten etter nasjonal lovgivning eller etter et pro rata - prinsipp (et teoretisk pensjonsbeløp multiplisert med forholdet mellom nasjonal tid og samlet tid i alle involverte EØS-land). Ordningen med to alternative beregningsmåter er etablert for å forhindre at enkelte tjenestemenn skal tape pensjonsrettigheter ved å skifte stilling innen EØS-området. Slike tap kunne oppstå fordi enkelte land opererer med en høy nedre grense for rett til en oppsatt pensjonsrett. Systemet har likevel i praksis ført til at hver nasjon betaler ut egen opptjent pensjon, etter som dette normalt gir det beste resultatet.

Omsatt til utvalgets problemstilling med tjenestepensjoner opptjent hos flere arbeidsgivere vil dette innebære at hver involvert pensjonsinnretning i utgangspunktet skal utbetale det som er tjent opp i vedkommende pensjonsinnretning. Det vil altså ikke skje noen samordning (begrensning) av rettigheter til tjenestepensjon opptjent hos flere arbeidsgivere i flere pensjonsordninger i offentlig sektor. Ved en overgang til EUs «pro rata» - system vil man også forlate Overføringsavtalens prinsipp om at pensjonen beregnes av sluttlønnen for all medlemstid. I stedet vil da alle pensjonsrettigheter utbetales i henhold til opptjente rettigheter i hver enkelt pensjonsordning. Disse rettighetene kan enten utbetales ubeskåret eller forholdsmessig oppjustert.

Pensjonene vil under dette prinsippet bli klart annerledes enn under Overføringsavtalen. For arbeidstakere som sammenlagt har mer enn 30 års pensjonsgivende tid hos flere arbeidsgivere, vil all tid bli medregnet uten begrensning på sammenlagt tid. Dette vil isolert sett øke pensjonene, fordi enkelte vil kunne oppnå over 30 års pensjonsopptjening. På den andre siden vil sluttlønnsprinsippet på tvers av arbeidsgivere forsvinne. Dermed vil karrierer hos flere arbeidsgivere ikke gi tilsvarende høyere pensjonsrettigheter hos tidligere arbeidsgivere på den samme måten som under Overføringsavtalen.

23.2 Gjennomføring av EU-modellen

Gjennomføring av hovedprinsippet i EU-modellen for pensjoner er i utgangspunktet svært enkelt. Hver pensjonsinnretning utbetaler hva som er sikret i vedkommende ordning, uten å se hen til hva som utbetales i andre pensjonsordninger.

Skal man imidlertid også dekke tilleggsbetingelsen, nemlig at man også skal få utbetalt et eventuelt høyere beløp dersom all tjenestetid medregnes, vil imidlertid forsikringsmessig oppbyggede pensjonsordninger i prinsippet få de samme problemer som under Overføringsavtalen. Disse ordningene har ikke anledning til å utbetale høyere pensjon enn hva det er forsikringsmessig dekning for.

Selv om EU-modellen ser bort fra det man kaller horisontal samordning, må bruttopensjoner likevel samordnes med folketrygden. Dette kan gjøres på flere måter. Et alternativ er at man følger prinsippene i dagens samordningslovgivning. Et annet alternativ er en mer proratarisk fordeling av fradraget.

23.3 Vurdering av EU-modellen

Man kunne tenke seg at man bare innførte hovedprinsippet i EU-modellen ved at hver ordning utbetaler sin forholdsmessig opptjente pensjon uten »horisontal» samordning, det vil si tilpasning mellom flere tjenestepensjoner. Dette ville medføre at arbeidstakere som skifter mellom flere arbeidsgivere i offentlig sektor, vil få pensjon for all opptjeningstid, eventuelt også utover 30 år. På den andre siden vil pensjonen beregnes ut fra sluttlønnen i hvert pensjonsforhold. Man vil således ikke nyte godt av en pensjon beregnet etter den normalt høyeste sluttlønnen for samlet tjenestetid hos flere offentlige arbeidsgivere.

Prinsippene i EUs «pro rata temporis - modell» vil altså premiere arbeidstakere med lang yrkesaktivitet hos flere arbeidsgivere, det vil si arbeidstakere som både er mobile og utholdende i arbeidslivet. Dette er antakelig i overensstemmelse med de mål som gjelder for samfunnets pensjonspolitikk. Samtidig vil man fjerne den pensjonspremien arbeidstakere får som har en lønnsmessig sterk vekst hos ny arbeidsgiver på slutten av sin karriere. I noen grad vil det således være de samme arbeidstakerne som på denne måten både tjener og taper på en overgang fra dagens Overføringsavtale til pensjonsberegning etter en modifisert pro rata EU-modell.

De pensjonspolitiske konsekvensene av EU-modellen, sammenlignet med dagens system, vil likevel være viktige. Man vil forlate de begrensninger i samlet tjenestepensjon som både samordningsloven og Overføringsavtalen innebærer ved at man aldri kan få en høyere pensjon enn full tjenestepensjon fra den beste ordningen. Man forlater også det prinsippet at offentlig tjenestepensjon beregnes etter sluttlønnen for hele tjenestetiden.

Hvis man satser på å innføre EU’s pro rata - modell fullstendig, vil forsikringsselskapene som nevnt i prinsipp få de samme problemer som under Overføringsavtalen med å dekke ytelser det ikke er innbetalt forskuddsvise premier for. En slik modell vil altså skape et behov for andre sikkerheter, og dermed ikke være en løsning som utvalgets mandat ber utredet.

24 Bruk av fripoliser og medregning av tidligere rettigheter som i privat sektor

24.1 Innledning

Utvalget skal i følge mandatet også se på de konkrete løsninger, standpunkter, forutsetninger og vurderinger som er lagt til grunn i foretakspensjonsloven. I private tjenestepensjoner i Norge beregner man en fripolise ved fratreden fra en stilling med medlemskap i pensjonsordningen. Fripolisen er den årlige pensjonen som kan kjøpes for den opparbeidede premiereserven, det vil si kontantverdien av de oppsamlede midlene. Det er i kapittel 7 redegjort for hvordan en fripolise behandles/innpasses ved overgang til en ny privat tjenestepensjonsordning. I lov om foretakspensjon fastsettes det at denne fripolisen skal beregnes »lineært», det vil si proporsjonalt med medlemstiden. Hvis den ikke blir flyttet til en ny pensjonsordning, vil fripolisen bli regulert fram til pensjonsalderen i samsvar med det overskuddet som tildeles denne bestanden av poliser.

I henhold til lov om foretakspensjon § 11–2 skal løpende tjenestepensjoner for framtiden gis et tillegg basert på de midler som tilføres pensjonistenes overskuddsfond. Reguleringen kan ikke overstige økningen i grunnbeløpet. Se nærmere omtale i kapittel 7 og 15.

I offentlige tjenestepensjonsordninger har som kjent de oppsatte pensjonsrettighetene alltid blitt beregnet lineært, se kapittel 7. Etter tidspunktet for fratredelse er det imidlertid fortsatt forskjellig reguleringsteknikk i private og offentlige tjenestepensjoner. Den oppsatte pensjonsretten blir regulert på den samme måten som Stortinget vedtar for pensjoner under utbetaling. Siden 1986 har dette blitt gjennomført ved såkalt G-regulering.

Erfaringen hittil er at den reguleringen som tildeles oppsatte rettigheter i private kollektive pensjonsordninger, ofte har vært svakere enn G-regulering. Som nevnt i kapitel 7 er det imidlertid flere forhold som gir grunn til å regne med at det tilbakeførte overskuddet på fripolisene vil øke vesentlig i framtiden. Det er imidlertid vanskelig å si noe om overskuddet vil være tilstrekkelig til at fripolisens verdi vil øke i takt med en G-regulering.

Medregning av tjenestetid i tidligere pensjonsordninger ved beregning av pensjonsrettigheter i den siste arbeidsgivers pensjonsordning praktiseres på forskjellige måter også innen privat sektor. Det vises til kapitel 7. Det er avtalefrihet på dette området. I henhold til lov om foretakspensjon kan regelverket inneholde bestemmelser om medregning av tjenestetid hos tidligere arbeidsgiver. Det er et vilkår for medregning at medlemmet gir samtykke til at midler i tidligere opptjent pensjon blir overført til den nye arbeidsgivers pensjonsordning. Konsekvensen av medregning er i utgangspunktet at den siste pensjonsordningen ved beregning av ytelsene lar enhver lønnsforhøyelse bli gjeldende for all medregnet tid.

Utvalget har vurdert følgende modeller:

1. Modeller uten medregning

2. En modell basert på medregning og kontantutløsning

3. En modell basert på medregning uten kontantutløsning.

24.2 Modeller uten medregning

Utvalget vil først peke på noen konsekvenser dersom en går helt bort fra Overføringsavtalens system med medregning av tjenestetid innen offentlig sektor og over på et system uten medregning av tjenestetid ved skifte av stilling.

Hvis man i en slik modell lar midlene bli stående igjen i den tidligere pensjonsordningen som oppsatte pensjonsrettigheter, vil arbeidstaker etter medlemskap i en eller flere offentlige tjenestepensjonsordninger, få en bruttoberegnet og G-regulert oppsatt pensjonsrett fra hver av pensjonsordningene, men da uavhengig av rettigheter som er opparbeidet i andre offentlige pensjonsordninger.

I en modell med bruk av fripoliser som i privat sektor, vil man la pensjonsmidlene ved skifte av stilling benyttes til utstedelse av fripoliser, som i så fall vil bli regulert med eventuelt tilbakeført overskudd på samme måte som i private pensjonsordninger. Det vises til kapittel 7 hvor rettigheter ved fratreden og flyttereglene i offentlig og privat sektor er behandlet. Ved pensjonering utbetales alle rettigheter uavhengig av hverandre.

Ingen av disse modeller forhindrer i og for seg at alle tjenestepensjoner kan utbetales samlet fra én ordning.

24.3 To modeller basert på bruk av fripoliser og medregning

24.3.1 Noen hovedpremisser i de to modellene

Utvalget vil kommentere to modeller basert på bruk av fripoliser og medregning. Den ene modellen baseres på medregning og kontantutløsning av de fratrådtes rettigheter, mens den andre modellen baseres på medregning uten kontantutløsning.

I en modell basert på medregning etter reglene i lov om foretakspensjon, vil kvaliteten av ytelsene for pensjonistene og kostnadene for arbeidsgiverne være helt avhengige av de nærmere krav som settes til de pensjonsordninger som kan omfattes av modellen, og de metoder for medregning som modellen vil basere seg på.

En forutsetning - hvis modellen skal kunne gi de ansatte opptjening av rettigheter innen offentlig sektor mest mulig uavhengig av stillingsskifter - må være at de som slutter seg til modellen, har samme type pensjonsordning med like ytelser og likt ytelsesnivå.

Modellene forutsetter enkelte vesentlige endringer i dagens (fondsbaserte) offentlige pensjonsordninger. Dels forutsettes det at det utstedes fripoliser ved fratredelse, i stedet for at de oppsatte rettigheter forblir i ordningen og blir regulert i samsvar med grunnbeløpet også etter fratredelse. Dette innebærer i første rekke at reguleringsteknikken med lik regulering i praksis i form av G-regulering av de oppsatte pensjonsrettigheter i denne modellen, vil bli erstattet av at fripolisene reguleres med det overskuddet som tilbakeføres rettighetene i den enkelte pensjonsinnretning. Det vises til det som er sagt om regulering av fripoliser ved tilbakeført overskudd i kapittel 7.

Innføring av fripoliserettigheter ved fratredelse vil også medføre at bruttogarantien ikke lenger kan videreføres for de arbeidstakere som har fratrådt med rett til fripolise og dessuten ikke er medlem av en av pensjonsordningene som omfattes av modellen på det tidspunktet retten til løpende pensjon utløses. I tillegg er det også enkelte andre trekk ved de oppsatte rettighetene i offentlige pensjonsordninger som vanskelig kan tilpasses en ordning basert på utstedelse av fripoliser ved fratredelse.

24.3.2 En modell basert på medregning med kontantutløsning

Utvalget vil først kommentere en modell basert på innføring av kontantutløsning av fratrådtes opptjente rettigheter i offentlige pensjonsordninger.

Medregning etter reglene i foretakspensjonsloven kan gjennomføres i samsvar med hovedreglene i foretakspensjonsloven § 4-12 (1) og (2) eller den forenklede metoden som er fastsatt i (3) i samme paragraf. Det vises til kapittel 7 punkt 2.2 hvor hovedregelen er beskrevet. Medregning basert på hovedregelen i foretakspensjonsloven innebærer at man skal ta hensyn til kvalitetsforskjeller på premiereserven i ulike ordninger. Beregningen av premiereserven for samme ytelser kan variere mellom ulike pensjonsinnretninger, blant annet ved at det brukes ulike grunnlagsrenter og ulike forutsetninger for dødelighet og uførhet. Etter lovens hovedregel skal det foretas en avkortning av tjenestetid fra tidligere pensjonsordninger, dersom premiereserven for samme ytelser i den utbetalende ordningen er større enn i den tidligere ordningen.

Anvendelse av særregelen i foretakspensjonsloven, vil innebære at tillegget i tjenestetid hos den utbetalende ordningen foretas uavhengig av om beregningsgrunnlagene er ulike. Det medfører at den siste arbeidsgiveren også vil bære kostnadene ved at det i tidligere ordninger er anvendt et beregningsgrunnlag med høyere grunnlagsrente og/eller dødlighets- og uføreforusetninger med mindre grad av sikkerhetsmarginer i premieberegningen enn det som anvendes i en eller flere av de øvrige pensjonsordningene som pensjonisten har opptjent rettigheter i. Et svakere beregningsgrunnlag gir lavere premier for arbeidsgiver. Det vil kunne påføre den siste arbeidsgiveren, som eventuelt betaler høyere premie, merkostnader.

Ulempene forbundet med ulike beregningsgrunnlag kan eventuelt avhjelpes ved et krav om at de pensjonsordninger som omfattes av modellen, må anvende et felles beregningsgrunnlag med blant annet lik grunnlagsrente ved beregning av fripolisenes premiereserve ved fratredelse.

I en modell basert på medregning og kontantutløsning, vil kravet i foretakspensjonsloven om overføring av premiereserve som vilkår for medregning kunne gjennomføres. Formålet med dette kravet er at medlemmene ikke skal få dobbel dekning som følge av at overskuddsdannelsen på fripolisen ellers ville ha tilfalt medlemmet, samtidig som foretaket gjennomfører medregning av tidligere tjenestetid i pensjonsordningen. Modellen forutsetter endringer blant annet i lov om Statens Pensjonskasse og flytteforskriften.

24.3.3 En modell basert på medregning uten kontantutløsning

Utvalget vil også kommentere en modell basert på anvendelse av foretakspensjonslovens regler uten innføring av kontantutløsning av oppsatte rettigheter.

I en slik modell basert på utstedelse av fripoliser i de fondsbaserte ordninger, men uten at det innføres kontantutløsning av fratrådtes rettigheter i Statens Pensjonskasse, vil det ikke være mulig å gjennomføre et tilsvarende vilkår om overføring av premiereserve for rettigheter opptjent i Statens Pensjonskasse som det foretakspensjonsloven setter. Foretakspensjonsloven vil ikke komme til anvendelse da modellen er basert på bruk av offentlige pensjonsordninger. Men bruk av en modell med medregning vil måtte oppfylle eventuelle krav som settes i den forskriften Finansdepartementet vil sette for skattefavoriserte offentlige pensjonsordninger.

Det finnes i dag ordninger innen privat sektor som har medregning og som tar hensyn til oppskriving av fripoliser i private pensjonsordninger og oppsatte pensjoner i offentlige pensjonsordninger. I denne modellen vil det mest nærliggende da være å basere modellen på et system som man har i privat sektor i dag, hvor det tas hensyn til oppskriving av fripoliser i private pensjonsordninger og oppsatte pensjoner i offentlige pensjonsordninger.

For øvrig vil de samme problemstillinger knyttet til ulike beregningsgrunnlag være aktuelle også i denne modellen. Det vises til det som er sagt om dette i foregående modell.

24.4 En vurdering av modellene etter mønster av privat sektor

Hvis en arbeidstaker går mellom arbeidsgivere som omfattes av den modellen som er beskrevet ovenfor, vil samlet tjenestetid i offentlig sektor (det vil si de arbeidsgivere som er tilsluttet modellen) bli medregnet ved beregning av pensjon i siste arbeidsgivers pensjonsordning, hvis det stilles vilkår om bruk av felles beregningsgrunnlag,. Dette vil gjelde uavhengig av om vedkommende fratrer med rett til pensjon fra en av de ordningene som omfattes av modellen, eller vedkommende fratrer med rett til fripolise. Forutsetningen er imidlertid at det i modellen anvendes metoder for beregning av fradraget som er slik at utbetaling av fripolisene ikke blir mindre enn fradraget i pensjon fra den siste pensjonsordningen. Forutsetter modellen at det kan anvendes ulike beregningsgrunnlag, vil dette enten kunne medføre avkortning i ytelsene eller en kostnadsøkning for den siste arbeidsgiveren, avhengig av de nærmere omstendigheter.

Sett fra arbeidstakerens side vil man fortsatt få pensjon for hele tjenestetiden, etter sluttlønnen som under Overføringsavtalen, eventuelt en avkortning som følge av ulike beregningsgrunnlag. Men modellen vil i likhet med modellen med de betingede ytelser legge en viss kredittrisiko på arbeidstakeren, det vil si at risikoen for at foretaket kan gå konkurs eller av andre grunner bli nedlagt, legges på de ansatte i motsetning til hva garantimodellen og gjeldende Overføringsavtale gjør. Kredittrisikoen i denne modellen vil bestå i at arbeidstaker, som er ansatt i et foretak på konkurs- eller nedleggelsestidspunktet, ikke vil få oppfylt bruttogarantien, og at senere regulering av pensjonsytelsene vil bli basert på det tilbakeførte overskuddet som i privat sektor. Pensjonister i samme situasjon vil også få sine ytelser regulert på basis av tilbakeført overskudd som i privat sektor etter en eventuell konkurs.

Fratrer arbeidstakere med rett til fripolise, vil også denne være lineært opptjent og basert på medregning av tjenestetid fra tidligere ordninger. Bruttogarantien vil imidlertid ikke gjelde, og regulering av fripolisens verdi etter fratredelsen vil være basert på det tilbakeførte overskuddet som i privat sektor. Det er som nevnt også enkelte andre trekk ved de oppsatte pensjoner i offentlige pensjonsordninger som er vanskelig å tilpasse en fripolisemodell. Dette gjelder eksempelvis de reglene om avkortning som gjelder for oppsatte ytelser i de offentlige pensjonsordningene.

Sett fra arbeidsgivers eller pensjonsordningens side vil den siste arbeidsgiveren måtte dekke differansen mellom pensjonsøkningen som framkommer på grunn av den høyere lønn som en normal yrkeskarriere tilsier, og den regulering som har funnet sted på de respektive fripoliser, som er utstedt av de ordninger som omfattes av modellen. Som nevnt er det flere forhold som bør tilsi at reguleringen av fripoliserettigheter vil bli vesentlig bedre i privat sektor i framtiden. Men det er vanskelig å si om den vil være tilstrekkelig til å dekke en regulering i samsvar med grunnbeløpet i folketrygden. Videre vil regulering ved tilbakeført overskudd variere fra selskap til selskap og ordning til ordning, og dermed påføre deltakerne i en medregningsmodell en mer tilfeldig og ujevn kostnadsfordeling enn det gjeldende Overføringsavtale gir.

Det er også en del andre trekk ved rettighetene i de offentlige pensjonsordningene som vil kunne medføre høyere kostnader for siste arbeidsgivers pensjonsordning, gitt at modellen ikke kombineres med enkelte andre endringer i lov om Statens Pensjonskasse og de tariffbestemte kommunale pensjonsordninger. Utvalget regner derfor med at en medregningsmodell vil kunne bli dyrere for den siste arbeidsgiveren og at kostnadsfordelingen vil kunne bli mer vilkårlig eller ujevn.

25 Sammenligning av de seks modellene

I kapitlene 19 til 24 har utvalget vurdert forskjellige måter å knytte sammen opptjente pensjonsrettigheter ut over dagens Overføringsavtale. Det spesielle med Overføringsavtalen er at alle arbeidsgivere som har beskjeftiget en arbeidstaker, ser sine pensjonsytelser til denne personen i sammenheng og i viss grad tar et forpliktende felles ansvar for den samlede pensjonen. Overføringsavtalen vil derfor kunne gi høyere samlet pensjon til en arbeidstaker enn summen av enkeltopptjeningene.

Dette forholdet er beholdt i garantimodellene i kapittel 19 og i modellen med betingede ytelser i kapittel 20. Samordningsmodellen som er omtalt i kapittel 21 og den modifiserte finsk modellen som er omtalt i kapittel 22, tar begge først og fremst sikte på å begrense samlet pensjon i forhold til en oppsatt målsetting. Dersom det skal skje en tilpasning av ytelsene, skjer dette i disse modellene gjennom en begrensning i den samlede pensjon.

Ved bruk av en modell ut fra forsikringsmessige beregninger, det vi i kapittel 24 har kalt en «medregningsmodell som i privat sektor», vil utbetalingen til pensjonisten basere seg på den matematiske verdien av de innbetalte premier. Det samme gjelder i den modifiserte EU-modellen i kapittel 23.

I skjemaet inntatt i dette kapitlet har utvalget summert opp noen hovedtrekk ved de alternative modellene som er beskrevet i kapittel 19 til 24. Modellene er angitt i kolonneoverskriftene, og de viktigste egenskapene ved de alternative modellene er nevnt i de horisontale rader:

• de ansattes pensjonsrettigheter

• arbeidsgivernes pensjonskostnader

• fordelingen av kostnader mellom arbeidsgivere tidlig og sent i yrkeskarrieren

• konkurransesituasjonen mellom ulike leverandører av pensjonsløsninger

• kompleksiteten i reglene om pensjonssystemet

• administrasjonen av pensjonssystemene

• nødvendige med endringer i lov- og regelverk

• nødvendigheten av langvarige overgangsløsninger.