Del 5
Utvalgets vurderinger og forslag
26 Forslag til framtidig løsning
26.1 Innledning
Overføringsavtalen sikrer at tjenestepensjonene for offentlige arbeidstakere beregnes som om all tjeneste i offentlig sektor har vært hos den siste arbeidsgiveren. Avtalen ble inngått i en periode med usikkerhet omkring hvordan pensjonsrettighetene ville bli påvirket av de pågående strukturendringer i offentlig sektor. Det ble ansett for å være viktig at pensjonssystemene ikke var et hinder for å kunne gjennomføre de ønskede endringer, og heller ikke et hinder for en individuell mobilitet av arbeidskraften innen offentlig sektor. Overføringsavtalen ble derfor innført basert på en forutsetning om en enhetlig offentlig tjenestepensjonering.
Overføringsavtalen gir en pensjon for berørte pensjonister som, i følge en utredning fra en arbeidsgruppe Statens Pensjonskasse nedsatte i 1998, i gjennomsnitt er omlag 6 prosent høyere enn om pensjonene hadde blitt beregnet etter samordningslovens regler. Analysen ble gjennomført for en gruppe på ca. 15 000 personer av de ca. 25 000 som mottar pensjon under avtalen.
Overføringsavtalen regulerer en refusjonsordning der pensjonsordningen som utbetaler samlet pensjon til pensjonisten mottar refusjon fra tidligere pensjonsordninger. Refusjonsbeløpet er basert på opptjente rettigheter i disse ordningene, der blant annet tjenestetid, lønn ved overgangstidspunktet, folketrygdytelse og regulering av grunnbeløpet i folketrygden i perioden er viktige faktorer. Også eventuelle regelverksendringer vil påvirke refusjonsbeløpene. Den nylig vedtatte innføringen av netto etterlattepensjoner i Statens Pensjonskasse vil for eksempel endre pensjonene til alle nåværende medlemmer som er født etter 1950. Ordningen vil dermed ha tilbakevirkende kraft for alle som omfattes av Overføringsavtalen.
Folketrygdens ytelser, regulering og regelverksendringer innebærer et risikobilde av en annen karakter enn den man normalt har i forsikringsvirksomhet. En utbetalende ordning skal ha en refusjon for et beløp som var ukjent da arbeidstakeren sluttet i sin første stilling fordi hverken samlet tjenestetid, ytelsen fra folketrygden eller reguleringen av sikret pensjon er kjent før ved pensjoneringstidspunktet. Systemet fordrer derfor en særlig kredittverdighet hos partene i avtalen. Virksomheter hvor stat, fylkeskommune eller kommune ikke hefter fullt ut for forpliktelsene, kan av denne grunn i dag ikke være parter i Overføringsavtalen.
Et sentralt punkt i utvalgets mandat er spørsmålet om hvordan Overføringsavtalen kan tilpasses slik at alle livsforsikringsselskaper kan tilby pensjonsordninger som sikrer alle ytelser i de offentlige tjenestepensjoner. I kommunesektoren inneholder Hovedtariffavtalen et krav om Overføringsavtale. De aktuelle virksomhetene i kommunesektoren kan i dag kun få tilslutning til Overføringsavtalen gjennom medlemskap i en av pensjonsordningene i KLP eller i en kommunal/fylkeskommunal pensjonskasse. Ettersom enkelte av de ytelser som gjelder innenfor offentlige tjenestepensjonsordninger ikke er forsikringsbare, har ikke andre livselskaper enn KLP kunnet slutte seg til Overføringsavtalen. Årsaken til KLP’s særlige stilling ligger i selskapets vedtekter, som gjør alle forsikringstakere gjensidig ansvarlig for at underskudd som måtte oppstå blir dekket inn. Se mer om KLP’s premieberegningssystem i punkt 9.4.3 og 15.9.
En del av utvalgets arbeid har bestått i å finne fram til ordninger som kombinerer hensynet til at de ansatte skal beholde rettighetene med ønsket om at det skal være konkurranse om å være leverandør av pensjonsordninger til disse virksomhetene.
26.2 Utvalgets anbefalinger
26.2.1 Behovet for Overføringsavtalen
I innledningen til mandatet heter det følgende:
"På 1960 og -70-tallet foregikk det strukturmessige endringer mellom staten, fylkeskommunene og kommunene. Overføringsavtalen ble inngått i 1972. Formålet med avtalen var å unngå at ansatte i offentlig sektor skulle tape opparbeidede pensjonsrettigheter ved skifte av arbeidsgiver. Videre skulle avtalen bidra til økt mobilitet innen det offentlige arbeidsmarkedet, samt forenkle samordningen mellom de offentlige tjenestepensjonsordningene."
Utvalget er av den oppfatning at dette formålet også er viktig i dag. Som et ledd i å sikre at samfunnsmessig sett ønskelige omorganiseringer eller endringer i oppgavefordeling mellom offentlige forvaltningsnivåer og offentlige foretak blir gjennomført, er det viktig med ordninger som sikrer at slike endringer ikke medfører reduksjon av pensjonsrettigheter for de ansatte. Utvalget mener at Overføringsavtalen fortsatt er et hensiktsmessig virkemiddel for å sikre at disse hensynene blir ivaretatt. Samtidig mener utvalget at rettighetene til de ansatte ikke bør påvirkes vesentlig av utvalgets anbefalinger. Utvalgets undersøkelser viser at offentlige arbeidstakere har en tilbøyelighet til å velge en ny offentlig arbeidsplass ved skifte av stilling. Det foreligger imidlertid ikke noen undersøkelser som viser at Overføringsavtalen bidrar til en høyere personalmobilitet innenfor offentlig sektor.
For kommuner og fylkeskommuner eksisterer det i dag ingen problemer med å slutte seg til Overføringsavtalen, enten de organiserer sin pensjonsordning gjennom en egen kommunal pensjonskasse, gjennom tilslutning til Felles kommunal pensjonsordning i KLP, eller gjennom en avtale med et annet livsforsikringsselskap. Det problemet som utvalget skal løse er hvordan det kan sikres at virksomheter der stat, fylkeskommune eller kommune ikke hefter fullt ut for forpliktelsene, skal kunne tiltre som parter i avtalen, direkte eller gjennom sin pensjonsleverandør, dersom de velger andre leverandører enn Statens Pensjonskasse, Kommunal Landspensjonskasse eller en kommunal/fylkes-kommunal pensjonskasse.
Med utvalgets forslag til endringer og med de endringer som er gjort i tariffavtalen for bedrifter i kommunesektoren fra og med 1. mai 2000, er det etter utvalgets oppfatning grunnlag for å tro at de fleste hensyn knyttet til konkurransen på det kommunale tjenestepensjonsmarkedet er tilfredsstillende ivaretatt.
26.2.2 De seks ulike modellene
26.2.2.1 Valg av modell
Det er i del IV redegjort for seks ulike alternative modeller til dagens Overføringsavtale som vil kunne inkludere virksomheter der staten, fylkeskommunene eller kommunene alene eller sammen ikke er fullt ut ansvarlig for virksomhetens forpliktelser. Utvalget har valgt å trekke følgende forhold inn i vurderingen av de ulike modellene, rangert etter den betydning utvalget har tillagt dem:
De ansatte pensjonsrettigheter
Arbeidsgivers pensjonskostnader
Fordelingen av kostnader mellom arbeidsgivere tidlig og sent i yrkeskarrieren
Konkurransesituasjonen mellom ulike leverandører av pensjonsløsninger
Kompleksiteten av pensjonssystemet
Administrasjonen av pensjonsordningene
Nødvendig med endringer i lov- og regelverk
Nødvendigheten av overgangsordninger.
Av de seks modellene har utvalget enstemmig vurdert garantimodellen som det beste alternativ for en framtidig Overføringsavtale for virksomheter som skal ha en offentlig tjenestepensjon. Ettersom det for enkelte arbeidsgivere kan bli vanskelig å skaffe offentlige garantier, og det også kan vise seg at det blir problemer med å etablere forsikringsgarantier, antar utvalget at det også vil være ønskelig/nødvendig å akseptere modellen med betingede ytelsersom en del av overføringsavtalesystemet for foretakene. Utvalget mener likevel at garantimodellen må være den primære løsningen, ettersom den sikrer de ansattes pensjonsrettigheter som i dag.
Utvalget vil, med dagens pensjonssystem i offentlig sektor, ikke anbefale noen av de øvrige modellene. Hvis det blir aktuelt å revurdere pensjonssystemene i offentlig sektor, vil også andre modeller kunne gi tilfredsstillende løsninger.
26.2.2.2 Garantimodellen
Utvalget mener at den beste modellen er å åpne for at alle livsforsikringsselskaper, som KLP i dag, kan slutte seg til Overføringsavtalen på vegne av de forsikrede virksomheter som har en garanti fra stat, fylkeskommune eller kommune, eller hvor det er tegnet en garantiforsikring for de forhold som ikke er forsikringsbare. Utvalget antar at modellene med solidarisk eller gjensidig garanti er mindre aktuelle.
Utvalget har nedenfor vurdert garantimodellen i forhold til de åtte punktene nevnt foran.
Garantimodellen vil ikke innebære noen endringer i de pensjoner som skal utbetales i framtiden.
Konsekvensen for arbeidsgiverne er begrenset til visse administrative og økonomiske forhold knyttet til det å skaffe garantiene. Utvalget har ikke undersøkt mulighetene for å tegne garantiforsikringer. Det hefter en viss usikkerhet innen utvalget vedrørende dette, og om prisen vil være akseptabel. Garantier som stilles, må dekke forsikringstakers forpliktelse til å betale de tilleggspremier som er nødvendige for å kunne opprettholde en bruttogarantert pensjonsordning på linje med den som gjelder i henhold til lov om Statens Pensjonskasse, hvis foretaket går konkurs eller blir nedlagt av andre grunner. Dette gjelder selv om forsikringen begrenses til å gjelde tilleggspremier for dekning av ytelser til dem som før eller på opphørstidspunktet for foretaket har gått over i en ny offentlig pensjonsordning som omfattes av Overføringsavtalen.
Utvalget er ikke kjent med at det i dag eksisterer noe marked for den aktuelle typen garantiforsikringer i Norge. Utvalget er også noe usikker på hvordan et slikt marked vil utvikle seg. Forsikringsnæringens representanter i utvalget antar imidlertid at et slikt tilbud vil komme dersom det blir etterspørsel etter garantier avgitt av garantiforsikringsselskaper.
Utvalget viser for øvrig til punkt 12.3 der garantiordninger i Sverige er beskrevet. De svenske erfaringer synes å vise at premiene for garantiforsikringer ikke er betydelige. Utvalget vil imidlertid understreke at de garantier den beskrevne garantimodell legger opp til, er av en annen type enn hva som er etablert i svensk pensjonsforsikring.
Pensjonsutgiftene vil fordeles mellom de forskjellige arbeidsgivere som i dag.
Garantimodellen vil sikre at virksomheter innenfor offentlig sektor der stat, fylkeskommune eller kommune ikke hefter fullt ut for forpliktelsene, kan få tilslutning til Overføringsavtalen ved valg av offentlig pensjonsordning, uavhengig av hvilken pensjonsinnretning som er leverandør av pensjonsordningen.
Pensjonssystemet vil være som i dag.
Det administrative arbeidet vil bli noe utvidet i forhold til dagens situasjon, ettersom man må administrere garantiordningene. Den største del av dette arbeidet forutsettes lagt på det forsikringsselskapet som overtar pensjonsordningen. Også forvalteren av Overføringsavtalen vil imidlertid måtte overvåke at garantiene er på plass.
Såvidt utvalget kan se, vil innføringen av garantimodellen ikke kreve endringer i lover eller forskrifter, såframt kommunene har adgang til å gi garantier som hverken er avgrenset i tid eller i beløp. Dette anføres i den vedlagte betenkningen av tidligere fylkesmann Oluf Skarpnes og i kapitlene 16 og 19 i utredningen.
Det vil ikke være nødvendig med overgangsordninger.
26.2.2.3 Modellen med betingede ytelser
Utvalget mener at modellen med betingede ytelser er den nest beste modellen, og at den dertil vil kunne være et godt supplement til garantimodellen. I modellen med betingede ytelser er medlemmene avhengige av at deres arbeidsgiver kan betale eventuelle tilleggspremier for at de skal være garantert alle ytelser etter Overføringsavtalen, for eksempel G-regulering av pensjonene. Det er altså medlemmet som tar risikoen for at pensjonsmidlene ikke er tilstrekkelige til å dekke fulle ytelser, for eksempel fordi deres tidligere arbeidsgiver er slått konkurs eller avviklet og derfor ikke kan dekke eventuelle tilleggspremier.
Det forutsettes at Overføringsavtalens øvrige parter ellers fungerer i henhold til avtalens regler. Det innebærer at for pensjonister som har vært ansatt hos en arbeidsgiver som ikke evner å innbetale eventuelle tilleggspremier til forsikringsselskapet, vil samlet pensjon reduseres. Reduksjonen vil utelukkende berøre pensjonen for dette arbeidsforholdet og tilsvare verdien av den ikke innbetalte tilleggspremien.
Som supplement til garantimodellen har modellen med betingede ytelser den fordelen at den muliggjør en tilslutning til Overføringsavtalen for virksomheter som ikke kan etablere de nødvendige garantier.
Utvalget har vurdert modellen med betingede ytelser i forhold til de 8 punktene:
I denne modellen vil pensjonistene kunne få rettighetene redusert hvis de har vært medlemmer i pensjonsordninger i et foretak som senere er gått konkurs eller på andre måter er opphørt. Det følger av de hensyn som konkurranseutsetning av offentlig virksomhet i foretak innebærer, at risikoen for at offentlige foretak vil gå konkurs eller bli nedlagt, er tilstede. Selve premiereserven for pensjonsrettigheter vil under alle omstendigheter være sikret i forsikringsselskapet. De ytelser som kan svikte, er for eksempel en full G-regulering av de løpende pensjoner, dersom selskapets overskudd ikke muliggjør slik regulering eller kompensasjon for eventuell framtidig reduksjon i folketrygdens ytelser. Hvor betydelig rettighetene vil bli redusert som følge av at et foretak går konkurs eller nedlegges, er i første rekke avhengig av hvor lang tjenestetid vedkommende har hatt i det foretaket som er nedlagt og størrelsen av det overskuddet som tilføres fripolisene etter opphørstidspunktet for foretaket, i forhold til verdien av G-reguleringen av de opptjente rettighetene i samme periode. De rettigheter som er opptjent i et foretak som har gått konkurs, vil med andre ord, på samme måte som det som gjelder innenfor private pensjonsordninger, få en regulering av pensjonsrettighetene i henhold til livselskapets overskuddstildeling.
Et eksempel: En arbeidstaker har vært ansatt hos tre arbeidsgivere, A, B og C, alle tilknyttet Overføringsavtalen, som vist på nedenforstående figur:
A B C
/------------------------/--------------/----------------------------------/
Arbeidsgiver B har en pensjonsavtale med betingede ytelser og går konkurs etter at arbeidstakeren har fratrådt. Ved pensjonering fra arbeidsgiver C vil arbeidstakeren få en pensjon beregnet etter Overføringsavtalen for hele sin offentlige yrkeskarriere. Hvis pensjonsselskapet for B-perioden ikke har full dekning, eksempelvis full G-regulering av pensjonene, vil samlet utbetalt pensjon bli redusert like mye som svikten i forhold til full G-regulering for B-perioden. Ytelsen fra B’s pensjonsordning isolert vil således bli redusert til en lineært beregnet fripolise.
For arbeidsgiver vil de økonomiske konsekvensene av modellen med betingede ytelser være at man slipper de kostnader som et garantiansvar er forbundet med.
Også i denne modellen vil belastningen på arbeidsgivere sent og tidlig i yrkeskarrieren bli som i dag.
Modellen vil åpne for at virksomheter som ønsker tilslutning til Overføringsavtalen står fritt med hensyn til valg av pensjonsleverandør.
Kompleksiteten i pensjonssystemene vil øke noe og det vil være meget viktig å forklare systemet grundig slik at både arbeidsgivere og arbeidstakere har en god forståelse av de mulige konsekvenser for denne modellen.
I pensjonsberegningene vil det være nødvendig med endringer for å tilpasse dagens rutiner slik at man kan beregne samlet pensjon korrekt i de situasjoner hvor det er svikt hos en arbeidsgiver. Det vil også bli endringer i saksbehandlingen fordi man må innhente opplysninger om det kan forventes full refusjon fra refunderende ordninger før pensjon utbetales.
Modellen med betingede ytelser vil antakelig kreve visse endringer i lov om Statens Pensjonskasse.
Det vil kunne være nødvendig med overgangsordninger, men omfanget av disse er ikke utredet.
26.2.2.4 De øvrige modellene
Utvalget har i kapitlene 19 til 24 i del IV av utredningen gitt en beskrivelse av de seks ulike modellene som underlag for å kunne vurdere hvordan de tilfredsstiller punktene 1 - 8 ovenfor, herunder de konkurransemessige problemstillingene. Ovenfor er utvalgets anbefalte modeller gjennomgått. Om de øvrige modellene vil utvalget uttale:
Utvalget mener at samordningsmodellen ikke kan anbefales, særlig fordi den vil øke kompleksiteten i forståelsen av og arbeidet med pensjonsordningene. Dette gjelder enten man ser spørsmålene fra pensjonistenes, myndighetenes eller pensjonsinnretningenes side. Dessuten vil pensjonsytelsene bli noe lavere enn i dag.
Utvalget mener at den modifiserte finske modellen ikke kan anbefales fordi den forutsetter et pensjonsregime nokså forskjellig fra det norske. Modellen er basert på at tjenestepensjoner og det som tilsvarer folketrygdens tilleggspensjon i Norge ses i sammenheng, og at det er en lovfestet plikt for private arbeidsgivere til å sikre tjenestepensjon. Hvis man går over til denne modellen, vil det derfor kreve en nokså vidtgående endring i all pensjonslovgivning.
Utvalget mener at den modifiserte EU-modellen ikke kan anbefales, fordi den vil innføre en rekke nye pensjonsprinsipper i de offentlige tjenestepensjoner. Modellen vil gi pensjoner for all tjenestetid uten begrensning, hvilket vil kunne innebære en overpensjonering av personer med mer enn 30 års medlemstid i forhold til dagens system, og tilsvarende høye pensjonsutgifter for arbeidsgiverne. På den andre siden vil ikke lenger sluttlønnen bli lagt til grunn ved beregning av en samlet pensjon, i det hver opptjent rettighet utbetales for seg. Hvis den mulige overpensjoneringen kompenseres ved å heve kravet til tjenestetid for å få full pensjon, vil dette medføre andre ulemper, særlig for personer som av forskjellige årsaker har en begrenset yrkesaktiv periode. Modellen har likevel den fordel at den er meget enkel å administrere.
Utvalget har også vurdert en modell med bruk av fripoliser og medregning av tidligere rettigheter som i privat sektor, men kan heller ikke anbefale denne. Det er særlig fordi den vil skille de fondsbaserte og de garanterte offentlige ordninger fra hverandre, ved at ordningene for statens arbeidstakere ikke lenger vil være et mønster for kommunale ordninger. Modellen vil også medføre at bruttogarantien blir borte for de oppsatte rettigheter i de kommunale ordninger i og med at disse rettighetene blir omdannet til fripoliser. Ved fratreden før pensjonering vil en oppsatt rettighet ikke lenger være en G-regulert ytelse, men bli en ytelse som reguleres etter selskapets overskuddsevne. Utvalget kan vanskelig se at det kan gjennomføres såvidt radikale endringer uten at hele tjenestepensjonssystemet i offentlig sektor skal revideres. Som påpekt i kapittel 24 vil ytelsene og kostnadsfordelingen i en modell basert på bruk av fripoliser og medregning etter lov om foretakspensjon være helt avhengig av de nærmere krav som settes til de pensjonsordninger som kan omfattes av modellen og de metoder for medregning som modellen baseres på. En medregningsmodell vil kunne medføre en mer vilkårlig og ujevn kostnadsfordeling mellom arbeidsgiverne avhengig av modellens utforming, og av nivået på tilbakeført overskudd i framtiden.
Utvalget vil bemerke at hovedhensikten med utredningen er å finne løsninger som sikrer konkurransen mellom ulike pensjonsleverandører for foretak i offentlig sektor. Kravet om Overføringsavtale i tariffavtalene for disse foretakene har hittil begrenset konkurransen om disse foretakene.
Den anbefalte løsningen er utarbeidet på bakgrunn av at utvalgets mandat legger til grunn at de ansattes rettigheter ikke skal endres, og at regelverket i de offentlige ordninger under Overføringsavtalen heller ikke skal endres. Både i offentlig og privat sektor er pensjonsmarkedet som beskrevet i utredningen i sterk utvikling. Sammen med de strukturendringer som skjer i offentlig sektor, kan dette lede til at markedet for offentlige pensjonsordninger reduseres og dermed også betydningen av utvalgets forslag til løsninger.
26.2.3 Særmerknad fra medlemmene Harbitz og Wergeland
Disse medlemmene gir sin tilslutning til garantimodellen, men stiller som forutsetning for denne tilslutningen at alle foretak som omfattes av Overføringsavtalen viser garantikostnadene som en premiekostnad. Dette gjelder uavhengig av om foretaket er forsikret i et livsforsikringsselskap, i Felles kommunal pensjonsordning i KLP eller i Statens Pensjonskasse.
Disse medlemmene er enige i at kommuner og fylkeskommuner kan garantere for egne forpliktelser. I Felles kommunal pensjonsordning i KLP garanterer de ikke bare for egne forpliktelser, men også for andre kommuners/fylkeskommuners forpliktelser som følge av dispensasjonen Felles kommunal pensjonsordning har fra lov om forsikringsvirksomhet.
Det er disse medlemmers oppfatning at kommuner/fykeskommuner ikke bør kunne garantere for kommunale foretak i Felles kommunal pensjonsordning i større utstrekning enn de kan garantere for foretak i andre livsforsikringsselskap. Disse foretakene må følgelig kjøpe en garanti for å kunne delta i Overføringsavtalen. På samme måte må statlige fristilte foretak i SPK synliggjøre kostnadene ved sin garanti.
Dersom denne forutsetning ikke oppfylles, foretrekker disse medlemmene modellen med betingede rettigheter. Betingede rettigheter vil da være løsningen for alle kommunale foretak, uansett hvor de er forsikret, dersom disse foretakene ikke kvalifiserer til garanti fra kommunen/fylkeskommunen, jf. kommuneloven.
26.2.4 Anbefalinger på andre punkter
26.2.4.1 Pensjonsregelverket må være som i Statens Pensjonskasse
Utvalget ser det ikke som noe alternativ at Overføringsavtalen også omfatter institusjoner eller virksomheter som har et avvikende pensjonssystem fra det som gjelder i offentlig sektor, for eksempel foretakspensjon etter lov om foretakspensjon. For at en Overføringsavtale etter dagens prinsipper og basert på garantimodellen skal virke, kreves det ordninger som er tilnærmet identiske og da fortsatt tilsvarende med det regelverket som gjelder i Statens Pensjonskasse.
26.2.4.2 Livsforsikringsselskapene blir avtaleparter
Utvalget anbefaler at alle livsforsikringsselskaper kan slutte seg til avtalen på vegne av sine kunder, dersom utvalgets anbefaling slik den er gitt ovenfor tas til følge. Fordelen med at forsikringsselskapene er tilsluttet avtalen direkte, er at det administrative arbeidet dermed blir forenklet, fordi det blir langt færre avtaleparter.
26.2.4.3 Arbeidsgruppe lager ny revidert Overføringsavtale (avtaletekst)
Utvalget anbefaler at departementet nedsetter en arbeidsgruppe som får til oppgave å utforme en ny Overføringsavtale. Den nye avtalen bør også omfatte de forslag som er gitt fra arbeidsgruppen som Statens Pensjonskasse tok initiativ til i 1998. Disse forslagene til forenklinger i det administrative systemet rundt dagens Overføringsavtale er vurdert i utredningens kapittel 17, mens selve rapporten følger som vedlegg 5.
26.2.4.4 Statens Pensjonskasse bør fortsatt administrere avtalen
Utvalget anbefaler, etter en helhetsvurdering, at Statens Pensjonskasse fortsatt får til oppgave å administrere Overføringsavtalen, i et samarbeid med de pensjonsinnretninger som er tilsluttet. Arbeidsoppgavene med avtalen er ikke så betydelige at de er tilstrekkelige for en selvstendig institusjon. Det er heller ingen andre organer som peker seg ut som naturlige, alternative forvaltningsinstanser. Selv om det av konkurransemessige hensyn kunne vært ønskelig å fristille administrasjonen fra Statens Pensjonskasse, som selv er aktør i dette markedet, anses dette ikke som nødvendig ettersom Statens Pensjonskasse i dag ikke har noen aktiv akkvisisjonsstrategi.
Dersom disse forholdene skulle bli endret i framtiden, bør departementet vurdere dette spørsmålet påny. Det kan for øvrig vurderes om kostnadene for administrasjonsarbeidet skal dekkes av de tilsluttede pensjonsinnretninger, for eksempel i forhold til antall medlemmer eller på annen måte.
27 Hvem bør omfattes av Overføringsavtalen?
27.1 Innledning
Utvalget skal vurdere hvem Overføringsavtalen kan omfatte. Det er i mandatet lagt til grunn at utvalget skal fastsette kriterier for å kunne være tilsluttet Overføringsavtalen. Med dette forstås ikke bare hvilke krav den enkelte pensjonsordning må underlegges etter avtalen med hensyn til produkt, men hvilke karakteristika en arbeidsgiver må inneha for å kunne tilby en pensjonsordning innenfor Overføringsavtalen til sine ansatte. Videre er det et sentralt spørsmål om avtalen skal gjelde utenfor offentlig sektor.
Utvalget forstår spørsmålet i mandatet om Overføringsavtalen skal utvides til privat sektor først og fremst som et spørsmål om private forsikringsselskaper skal kunne tilby offentlige tjenestepensjonsordninger innenfor avtalen. Med henvisning til ønsket om en øket konkurranse på markedet har utvalget utredet vilkårene for dette, se blant annet punkt 14.8.4. Videre vil utvalget komme nærmere inn på hvordan Overføringsavtalen bør avgrenses mot privat sektor på arbeidsgiversiden, se senere i dette kapittel.
Det er i det følgende forutsatt at det er ønskelig å videreføre Overføringsavtalen. For en diskusjon av om det i utgangspunktet er ønskelig å videreføre Overføringsavtalen, viser vi blant annet til kapittel 13.
Spørsmålet om hvilke arbeidsgivere som skal gis anledning til å inngå Overføringsavtale gjennom sine tjenestepensjonsordninger, er tett knyttet til spørsmålet om hvem som skal gis anledning til å tilby en offentlig pensjonsordning til sine ansatte. En forutsetning for at det skal være aktuelt med tilslutning til avtalen, er at arbeidsgiver er gitt anledning til, og for øvrig finner det hensiktsmessig, å tilby sine ansatte en offentlig pensjonsordning. Det finnes imidlertid ikke ett entydig sett av regler som avgjør dette. Minst tre forhold bidrar til å avgjøre om det er mulig og/eller hensiktsmessig å tilby de ansatte i skattepliktige, fristilte virksomheter en offentlig tjenestepensjon, se punkt 27.2.
27.2 Adgang til offentlig tjenestepensjon, Overføringsavtale og skattefrihet
27.2.1 Forhold som har betydning for opptak i offentlige tjenestepensjonsordninger
1. Lov om Statens Pensjonskasses bestemmelser om opptak i SPK
Statlig forvaltning har en offentlig tjenestepensjonsordning i henhold til lov om Statens Pensjonskasse. Den er i medhold av § 5 første ledd obligatorisk for statens ansatte. Offentlig virksomheter som er skilt ut av staten som egne rettssubjekter, kan beholde sin offentlige pensjonsordning i SPK dersom Stortinget gjør vedtak om dette. I Innst. S. nr 159 for 1993-94 om «Medlemskap i Statens Pensjonskasse«, se St.meld. nr 33 for 1993-94, sies det under komiteens merknader på side 4
«Tidligere statlige virksomheter som i dag er organisert som aksjeselskaper må for eksempel kunne vurderes som medlem om de har en tilknytning til statsforvaltningen eller driver en form for forvaltningsvirksomhet. Rene forretningsmessige virksomheter som staten eier, må stå fritt til å vurdere fortsatt medlemskap. Virksomheter som er organisert etter særlov eller som stiftelser, må vurderes enkeltvis. Flertallet er enig i dette. Også når det gjelder statsforetak, støtter flertallet Regjeringens vurderinger. Det er viktig at arbeidstakerne i slike virksomheter opprettholder kontinuitet i sine pensjonsforhold.»
Undervisningssektoren har i realiteten pliktig medlemskap i SPK, og forskningssektoren blir fortsatt tilbudt medlemskap. Regjeringen ga i St.meld. nr. 33 for 1993-94 side 12 uttrykk for at undervisnings- og forskningssektoren gir
»personalpolitiske og administrative gevinstar ved at arbeidstakarar i denne sektoren beheld same pensjonsforsikringa heile yrkeslivet».
Kommunal Landspensjonskasses bestemmelser om opptak i KLP
Hvem som kan være medlem (forsikringstaker) i KLP, var tidligere fastlagt gjennom selskapets vedtekter og konsesjon. Etter gjeldende konsesjon kan selskapet drive forsikringsvirksomhet etter forsikringsklasse 1 uten begrensninger, se forskrift av 18. september 1995 nr 797 om inndeling i forsikringsklasser som grunnlag for konsesjon.
Majoriteten av forsikringstakerne som omfattes av Felles kommunal pensjonsordning, er kommuner og fylkeskommuner. Dertil kommer foretak, selvstendige virksomheter, institusjoner og organisasjoner hvor kommuner eller fylkeskommuner har en majoritetsinteresse.
Felles kommunal pensjonsordning har også gitt kollektiv pensjonsforsikring til andre virksomheter som ligger under det offentlige virksomhetsområdet, og som det offentlige hadde måttet drive om virksomheten ikke hadde eksistert. Det kan her dreie seg om stiftelser og privat eide foretak. Slike avtaler måtte tidligere godkjennes av Kredittilsynet.
Virksomheter som følger det kommunale tariff- og avtaleverk, er tatt opp i Felles kommunal pensjonsordning i KLP i henhold til disse retningslinjene.
I dag har KLP konsesjon fra Finansdepartementet som ikke er begrenset til »kommunale forsikringstakere». Omfanget av andre medlemmer er likevel begrenset slik at de til sammen ikke kan ha en premiereserve som utgjør mer enn 10 prosent av de totale premiereserver i selskapet. Denne kvantitative begrensningen må blant annet ses ut fra den dispensasjon KLP har for sitt særegne premieberegningssystem med solidarisk utligning av premien.
Deltagelse i den lovbestemte pensjonsordningen for sykepleiere i KLP er i prinsippet uavhengig av arbeidsgivers status. Det er likevel bare en ubetydelig andel av sykepleiere i ordningen med andre arbeidsgivere enn kommuner og fylkeskommuner.
Kredittilsynets standardvedtekter for opptak i kommunale pensjonskasser
Kredittilsynets standardvedtekter for kommunale og fylkeskommunale pensjonskasser inneholder en bestemmelse som gjelder ved opptak av foretak og stiftelser i pensjonskassen. Bestemmelsen er obligatorisk for kommunale pensjonskasser som også omfatter foretak. Pensjonskassen kan etter bestemmelsene omfatte pensjonsordninger for selskap hvor kommunene eier mer enn 50 prosent av aksjene eller selskapsandelene, eller pensjonsordninger for andre foretak eller stiftelser med nær tilknytning til kommuner.
Kommunestyret og styret i foretaket eller stiftelsen må ha fattet vedtak om at pensjonskassen også skal omfatte foretaket eller stiftelsen. Pensjonskassens styre skal uttale seg før vedtak treffes. Kommunestyrets vedtak skal godkjennes av Kredittilsynet.
Begrensningen for opptak av foretak i pensjonskasser har primært sin bakgrunn i at en pensjonskasse i henhold til fovl. § 1-1 ikke kan drive generell forsikringsvirksomhet. Bestemmelsen om denne begrensningen i kommunale pensjonskasser må imidlertid også ses i sammenheng med hensynene bak de tilsvarende begrensningene som gjelder for opptak av en pensjonsordning i fellesordningene i KLP. Premieberegningssystemet er også for de pensjonsordninger som er sikret i pensjonskasser, opprettet av kommuner og fylkeskommuner basert på at forsikringstakerne er virksomheter som gjennomgående har en varig karakter.
Ved vurderingen av om en virksomhet har nær tilknytning til kommunen eller fylkeskommunen, er det i Kredittilsynets godkjennelsespraksis derfor lagt vekt på om den aktuelle virksomheten ligger naturlig under det offentlige virksomhetsområdet. Det legges også vekt på om det offentlige hadde måttet drevet slik virksomhet, hvis denne ikke hadde eksistert. Det er ikke stilt krav om at virksomheten må være lovpålagt, hvis den har en slik karakter at det offentlige burde ha drevet virksomheten ideelt sett.
Kredittilsynets godkjennelsespraksis kan illustreres ved et vedtak som Kredittilsynet traff i 1990, som rettet seg mot opptak av private barnehager i Felles kommunal pensjonsordning i KLP og i pensjonskassene. I henhold til dette vedtaket godkjente Kredittilsynet opptak av private barnehager etablert med sikte på varig drift. Vilkårene for godkjennelsen gikk ut på at vedkommende kommune som hadde tilsynet med barnehagen, var medlem i samme pensjonsordning. Videre var vilkåret at barnehagen var tatt opp i kommunens barnehageutbyggingsplan. Det ble også satt som vilkår at Kredittilsynet ble gitt melding om opptak av barnehager i medhold av godkjennelsesvedtaket. Det er ikke grunn til å tro at vedtaket har ført til at det er tatt opp mange privateide barnehager i Fellesordningen i KLP eller i pensjonskassene.
Det opptas ikke mange foretak i de kommunale pensjonskassene hvor kommunen ikke er majoritetseier. I de senere årene er det et gjennomgående trekk at de virksomhetene som det er søkt om opptak for, har vært organisert som stiftelser, og at virksomhetene ikke har hatt karakter av forretningsdrift.
Kredittilsynet har i de siste årene blant annet godkjent opptak av et par krisesentre for kvinner, et eldresenter, samt et senter som skal være møtested for innvandrere og kontaktsted for innvandrere og norske. Driften av det sistnevnte senteret er basert på årlige tilskudd fra kommunen. Kommunen har i samme forbindelse forpliktet seg til å betale husleie, samt et tilskudd som dekker nødvendige driftsutgifter. Videre er blant annet vedtektene og valg av styre for stiftelsen underlagt bystyrets vedtak. Ved godkjennelsen ble det særlig lagt vekt på at driften av senteret er basert på tilskudd fra kommunen. Selv om senterets virksomhet ikke er lovpålagt, driver senteret en virksomhet som like gjerne kunne hørt inn under det offentlige ansvar. En søknad om opptak av ansatte ved et incestsenter ble avslått fordi Kredittilsynet fant at de ansatte ved senteret burde knyttes til pensjonsordningen i en annen fylkeskommune.
Regler for opptak i offentlig ordning i forsikringsselskap
En kommunal pensjonsforsikringsavtale som inngås av en kommune eller fylkeskommune med et livsforsikringsselskap, skal ikke godkjennes av Kredittilsynet. Det er heller ikke krav om at opptak av foretak i pensjonsordningen skal være godkjent av andre enn kommunen. Utvalget er ikke kjent med om slike forsikringsavtaler inneholder nærmere regler for hvilke foretak som kan opptas i pensjonsordningen, og om disse i dag omfatter foretak som eies eller har nær tilknytning til kommunen, eller eventuelt andre foretak. Utvalget regner imidlertid med at disse ordningene i dag også omfatter kommunalt eide foretak i en viss utstrekning.
27.2.2 Gjeldende kriterier for opptak i Overføringsavtalen
Om en pensjonsordning kan gis medlemskap i Overføringsavtalen, vil også være av betydning for om det er hensiktsmessig å tilby en offentlig pensjonsordning til de ansatte. En pensjonsordning med slik avtale vil antakelig være dyrere for arbeidsgiver enn en tilsvarende pensjonsordning uten Overføringsavtale, ettersom den førstnevnte i gjennomsnitt vil være gunstigere for arbeidstakerne. Samtidig kan arbeidsgiverne trekke til seg arbeidskraft ved å tilby en gunstigere pensjonsordning.
I punkt 4.3.1 har vi trukket fram de grunnleggende betingelsene som stilles for at en pensjonsordning skal kunne omfattes av Overføringsavtalen. Hvilke karakteristikker en arbeidsgiver må inneha for å kunne tilby en pensjonsordning innenfor Overføringsavtalen, er omtalt i punkt 4.2.1 om hjemmel for og omfang av avtalen. Spørsmålet om hvilke nærmere kriterier som en arbeidsgiver må oppfylle, er i praksis sjelden blitt satt på spissen.
Opptak av nye virksomheter i KLP og i de kommunale kassene er ikke blitt forelagt Statens Pensjonskasse fortløpende. Fram til i dag har det videre vært kommuner som har blitt tatt opp som direkte parter i Overføringsavtalen. Dette har skjedd ved inngåelse av avtale med Felles kommunal pensjonsordning i KLP som gjensidig pensjonskasse for kommuner i Norge, med selvstendige kommunale pensjonskasser og med kommunene selv, hvor disse har tegnet pensjonsforsikring i et forsikringsselskap.
I påvente av utvalgets rapport er søknad om opptak i Overføringsavtalen stilt i bero for en del utskilte kommunale og fylkeskommunale selskaper, som kraftverk og energinett, brannvesen, fellesvaskeri, med flere.
Overføringsavtalens krav til blant annet bruttogaranterte ytelser på linje med dem som ytes etter lov om Statens Pensjonskasse, herunder varig regulering av oppsatte rettigheter og løpende pensjonsytelser, krever at de som står bak avtalen også er langsiktige eller varige virksomheter. Systemet fordrer med andre ord en særlig kredittverdighet hos partene i avtalen. Virksomheter hvor stat, fylkeskommune eller kommune ikke hefter fullt ut for forpliktelsene, kan av denne grunn ikke være part i Overføringsavtalen.
For staten er statlig opptjente pensjonsrettigheter statsgaranterte. For kommuner anses kommunalt opptjente pensjonsrettigheter å være dekket av kommunal garanti. Gjensidighetsprinsippet i de lovfestede offentlige tjenestepensjonsordningene for sykepleiere og for apoteketaten, og i Felles kommunal pensjonsordning i KLP anses også å gi tilstrekkelig sikkerhet for framtidige forpliktelser. Det er dette som ligger i det såkalte «evighetsprinsippet», slik dette er blitt beskrevet i punkt 4.3.2.1 foran. På mange måter kan man dermed si at det er den stabilitet og sikkerhet som ligger bak stat og kommune som avtaleparter, som har vært det sterkeste kjennetegn for de virksomheter som hittil har vært tatt opp i Overføringsavtalen.
Der hvor en virksomhet fullt ut drives av en kommune, har det vært kommunen selv som har vært avtalepart ved inngåelse av Overføringsavtale. Det vises også her til brev av 29. november 1974 fra Sosialdepartementet, hvor det på dette punkt ble uttrykt:
»En er for øvrig enig i at avtalen som hovedregel vil omfatte alle institusjoner som drives av kommuner-fylkeskommuner. Når det gjelder andre institusjoner enn helseinstitusjoner og som ikke alene drives av kommuner, må avtalen vurderes særskilt og eventuelt forelegges departementet.»
Videre stilles det krav om at virksomhetens pensjonsordning er fondsdekket. Hvis det på innmeldingstidspunktet konstateres underdekning mellom det som er fondsdekket i gammel ordning og verdien av tilsvarende ytelser etter Overføringsavtalens regler, har det i samarbeid med Kredittilsynet vært stilt betingelser om at denne underdekningen må innarbeides over et gitt antall år. Det har da også vært stilt spesifiserte krav til en oppfølgingsplan for å innarbeide underdekningen.
I forbindelse med at mange kommunale og statlige virksomheter fristilles fra offentlig forvaltning, enten i form av utskillelse til egne selskaper i regi av stat og kommune eller overføring til andre eierinteresser, oppstår spørsmålet om hvor langt Overføringsavtalen skal ta sikte på å favne. Overføringsavtalens omfang har imidlertid sammenheng med hvilke virksomheter som gis anledning til å tilby en offentlig pensjonsordning.
Allerede i dag er det slik at en rekke private virksomheter har sin pensjonsordning i Statens Pensjonskasse eller Kommunal Landspensjonskasse. De er i kraft av innlemmelsen i Statens Pensjonskasse også omfattet av Overføringsavtalen. For Felles kommunal pensjonsordning er det også et slikt direkte sammenfall
De forhold som avgjør om det er mulig eller hensiktsmessig for en arbeidsgiver å tilby en offentlig pensjonsordning, bør ses i sammenheng med opptakskravene til Overføringsavtalen.
27.2.3 Skattereglene om inntektsfradrag for pensjonsordninger
For de skattepliktige virksomhetene vil det være av avgjørende betydning om virksomheten gis anledning til å føre utgiftene til offentlig tjenestepensjonsordning til skattemessig fradrag i inntekten.
Stortinget vedtok i forbindelse med behandlingen av forslaget til lov om foretakspensjon at det skal gis fradrag for kostnad til sikring av pensjon i offentlig pensjonsordning. Vedtaket avgrenser etter utvalgets syn imidlertid ikke klart hvilke virksomheter som skal gis anledning til å tilby en skattemessig gunstig pensjonsordning til sine ansatte.
Stortinget besluttet at Finansdepartementet kan gi forskrift om vilkår for fradrag, se Innst. O. nr. 50 for 1999-2000 om «lov om foretakspensjon». Utvalget legger til grunn at Finansdepartementet vil utarbeide forskrift med nærmere vilkår for inntektsfradrag. Disse vilkårene vil i så fall ha stor betydning for hvilke virksomheter som anser det hensiktsmessig å tilby sine ansatte offentlig tjenestepensjonsordning.
27.3 Tilhørighet til offentlig sektor
De ovennevnte forhold setter visse grenser for om det er mulig eller hensiktsmessig for en arbeidsgiver å tilby en offentlig pensjonsordning til sine ansatte. Samtidig utgjør de ikke en entydig avgrensning eller definisjon av offentlige pensjonsordninger. Utvalget vil i det følgende gå nærmere inn på enkelte argumenter for om "tilhørighet til offentlig sektor" er et hensiktsmessig kriterium for å vurdere hvilke arbeidsgivere som skal gis anledning til å tilby en offentlig pensjonsordning.
Det opprinnelige formålet med avtalen var å unngå at ansatte i offentlig sektor skulle tape opparbeidede pensjonsrettigheter dersom de skiftet arbeidsgiver. Avtalen skulle også øke mobiliteten i det offentlige arbeidsmarkedet, og forenkle samordningen mellom de offentlige tjenestepensjonsordningene. Tar man utgangspunkt i dette formålet, og benytter det som et kriterium for medlemskap i Overføringsavtalen, kan det slås fast at statlige og kommunale arbeidsgivere er naturlige partnere i Overføringsavtalen.
Like naturlig vil private arbeidsgivere i utgangspunktet falle utenfor Overføringsavtalen. Med private arbeidsgivere menes i denne sammenhengen egne juridiske personer, som ikke er hel- eller deleiet av staten eller en kommune.
Mellom disse to hovedformer eksisterer en rekke varianter av foretak, som for eksempel aksjeselskaper med to eller flere kommuner som eiere, statlige eller kommunale hel- og deleide selskaper som opererer i direkte konkurranse med rent private selskaper, og private selskaper som kun har offentlige myndigheter som oppdragsgivere. Stiftelser faller heller ikke inn i en enkel todeling mellom offentlig og privat sektor.
Fristillingen innen offentlig sektor har blant annet skjedd ved at virksomheter løsrives fra offentlig sektor. Fra å være et forvaltningsorgan innenfor staten eller en kommune etableres virksomheten som en egen juridisk person, ofte med det offentlige som eier eller deleier, men ikke nødvendigvis. I enkelte tilfeller selges eierandeler etter etableringen av det nye selskapet. Spørsmålet som da reises er om disse virksomhetene, som ofte opererer i konkurranse med private aktører, skal ha anledning til å tilby sine ansatte offentlige pensjonsordninger, og i forlengelsen av det tilknytning til Overføringsavtalen.
Det kan argumenteres for at det å la de ansatte beholde en offentlig pensjonsordning, vil lette fristillingen og omstillingen i offentlig sektor. Opprinnelig ble behovet for Overføringsavtalen aktualisert ved flyttingen av sykepleierne fra staten til fylkeskommunene, men det argumenteres for at også strukturendringer må regnes som mobilitet innen offentlig sektor. I en del tilfeller kan adgangen for arbeidstakerne til å beholde en uendret verdi av opparbeidede pensjonsrettigheter lette omstilling i form av utskillelse av virksomhet i egne selskaper for å skille mellom forvaltningsoppgaver og kommersiell drift. Det å videreføre en offentlig pensjonsordning, med tilknytning til Overføringsavtalen, vil videreføre pensjonsrettighetene uendret.
Det blir videre lagt vekt på at de fristilte selskapene ofte løser oppgaver som det offentlige tidligere tok seg av. Uansett blir virksomhetene i mange tilfeller finansiert av offentlige midler. Innenfor dette perspektivet betraktes slike fristilte virksomheter som en del av offentlig sektor, siden de utfører betalte oppgaver for denne sektoren, og siden den arbeidskraften de fristilte virksomhetene sysselsetter, kan finne alternativ ansettelse innenfor stat eller kommune.
Det kan anføres at tilhørighet til offentlig sektor bør benyttes som kriterium for adgang til å slutte seg til Overføringsavtalen. Avtalen vil være tilpasset en utvikling hvor enkelte virksomheter over tid løsriver seg fra stat eller kommune som arbeidsgiver og beveger seg mot privat sektor. Den mest ytterliggående varianten av argumentet legger til grunn at alle virksomheter som fristilles må kunne opprettholde avtalen, uavhengig av størrelsen på den offentlige eierandelen.
Mot det ovenstående kan det argumenteres med at det er økende problemer med å trekke et klart skille mellom offentlig og privat sektor. Ved fristilling av virksomheten utskilles virksomheten fra offentlig forvaltning, og blir et eget retts- og (i de fleste tilfeller) skattesubjekt. Bakgrunnen for dette vil i mange tilfeller være at de aktuelle myndighetene ikke lenger anser det som en offentlig oppgave å stå for produksjonen av de aktuelle tjenestene. Det anses i denne sammenhengen å være uten betydning at offentlige myndigheter eventuelt stadig finansierer produksjonen ved kjøp av tjenestene. Det vil i så fall ofte ligge til grunn at private selskaper også kan utføre produksjonen i konkurranse med det offentlig hel- eller deleide selskapet.
Fristilte virksomheter skal i mange tilfeller konkurrere med privat eide bedrifter, og bør av den grunn ha de samme rammebetingelser. Til grunn for dette argumentet ligger at offentlige eide virksomheter må underlegges de samme vilkår som privat eide bedrifter, herunder pensjonsforhold. I stedet for å vise til behovet for å lette omstilling i offentlig sektor, vises det til at de aktuelle offentlige myndigheter i vurderingen av om en gitt virksomhet skal fristilles eller delvis selges, må ta de ansattes pensjonsforhold i betraktning på lik linje med de øvrige arbeidsvilkår. Ved fristilling opprettes nye tariffavtaler, og forhold som lønn, ansattes arbeidsoppgaver og organisering vil typisk bli tatt opp til vurdering. De ansattes pensjonsordning er i henhold til dette et av flere forhold som nå tilpasses en ny situasjon for virksomheten.
Samtidig er »tilhørighet til offentlig sektor» ikke et entydig kriterium. Innholdet i begrepet »offentlig sektor» skifter over tid, og kriteriet vil være svært vanskelig å praktisere. Man kan for eksempel forestille seg at en kommune skiller ut renovasjonstjenesten i et eget selskap, som i utgangspunktet er fullt ut eid av kommunen. De ansatte i det nye renovasjonsselskapet vil i mange tilfeller ønske å beholde sin kommunale pensjonsordning med tilknytning til Overføringsavtalen. Dette vil imidlertid innebære at eventuelle firmaer som ønsker å konkurrere med det kommunalt eide renovasjonsselskapet, må operere på andre betingelser. Det private firmaet vil være avstengt fra muligheten til å velge en offentlige pensjonsordning, på tross av at selskapet driver akkurat samme virksomhet. Begge selger sine tjenester til kommunen. Dersom kommunen velger å selge hele eller deler av firmaet, utviskes forskjellen mellom de to virksomhetene. Det er grunn til å vurdere om det er rimelig at et tidligere kommunalt, nå privat eid firma i direkte konkurranse med andre firmaer, skal ha tilgang på en offentlig pensjonsordning med Overføringsavtale, som de øvrige firmaene er utestengt fra.
Det kan kort nevnes at vilkårene for medlemskap i Kommunenes Sentralforbund, inntatt i lover for KS § 2, i dag er slik:
»Virksomheter som er minst 33 1/3 % kommunalt eller fylkeskommunalt eid eller minst 33 1/3 % eid av virksomhet som selv fyller vilkårene for medlemskap», er medlem. «I tillegg kan virksomheter som utfører typisk kommunale eller fylkeskommunale oppgaver, bli bedriftsmedlemmer uten nevnte krav til eierskap.»
Utvalget er ikke bedt om å vurdere hvilke virksomheter som skal kunne gis anledning til å tilbys en offentlig pensjonsordning. Derimot er utvalget bedt om å vurdere omfanget av Overføringsavtalen. Som det framgår av det som er sagt ovenfor, vil imidlertid omfanget av Overføringsavtalen ha en klar sammenheng med hvilke virksomheter som kan ha en offentlig pensjonsordning. Det er derfor redegjort for to ulike innfallsvinkler til spørsmålet om hvem som skal kunne ha en offentlig pensjonsordning. Utvalgets vurderinger av hovedprinsipper for hvilke foretak som bør kunne tilsluttes Overføringsavtalen, vil også legge føringer for adgangen til å oppta foretak i Statens Pensjonskasse, Fellesordningen i Kommunal Landspensjonskasse eller i eiers kommunale pensjonskasse.
27.4 Vurdering av prinsipper for tilslutning til Overføringsavtalen for skattepliktige virksomheter med offentlig eierandel
27.4.1 Innledning
Det framgår av det som er sagt ovenfor at det er en nær sammenheng med hensyn til om det er hensiktsmessig å ha en offentlig pensjonsordning, om hvem som skal kunne ha medlemskap i Overføringsavtalen, og om det bør gis fradrag for premiebetaling. Etter utvalgets syn vil det derfor være hensiktsmessig om kriteriene for hvilke ordninger som kvalifiserer til inntektsfradrag, kriteriene for opptak i en offentlig pensjonsordning og kriteriene for opptak i Overføringsavtalen ses i sammenheng.
27.4.2 Skattereglenes betydning
Det ligger ikke i utvalgets mandat å vurdere utformingen av skattereglene for offentlige tjenestepensjonsordninger. Dette ansvaret ligger i Finansdepartementet. Utformingen av den eventuelle framtidige forskriften vil imidlertid ha betydning for hvem som vil være aktuelle som medlemmer av Overføringsavtalen.
Skattepliktige virksomheter vil sjelden velge en offentlig pensjonsordning med Overføringsavtale dersom virksomheten ikke får inntektsfradrag for utgiftene til ordningen etter den framtidige forskriften til skatteloven. Dersom virksomheten ikke gis inntektsfradrag, vil virksomheten antakelig velge en alternativ, privat pensjonsordning som gir slikt fradrag. Det synes da heller ikke å være grunnlag for å tilby medlemskap i Overføringsavtalen. Samtidig kan det av samme grunn anses unødvendig å sette fradragsretten som et eget kriterium for tilslutning til Overføringsavtalen. De aktuelle virksomhetene vil neppe søke om opptak eller opprettholde medlemskapet i avtalen. I tillegg er spørsmålet om inntektsfradrag et forhold mellom virksomheten og skattemyndighetene. Det bør likevel vurderes om de kriterier som i framtiden eventuelt blir fastsatt om adgangen til å kreve inntektsfradrag, helt eller delvis vil kunne egne seg som kriterier for tilslutning til Overføringsavtalen.
27.4.3 Hensynet til de ansattes rettigheter og krav til eierandel ved nedsalg av den offentlige eierandel
De fristilte virksomheter som allerede har en offentlig pensjonsordning og medlemskap i Overføringsavtalen, bør av hensyn til de ansatte som hovedregel kunne få fortsette med dette. Utvalget vil ikke anbefale at nåværende medlemmer nektes fortsatt medlemskap i avtalen på grunn av nye vilkår for opptak.
Dersom den offentlige eieren ønsker å avhende hele eller deler av selskapet, er det naturlig at pensjonsordningens status tas opp til fornyet vurdering. Det vises til at en slik virksomhet i mange tilfeller vil operere i direkte konkurranse med virksomheter som alltid har vært i privat eie. Men behovet for mobilitet i arbeidsmarkedet kan være et moment som etter en konkret vurdering kan tale for at en offentlig tjenestepensjonsordning videreføres.
Ved endring av offentlig eierandel hos nåværende medlemmer av Overføringsavtalen bør det etter utvalgets syn settes en grense for hvor lav den offentlige eierandelen kan bli uten at virksomheten utelukkes fra Overføringsavtalen. Utvalget vil vise til at Kredittilsynets bestemmelser om standardvedtekter setter en grense på 50 prosent for opptak i kommunale pensjonskasser. Utvalget legger til grunn at virksomheter med en lavere offentlig eierandel enn dette også i pensjonssammenheng bør likestilles med helt private bedrifter.
27.4.4 Lukking av avtalen for skattepliktige virksomheter med lav eller ingen offentlig eierandel
De virksomheter utenfor den sentrale offentlige forvaltning som ikke har medlemskap i Overføringsavtalen, bør heller ikke kunne få være med i avtalen dersom den offentlige eierandelen er lavere enn 50 prosent. Det synes nødvendig å presisere dette, siden det er uklarheter i forbindelse med hvilke virksomheter som kan slutte seg til en offentlig pensjonsordning.
Det kan likevel tenkes tilfeller hvor den offentlige eierandelen i virksomheten er lavere enn 50 prosent, men hvor virksomheten bør kunne tilknyttes Overføringsavtalen fordi virksomheten har en særlig tilknytning til det offentlige. Mulige krav som kan stilles ved en slik vurdering kan være om virksomheten har offentlig driftsavtale og om virksomheten får offentlige tilskudd på 50 prosent eller mer av inntektene.
For virksomheter hvor den offentlige eierandelen er mellom 50 og 100 prosent, må det gjøres en konkret vurdering av det organ som administrerer avtalen, som i dag er Statens Pensjonskasse. En slik vurdering kan knyttes til en vurdering av virksomhetens tilhørighet til offentlig sektor. Dersom det er klart at en virksomhets tilhørighet til offentlig sektor er liten, bør kriteriet kunne benyttes til å nekte virksomheten medlemskap i Overføringsavtalen.
Det antas at avgjørelsene under dette punktet må kunne ligge til den myndigheten som administrerer Overføringsavtalen, i dag Statens Pensjonskasse, og i samarbeid med Kredittilsynet.
27.4.5 Skattepliktige virksomheter uten offentlig eierandel, men som likevel har naturlig tilknytning til Overføringsavtalen
I vurderingen av kriteriet «tilhørighet til offentlig sektor» kan det være av betydning hvilken bransje, eller del av arbeidslivet virksomheten ligger innenfor. I de avgrensninger Stortinget har gitt for innlemmelse i Statens Pensjonskasse, er det lagt til grunn at private virksomheter i undervisnings-, høyskole-, universitets- og forskningssektoren etter en konkret vurdering skal kunne innlemmes i Statens Pensjonskasse. I privatskoleloven er det forutsatt at arbeidstakerne skal ha samme lønns- og arbeidsvilkår som det pedagogiske personale i det statlige tariffområdet. For helsesektoren bør det stilles spørsmål om denne delen av arbeidsmarkedet fortsatt bør kunne gis medlemskap i offentlig tjenestepensjonsordning.
Når spørsmålet om medlemskap aktualiseres for virksomheter uten offentlig eierandel, men hvor det er klart at tilhørigheten til offentlig sektor likevel er stor, kan avgjørelse om medlemskap i Overføringsavtalen overlates til departementet.
27.5 Vurdering av prinsipper for tilslutning til Overføringsavtalen for virksomheter, stiftelser og offentlig forvaltning som ikke er skattepliktige
I utgangspunktet foreslås det at de samme kriterier som legges til grunn for tilslutning til Overføringsavtalen for skattepliktige virksomheter, også legges til grunn for tilslutning for ikke-skattepliktig offentlige virksomheter, stiftelser og offentlig forvaltning. Den statlige, fylkeskommunale og kommunale forvaltning vil være direkte omfattet av Overføringsavtalen.
Når det gjelder stiftelser, må det for slike stilles krav om offentlig tilhørighet eller at de har en offentlig interesse for å bli tilknyttet Overføringsavtalen. I følge lov om stiftelser av 23. mai 1980 nr. 11 vil såkalte private stiftelser derfor helt falle utenfor disse kriteriene, likeså normalt de næringsdrivende stiftelsene. De såkalt offentlige stiftelser vil være blant de stiftelser som kan ha en offentlig tilhørighet, i kraft av at disse må ha et formål »av en viss allmenn interesse»og at de »tar sikte på varig virksomhet», se lov om stiftelser § 16 nr. 1.
27.6 Oppsummering
Utvalget har i kapittel 27 lagt vekt på ulike kriterier som grunnlag for de konklusjoner som utvalget har trukket. Blant disse anser utvalget følgende tre kriterier som de viktigste: For det første er eierskap viktig, på den måten at det som hovedregel settes opp en grense på minst 50 prosent offentlig eierskap for at en virksomhet skal kunne ha tilknytning til Overføringsavtalen. For det andre står vedlikeholdshensynet sterkt, det vil si at det anses som et behov at de virksomheter som hittil har vært betraktet som offentlig virksomhet, kan forbli under Overføringsavtalen. For det tredje er det av betydning hvilken sektor eller bransje vedkommende virksomhet hører til, det vil si om virksomheten har en sterkere tilknytning til det offentlige enn det andre virksomheter har.
28 Administrative og økonomiske konsekvenser
28.1 Innledning
De administrative og økonomiske konsekvenser er beskrevet under forutsetning av at utvalgets forslag blir gjennomført ved at:
Overføringsavtalen åpnes for offentlige foretak som etablerer en offentlig tjenestepensjonsordning i et livsforsikringsselskap, og som enten har en garanti fra staten, en fylkeskommune eller en kommune eller har en garantiforsikring som sikkerhet for at eventuelle tilleggspremier blir dekket
Overføringsavtalen også åpnes for offentlige foretak som etablerer en offentlig tjenstepensjonsordning med betingede ytelser i et livsforsikringsselskap
Livsforsikringsselskapene inngår som avtaleparter i Overføringsavtalen på vegne av de to grupper av offentlige foretak som er nevnt i ovenstående strekpunkter
Forslagene til administrative forbedringer i Overføringsavtalen som er beskrevet i kapittel 17 blir gjennomført
Statens Pensjonskasse fortsatt får til oppgave å administrere Overføringsavtalen, i samarbeid med de pensjonsinnretninger som er tilsluttet.
28.2 Administrative og økonomiske konsekvenser
28.2.1 Konsekvenser for arbeidsgivere og arbeidstakere i offentlige foretak
Hvis utvalgets forslag blir gjennomført, vil Overføringsavtalen kunne beholdes uten tilpasninger for alle som er tilsluttet i dag. Offentlige foretak vil kunne slutte seg til avtalen også gjennom pensjonsavtaler med livsforsikringsselskapene. Avtalen med betingede ytelser vil kunne åpne for tilslutning til avtalen for foretak som ønsker en offentlig tjenestepensjon uten å ha de nødvendige ressurser for en fullstendig ordning.
Offentlige foretak som etablerer en pensjonsordning med tilslutning til avtalen gjennom et livsforsikringsselskap, må etablere en garantiordning. Utvalget antar at dersom stat, kommune eller fylkeskommune gir en slik garanti, vil man normalt ikke belaste foretaket med noen kostnad for dette. En garantiforsikring vil derimot ha en pris. Hva denne garantien vil koste, har utvalget ikke hatt mulighet for å vurdere, ettersom dette markedet vil være helt nytt i Norge.
Bortsett fra etableringen av garantien, vil det ikke være administrative konsekvenser av betydning for arbeidsgivere og arbeidstakere.
28.2.2 Konsekvenser for livsforsikringsselskapene
Livsforsikringsselskapene forutsettes å inngå som part i Overføringsavtalen på vegne av de forsikringstakere som har offentlige tjenestepensjonsordninger tilsluttet avtalen, og må gjennom dette tilse at disse foretakene har de nødvendige garantier. Dersom forsikringstaker ikke kan dekke eventuelle tilleggspremier, må selskapet følge opp at garantien blir gjort gjeldende ovenfor garantisten. Hvis den situasjon skulle oppstå at garantisten heller ikke evner å dekke de nødvendige ytelser, må pensjonsbeløpene reduseres til det som er sikret i livsforsikringsselskapet på den samme måten som i modellen med betingede ytelser.
Livselskapene vil også måtte foreta de nødvendige pensjonsberegninger ved forsikringstilfellene og kreve refusjon/refundere pensjon i henhold til avtaleverket. Dette arbeidet utføres allerede i dag for de kommuner som har sin pensjonsordning i et livselskap. De endringer i regelverket som er beskrevet, vil gjøre dette arbeidet mindre arbeidskrevende og mer oversiktlig enn i dag.
28.2.3 Konsekvenser for Statens Pensjonskasse
For Statens Pensjonskasse som pensjonsinnretning vil endringene ikke føre til vesentlig merarbeid. Den forenklede rutinen som er beskrevet vil tvert imot være mindre arbeidskrevende enn dagens rutine. Riktignok får man nå kontakt med flere avtaleparter, men de livsforsikringsselskaper som i dag synes å være aktuelle, vil ikke representere noen særlig vekst i antall parter. Det kan likevel være slik at det større antall stillingsskifter som synes å skje i arbeidslivet, vil øke antall opptjente pensjonsjonsbiter for hver enkelt person. Dette vil i seg selv representere et merarbeid for alle pensjoninnretninger under Overføringsavtalen.
For Statens Pensjonskasse som administrasjonsorgan for Overføringsavtalen vil endringen medføre et merarbeid i og med at man må føret tilsyn med hvilke offentlige foretak som er tilsluttet avtalen, og på hvilken måte sikkerheten for forpliktelsene er organisert. Dette vil etter utvalgets mening ikke utgjøre noen vesentlig vekst i arbeidet med avtalen. Hvis dette vil bli tilfelle, bør Pensjonskassen ha anledning til å belaste avtalepartene for å dekke de faktiske utgifter.
28.2.4 Konsekvenser for staten
For staten for øvrig kan ikke utvalget se at de foreslåtte tilpasninger i Overføringsavtalen vil medføre administrative eller økonomiske konsekvenser av betydning.