Del 1
Sammendrag og innledning

1 Sammendrag

1.1 Innledning

Dette kapitlet inneholder en oversikt over hovedpunktene i Overføringsavtaleutvalgets utredning. Fordi mange ikke har anledning til å lese slike utredinger i sin helhet, er framstillingsen i dette sammendragskapitlet gjort ganske omfattende.

De som ønsker å sette seg grundigere inn i de emner som blir behandlet i de forskjellige kapitlene av utredningen, og/eller som ønsker å etterprøve de synspunktene som kommer fram, bør lese utredningen i sin helhet, eller de delene som er av særlig interesse.

For at det skal være enkelt å finne fram til de relevante stedene i utredningen, har vi disponert dette kapitlet etter det mønsteret som selve utredningen er disponert etter. For eksempel vil det som her står i punkt 1.2 være et sammendrag av det som står i kapittel 2, punkt 1.3 et sammendrag av kapittel 3 osv.

1.2 Mandat, sammensetting og arbeid

Utvalget ble oppnevnt ved kongelig resolusjon av 22. februar 1999 for å utrede en rekke spørsmål som knytter seg til Overføringsavtalen. Denne avtalen ble inngått i 1972 og omfatter nå Statens Pensjonskasse, Kommunal Landspensjonskasse og en rekke andre pensjonsordninger.

Overføringsavtalen er av betydning for dem som har tjent opp pensjonsrettigheter i to eller flere pensjonsordninger. Den samlede pensjonen til den enkelte skal utbetales fra den siste ordningen som arbeidstakeren har vært medlem i. Pensjonen utregnes som om all tid var opptjent i den siste ordningen, og med sluttlønnen i denne ordningen som pensjonsgrunnlag.

Formålet med avtalen var å unngå at ansatte i offentlig sektor skulle tape opparbeidede pensjonsrettigheter ved skifte av arbeidsgiver. Videre skulle avtalen bidra til å øke mobiliteten innen det offentlige arbeidsmarkedet, samt forenkle samordningen mellom de offentlige tjenestepensjonsordningene.

I løpet av de nesten 30 årene som er gått siden Overføringsavtalen ble inngått, har det skjedd omfattende strukturendringer i den offentlige sektor, og forholdet til det private arbeidsmarkedet er vesentlig endret. Det gjelder særlig de siste tiårene hvor en rekke forvaltningsorganer og offentlige virksomheter er blitt mer eller mindre fristilte – som aksjeselskaper, offentlige foretak, særlovselskaper, stiftelser med mer. Ved fristillinger har noen virksomheter opprettholdt tidligere pensjonsordning, mens andre har etablert ordninger i private forsikringsselskaper - med eller uten Overføringsavtale.

Utvalgets primæroppgave har vært å drøfte og foreslå kriterier for å kunne være tilknyttet Overføringsavtalen. Et sentralt spørsmål har vært om Overføringsavtalen skal gjelde utenfor offentlig sektor. Etter mandatet skal utvalget legge stor vekt på å få til en overføringsavtale som er tilpasset organiseringen av virksomheten i offentlig sektor i framtiden.

Utvalget har vært ledet av professor dr. juris Asbjørn Kjønstad fra Universitetet i Oslo. Medlemmene har tilknytning til Arbeids- og administrasjonsdepartementet, Finansdepartementet, Finansnæringens hovedorganisasjon, De selvstendige kommunale pensjonskasser, Kommunal Landspensjonskasse, Kommunenes Sentralforbund, Kredittilsynet, Sosial- og helsedepartementet og Statens Pensjonskasse.

Sekretariatet har bestått av Bernhard A. Caspari, Sverre Bjørnstad og Ragnar Hodne. I tillegg har Biørn Bogstad skrevet utkast til kapitel 3 og punkt 1.12.4 om det svenske pensjonssystemet. Underdirektør Lene Larsen fra det danske Finansministeriet har skrevet utkast til punkt 12.2 om det danske pensjonssystemet. Dessuten har tidligere fylkesmann Oluf Skarpnes skrevet en betenkning om kommunale garantier, se vedlegg 3.

Utvalget har hatt 15 møter og har foretatt studiebesøk til Helsingfors og Stockholm. Underdirektør Lene Larsen fra det danske Finansministeriet har deltatt på ett møte i Oslo for å orientere om det danske pensjonssystemet. Utvalgets ledelse har hatt to møter med en referansegruppe fra arbeidstaker- og arbeidsgiversiden.

1.1B Del II Beskrivelse av nåtidssituasjonen

1.3 Pensjons- og trygdeordninger i Norge

1.3.1 Innledning

Pensjons- og trygdesystemet i Norge består av folketrygden og de supplerende pensjonsordningene. De supplerende ordningene består av offentlig tjenestepensjonsordninger, private tjenestepensjonsordninger, førtidspensjonsordninger og individuell pensjonssparing.

1.3.2 Folketrygden

Folketrygden omfatter hele den norske befolkningen og ligger i bunnen av trygde- og pensjonssystemet.

Folketrygden har alderspensjon for dem som er over 67 år, uførepensjon for dem som blir varig uføre, og enke-, enkemanns- og barnepensjon for dem som mister ektefelle eller foreldre ved dødsfall.

Pensjonen fra folketrygden består av grunnpensjon som svarer til grunnbeløpet (G) for enslige og 75 prosent av G for de fleste gifte og samboende, tilleggspensjon som avhenger av tidligere arbeidsinntekt, særtillegg på 79,33 eller 74 prosent av G som er en slags garantert minste tilleggspensjon, ektefelletillegg på 50 prosent av G og barnetillegg på 30 prosent av G. Etter dødsfall kan barn under 18 år få rett til egen barnepensjon.

Det kreves 40 års opptjeningstid for rett til full pensjon fra folketrygden. Dersom opptjeningstiden er kortere, ytes det en forholdsmessig redusert pensjon.

1.3.3 Kollektive ordninger for arbeidstakere i offentlig sektor

Statens Pensjonskasse omfatter dem som arbeider i staten, samt lærere i grunn- og videregående skole selv om disse er ansatt i kommuner og fylkeskommuner. De fleste kommuner og fylkeskommuner har sine pensjonsordninger i Kommunal Landspensjonskasse, men noen har sine egne pensjonskasser, og noen har tegnet kollektiv pensjonsforsikring i andre livsforsikringsselskaper.

Det kreves som regel 30 års tjenestetid for rett til full offentlig tjenestepensjon. Alders- og uførepensjon utgjør vanligvis 66 prosent av sluttlønnen. Dette er en bruttopensjon som samordnes med folketrygdens pensjoner.

Det er nå innført et nettosystem for etterlattepensjoner. Enke- og enkemannspensjon utgjør 9 prosent og barnepensjon 15 prosent av pensjonsgrunnlaget.

1.3.4 Kollektive ordninger for arbeidstakere i privat sektor

Ved lov av 24. mars 2000 nr. 16 ble det vedtatt en ordning med foretakspensjon. Denne loven vil erstatte forskriftene om private tjenestepensjoner etter skatteloven.

Loven om foretakspensjonen er en rammelov som inneholder regler som en bedriftspensjonsordning må tilfredsstille for å få fritak for skatt for premiebetaling.

Pensjonen kan utgjøre 100 prosent av vedkommendes lønn opp til 6 G, 70 prosent av lønn mellom 6 og 12 G, og 0 prosent av lønn over 12 G. Det gjøres fradrag for en stipulert folketrygdytelse. I realiteten blir derfor foretakspensjon en nettopensjonsordning.

Regjeringen har fremmet forslag til lov om innskuddsbasert pensjon. Her vil pensjonens størrelse være avhengig av de innskudd som er betalt for den enkelte arbeidstaker. Innskuddsbasert pensjon vil gi skattemessig fradragsrett for premiebetaling.

I privat sektor har man i en viss utstrekning kollektiv livrenteforsikring. Dette er aktuelt dersom man ønsker en lavere pensjonsalder enn det som følger av loven om foretakspensjon, eller dersom man ønsker pensjon for inntekter over 12 G. Premier til kollektiv livsforsikring er ikke fradragsberettiget ved beskatningen.

1.3.5 Førtidspensjonsordninger og tidligpensjonsordninger

Dette er ordninger som gir pensjon fra en bestemt alder og fram til den alminnelige pensjonsalderen på 67 år. Folketrygdens uførepensjon og dagpenger under arbeidsløshet fungerer som førtidspensjonsordninger, men faller utenfor her. Vi har lovbestemte pensjonstrygder for sjømenn, fiskere og skogsarbeidere. Den siste er under avvikling. Pensjonsalderen for de to førstnevnte gruppene er 60 år, mens den er 63 år for skogsarbeidere. En ny ordning for jordbrukere gir pensjon fra fylte 62 år.

Viktig er de store avtalebaserte pensjonsordningene som omfatter de fleste arbeidstakere i privat og offentlig sektor. Avtalefestet pensjon kan vanligvis gis fra fylte 62 år.

1.3.6 Individuell pensjonssparing

De som ikke er medlemmer av kollektive pensjonsordninger eller ønsker en tilleggsdekning til slike ordninger, kan tegne individuell pensjonsavtale med skattefordel i livsforsikringsselskap, bank eller forvaltningsselskap for verdipapirfond. Individuell pensjonsavtale kan være en forsikring eller et rent spareprodukt. Slik avtale kan gi utbetalinger fra fylte 64 år, eller ved en senere avtalt alder. Utbetalingene kan enten løpe livet ut eller et bestemt antall år, men minimum 10 år. Det gis fradrag ved inntektsbeskatningen for innskudd i individuell pensjonsavtale med inntil 40 000 kroner per år. Et alternativt produkt med skattefordel er individuell livrente.

1.4 Dagens Overføringsavtale

1.4.1 Formål og forhistorie

Overføringsavtalen mellom offentlige tjenestepensjonsordninger kommer til anvendelse på pensjonsrettigheter som er tjent opp i to eller flere ordninger. Avtalen innebærer at den samlede pensjonen for de enkelte ordningene utbetales fra den siste ordningen som arbeidstakeren var medlem i – som om all tid var opptjent i denne, og med sluttlønnen i denne ordningen.

Bakgrunnen for Overføringsavtalen av 1972 var at Pensjonsordningen for sykepleiere ble flyttet fra Statens Pensjonskasse til Kommunal Landspensjonskasse. Man ville hindre at sykepleiere som senere tok arbeid i staten, skulle få et betydelig pensjonsstap.

1.4.2 Beskrivelse av systemet med Overføringsavtale

Etter Overføringsavtalen skal den siste pensjonsordningen utbetale en pensjon som beregnes etter samlet tjenestetid og sluttlønnen ved pensjoneringen. Sluttlønnsprinsippet fører til en økning av pensjonsgrunnlaget dersom lønnen i siste ordning er høyere enn lønnen i foregående ordninger. Alternativt ville en oppsatt pensjon/fripolise fra en tidligere ordning blitt beregnet ut fra pensjonsgrunnlaget på det tidspunkt vedkommende sluttet i ordningen.

Den siste ordningen skal ha refundert en del av sine utlegg fra foregående ordninger. Den refunderende ordningen beregner en bruttopensjon som skal overføres; i hovedsak beregner den foregående ordning betalingsplikten etter sine egne regler og uten hensyn til størrelsen av den samlede pensjonen som kommer til utbetaling. Samordningsfradraget for pensjon fra folketrygden fordeles mellom pensjonsordningene etter den pensjonsgivende tjenestetiden i hver ordning.

Statens Pensjonskasse har ansvaret for administrasjonen av Overføringsavtalen. De avtaler som Statens Pensjonskasse inngår på vegne av andre ordninger som er med i Overføringsavtalen, blir bindende også for disse. Når det gjelder prinsipielle spørsmål om Overføringsavtalen, innhenter Statens Pensjonskasse uttalelse fra de andre avtalepartene.

Partene i Overføringsavtalen er Statens Pensjonskasse (som ikke bare omfatter statstjenestemenn, men også ansatte i det offentlige skoleverket og ansatte i en rekke forskningsinstitutter og frivillige organisasjoner), Pensjonsordningen for sykepleiere, Pensjonsordningen for sykehusleger, Felles kommunal pensjonsordning, forsikringsordninger for kommunale, interkommunale og fylkeskommunale foretak, kommunale pensjonskasser og kommuner som har pensjonsforsikring i et forsikringsselskap. Her er det kommunen og ikke forsikringsselskapet som er part i Overføringsavtalen.

1.4.3 Grunnleggende betingelser for å være med i Overføringsavtalen

Pensjonsordningene i statlig og kommunal sektor er nokså like. Dog er det viktig at Statens Pensjonskasse bygger på et utligningssystem eller »pay-as-you-go», mens kommunale ordninger har et premiereservesystem med fondsoppbygging.

Følgende vilkår må være oppfylt for at en pensjonsordning skal kunne tas opp i Overføringsavtalesystemet:

1. Gjensidighetsprinsippet: Både nåværende og tidligere ansatte i kommunen eller andre virksomheter som har pensjonsordninger, må være omfattet av Overføringsavtalen.

2. Forutsetningen om lik regulering av pensjonsordningene: Dette vilkåret oppfylles i dag ved at alle ordningene benytter G-regulering.

3. Prinsippet om pensjonsdekning på 66 prosent for egenpensjon. Alders- og uførepensjon skal utgjøre 66 prosent av pensjonsgrunnlaget i alle pensjonsordninger, bortsett fra Oslo kommunale pensjonskasse og Oslo Sporveiers pensjonskasse som har en reell dekningsgrad på 68,65 prosent. Dette ble akseptert da Oslo ble medlem av Overføringsavtalen, men ville i dag ikke blitt akseptert for en ny potensiell avtalepart.

4. Bruttopensjonsprinsippet: I en bruttoordning utgjør pensjonen en fast prosent (66) av pensjonsgrunnlaget, og så gjøres det samordningsfradrag for utbetalt pensjon fra folketrygden.

5. Pensjonsordningen må ha en samlet pensjonsplan som omfatter alders-, uføre- og etterlattepensjon.

1.4.4 Hvordan har Overføringsavtalen fungert?

I 1998 ble det utbetalt ca. 25 000 pensjoner under systemet med Overføringsavtalen. Samlet pensjon som refunderes til de utbetalende pensjonsordningene, utgjorde over 400 millioner kroner.

For pensjonistene er det som regel en økonomisk fordel å komme inn under Overføringsavtalen. Det skyldes først og fremst at de fleste har reallønnsvekst fra de forlater siste ordning til de pensjoneres, og at de får sluttlønn lagt til grunn for hele opptjeningstiden. Dessuten ville en oppsatt pensjon ofte blitt basert på en opptjeningstid på 40 år mens full opptjeningstid etter Overføringsavtalen er 30 år.

For arbeidsgiverne medfører Overføringsavtalen at de må dekke pensjonsøkningen som arbeidstakerne får på grunn av avtalen.

Overføringsavtalen fører til betydelig administrativt arbeid både for utbetalende og refunderende pensjonsordning.

1.4.5 Oppsummering og vurderinger

Pensjonsordningene har ikke oppnådd særlig rasjonaliseringsgevinster gjennom Overføringsavtalen.

Da avtalen ble etablert, antok man at arbeidstakerne i omtrent like stor grad ville gå mellom pensjonsordningene. Det har imidlertid vist seg at de fleste som skifter stillinger mellom offentlige sektorer, avslutter sitt yrkesliv i kommunal sektor.

1.5 Samordningslovgivningen

1.5.1 Oversikt over samordningsreglene

Samordningsloven deler pensjonsordningene inn i fire hovedgruppe. Det er folketrygd, tjenestepensjon, personskadetrygd og avtalefestet pensjon som det kan godskrives pensjonspoeng for.

Det er tre hovedtyper av samordning, nemlig intern, horisontal og vertikal samordning.

1.5.2 Intern samordning

Ved intern samordning justerer man de forskjellige ytelsene fra samme trygde- og pensjonsordning, for eksempel alderspensjon og etterlattepensjon fra Statens Pensjonskasse.

Den nye ordningen i Statens Pensjonskasse med netto enke- og enkemannspensjon innebærer at pensjonene verken skal inntektsprøves eller samordnes. Ved full opptjening er pensjonen 9 prosent av avdødes pensjonsgrunnlag. Dersom både avdøde og gjenlevende tjente 250 000 kroner, blir gjenlevendes egenpensjon på 165 000 kroner og enkepensjonen på 22 500 kroner, tilsammen 187 500 kroner.

1.5.3 Horisontal samordning

Ved horisontal samordning tar man for seg ytelser fra forskjellige trygde- og pensjonsordninger, men man holder seg innen samme hovedgruppe av ordninger, altså to tjenestepensjonsordninger eller to personskadetrygder.

I denne utredningen er det samordning av ytelser fra forskjellige tjenestepensjonsordninger som er av interesse. Horisontal samordning av alderspensjon reguleres i samordningsloven § 7. Denne bestemmelsen er imidlertid satt ut av funksjon på de store og viktige områdene som reguleres av Overføringsavtalen. Vi behandler likevel § 7; det er viktig å se likheter og forskjeller til de prinsippene som Overføringsavtalen bygger på.

Når en person i løpet av sitt yrkesaktive liv har vært medlem i flere tjenestepensjonsordninger, skal den samlede pensjonen ikke overstige den pensjonen han eller hun ville fått om vedkommende i full tjenestetid hadde vært medlem i én ordning. Det avgjørende er hva han eller hun ville ha fått hvis vedkommende hele tiden hadde vært medlem i den siste ordningen. Dersom summen av pensjonene fra de forskjellige ordningene blir større enn denne pensjonen, skal det skje en avkortning. Denne avkortningen skal skje i den sist opptjente pensjonen. Den først opptjente pensjonen skal vedkommende beholde uavkortet.

Grunnen til at vi har regler om samordning av ytelser fra flere tjenestepensjonsordninger, er at man ikke har sett det som ønskelig at den som skifter arbeidsplass og pensjonsordning, skal få høyere pensjon enn den som i hele sitt yrkesaktive liv er medlem i samme tjenestepensjonsordning. De fleste ordninger har en opptjeningstid på 30 år. Den som er medlem i én ordning i lengre tid, får ikke av den grunn høyere pensjon. Den som i hele sitt yrkesaktive liv – kanskje 50 år – har vært medlem i én pensjonsordning, får ikke mer enn den som har vært medlem i 30 år. Dersom en person har vært medlem i en ordning i 30 år og i en annen i 20 år, ville han eller hun uten samordning ha fått nesten dobbelt så stor pensjon som den som har vært medlem i samme ordning i 50 år. Systemet fremmer stabilitet i arbeidslivet, og det hindrer i noen grad at den enkelte kan planlegge sin yrkeskarriere med sikte på å oppnå størst mulig pensjon.

1.5.4 Vertikal samordning

Ved vertikal samordning tilpasser man ytelser fra forskjellige ordninger som tilhører ulike hovedgrupper, for eksempel pensjon fra folketrygden og pensjon fra en tjenestepensjonsordning. Her skal det gjøres fradrag i tjenestepensjonen; folketrygdens ytelser skal man ha uavkortet. Folketrygden omfatter hele befolkningen; man sier gjerne at den ligger i »bunnen» av trygde- og pensjonssystemet.

Det gjøres først et fradrag i den offentlige tjenestepensjonsordningen med et beløp som svarer til den tilleggspensjonen som vedkommende har opptjent; hovedregelen er at hele tilleggspensjonen skal trekkes fra. Deretter skal det gjøres et fradrag i tjenestepensjonen med et beløp som vanligvis svarer til ¾ G. For dem som har 1 G i grunnpensjon, innebærer dette at de får en samlet pensjonsutbetaling som svarer til tjenestepensjon med et tillegg på ¼ G. En del særregler fører til at pensjonen ofte blir høyere.

1.6 Bruttogarantien i de offentlige tjenestepensjonsordningene

1.6.1 Innledning

De fleste offentlige tjenestepensjoner utgjør 66 prosent av sluttlønnen ved 30 års tjenestetid. Denne pensjonen reduseres med ytelser som pensjonisten har rett til fra folketrygden, se punkt 1.5.4. Men pensjonisten er alltid garantert en bruttopensjon som svarer til tjenestepensjonens størrelse.

Bruttogarantien har to sider:

1. Det gis en regelverksgaranti, som innebærer at tjenestepensjonsordningen kompenserer for et eventuelt bortfall av ytelser fra folketrygden som skyldes endringen i lov og/eller forskrifter.

2. Det gis en individuell garantioverfor de medlemmer som ikke har full opptjening av rettigheter i folketrygden, for eksempel bare 30 års opptjeningstid.

1.6.2 Forskjellen mellom ytelsene fra folketrygden og fra de offentlige tjenestepensjonsordningene

Folketrygdens alderspensjon ytes fra fylte 67 år, mens enkelte grupper kan få tjenestepensjon allerede fra fylte 57 år.

For rett til uførepensjon fra folketrygden kreves det vanligvis 50 prosent uførhet, mens uførepensjon fra tjenestepensjonsordninger kan ytes ned til 10 prosent uførhet.

Pensjon til gjenlevende ektefelle er alltid inntektsprøvd i folketrygden, men ofte ikke inntektsprøvd i offentlige tjenestepensjonsordninger.

Barnepensjon fra folketrygden gis vanligvis til fylte 18 år, mens slik pensjon fra tjenestepensjonsordning gis til 20 eller 21 år.

1.6.3 Nivået på pensjonsytelsene fra folketrygden og fra de offentlige tjenestepensjonsordningene

Folketrygdens begrep »pensjonsgivende inntekt» omfatter all arbeidsinntekt som kan tilbakeføres til personlig arbeidsinnsats. Pensjonsgrunnlaget i en tjenestepensjonsordning omfatter bare den ordinære inntekten i det arbeidsforholdet som betinger medlemskapet i tjenestepensjonsordningen.

Folketrygdens pensjon består vanligvis av en grunnpensjon som er på 1 G eller ¾ G og en tilleggspensjon som utgjør 42-45 prosent av den pensjonsgivende inntekten som overstiger grunnbeløpet. Tjenestepensjonen utgjør vanligvis 66 prosent av innteksgrunnlaget fra første inntektskrone opp til 12 G. For rett til full folketrygdepensjon kreves det 40 års opptjening, mens det for rett til full tjenestepensjon vanligvis kreves 30 år.

1.6.4 Forholdet mellom lønn og pensjon

Kompensasjonsgraden gir uttrykk for forholdet mellom tidligere inntekt og størrelsen på pensjonen.

For inntekt lavere enn 1 G gir folketrygden ofte overkompensasjon. For inntekt mellom 1 G og 6 G er dekningsgraden 42-45 prosent. For inntekt mellom 6 G og 12 G er dekningsgraden 14-15 prosent. For inntekt over 12 G gis det ingen pensjon.

Offentlige tjenestepensjonsordninger gir vanligvis en dekning på 66 prosent for inntekt opp til 12 G og intet for inntekt over 12 G. Knekkpunktet ved 8 G er nå opphevet for Statens Pensjonskasse og innen det kommunale tariffområde.

Etter loven om foretakspensjon kan det gis 100 prosent dekning for inntekt opp til 6 G, 70 prosent opp til 12 G og intet for overstigende inntekt.

En undersøkelse fra 1992 viser at medlemmenes pensjonsgivende inntekt i folketrygden i gjennomsnitt var 30 000 kroner høyere enn pensjonsgrunnlaget i Statens Pensjonskasse. Det skyldes særlig at folketrygden medregner all pensjonsinntekt, mens pensjonsgrunnlaget i tjenestepensjonen er begrenset til stillingsinntekten.

Ekstrainntekter som er pensjonsgivende i folketrygden, men ikke i tjenestepensjon skulle egentlig vært holdt utenfor samordningen. Dette gjøres i en viss grad gjennom den såkalte fiktivfordelsregelen. Samordningsfradraget i tjenestepensjonen for folketrygdens tilleggspensjon skal ikke være større enn det beløpet tilleggspensjonen ville ha utgjort hvis man hadde beregnet pensjonen ut fra pensjonsgrunnlaget i tjenestepensjonen.

Verdien av fiktivfordelene har etter hvert blitt store. Det skyldes dels ekstrainntekter, men først og fremst den moderate lønnsutviklingen i den offentlige sektor de siste tiårene.

1.6.5 Harmonisering til folketrygden

Det ville lette samordningen mellom folketrygden og tjenestepensjon hvis opptjeningsreglene hadde vært de samme eller mest mulig like i folketrygden og i tjenestepensjonsordningene. I dag er imidlertid reglene forskjellige på de fleste punkter, og det er lite realistisk å få til en harmonisering av reglene.

1.6.6 Hvor mye kommer til utbetaling fra tjenestepensjonsordningen etter samordningen?

Den delen av inntekten som kommer til utbetaling som tjenestepensjon er 0 prosent for inntekt mellom 0 G og 1,375 G, 24 prosent for inntekt mellom 1,375 G og 6 G, 52 prosent for inntekt mellom 6 G og 12 G og 0 prosent for inntekt over 12 G. Det dreier seg her om pensjon etter samordning med folketrygden, og det forutsettes at den pensjonsgivende inntekten i folketrygden og inntektsgrunnlaget i tjenestepensjonen er det samme.

1.6.7 Dobbeltavkortningsreglene

For dem som har mindre enn 30 års opptjening i offentlig tjenestepensjonsordning, skal samordningsfradraget for folketrygden reduseres i forhold til tjenestetiden. En utlending som har arbeidet 10 år i Norge, vil ha tjent opp ¹⁰/₄₀ tilleggspensjon i folketrygden og ¹⁰/₄₀ oppsatt tjenestepensjon. Dersom opptjent tilleggspensjon er 20 000 kroner, vil samordningsfradraget utgjøre 20 000 x ¹⁰/₄₀ = 5 000 kroner. Det er 15 000 kroner mindre enn den faktiske opptjente tilleggspensjonen. Vedkommende får dermed en relativ høy samlet pensjon.

1.6.8 Hvorfor forandre dagens pensjonssystem?

Det kan være tre grunner til å gå bort fra dagens pensjonssystem:

1. Systemet er teknisk komplisert og uoversiktlig for pensjonistene.

2. Det gir økonomiske resultater som er urimelige.

3. Systemets kompleksitet fører til betydelige belastninger for folketrygdens og tjenestepensjonsordningens administrasjon.

Hensynet til kontinuitet taler for ikke å endre pensjonssystemet. Det går som regel 40-50 år fra en person starter i arbeidslivet til alderspensjon begynner å løpe, deretter 10-20 år før han eller hun dør, og så ofte 10-20 år til de etterlatte dør. Ved endringer er det ofte nødvendig med lange overgangsperioder og parallelt virkende regelsett. Som eksempel kan nevnes at vi nå har et tresporet sett av regler for enkepensjon fra Statens Pensjonskasse, som alle vil være av betydning i minst 50 år framover.

1.6.9 Nærmere om innholdet i bruttogarantien

Hvilke samordningspliktige ytelser som tjenes opp i folketrygden, avhenger av:

1. Folketrygdlovens regler

2. Arbeidstakerens yrkeskarriere

3. Regulering av pensjonsrettighetene i folketrygden og i tjenestepensjonsordningen.

Fra 1. januar 1992 ble prosentsatsen for folketrygdens tilleggspensjon redusert fra 45 til 42 prosent, og knekkpunkt for opptjening av tilleggspensjon ble senket fra 8 G til 6 G. Disse endringene førte til at tilleggspensjonen fra folketrygden ble redusert og verdien av bruttogarantien fra tjenestepensjonen ble økt med 17 prosent. Som et eksempel i motsatt retning kan nevnes økningen av minstepensjonen med 12 000 kroner per år, som ble innført fra mai 1998. Det førte til redusert netto utbetalt pensjon fra tjenestepensjonsordningene; for Statens Pensjonskasse ble det en innsparing på 180 millioner kroner per år.

Vi ser altså at endringer i folketrygdsystemet får betydning for tjenestepensjonsordningens forpliktelser. Det er den siden av bruttogarantien som vi kaller regelverksgarantien, som aktualiseres i slike tilfeller. Det er selvsagt umulig å spå hvilke endringer som i framtiden vil skje i folketrygdsystemet.

1.7 Rettigheter ved fratreden og flyttereglene

1.7.1 Fripoliser i privat sektor etter TPES-reglene

Når en arbeidstaker som ikke har nådd pensjonsalderen, slutter hos en arbeidsgiver med TPES-ordning, får han eller hun oppsatt pensjon i form av en fripolise. Fripolisen i privat sektor er et selvstendig forsikringsforhold, som danner grunnlag for løpende pensjonsytelser fra pensjonsalderen.

Fripolisen fra pensjonskasser skal normalt overføres til private forsikringsselskaper. Den som fratrer med fripolise, har rett til å tegne en individuell fortsettelsesforsikring.

Dersom den som har en fripolise begynner hos en ny arbeidsgiver som har tjenestepensjonsordning, har han eller hun ingen rett til å få medregnet fripolisen i den nye pensjonsordningen. Her gjelder prinsippet om avtalefrihet, og det er en rekke ulike alternativer som praktiseres.

1.7.2 Ny lov om foretakspensjon

Etter loven om foretakspensjon får man ved fratreden fra stilling en fripolise som svarer til det antall år man har vært medlem av pensjonsordningen (lineær opptjening). Fripolisen beregnes som en prosent av full pensjon der prosentsatsen framkommer ved å ta antall opptjente medlemsår ved fratredelsen og dividere med antall år fra ansettelsen til pensjonsalderen.

Når det gjelder spørsmålet om medregning av tjenestetid hos tidligere arbeidsgiver ved ansettelse hos ny arbeidsgiver, er det fortsatt avtalefrihet. Hvis den nye arbeidsgiveren ønsker å ta hensyn til tidligere tjenestetid, spesifiserer loven hvordan det skal gjøres. Hovedregelen er at arbeidstakeren gis et tillegg i medlemstiden i den nye ordningen som svarer til medlemstiden i den tidligere ordningen, og at midlene overføres til den nye ordningen etter flytteforskriftens regler.

1.7.3 Pensjon utover skattereglene

Det er ikke inntatt regler om dette verken i TPES-reglene eller loven om foretakspensjon.

1.7.4 Regulering av fripoliser før og etter pensjonsalderen

I henhold til reglene om fordeling av overskudd i private livsforsikringsselskaper får fripoliser hvert år tildelt sitt eget overskudd.

1.7.5 Forskrift om rett til overføring av oppsamlede midler knyttet til kollektiv eller individuell livs- og pensjonsforsikring (flytteforskriften)

Flytteforskriften av 27. november 1991 slår fast at enhver bedrift eller enkeltperson som tegner en forsikring i et livsforsikringsselskap, når som helst kan si opp sin forsikring og flytte sin premiereserve/sitt premiefond til et annet livsforsikringsselskap. Bakgrunnen for dette prinsippet er at det ikke skal legges unødige hindringer i veien for konkurransen mellom livsforsikringsselskapene.

Overføring av midler knyttet til en tjenestepensjonsordning etter skatteloven kan bare foretas til en annen tjenestepensjonsordning etter skatteloven. I den nye ordningen skal pensjonisten sikres ytelser som minst svarer til ytelsene i den tidligere ordningen på overføringstidspunktet.

Midler knyttet til en kommunal pensjonsordning kan bare overføres til en annen kommunal pensjonsordning. Flytteforskriften er til hinder for overføring av midler fra en kommunal pensjonsordning til en tjenestepensjonsordning etter skatteloven og omvendt.

Flytteforskriften anses å være til hinder for en flytting fra privat tjenestepensjonsordning etter skatteloven til Statens Pensjonskasse, men Kredittilsynet kan gjøre unntak i særlige tilfelle. Det er en forutsetning at hvert enkelt medlem av pensjonsordningen samtykker til overføring av rettigheter og midler til Statens Pensjonskasse, etter at den enkelte har fått utfyllende opplysninger om virkningene av overføring til en ny ordning.

1.7.6 Fripoliseregister

Loven om foretakspensjon bestemmer at det skal opprettes et fripoliseregister. Registeret skal så vidt mulig også omfatte fripoliser som er utstedt etter tidligere regler.

1.8 Skatt og pensjonsordninger i arbeidsforhold

1.8.1 Innledning

Staten, fylkeskommunene og kommunene er arbeidsgivere. De kan som hovedregel ikke pålegges å betale inntekts- og formueskatt. De berøres derfor ikke av skattereglene som beskrives i det følgende.

1.8.2 Private tjenestepensjonsordninger etter skattereglene (TPES-reglene)

Private tjenestepensjonsordninger er gitt en gunstig skattemessig behandling når visse vilkår er oppfylt. Pensjonsnivået må være knyttet til medlemmenes lønnsnivå. Den samlede pensjonen fra folketrygden og pensjonsordningen må ikke utgjøre en større prosentdel av lønnen for medlemmer med høy lønn enn for medlemmer med lav lønn. Pensjonsgrunnlaget kan ikke overstige 12 G.

Arbeidsgivere og arbeidstaker har rett til fradrag for tilskudd og premie til ordningen, samt til visse fond knyttet til ordningen. Det skal betales arbeidsgiveravgift av innbetalinger fra arbeidsgiver, men innbetalingene anses ikke som skattepliktig fordel for arbeidstakerne. Innestående midler og løpende avkastning er ikke skattepliktig som formue og/eller inntekt. Beskatning skjer først ved utbetaling av pensjon til medlemmene.

1.8.3 Lov om foretakspensjon

Lov om foretakspensjon viderefører TPES-reglenes prinsipper om beskatning av tjenestepensjon etter skatteloven. Det er noen endringer i reglene om fond som knytter seg til tjenestepensjonsordningen.

1.8.4 Skattemessig likebehandling av private og offentlige tjenestepensjonsordninger – kommunal og statlig sektor

Statens Pensjonskasse og de kommunale pensjonsordningene har på enkelte områder gunstigere vilkår enn private foretak kan ha for sine ordninger.

Etter skatteloven kommer arbeidsgiverens utgifter til tjenestepensjon bare til fradrag dersom pensjonsordningen fyller visse vilkår eller dersom ordningen følger av lov.

Flere fristilte statlige foretak har gjennom særskilt stortingsvedtak i henhold til lov om Statens Pensjonskasse fått fortsette medlemskapet for sine ansatte i Statens Pensjonskasse. De får dermed skattefradrag for utgifter til tjenestepensjonsordning.

De kommunale ordningene er ikke tilpasset vilkårene i TPES-reglene eller loven om foretakspensjon, og de er ikke opprettet i henhold til lov. For skattepliktige virksomheter som er knyttet til kommunesektoren, skulle det derfor ikke gis skattefradrag for innskudd i tjenestepensjonsordning. For offentlige kraftforetak er det imidlertid gitt dispensasjon for årene 1997, 1998 og 1999.

I forbindelse med vedtagelsen av lov om foretakspensjon ble skatteloven endret slik at statlige virksomheter kan få fradrag for tilskudd til offentlig tjenestepensjon. Det er et vilkår at ordningen ikke kan gi gunstigere ytelser enn det som følger av loven om Statens Pensjonskasse. Det stilles ikke krav om minst 98 prosent offentlig eierandel i virksomheten, og det er uklart om det kan stilles minstekrav til slik eierandel.

1.8.5 Forslag til lov om innskuddsbasert pensjon i arbeidsforhold

Ot.prp. nr. 71 for 1999-2000 inneholder forslag til lov om innskuddsbasert pensjon, som antakelig vil bli behandlet i Stortinget i løpet av høsten 2000. Slike pensjonsordninger vil trolig bli særlig aktuelle for små og mellomstore bedrifter.

Det forutsettes at de samme skatterettslige prinsipper vil gjelde for innskuddspensjon som for foretakspensjon.

1.8.6 Kollektiv livrente

Slik livrente er av interesse når arbeidsgiveren ønsker å sikre de ansatte pensjonsytelser ut over det som følger av TPES-regelene, loven om foretakspensjon og lovforslaget om innskuddsbasert pensjon. Arbeidsgiveren har ikke rett til skattefradrag for premie til kollektiv livrente, med mindre de ansatte beskattes for premiebetalingen som lønn. Når kollektiv livrente kommer til utbetaling, er den skattepliktig for mottakeren som alminnelig inntekt.

1.9 Det hel- og halvoffentlige pensjonsmarkedet. Kunder og leverandører av pensjonstjenester

1.9.1 Innledning

Staten har etablert Statens Pensjonskasse som pensjonsordning for sine ansatte. Statlig eide foretak som fristilles, kan velge om de vil opprettholde medlemskap for sine ansatte i Statens Pensjonskasse, etablere egne pensjonskasser eller inngå avtaler om kollektiv pensjonsforsikring med livsforsikringsselskaper. Kommunalt eide foretak, samt private foretak og stiftelser som utfører offentlige oppgaver, kan velge om de vil opprettholde medlemskap i Kommunal Landspensjonskasse, etablere egne pensjonskasser eller inngå avtale om kollektiv pensjonsforsikring med et livsforsikringsselskap.

1.9.2 Pensjonsforholdene for arbeidstakere i hel- og halvoffentlig sektor

Det er ca. 700 000 arbeidstakere i hel- og halvoffentlig sektor og ca. 550 000 arbeidstakere i privat sektor som er medlemmer i tjenestepensjonsordninger. Ca. 140 000 statsansatte er medlemmer av Statens Pensjonskasse. Ca. 450 000 arbeidstakere i kommuner og fylkeskommuner er omfattet av Overføringsavtalen. Av ca. 101 000 arbeidstakere i offentlige foretak er ca. 84 000 medlemmer av Statens Pensjonskasse, Kommunal Landspensjonskasse og de kommunale pensjonskassene, og de er dermed omfattet av Overføringsavtalen. Det er således bare ca. 17 000 som er medlemmer av tjenestepensjonsordninger i livselskaper som står utenfor Overføringsavtalen.

1.9.3 Pensjonskundene

Med pensjonskunder menes arbeidsgivere som er obligatorisk tilknyttet eller kjøper pensjonstjenester og pensjonsprodukter fra Statens Pensjonskasse, Kommunal Landspensjonskasse eller andre livsforsikringsselskaper (pensjonsleverandørene). De viktigste pensjonskundene er staten, statlig eide foretak, kommuner, fylkeskommuner og offentlig eide foretak som utfører kommunale og fylkeskommunale oppgaver, forretningsdrift med videre.

En rekke offentlige virksomheter er blitt fristilt de ti siste årene og organisert som statsaksjeselskaper, statsforetak, særlovselskaper med mer. Det kan ofte være vanskelig å trekke en grense mellom offentlig og privat virksomhet.

1.9.4 Pensjonsleverandørene

Pensjonsleverandører er virksomheter som selger pensjonsprodukter og pensjonstjenester. Disse er Statens Pensjonskasse, Kommunal Landspensjonskasse, andre livsforsikringsselskaper og kommunale pensjonskasser.

1.10 Tariffmessige forhold i stat og kommune

1.10.1 Staten

Den statlige tjenestepensjonsordningen - Statens Pensjonskasse - er lovfestet. Det innebærer at krav vedrørende tjenestepensjon som utgangspunkt ikke er forhandlingsgjenstand under tariffoppgjørene. Organisasjonenes voksende interesse for pensjonsspørsmål har imidlertid ført til at pensjonskrav i økende grad blir fremmet under lønnsforhandlinger. Det skjedde blant annet våren 2000 angående fjerning av knekkpunktet ved 8 G. Det ble deretter fremmet lovendringsforslag overfor Stortinget, og vi fikk en ny lovbestemmelse om at pensjonen skulle utgjøre 66 prosent av inntektsgrunnlaget opp til 12 G.

1.10.2 Kommunene

Alle kommuner og fylkeskommuner i Norge er medlemmer av Kommunenes Sentralforbund (KS), med unntak av Oslo kommune. Dessuten har KS 450 bedriftsmedlemmer. Det er elektrisitetsverk, trafikkselskaper, barnehager, boligbyggelag, brann- og redningskorps, havnevesen, helse- og sosialinstitusjoner, kultur- og idrettsanlegg, næringsmiddeltilsyn, skoler, vann-, avløps og renovasjonsselskaper (VAR-selskaper) og vaskerier. Det er et krav for medlemskap i KS at en slik virksomhet er minst 50 prosent kommunalt/fylkeskommunalt eid eller utfører typiske kommunale eller fylkeskommunale oppgaver.

Som arbeidsgiverforening forhandler KS med arbeidstakerorganisasjonene og inngår tariffavtaler på vegne av kommunene. Sentrale tariffavtaler blir vedtatt gjennom uravstemminger hvor et flertall kan binde mindretallet. Oslo kommune har sine egne tariffavtaler.

De kommunale tjenestepensjonsordningene er utviklet gjennom en årrekke og ble tariffestet fra 1. januar 1997. Dessuten inneholder kommuneloven og samordningsloven viktige regler om kommunale pensjoner. Det dreier seg om bruttopensjonsordninger på linje med Statens Pensjonskasse, men de kommunale ordningene er fondsbaserte. Det er opp til den enkelte arbeidsgiver å beslutte hvordan en pensjonsordning skal etableres. De fleste kommuner, fylkeskommuner og bedrifter som er medlemmer av KS, har etablert pensjonsordning i Kommunal Landspensjonskasse, 21 fylkeskommuner og (større) kommuner har egne pensjonskasser, 22 kommuner har pensjonsordninger i andre livsforsikringsselskaper (Gjensidige, Storebrand, Vital og Vår).

I Hovedtariffavtalen for kommunal sektor har det vært stilt krav om at pensjonsordninger skal være omfattet av Overføringsavtalen. Dette kravet er nå suspendert for de medlemmer av KS som ikke er kommuner eller fylkeskommuner, og som ikke har Overføringsavtale.

1.11 Aktuelle pensjonsutredninger og forholdet til Overføringsavtalen

I kapittel 11 gjør utvalget rede for de viktigste utredningene om pensjonsspørsmål som er utarbeidet de siste årene. Det gjelder særlig følgende spørsmål:

• Fondering av folketrygden

• Fleksibel pensjonering

• Endringer i besteårsregelen

• Tiltak for å motvirke utstøtning av eldre i arbeidslivet

• Særaldersgrenser

• 85-årsregelen

• Samboere og samfunnet

• Samordning av pensjons- og trygdeytelser

• Samordning av lav tjenestepensjon med minstepensjon fra folketrygden

• Meldesystem for samordningspliktige pensjons- og trygdeytelser

• Styring og finansiering av Statens Pensjonskasse

• Lov om foretakspensjon

• Forslag til lov om innskuddspensjon i arbeidsforhold

• Årlig kjøp av ferdig betalt alderspensjon

• Konkurranseflater i finansnæringen.

Myndighetene har ennå ikke tatt endelig stilling til disse utredningene – bortsett fra foretakspensjon. En eventuell vedtagelse av forslag som er framsatt, vil neppe være av avgjørende betydning for Overføringsavtalen.

1.12 Andre nordiske land og EØS-området

1.12.1 Innledning

I kapittel 12 gis det en oversikt over pensjonsordningene i Danmark, Finland, Sverige og EØS. Utkast til punktet om Danmark er skrevet av Lene Larsen. Opplysningene om Finland og Sverige har utvalget fått i forbindelse med sine studieturer dit.

1.12.2 Danmark

Det danske pensjonssystemet kan deles i to hoveddeler: Det sosiale pensjonssystemet og arbeidsmarkedssystemet.

Det sosiale pensjonssystemet i Danmark svarer til den norske folketrygds grunnpensjon. Ytelsene er skattefinansierte og avhenger av hvor lenge den enkelte har bodd i Danmark.

Arbeidsmarkedssystemet svarer til de norske systemene med tilleggspensjon fra folketrygden og tjenestepensjon. Ytelsene avhenger av tidligere arbeidsinntekt.

Det er tre typer av arbeidsmarkedspensjon i Danmark: Arbeidsmarkedets tilleggspensjon, tjenestepensjon for ansatte i privat og offentlig sektor, og tjenestepensjon for tjenestemenn i staten og kommunene.

1.12.3 Finland

Det finske pensjonssystemet består av tre hovedelementer – folkepensjon, arbeidspensjon og frivillig pensjonsordning.

Folkepensjonen svarer til grunnpensjonen i den norske folketrygden og utgjør ca. 44 000 kroner per år.

Arbeidspensjonen svarer til tilleggspensjonen i den norske folketrygden, samt pensjon fra offentlige og private tjenestepensjonsordninger.

De frivillige tjenestepensjonsordningene gir dekning ut over det som gis etter de lovbestemte ordningene. Disse er avtalebaserte og tegnes i private forsikringsselskaper.

Pensjonsskyddscentralen er et viktig felles organ for alle de finske pensjonsordningene.

Den finske modellen baserer seg på et gjennomgående homogent pensjonssystem. Det består riktignok av en rekke pensjonsordninger med hver sine pensjonslover, men disse bygger på et regelverk som langt på vei er felles for alle lovpålagte ordninger. Når en ansatt slutter i tjeneste hos en arbeidsgiver under en pensjonslov, enten dette er en statlig, kommunal eller privat arbeidsgiver, vil vedkommende person gis rett til en fripolise, det vil si en individuell rettighet for den enkelte. Denne rettigheten blir stående i den pensjonsordningen hvor vedkommende var medlem, sammen med den pensjonsformuen som knytter seg til denne rettigheten. Det foretas således ingen flytting av premiebeløpene og deres avkastning mellom ordningene.

1.12.4 Sverige

I 1962 ble det innført et sosialforsikringssystem, som bestod av en folkepensjon og en ATP-pensjon. Det svenske systemet dannet mønster for den norske folketrygdloven av 1966 med grunnpensjon og tilleggspensjon.

I 1999 ble det innført et nytt allment pensjonssystem i Sverige, som gradvis vil erstatte det gamle sosialforsikringssystemet. Det nye svenske systemet er tredelt. Det består av en inntektspensjon, en premiepensjon og en garantipensjon.

Inntektspensjonen avhenger av den pensjonsformuen som er opptjent fram til pensjoneringstidspunktet. Den enkelte kan tidligst ta ut pensjon ved fylte 61 år, og pensjonen løper livet ut. Årlig pensjon framkommer ved at man dividerer pensjonsformuen med antall år fra pensjoneringstidspunktet til gjennomsnittlig gjenstående levealder for det aktuelle årskullet.

Premiepensjonen tjenes opp på samme måte som inntekstspensjon. Den kan tidligst tas ut ved fylte 61 år, og løper livet ut. Pensjonens størrelse avhenger av størrelsen på den oppsparte kapitalen, den avkastning som er oppnådd på midlene og lengden av den tiden pensjonen ønskes tatt ut over.

Garantipensjonen gis til dem som ikke mottar inntekts- og premiepensjon eller som har lave slike pensjoner. Garantipensjon utgjør ca. 75 000 kroner og kan ytes fra fylte 65 år. Den er således en garantert minstepensjon.

I tillegg til det allmenne pensjonssystemet har man i Sverige et tjenestepensjonssystem for fire sektorer: Stat, kommune, privat ansatte tjenestemenn og arbeidstakere innenfor LO-området. Tjenestepensjonene inneholder både ytelsesbaserte og innskuddsbaserte komponenter, og utbetales som nettopensjoner (tilleggsytelser til allmenn pensjon).

1.12.5 Nordisk konvensjon om samordning av statlige tjenestepensjoner

Etter den nordiske konvensjonen av 1973 skal siste stat som en tjenestemann har arbeidet i, utbetale en pensjon for den samlede tjenestetiden i de nordiske landene. Det skjer ingen overføring av de oppsparte midlene mellom statene.

Det foreligger forslag til en ny nordisk konvensjon som er basert på forordning (EØF) 1408/71. Det skal da utbetales pensjon fra hver stat etter tjenestetiden der (pro rata temporis).

På noen punkter går forslaget lenger enn forordning 1408/71: Når en tjenestemann har rett til pensjon i ett land, inntrer det også pensjonsrett i andre land. Dette er aktuelt når pensjonsalderen er forskjellig i de nordiske land.

1.12.6 EØS-området

Hvert land har sine egne pensjonsordninger. EØS-reglene har koordinering som sitt siktemål. Det stilles ingen krav om harmonisering av regelverket i de ulike land. Overføringsavtalen representerer et motstykke; en felles beregning og utbetaling krever at pensjonsreglene i stat og kommune er harmoniserte.

De viktigste reglene om koordinering av pensjons- og trygdeytelser fra ulike land står i forordning (EØF) 1408/71. Denne forordningen gjelder for nesten alle folketrygdytelser og for de fleste tjenestepensjonsordninger. Forordningen gjelder for de profesjonsbaserte ordningene for sykepleiere, sjømenn, fiskere og skogsarbeidere, samt Statens Pensjonskasse. Forordningen gjelder ikke for de tariffestede ordningene, kommunale tjenestepensjonsordninger og avtalefestet pensjon, og heller ikke for private tjenestepensjonsordninger.

Forordning 1408/71 bygger på fire grunnprinsipper:

1. Likebehandlingsprinsippet innebærer at et lands borgere skal behandles likt med andre lands borgere.

2. Sammenligningsprinsippet innebærer at ved fastsetting av minste tjenestetid for å få rett til pensjon, skal også tjenestetid i andre land telle med.

3. Pro rata temporis-prinsippet innebærer at pensjonen fra det enkelte land skal beregnes etter tjenestetiden i dette landet.

4. Eksportprinsippet innebærer at pensjon som er tjent opp i et land, skal sendes til det landet pensjonisten er bosatt eller oppholder seg.

Etter dette koordineres pensjonen på en helt annen måte etter forordning 1408/71 enn etter Overføringsavtalen. Etter forordning 1408/71 skal hver enkelt tjenestepensjonsordning i de ulike land utbetale det arbeidstakeren har opparbeidet i denne ordningen. Det skal ikke foretas noen felles utbetaling fra siste ordning, slik som etter Overføringsavtalen.

1.1C Del III Hovedspørsmål i utvalgets arbeid

1.13 Mobilitet i det offentlige arbeidsmarkedet

Offentlig sektor er for tiden inne i en epoke med strukturelle endringer. Statlige og kommunale virksomheter blir fristilt, ofte omdannet til selvstendige enheter og/eller privatisert.

For å vurdere behovet for en overføringsavtale har utvalget søkt å skaffe nærmere klarhet i om det fortsatt kan antas å være «et offentlig arbeidsmarked». Utvalget har bedt Statistisk sentralbyrå foreta beregninger ut fra Rikstrygdeverkets A/A-register (arbeidsgiver/arbeidstakerregister).

Tallene viser at det er en betydelig mobilitet i yrkesbefolkingen. Men de som skifter stillinger, har en sterk tilbøyelighet til å skifte til en annen stilling innen den samme sektoren i ervervslivet. Ca. ¾ av alle sysselsatte i statlig eller kommunalt arbeid går over til en av de samme sektorene når de skifter stillinger. Ved stillingsskifte har offentlig ansatte en tilbøyelighet til å fortsette i en offentlig stilling, mens privat ansatte søker ny ansettelse i privat sektor.

Konklusjonen er at arbeidsmarkedet i hovedsak synes å være delt i en offentlig og en privat del.

1.14 Problemstillinger i tilknytning til konkurranse

1.14.1 Innledning

Ved utarbeidelsen av kriterier vedrørende tilknytning til Overføringsavtalen, skal utvalget etter mandatet blant annet legge vekt på konkurransemessige forhold.

Et spørsmål er om Overføringsavtalen medfører at foretak eller virksomheter blir avskåret fra å tegne pensjonsforsikring der de selv ønsker. Et annet spørsmål er om avtalen begrenser hvilke livselskap som kan gå inn med tilbud om pensjonsprodukter til foretak eller virksomheter som er omfattet av Overføringsavtalen, og dermed medvirke til at konkurransen på pensjonsmarkedet svekkes.

I kapittel 14 belyser og drøfter utvalget en rekke konkurranserettslige spørsmål. Her vil vi gjengi utvalgets avsluttende vurderinger og konklusjoner.

1.14.2 Noen hovedsynspunkter

Utvalget legger til grunn at én viktig forutsetning for virksom konkurranse i et marked er at aktørene har mest mulig like rammebetingelser. Like rammebetingelser, i legal forstand, legger til rette for at markedet i større grad kan fungere effektivt og lede ressursene dit de kaster mest av seg. En annen måte å si dette på er at markedet »belønner» tilbydere som kan produsere og levere de beste produktene til lavest mulig pris, gjennom høyere etterspørsel og avsetning.

Ulikheter i rammebetingelser kan forstyrre slike tilpasninger og gi enkelte aktører markedsfortrinn som ikke kan føres tilbake til denne type produksjons- og produktspesifikke fortrinn. Konsekvensen kan bli at konkurransen og ressursbruken vris i en ugunstig retning, samfunnsmessig sett.

Blant annet med utgangspunkt i rettsregler og avtaleverk for det offentlige kollektive pensjonsmarkedet, har utvalget vurdert konkurransesituasjonen på markedet. Utvalget mener at markedet historisk sett kan sies å ha vært preget av reguleringer både på tilbuds- og etterspørselssiden. Når det gjelder reguleringer på etterspørselssiden, vil utvalget spesielt peke på at den dagjeldende Hovedtariffavtalen for kommunal sektor (gyldig inntil 1. mai 2000), kan ha virket hemmende på konkurransen om pensjonskundene i kommunal sektor. Det vises blant annet til Konkurransetilsynets vurderinger av deler av denne avtalen, gjengitt i avsnitt 14.7.2. Med de endringer som nå er gjort i kapittel 2 i den nye Hovedtariffavtalen, mener utvalget at grunnlaget for virksom konkurranse i denne delen av det offentlige kollektive pensjonsmarkedet er bedret.

Utvalget drøfter mulige konkurransereguleringer som spesielt antas å ha betydning for tilbudssiden i det offentlige kollektive pensjonsmarkedet.

1.14.3 Vurderinger av Overføringsavtalen ut fra hensynet til konkurranse og effektiv ressursbruk

Utvalget mener at Overføringsavtalen, direkte eller indirekte, bygger på forutsetninger som kan hindre virksom konkurranse og effektiv ressursbruk i markedet. Utvalget vil særlig peke på at reglene om hvilke pensjonsprodukter som kan omfattes av avtalen, jf 14.6.4.2, vil kunne hindre foretak eller virksomheter som ønsker annen pensjonsleverandør utenom de etablerte leverandørene innenfor avtalen, å flytte sin pensjonsordning. Videre kan reglene hindre utvikling av nye pensjonsprodukter i offentlig sektor. Begge disse forhold vil hver for seg kunne bidra til redusert effektivitet i markedet. Det at pensjonskunder under avtalen ikke står fritt til å velge pensjonsleverandør (og samtidig opprettholde medlemskap i avtalen), anser utvalget som det klart viktigste konkurranseregulerende forhold ved Overføringsavtalen.

I tillegg vil utvalget påpeke at det forhold at Statens Pensjonskasse administrerer Overføringsavtalen og samtidig konkurrerer om fristilte statlige bedrifter (om enn ikke aktivt), som uheldig konkurransemessig sett. Utvalget er av den oppfatning at dette i prinsippet kan benyttes til å vri konkurransen i favør av Statens Pensjonskasse som i utgangspunktet har en dominerende stilling i markedet. Utvalget vil tro at en slik dobbeltrolle i markedet kan være kontroversiell i henhold til til EØS-avtalens konkurranseregler, jf 14.7.3.

Generelt vil imidlertid utvalget hevde at selv om enkelte pensjonsleverandører er dominerende i det offentlige kollektive pensjonsmarkedet, taler forhold rundt etableringsmuligheter, herunder muligheten for virksomheter til å opprette egen pensjonskasse, «lekkasjer» til utlandet med mere for at markedsmakt neppe kan utnyttes i større grad.

Utvalget mener at Overføringsavtalen må antas å ha gunstige effektivitetsvirkninger i den delen av arbeidsmarkedet som omfatter offentlig sektor. Dette er nærmere begrunnet i kapittel 4. Utvalget understreker at denne vurderingen knytter seg til den offentlige delen av arbeidsmarkedet, og at avtalens virkninger på arbeidsmarkedet generelt neppe kan anses som effektivitetsfremmende – i og med at avtalen svekker mobiliteten mellom offentlig og privat sektor.

1.14.4 Vurderinger av andre konkurransereguleringer i markedet

Utvalget skal i henhold til mandatet først og fremst se på eventuelle konkurransevirkninger av Overføringsavtalen. Utvalget har imidlertid sett det nødvendig å se denne problemstillingen i et perspektiv hvor også andre mulige konkurranseregulerende forhold i dette markedet trekkes fram. Det vises til punkt 14.6.5. Utvalget vil spesielt peke på følgende forhold som antas å ha negativ virkning på konkurransen:

• Flytteretten. I privat sektor har retten til å flytte forsikringer styrket konkurransen. Kredittilsynet fastslo i desember 1994 at den lovbestemte flytteretten også omfatter offentlige tjenestepensjonsordninger. De lovfestede pensjonsordningene er imidlertid ikke omfattet av flytteretten. Når det gjelder Statens Pensjonskasse, må flyttespørsmålet ses i sammenheng med finansieringssystemet for kassen. Mangelen på reelle fond bak de rettigheter som tjenes opp i Statens Pensjonskasse, umuliggjør flytting etter de retningslinjer som flytteforskriften legger til grunn.

• Ulike rammebetingelser for tilbyderne.Utvalget legger til grunn at like rammebetingelser er en viktig forutsetning for en konkurransesituasjon som leder til effektiv ressursbruk. Kommunal Landspensjonskasse har dispensasjoner fra enkelte bestemmelser i forsikringsvirksomhetsloven som vil ha betydning for konkurransen. Disse hviler i hovedsak på et annet forhold mellom kunde og selskap i Kommunal Landspensjonsksse enn i andre selskaper.

• Aktuarielle forutsetninger. Utvalget mener at ulikheter i forsikringsmatematiske forutsetninger mellom tilbyderne kan gjøre det vanskelig for kundene å foreta sammenlikninger mellom pensjonsproduktene. Det understrekes imidlertid at premie og avkastning normalt vil være viktigst for kundenes valg av produkt og leverandør.

1.14.5 Oppsummering

Til tross for ovennevnte forhold mener utvalget at konkurransen på det offentlige kollektive pensjonsmarkedet langt på vei må sies å fungere godt med hensyn til å besørge effektiv ressursbruk. Utvalget mener at Overføringsavtalen er den viktigste konkurransereguleringen i det offentlige pensjonsmarkedet i dag. Overføringsavtalen medvirker delvis til at andre konkurransereguleringer styrkes (begrensede flyttemuligheter), men representerer også en særskilt konkurranseregulering i form av et ensartet produktspekter. Utvalget har imidlertid ikke forutsetninger for å kvantifisere effektivitets- eller konkurransevirkningene av Overføringsavtalen eller av andre antatte reguleringer. Ved å åpne for at andre aktører i livsforsikringsbransjen kan tilby pensjonsforsikringer under avtalen, antar utvalget at konkurransen på markedet vil styrkes i vesentlig grad. Det vises til utvalgets forslag til i modeller i kapittel 26 nedenfor.

Utvalget mener det samfunnsmessig sett vil være viktig at markedet for offentlige kollektive pensjonsordninger fungerer godt, blant annet utfra hensynet til en hensiktsmessig organisering og strukturering av offentlig sektor. Utvalget legger til grunn at det er en fordel at pensjonssystemet ikke bidrar til å øke ansattes motforestillinger mot omstillingsprosesser i offentlig sektor. Utvalget mener at det vil være hensiktsmessig at konkurransemyndighetene fortsatt følger med utviklingen i det offentlige pensjonsmarkedet. Utvalget ser at det kan være tvil om hvor langt konkurransemyndighetens fullmakter rekker når det gjelder forhold som angår lønns- og arbeidsvilkår, jf konkurranseloven § 1-3 andre ledd og omtalen av hovedtariffavtalesaken i punkt 14.7.2. Hvis det legges til grunn en lovforståelse om at pensjonsspørsmål, herunder forvaltning av pensjonsordninger, er et forhold som omfattes av unntaksbestemmelsene i konkurranseloven § 1-3 andre ledd, vil man følgelig vanskelig kunne forvente en oppfølging fra konkurransemyndighetens side i dette markedet framover. Utvalget ser derfor at det kan være grunnlag for å vurdere presiseringer i konkurranseloven omkring slike spørsmål.

1.15 Sikring av offentlige tjenestepensjonsordninger i livsforsikringsselskap

1.15.1 Problemstillinger

For at en pensjonsordning skal kunne være med i Overføringsavtalen, kreves det at den har ytelser som er likeverdige med ytelsene i Statens Pensjonskasse. Ved vurderingen av kriterier for hvilke pensjonsordninger som skal kunne være tilsluttet Overføringsavtalen, blir det viktig å avklare under hvilke forutsetninger livsforsikringsselskaper og pensjonskasser kan sikre pensjonsytelser som er likeverdige med pensjonsordningen i Statens Pensjonskasse.

Viktige kjennetegn ved pensjonsordningen i Statens Pensjonskasse er at den i betydelig grad har en fleksibel pensjonsalder, at pensjonene reguleres i takt med folketrygdens grunnbeløp og at medlemmene er garantert en viss bruttoytelse. I kapittel 15 drøfter utvalget om forsikringsselskapene (utenom Kommunal Landspensjonskasse) og pensjonskassene kan administrere pensjonsordninger med slike kjennetegn.

1.15.2 Sikring av bruttogarantien

Utvalget mener at en bruttogarantert kommunal pensjonsordning kan tegnes i et livsforsikringsselskap ved bruk av en differanseordning, kombinert med at forsikringstaker forplikter seg til å innbetale engangspremie når forsikringstilfellet inntrer, til dekning av eventuelle ytelser som ikke er forsikringsteknisk dekket gjennom den ordinære premiebetaling. Dersom et kommunalt foretak opphører, vil nåværende og tidligere ansatte i foretaket som har rettigheter til pensjon som ikke har begynt å løpe, imidlertid ikke lenger ha en forsikringstaker som kan betale eventuell nødvendig tilleggspremie for bruttogarantien.

Utvalget mener at det bør kunne gis en tilfredstillende sikkerhet for varig dekning av bruttogarantien dersom det stilles en kommunal garanti eller en kredittforsikring som dekker eventuelle avvik mellom faktisk og beregnet folketrygd for de tilfeller at foretaket skulle gå konkurs eller opphøre på annen måte.

1.15.3 Framtidig regulering av oppsatte og løpende ytelser

Utvalget mener videre at det bør kunne gis tilfredsstillende sikkerhet for varig regulering av løpende og oppsatte rettigheter, dersom det stilles en kommunale garanti eller kredittforsikring, eventuelt kombinert med krav til premieberegningsgrunnlaget for pensjonsordningen. Dersom foretaket er opphørt, må garantien eller kredittforsikringen dekke eventuelt framtidig avvik mellom den regulering av ytelsene som finner sted gjennom tilbakeføring av overskudd til fripolisen, og den regulering som til enhver tid finner sted av tilsvarende pensjoner i Statens Pensjonskasse. Videre vil en gjennom å stille skjerpede krav til grunnlagsrenten i premieberegningsgrunnlaget, kunne sikre at overskuddsevnen til fripolisen normalt blir tilstrekkelig til at G- reguleringen kan finansieres med overskuddet på fripolisens premiereserve.

1.15.4 Fleksibel pensjonsalder

Utvalget mener at det rent teknisk ikke er et problem å fastsette premien for dekning av alderspensjonsytelser hvis avgangsalder er kjent. Det er derfor enighet om at fleksibel pensjonsalder kan dekkes og derved fondsbaseres fullt ut for kommunale foretak hvis premien beregnes ut fra lavest mulige avgangsalder for den enkelte. Fortsetter arbeidstaker ut over denne alder, krediteres ytelsene premiefondet som igjen kan brukes til premiebetaling. Over tid vil det derfor skje en utjevning av premiekostnadene for foretaket.

Utvalget mener også at fleksibel pensjonsalder alternativt kan dekkes ved at foretaket kombinerer en forsikring hvor premien blir beregnet på basis av en erfaringsbasert gjennomsnittlig fratredelsesalder med å stille en kommunal garanti eller tegne en kredittforsikring til fordel for partene i Overføringsavtalen. Det må i så fall kreves at garantien eller kredittforsikringen skal dekke eventuell manglende premiebetaling dersom foretaket ikke har evne til å betale denne tilleggspremien på det tidspunktet alderspensjonen blir tatt ut.

1.16 Kommunale garantier

1.16.1 Innledning

Som det framgår av punkt 1.15 er det ikke alltid at livsforsikringsselskaper og pensjonskasser fullt ut kan sikre offentlige tjenestepensjonsordninger på linje med ordningen i Statens Pensjonskasse. Det oppstår da spørsmål om kommuner og fylkeskommuner kan stille garantier for det som ikke kan dekkes av forsikringsselskapet eller pensjonskassen.

Kommuneloven § 51 regulerer fylkeskommunenes og kommunenes adgang til å stille garantier. Vedtak om garantistillelse treffes av kommunestyret eller den kommunestyret har delegert slik myndighet til. Det kreves at garantivedtak godkjennes av Staten ved Kommunal- og regionaldepartementet eller fylkesmannen.

Utvalget har innhentet en betenkning om kommunale garantier fra tidligere fylkesmann Oluf Skarpnes. Betenkningen er inntatt som vedlegg 3 til denne utredningen og er et viktig grunnlag for utredningens kapittel 17.

1.16.2 Garanti for egne ansattes pensjonsrettigheter og lignende

Det er ikke tvilsomt at en kommune kan garantere for sin egen pensjonskasses lån, som angår kommunens egne ansatte. Videre antas det at en kommune kan garantere for pensjoner for egne ansatte når forpliktelsene er overtatt av andre, for eksempel et forsikringsselskap.

Det er mer usikkert om kommunen kan garantere for oppfyllelse av pensjonsavtalene som kommunale foretak har inngått med forsikringsselskap. Spørsmålet er blitt mer aktuelt etter som større deler av den kommunale forvaltningen er blitt fristilt fra kommunene og etablert som selvstendige virksomheter. Hvis slik virksomhet går konkurs, blir nedlagt eller av andre grunner ikke kan oppfylle sine forpliktelser, vil et garantiansvar bli til realitet.

1.16.3 Begrepet «særlig kommunal interesse»

Kommuneloven § 51 stiller som vilkår for kommunale garantistillelser at de skal knytte seg til økonomiske forpliktelser som er av «særlig kommunal eller fylkeskommunal interesse». Det gjelder først og fremst det som tradisjonelt regnes som kommunenes primæroppgaver. Det gjelder for eksempel barnehagedrift, allmenhelsetjeneste og renovasjon. Hvis slike oppgaver overføres til andre aktører enn kommunen selv, kan kommunen antakelig garantere for de ansattes pensjonsrettigheter.

1.16.4 Begrepet «utøvelse av næringsvirksomhet»

Selv om det foreligger «særlig kommunal interesse» kan kommunen likevel ikke stille garanti hvis det dreier seg om økonomiske forpliktelser som knytter seg til «utøvelse av næringsvirksomhet».

Bakgrunnen for denne regelen er at garanti for næringsvirksomhet er særlig risikabel og at slik garanti vanligvis ikke kan øke velferden til kommunens innbyggere. Formålet med næringsvirksomhet er å oppnå økonomisk gevinst for eieren, og man opererer i et marked som medfører reell økonomisk risiko.

Et viktig spørsmål er om en kommune kan stille garanti for pensjonsrettigheter for ansatte i kommunale selskaper som driver energivirksomhet. I likhet med Skarpnes antar vi at en kommune ikke kan stille garanti for et energiselskaps pensjonsforpliktelser overfor egne ansatte.

1.16.5 Om forslag til endringer i kommuneloven

I Ot.prp. nr. 43 for 1999-2000 drøfter Regjeringen spørsmålet om å utvide kommunenes adgang til å stille garantier. Det foreslås at kravene om «særlig kommunal interesse» og statlig godkjenning oppheves, og at det innføres et krav om at det i tilknytning til garantistillelse, skal avsettes et beløp til tapssikring som tilsvarer hele eller deler av garantisummen.

Det foreslås at forbudet mot garanti for økonomiske forpliktelser som er knyttet til utøvelsen av næringsvirksomhet, beholdes.

Selv om disse endringene blir vedtatt, vil det ikke medføre vesentlige forandringer i kommunenes adgang til å stille garanti for oppfyllelse av pensjonsforpliktelser.

1.17 Behov for administrative forbedringer i Overføringsavtalen

1.17.1 Innledning

Det daglige arbeidet med Overføringsavtalen har vist at flere av de reglene og rutinene som man la opp til ved starten i 1973, ikke er hensiktsmessige eller rimelige.

I 1998 var det ca. 25 000 personer som mottok pensjon i henhold til Overføringsavtalen, og det ble refundert ca. 400 millioner kroner.

1.17.2 Fordelingsnøkkel mellom utbetalende og refunderende pensjonsordning

Gjeldende regelverk fordeler ansvaret for bruttopensjon og samordningsfradrag mellom utbetalende og refunderende pensjonsordning etter to ulike metoder. Brutto tjenestepensjon fordeles slik at refunderende ordning betaler for det som er opptjent i denne ordningen, mens utbetalende ordning betaler differansen mellom dette beløpet og pensjon etter den samlede opptjeningstiden og slutttlønnen. Fordelingen av samordningsfradraget fra folketrygdens ytelser skjer mellom de to ordningene etter tjenestetid.

Utvalget har vurdert alternative løsninger. Vi foreslår at fordelingsnøkkelen følger tjenestetiden for både brutto tjenestepensjon og samordningsfradraget.

1.17.3 Arbeidsdelingen mellom utbetalende og refunderende pensjonsordning

I dag foretar både den refunderende og den utbetalende pensjonsordning beregninger av henholdsvis refusjonsbeløp og samlet netto tjenestepensjon. Dette dobbeltarbeidet har medført at det samlede arbeidet med pensjonsberegningen er blitt unødvendig omfattende og fører til forsinkelser av refusjonsoppgjørene.

Utvalget foreslår at den utbetalende ordningen både skal beregne det beløpet som pensjonisten skal ha og skal framsette refusjonskrav overfor den refunderende ordningen.

1.17.4 Renter på for sent overførte refusjonsbeløp

Det er i dag ofte store forsinkelser med betaling av refusjonsbeløpene. Det er uklart om det i slike tilfeller skal betales morarenter. Utvalget foreslår at det skal betales renter etter morarenteloven.

1.17.5 Overgang til engangsutløsning av refusjonspensjonen ved pensjonering

Det foretas i dag månedlige overføringer mellom pensjonsordningene for de 25 000 pensjonistene som omfattes av Overføringsavtalen. Mye kan tale for å gå over til en engangsutløsning av refusjonskravet. Den utbetalende ordningen ville da få det fulle ansvaret for hele pensjonen for framtiden. Usikkerhet ved muligheten til rehabilitering av uførepensjonisten, rentefot ved kapitaliseringen og lignende taler mot en slik engangsutløsning, og utvalget vil ikke foreslå det.

1.17.6 Samtidig opptjening

En del personer har samtidig deltidsstillinger hos flere arbeidsgivere med hver sine tjenestepensjonsordninger som går inn under Overføringsavtalen. Dette medfører ofte koordineringsproblemer.

1.1D Del IV Alternative modeller for overføring av pensjonsrettigheter

1.18 Oversikt over seks alternative modeller

Det er klart at kommuner og fylkeskommuner kan omfattes av Overføringsavtalen – uten hensyn til om de har egen pensjonskasse, omfattes av Kommunal Landspensjonskasse eller av tjenestepensjonsordning i annet forsikringsselskap. Problemene knytter seg til statlige og kommunale foretak.

En rekke offentlige tjenesteytende virksomheter har i de senere årene blitt organisert som egne juridiske rettssubjekter. Samtidig blir stadig større deler av offentlige tjenester produsert av virksomheter som ikke er en del av den offentlige forvaltning.

Disse kan ikke uten videre ha tjenestepensjon med den nåværende Overføringsavtalen. Utvalget har drøftet seks ulike modeller for en alternativ Overføringsavtale, se punkt 1.19 til 1.24.

1.19 En Overføringsavtale basert på garantier

Etter Kredittilsynets vurdering kan visse deler av ytelsene i de offentlige tjenestepensjonsordningene ikke forsikres gjennom løpende premie i et privat forsikringsselskap. Det gjelder G-regulering av løpende pensjoner og oppsatte rettigheter, muligheten til å fratre stilling med pensjon etter 85-års-regelen, og bruttogarantien i forbindelse med samordning av tjenestepensjon med faktisk utbetalt folketrygdytelser. I en spesiell stilling står regelverksgarantien.

For at offentlige foretak skal kunne etablere pensjonsordninger i andre livsforsikringsselskaper enn Kommunal Landspensjonskasse og samtidig tilknyttes Overføringsavtalen, er det nødvendig å stille krav om tilleggssikringer for disse delene av ytelsene. Utvalget drøfter fire typer av sikring:

1. En garanti for virksomhetens pensjonsforpliktelser, for eksempel fra en kommune, fylkeskommune eller staten

2. En garantiforsikring fra et forsikringsselskap

3. En solidarisk garanti gjennom en «pool-ordning» for alle forsikringstakere som er deltakere i poolen (sml. bilforsikring og yrkesskadeforsikring for ukjente eller uforsikrede skadevoldere)

4. En gjensidig garantiordning for alle arbeidsgivere som ønsker å være tilsluttet Overføringsavtalen.

Et slikt garanti-/forsikringssystem innebærer at offentlige foretak vil kunne ha tjenestepensjon med Overføringsavtale i andre forsikringsselskaper enn Kommunal Landspensjonskasse. Garantien/forsikringen vil gi de øvrige medlemmene av Overføringsavtalen sikkerhet for framtidig oppfyllelse av regelverket i de offentlige tjenestepensjonsordningene.

Kommuner og andre offentlige organer har ikke plikt til å stille garanti. Det kan derfor bli vanskelig for enkelte foretak å få tak i en garantist. Muligheten for å få tegne forsikring vil avhenge av hvilke produkter ansvarsforsikringsselskapene utvikler og prisen på forsikringen.

1.20 En modell med betingede ytelser

Dersom det ikke er mulig å skaffe garantist eller tegne forsikring for ytelser som ikke er forsikringsbare, kan man likevel la arbeidsgiveren ha tjenestepensjon med Overføringsavtale i et vanlig forsikringsselskap. Men da vil pensjonisten ikke være sikret full dekning. Dersom arbeidsgiveren går konkurs eller bedriften opphører på annen måte, kan det ikke innhentes tilleggspremie fra denne. Forsikringsselskapet kan da bare utbetale pensjoner som er dekket av de oppsamlede midlene fra innskudd som er betalt og dets avkastning.

Pensjonsrettighetene under et slikt system vil kunne bli svakere enn etter dagens Overføringsavtale. Hvis en arbeidsgiver eller dennes forsikringsselskap ikke kan dekke ytelsene fullt ut, reduseres pensjonen til vedkommende pensjonist fra denne ordningen til hva som er sikret i selskapet. De øvrige involverte pensjonsordninger utbetaler som normalt etter Overføringsavtalens regler. Samlet pensjon reduseres så mye som svikten hos den bestemte arbeidsgiver.

Det antas å være adgang til å etablere en slik betinget pensjonsrett. Det forutsetter imidlertid at de involverte partene informeres helt klart om betingelsene. En ulempe med en Overføringsavtale med betingede ytelser er at medlemmene vil kunne føle en usikkerhet om framtidige pensjoner. På den andre siden vil en Overføringsavtale med betingede ytelser kunne medføre lavere kostnader, fordi det ikke stilles krav om garanti.

1.21 Samordningsmodellen (samordningsloven av 1957)

Samordningsloven § 7 inneholder regler om samordning av flere tjenestepensjoner som en person har opptjent. Pensjonen fra første ordning vil som regel bli utbetalt fullt ut, mens det ofte skjer en avkorting i pensjonen fra siste ordning, se kapittel 5. Hver pensjonsordning utbetaler hver sin pensjon etter at eventuelt samordningsfradrag er beregnet.

Samordningsloven § 7 er satt ut av funksjon for tilfeller som er omfattet av Overføringsavtalen. Hvis denne avtalen oppheves, har vi regelverket i samordningsloven som automatisk vil tre i funksjon. Men dette regelverket gir i gjennomsnitt 5-6 prosent lavere pensjon, eller ca. 7000 kroner mindre per år for hver enkelt pensjonist.

Det er alltid motstand mot å beskjære opptjente rettigheter. Dersom en overgang til samordningsloven bare blir gjort gjeldende for framtiden, blir det nødvendig med kompliserte overgangsregler som vil gjelde i lang tid framover.

Det er i dag ikke klart hvilke pensjonsordninger som omfattes av samordningsloven. Den økende fristilling av offentlige virksomheter har antakelig økt det uklare området. Dersom samordningsloven § 7 igjen skal benyttes fullt ut, vil det være nødvendig å klargjøre hvilket omfang samordningsloven har.

1.22 Pro rata-fordeling etter en modifisert finsk modell

Tjenestepensjonen i Finland svarer til tjenestepensjonen i Norge og den norske folketrygdens tilleggspensjon. Hver pensjonsinnretning i Finland beregner og utbetaler sine egne pensjoner. Dersom de samlede pensjonsrettigheter overstiger visse grenser, skal utbetalingene avkortes i samme grad i alle ordningene.

I tillegg til dette pro rata-prinsippet, ligger det et prinsipp om solidaritet i det finske systemet: Dersom en arbeidsgiver går konkurs, skal de øvrige arbeidsgiverne i kollektivet dekke opp for innbetalingssvikten.

De pensjonsrettighetene som omfattes av det finske systemet, skal alle registreres sentralt og utbetalingene samordnes. Pensjonsskyddscentralen har viktige koordinerende funksjoner. De private tjenestepensjonene er lovfestet og har samme struktur som de offentlige ordningene.

Den finske modellen for koordinering av offentlige og private tjenestepensjoner er enklere enn den norske Overføringsavtalen og regelverket knyttet til samordningsloven § 7. Det gjelder også pro rata-prinsippet som framstår som meget rimelig. Den solidariske garantien mellom arbeidsgiverne vil kunne sikre ytelsene for ansatte hvor arbeidsgiverne ikke har midler til å dekke eventuelle tilleggspremier.

Siden Norge ikke har en enhetlig pensjonsstruktur – slik som Finland – vil en overgang til en finsk modell innebære en meget stor omlegging av rammebetingelsene for tjenestepensjonene i Norge.

1.23 Pro rata-utbetaling etter en modifisert EU-modell

Formålet med »pro rata temporis-prinsippet» i forordning (EØS) 1408/71 er å hindre at tjenestemenn skal tape pensjonsrettigheter ved å skifte stilling ved flytting mellom landene i EØS-området. I praksis utbetaler hver stat egen opptjent pensjon etter tjenestetiden i det enkelte landet.

Omsatt til utvalgets problemstilling med tjenestepensjoner som er opptjent hos flere norske arbeidsgivere, vil dette innebære at hver involvert pensjonsinnretning i utgangspunktet skal utbetale det som er opptjent i vedkommende pensjonsinnretning. For arbeidstakere som til sammen har mer enn 30 års tjenestetid, vil all tid bli medregnet ved utbetaling av pensjonene. Man vil samtidig forlate prinsippet i Overføringsavtalen om at pensjonen beregnes av sluttlønnen for medlemstid i alle ordningene.

Pro rata temporis-prinsippet vil premiere arbeidstakerne med lang yrkesaktivitet hos flere arbeidsgivere, det vil si arbeidstakere som både er mobile og utholdende i arbeidslivet. Samtidig vil man fjerne den pensjonspremieringen etter Overføringsavtalen som arbeidstakerne med sterk lønnsvekst på slutten av yrkeskarrieren får.

Etter EU-modellen vil forsikringsselskapene få de samme problemene som under Overføringsavtalen med å dekke ytelser som det ikke er innbetalt forskuddsvis premie for, for eksempel i konkurstilfellene. En slik modell vil dermed skape et behov for annen sikkerhetsstillelse og vil dermed ikke framstå som noen selvstendig løsning.

1.24 Bruk av fripoliser og medregning av tidligere rettigheter som i privat sektor

I private tjenestepensjoner beregner man en fripolise ved fratreden fra en stilling med medlemskap i pensjonsordningen. Fripolisen er den årlige pensjonen som kan kjøpes for den opparbeidede premiereserven, det vil si kontantverdien av de oppsamlede midlene.

I lov om foretakspensjon fastsettes det at denne fripolisen skal beregnes «lineært», det vil si proporsjonalt med medlemstiden. I henhold til lov om foretakspensjon kan regelverket inneholde bestemmelser om medregning av tjenestetid hos tidligere arbeidsgiver. Det er et vilkår for medregning at medlemmet samtykker til at midler i tidligere opptjent pensjon blir overført til den nye arbeidsgivers pensjonsordning. Konsekvensen av medregning er i utgangspunktet at den siste pensjonsordningen ved beregning av ytelsene lar en hver lønnsforhøyelse bli gjeldende for all medregnet tid.

Utvalget har i kapittel 24 blant annet sett på en modell basert på bruk av fripoliser og medregning etter foretakspensjonslovens regler. I en modell basert på medregning etter reglene i lov om foretakspensjon vil kvaliteten av ytelsene for pensjonistene og kostnadene for arbeidsgiverne være helt avhengig av de nærmere krav som settes til de pensjonsordninger som kan omfattes av modellen og de metoder for medregning som modellen vil basere seg på.

Modellen krever enkelte helt vesentlige endringer i dagens offentlige pensjonsordninger. Innføring av fripoliserettigheter ved fratreden i offentlige pensjonsordninger innebærer i første rekke at reguleringsteknikken endres. Videre innebærer det at bruttogarantien ikke lenger kan videreføres for dem som ikke er medlemmer av en ny pensjonsordning som omfattes av modellen på det tidspunktet retten til løpende pensjon utløses.

Anvendelse av ulike premieberegningsgrunnlag i pensjonsinnretningene vil enten kunne medføre en avkortning i den tjenestetiden som medregnes, eller en uheldig og vilkårlig kostnadsfordeling mellom arbeidsgivere som omfattes av modellen. Disse ulempene kan eventuelt avhjelpes ved å sette et krav for tilslutning til modellen at det må anvendes et felles beregningsgrunnlag med blant annet lik grunnlagsrente ved beregning av fripolisenes premiereserve ved fratreden.

Et særskilt spørsmål – hvis en skulle vurdere innføring av en slik modell – er om den skal baseres på utstedelse av fripoliser i alle offentlige pensjonsordninger, eller bare i de offentlige pensjonsordningene som er sikret andre steder enn i Fellesordning i KLP og de kommunale pensjonskassene.

Lov om foretakspensjon inneholder krav om at medregning av tidligere rettigheter bare skal gjennomføres for de medlemmer som samtykker til overføring av premiereserven. Formålet med kravet om overføring av premiereserve til ny pensjonsordning er at medlemmene ikke skal få dobbel dekning, som følge av at overskuddsdannelse på fripolisen ellers ville ha tilfalt medlemmet samtidig som foretaket gjennomfører medregning av tidligere tjenestetid i pensjonsordningen. Det er imidlertid ikke mulig å gjennomføre et tilsvarende vilkår om overføring av premiereserve for rettigheter opptjent i Statens Pensjonskasse hvis staten ikke innfører kontantutløsning av opptjente rettigheter for dem som har fratrådt.

Det finnes i dag ordninger innen privat sektor som har medregning og som tar hensyn til oppskriving av fripoliser i private pensjonsordninger og oppsatte rettigheter i offentlige pensjonsordninger. En medregningsmodell for offentlige ordninger måtte enten være basert på et system som man har i privat sektor i dag, hvor det tas hensyn til oppskriving av fripoliser i private pensjonsordninger og oppsatte rettigheter i offentlige pensjonsordninger, eller et system hvor det kreves overføring av fripolisens premiereserve der det er mulig og det tas hensyn til oppskriving av oppsatte rettigheter der overføring ikke er mulig.

Hvis en arbeidstaker går mellom arbeidsgivere som omfattes av modellen med felles beregningsgrunnlag som er beskrevet ovenfor, vil samlet tjenestetid i offentlig sektor (det vil si de arbeidsgivere som er tilsluttet modellen) bli medregnet ved beregning av pensjon i siste arbeidsgivers pensjonsordning. Dette vil normalt gjelde uavhengig av om vedkommende fratrer med rett til pensjon fra en av de ordningene som omfattes av modellen eller vedkommende fratrer med rett til fripolise.

Sett fra arbeidsgivers eller pensjonsordningenes side vil siste arbeidsgiver måtte dekke differansen mellom pensjonsøkningen som framkommer på grunn av den høyere lønn som en normal yrkeskarriere tilsier, og den reguleringen som har funnet sted på de respektive fripoliser som er utstedt av de ordninger som omfattes av modellen. Det er flere forhold som bør tilsi at reguleringen av fripoliserettigheter vil bli vesentlig bedre i privat sektor i framtiden, men det er vanskelig å si om den vil være tilstrekkelig til å dekke en regulering i samsvar med utviklingen av grunnbeløpet i folketrygden. Videre vil regulering ved tilbakeført overskudd variere fra selskap til selskap og fra ordning til ordning. Deltakerne i en medregningsmodell vil dermed bli påført en mer tilfeldig og ujevn kostnadsfordeling enn det gjeldende Overføringsavtale gir. Utvalget regner derfor med at en medregningsmodell vil kunne bli dyrere for siste arbeidsgiver og at kostnadsfordelingen vil kunne bli mer vilkårlig eller ujevn.

1.25 Sammenligning av de seks hovedmodellene

De viktigste momentene som utvalget tillegger vekt ved vurdering av de seks hovedmodellene er:

• de ansattes pensjonsrettigheter

• arbeidsgivernes utgifter til pensjonsordningene

• fordelingen av pensjonsutgifter mellom arbeidsgiverne tidlig og sent i yrkeskarrieren

• konkurransesituasjonen mellom de ulike pensjonsinnretninger og forsikringsselskaper

• kompleksiteten i reglene om pensjonssystemet

• problemer med administreringen av systemet

• om det er nødvendig med endringer i lov og/eller forskrifter

• behovet for langvarige overgangsløsninger.

1.1E Del V Utvalgets vurderinger og forslag

1.26 Forslag til framtidig løsning

1.26.1 Innledning

Utvalget viser til at Overføringsavtalen ble inngått i en periode med usikkerhet omkring hvorvidt pensjonsrettigheter kunne beholdes ved endringer i hvilket forvaltningsnivå som hadde ansvar for utføring av oppgaver i offentlig sektor. For å oppnå de ønskede endringer i ansettelsesforhold, var det viktig at pensjonsrettigheter ikke gikk tapt. Dette førte til et enhetlig pensjonssystem innenfor offentlig sektor.

Utvalget mener at de samme hensyn kan gjøre seg gjeldende i dag. Utskillelse av virksomhet i egne selskaper for å skille mellom forvaltningsoppgaver og kommersiell drift økte i omfang både innenfor statlig og kommunal sektor gjennom 1990-årene. I en del tilfeller kan adgangen til å beholde uendrede pensjonsrettigheter lette en slik omstilling og omorganisering. Det framtidige behovet for en avtale forsterkes dersom de diskusjoner som nå finner sted knyttet til oppgavefordeling og antallet forvaltningsnivåer, leder til betydelige endringer i organiseringen av offentlige sektor.

En undersøkelse, omtalt i kapittel 4, utført av et utvalg i regi av Statens Pensjonskasse, viser at Overføringsavtalen i gjennomsnitt gir pensjoner som er 5-6 prosent høyere for de ca. 25 000 personer som mottar pensjon i henhold til avtalen eller ca. 7000 kroner per pensjonist i gjennomsnitt. Dette beløpet er sammenlignet med et system der rettighetene ikke ses i sammenheng, men hvor man fra hver arbeidsgiver får en oppsatt rett som G-reguleres. Avtalen gir således normalt en bedre pensjon enn alternativet. Den må derfor antas å bli opplevd som en vel innarbeidet rettighet for ansatte innenfor offentlig sektor.

En annen sentral problemstilling for utvalget har vært å finne løsninger der aksjeselskaper innenfor offentlig sektor har kunnet få tilknytning til avtalen, uavhengig av hvordan selskapet har organisert sin pensjonsordning. Enkelte av de forpliktelser som følger av avtalen, er av en slik karakter at de ikke er forsikringsbare for andre enn Statens Pensjonskasse, kommunale pensjonskasser eller Kommunal Landspensjonskasse.

Utvalget er av den oppfatning at det neppe er en hensiktsmessig løsning å endre pensjonsrettigheter innenfor offentlig sektor for å sikre økt konkurranse for å kunne tilby kollektive pensjonsforsikringer til sektoren. Utvalget har derfor forsøkt å finne løsninger som kan kombinere ønsket om å videreføre avtalen, samtidig som det kan bli full konkurranse mellom tilbydere av kollektiv tjenestepensjon.

1.26.2 Valg av modell

Av de seks modellene har utvalget enstemmig vurdert garantimodellen som det beste alternativ for en framtidig Overføringsavtale for virksomheter som skal ha en offentlig tjenestepensjon. For enkelte arbeidsgivere kan det imidlertid bli vanskelig å skaffe offentlige garantier, og det kan bli problemer med å etablere forsikringsgarantier. Derfor antar utvalget at det også vil være ønskelig/nødvendig å akseptere modellen med betingede ytelser som en del av overføringsavtalesystemet. Utvalget mener likevel at garantimodellen må være den primære løsning, ettersom den sikrer de ansattes pensjonsrettigheter like godt som i dag.

Utvalget mener at modellen med betingede ytelser er den nest beste modellen, og at den dessuten vil kunne være et godt supplement til garantimodellen. I modellen med betingede ytelser er medlemmene avhengige av at deres arbeidsgiver kan betale eventuelle tilleggspremier for at de skal være garantert alle ytelser etter Overføringsavtalen, for eksempel G-regulering av pensjonene. Det er altså medlemmene som tar risikoen for at pensjonsmidlene ikke er tilstrekkelige til å dekke fulle ytelser, for eksempel fordi deres tidligere arbeidsgiver er konkurs eller avviklet og derfor ikke kan dekke eventuelle tilleggspremier.

I modellen med betingede ytelser forutsettes det at Overføringsavtalens øvrige parter fungerer i henhold til avtalens regler. Det innebærer at pensjonistene vil få full dekning fra disse. Men de som har vært ansatt hos en arbeidsgiver som ikke evner å innbetale eventuelle tilleggspremier til forsikringsselskapet, vil kunne få en noe redusert samlet pensjon. Reduksjonen vil utelukkende berøre pensjonen for dette ene arbeidsforholdet og tilsvare verdien av den ikke innbetalte tilleggspremien.

Utvalget vil ikke anbefale noen av de øvrige modellene som er beskrevet i del IV. Hvis det skulle bli aktuelt å revurdere pensjonsordningene i offentlig sektor, vil imidlertid også andre modeller kunne gi tilfredsstillende løsninger.

1.26.3 Særmerknad fra medlemmene Harbitz og Wergeland

Disse medlemmene gir sin tilslutning til garantimodellen, men stiller som forutsetning for denne tilslutningen at alle foretak som omfattes av Overføringsavtalen, synliggjør garantikostnadene som en premiekostnad. Dette gjelder uavhengig av om foretaket er forsikret i et livsforsikringsselskap, i Felles kommunal pensjonsordning i KLP eller i Statens Pensjonskasse.

Dersom denne forutsetningen ikke oppfylles, foretrekker disse medlemmene modellen med betingede ytelser. Betingede rettigheter vil da være løsningen for alle kommunale foretak uansett hvor de er forsikret, dersom disse foretak ikke kvalifiserer til garanti fra kommunen/fylkeskommunen.

1.26.4 Anbefalinger på andre punkter

Pensjonsregelverket må være som i Statens Pensjonskasse. Utvalget ser det ikke som noe alternativ at Overføringsavtalen også omfatter institusjoner eller virksomheter som har et avvikende pensjonssystem fra det som gjelder i offentlig sektor, for eksempel foretakspensjon.

Utvalget anbefaler at alle livsforsikringsselskaper kan slutte seg til Overføringsavtalen på vegne av sine kunder (arbeidsgiverne). Selskapene blir da parter i avtalen.

Utvalget anbefaler at departementet nedsetter en arbeidsgruppe som får til oppgave å utforme en ny Overføringsavtale.

Utvalget anbefaler at Statens Pensjonskasse fortsatt skal ha som oppgave å administrere Overføringsavtalen. Dette må skje i et samarbeid med de pensjonsinnretninger som er tilsluttet avtalen. Arbeidsoppgavene med avtalen er ikke så betydelige at de er tilstrekkelige til å etablere en selvstendig institusjon, og det er heller ingen andre institusjoner enn Statens Pensjonskasser som peker seg ut som naturlige, alternative forvaltningsinstanser.

1.27 Hvem bør omfattes av Overføringsavtalen?

1.27.1 Innledning

Etter mandatet skal utvalget vurdere hvem som bør kunne være med i Overføringsavtalen. Utvalget skal fastsette kriterier for slikt medlemskap.

Det opprinnelige formålet med Overføringsavtalen var å unngå at ansatte i offentlig sektor skulle tape pensjonsrettigheter dersom de skiftet arbeidsgiver. Avtalen skulle således bidra til å øke mobiliteten i offentlig sektor.

Etter dette må det være klart at statlige, fylkeskommunale og kommunale arbeidsgivere må kunne være med i Overføringsavtalen. På den andre siden vil private arbeidsgivere falle utenfor – de kan ha foretakspensjon eller innskuddsbasert pensjon med skattefradrag.

Problemene knytter seg til virksomhetene i gråsonen mellom klare offentlige og klare private virksomheter. Med den økende fristilling og privatisering har det blitt stadig flere slike virksomheter. Det vil lette omstillingsprosessene hvis mange av disse virksomhetene gis adgang til å være med i Overføringsavtalen. På den andre siden vil de få et konkurransefortrinn som kan være urimelig i forhold til rent private bedrifter.

Utvalget framhever at det er nær sammenheng mellom spørsmålet om adgangen til å ha offentlig tjenestepensjonsordning, adgangen til å ha Overføringsavtale og fradrag for utgifter til pensjonsordning for skattepliktige virksomheter. Utvalget gjennomgår de reglene som regulerer de to førstnevnte spørsmålene. Når det gjelder spørsmålet om skattefritak, er Finansdepartementet gitt fullmakt til å fastsette forskrift, men denne fullmakten er ennå ikke benyttet.

1.27.2 Utvalgets forslag

Etter utvalgets mening bør adgangen til Overføringsavtale for et foretak først og fremst avhenge av eierandel for kommune, fylkeskommune og stat. Dertil bør tidligere og nåværende tilhørighet til offentlig sektor tillegges vekt. Utvalget foreslår følgende:

1. Alle som i dag er omfattet av Overføringsavtalen, skal få fortsette medlemskapet.

2. Offentlig forvaltning, ikke skattepliktig offentlige virksomheter og offentlige stiftelser som ikke driver tradisjonell forretningsvirksomhet, kvalifiserer til medlemskap i Overføringsavtalen.

3. Bedrifter med offentlig driftsavtale eller offentlig tilskuddsandel på 50 prosent eller mer kvalifiserer til medlemskap i Overføringsavtalen.

4. Dersom en bedrift med mellom 50 og 100 prosent offentlig eierandel ønsker medlemskap, skal sekretariatet (Statens Pensjonskasse) vurdere om medlemskap kan gis etter kriteriet »tilhørighet til offentlig sektor».

5. Skattepliktige virksomheter som ikke faller inn under ovennevnte kriterier, men som likevel har en naturlig tilknytning til Overføringsavtalen etter kriteriet «tilhørighet til offentlig sektor», kan gis medlemskap etter særskilt vurdering av departementet.

6. Ved salg av offentlige eierandeler i en virksomhet ned til under 50 prosent må medlemskapet vurderes på nytt. Det kan enten føre til opphør av medlemskap i Overføringsavtalen, eller vurderingen kan føre til fortsatt medlemskap etter de retningslinjene som er nevnt i punkt 2 – 5 foran.

1.28 Administrative og økonomiske konsekvenser

Det knytter seg ikke vesentlige administrative og økonomiske konsekvenser for det offentlige til utvalgets forslag.

2 Mandat, sammensetning og arbeid

2.1 Bakgrunn

Ved kongelig resolusjon av 22. februar 1999 satte Regjeringen ned et bredt sammensatt utvalg, for å se på en rekke forhold rundt det man kaller Overføringsavtalen. Utvalget ble satt sammen av representanter fra berørte fagdepartementer og institusjoner i offentlig og privat pensjons- og forsikringssektor.

Overføringsavtalen er en avtale som er inngått mellom hovedtyngden av de tjenestepensjonsordningene som er opprettet for arbeidstakere i offentlig sektor. Den regulerer blant annet overføring av opptjente pensjonsrettigheter mellom de forskjellige ordningene som er knyttet til avtalesystemet.

Overføringsavtalen omfatter i utgangspunktet arbeidstakere i statlig og kommunal sektor. Disse arbeidstakere er forsikret i offentlige tjenestepensjonsordninger i medhold av lov eller i medhold av forskrift om kommunale pensjonsordninger.

Visse sektorer av arbeidslivet, som undervisnings-, høyskole-, forsknings-, kultur- og helsesektoren, er medlemmer i offentlige tjenestepensjonsordninger, og dermed omfattet av avtalen.

Arbeidstakere i virksomheter som tidligere har vært statlige eller kommunale, kan være medlemmer i offentlige tjenestepensjonsordninger. Videre er en del humanitære organisasjoner omfattet av avtalen gjennom medlemskapet i Statens Pensjonskasse.

De største pensjonsinnretningene innenfor overføringsavtalesystemet er Statens Pensjonskasse (SPK), Kommunal Landspensjonskasse (KLP) og kommunale pensjonskasser organisert i De selvstendige kommunale pensjonskasser (DSKP). I de senere årene har en del kommuner opprettet kommunal tjenestepensjonsordning under avtalen i ulike forsikringsselskaper.

Overføringsavtalen innebærer at den samlede pensjonen til den enkelte arbeidstaker skal utbetales fra den siste pensjonsordningen som arbeidstakeren var medlem i, som om all tid var opptjent i denne pensjonsordningen. Pensjonen utregnes etter sluttlønnen for hele denne perioden.

Det er i dag nærmere 30 år siden den første Overføringsavtalen ble inngått, og nesten 15 år siden avtalesystemet sist ble revidert. I løpet av denne tiden har det skjedd en rekke endringer innenfor organisering av arbeidslivet, mobilitet i arbeidsmarkedet, pensjonsregelverk med videre.

Det har blitt et betydelig større antall personer som får pensjon utbetalt etter Overføringsavtalen enn det man opprinnelig regnet med. Mens det for få år siden ble antatt at det var ca. 12–15 000 personer som mottok pensjon etter avtalen, har en arbeidsgruppe nedsatt i regi av SPK funnet at tallet i dag ligger i størrelsesorden 25–30 000. For enkelte kommunale pensjonsordninger kan så mye som 40 prosent av medlemmene ha rettigheter i andre pensjonsordninger som er omfattet av avtalesystemet.

Den forannevnte arbeidsgruppen ble nedsatt våren 1998. Dens oppgave var å gjennomgå og revidere gjeldende Overføringsavtale. Enkelte av de spørsmålene som gruppen skulle se på, hadde det vært arbeidet med gjennom flere år, og de hadde begynt å finne sin løsning.

Ved å nedsette en arbeidsgruppe kunne de sentrale partene i avtalen i fellesskap foreslå en revidert avtale. Da Regjeringen nedsatte utvalget som skulle se på forholdene rundt Overføringsavtalen (heretter kalt Overføringsavtaleutvalget), ble arbeidsgruppens arbeid avsluttet. De forslagene som gruppen var kommet fram til, er blitt stilt til rådighet for Overføringsavtaleutvalget.

Formålet med Overføringsavtalen var å unngå at arbeidstakere i offentlig sektor skulle tape opparbeidede pensjonsrettigheter når de skiftet arbeidsgiver. Avtalen skulle bidra til økt mobilitet innenfor det offentlige arbeidsmarkedet. Videre skulle den forenkle samordningen mellom de offentlige tjenestepensjonsordningene.

De samme formålene foreligger også i dag. Vi har i den senere tid opplevd en stor omorganisering innenfor offentlig sektor, med ulike former for fristilling innen sektorer som offentlig forvaltning hittil i stor grad har ivaretatt selv.

Det har skjedd en omgjøring av flere av virksomhetene innen offentlig sektor til statsaksjeselskap, statsforetak, særlovselskap, stiftelser og liknende. I kommunal sektor har mye av den samme omorganiseringen skjedd. Samtidig er oppgaver som tidligere ble utført av kommunale organer, helt eller delvis blitt overlatt til private aktører.

Et spørsmål som er blitt interessant i forbindelse med fristillingen av tidligere statlige og kommunale virksomheter, er hva som kan sies å være offentlig sektor. Det vil si om vi fortsatt har å gjøre med ett offentlig arbeidsmarked, eller om grensene mellom det offentlige og det private arbeidsmarkedet er i ferd med å bli utvisket.

Som et ledd i fristillingen av virksomheter fra offentlig sektor kan de fristilte virksomhetene velge pensjonsleverandør. Dette har ført til at det er blitt spørsmål om hvor langt Overføringsavtalen skal rekke, og dermed hvilke pensjonsordninger som kan være omfattet av Overføringsavtalen.

Det er også blitt reist spørsmål om de livsforsikringsselskapene som administrerer pensjonsordninger, skal kunne inngå som selvstendige parter i Overføringsavtalen, på vegne av forskjellige forsikringstakere.

I dag inngås Overføringsavtale direkte med den enkelte kommune. Dette gjelder selv om kommunen på den ene siden er bundet av tariffavtaler som har pensjonsvedtekter som bygger på standardvedtekter for kommunal sektor, mens den på den andre siden har inngått forsikringsavtale som bygger på standardvedtekter for Fellesordningen i KLP.

Organiseringen av og interessen for offentlig tjenestepensjon har i den senere tid vært økende, både fra arbeidsgiversiden, arbeidstakersiden og fra pensjons- og forsikringsleverandørene. En rekke offentlig utvalg har i den senere tid levert utredninger om forskjellige pensjonsspørsmål. Disse utredningene er nærmere omtalt i kapittel 11.

Utvalget tar opp spørsmål som gjelder både privat og offentlig tjenestepensjon. Av særlig interesse for utvalget har det vært å vurdere konsekvensene av Overføringsavtalen og et eventuell bortfall av den for virksomheter som ligger i grenselandet mellom privat og offentlig sektor. Siden det er mange relasjoner som skal ivaretas i Overføringsavtaleutvalgets arbeid, er mandatet også blitt mangesidig. Utvalget er i mandatet gitt en viss frihet til å ta opp tilstøtende spørsmål. Utvalget har kommet til at mandatet i stor grad dekker de relevante problemstillingene.

2.2 Utvalgets mandat

Ved kgl. res. av 22. februar 1999 gav Regjeringen følgende mandat:

«På 1960 og - 70 tallet foregikk det strukturmessige endringer mellom staten, fylkeskommunene og kommunene. Overføringsavtalen ble inngått i 1972, og omfatter staten ved Statens Pensjonskasse (SPK) og de fleste kommuner og fylkeskommuner, de fleste med tilknytning til Kommunal Landspensjonskasse (KLP). Formålet med avtalen var å unngå at ansatte i offentlig sektor skulle tape opparbeidede pensjonsrettigheter ved skifte av arbeidsgiver. Videre skulle avtalen bidra til økt mobilitet innen det offentlige arbeidsmarkedet, samt forenkle samordningen mellom de offentlige tjenestepensjonsordningene.

Siden begynnelsen av 90-tallet har det skjedd en markert endring i eierforholdet innen virksomheter som tradisjonelt har vært eid av det offentlige, spesielt innen staten. Det har skjedd en såkalt fristilling av disse selskapene til bl.a. statsaksjeselskaper, statsforetak, særlovselskaper, stiftelser etc. Det offentlige har i disse selskapskonstellasjonene ulike eierandeler. I anledning fristillingen fra det offentlige har virksomhetene bl.a. fått anledning til å velge pensjonsleverandør, noe som medfører at spørsmålet om hvem som kan være omfattet av overføringsavtalen reiser seg.

Regjeringen oppnevner derfor et offentlig partsammensatt utvalg til å gjennomgå problemstillinger ved overføringsavtalen, hvem avtalen eventuelt skal omfatte og hvilke konsekvenser dette kan få.

Utvalgets primæroppgave blir å fastsette kriteriene for å kunne være tilknyttet overføringsavtalen. Et sentralt spørsmål er om overføringsavtalen skal gjelde utenfor offentlig sektor.

Utvalget skal foreta en generell gjennomgang av overføringsavtalen og tilstøtende regelverk, både i lov om Statens Pensjonskasse, pensjonsvedtektene, TPES-reglene og i forslaget om lov om foretakspensjon. Utvalgets arbeid skal føre fram til et fullstendig forslag m.h.t. hvordan overføringsavtalen skal praktiseres i framtiden. Utvalget bør legge stor vekt på å få til en overføringsavtale som er tilpasset organiseringen av offentlige virksomheter i framtiden. Det opprinnelige formålet med overføringsavtalen m.h.t. mobilitet i arbeidsmarkedet, enkel samordning mellom pensjonsordningene, samt å sikre de ansatte opparbeidede rettigheter bør fortsatt tillegges stor vekt.

Utvalgets skal ta hensyn til de konkrete løsninger, standpunkter, forutsetninger og vurderinger som har framkommet i NOU 1998: 1 Lov om foretakspensjon, Nasjonalbudsjettet for 1999 som bl.a. omtaler mulige modeller for innskuddsbaserte tjenestepensjonsordninger, Moland-utvalget og Olsen-utvalget.

Ved utarbeidelsen av kriterier for tilknytning til overføringsavtalen skal utvalget særlig legge vekt på følgende problemstillinger:

Utvalget skal vurdere behovet for utvidelse av avtalen for ulike arbeidstakergrupper, tariffområder eller virksomheter, dvs. flere avtaleparter i overføringsavtalen. I den anledning er det særlig tenkt på det forhold at ordningen/avtalen skal omfatte offentlige virksomheter som velger privat forsikring som leverandør av tjenestepensjonsordninger.

Utvalget bør vurdere om overføringsavtalen skal omfatte flytting av virksomheter, arbeidstakere, pensjonister og/eller tidligere fratrådte.

Utvalget skal videre vurdere følgende spørsmål:

Hvilken avtalefrihet skal gjelde vs myndighetenes innflytelsesrett, eventuelt lovfesting av avtalen via forskrifter.

Organisering og praktisering av en avtale med flere parter og med ulikt regelverk. Problemer som kan oppstå ved en utvidelse av avtaleområdet, er bl.a. forskjellene mellom brutto- og nettoordninger, og ulike pensjonsplaner. Utvalget bør ta stilling til ulike aktuarielle beregningsmodeller. Videre bør spørsmålet om engangsutløsning av pensjoner, og om adgang til å kreve renter på forsinket refusjonsbeløp etter overføringsavtalen vurderes.

Hvorvidt det økonomiske ansvar for utbetalt pensjon bør fordeles annerledes mellom partene når den omfatter både offentlig og private pensjonsordninger og offentlige ordninger administrert av private livselskaper.

Hvilke krav må oppfylles av nåværende og framtidige deltakere i avtalen m.h.t. fondsdekning, aktuariell beregning, flytteforskrifter og finansiering.

Sammenhengen mellom lov om Statens Pensjonskasse, pensjonsvedtektene, TPES-reglene, evt. lov om foretakspensjon og de mulige forsikringsløsninger for de enkelte deltakerne sammenholdt med overføringsavtalens bestemmelser.

Konkurransemessige forhold, konkurransevridning og/eller likebehandling. Det blir i dag hevdet fra enkelte at virksomheter p.g.a. ulike formelle grunner blir avskåret fra å tegne pensjonsforsikring der de selv ønsker. En årsak til dette er at det er inngått tariffavtaler som tilsier at de ansatte skal være omfattet av en pensjonsordning som faller inn under overføringsavtalen.

Overføringsavtalens betydning for arbeidsgivers forpliktelser og arbeidstakers rettigheter. For partene i arbeidslivet vil det ha stor økonomisk og praktisk betydning om og i tilfelle hvor bedriften har sin pensjonsordning.

Forholdet til de ansattes rettigheter ved skifte av pensjonsordning.

Kommunelovens bestemmelser om evt. å stille garantier (kl. § 51), samt forsikringsselskapenes eventuelle garantier. Problemet m.h.t. garantier i forbindelse med pensjoner er at garanti-forpliktelsene løper over et så langt tidsrom.

Statens Pensjonskasses (SPK) rolle som koordinerende instans samtidig som de og er en tilbyder av et produkt.

Det bør drøftes om den rolle som SPK i dag har etter avtalen bør endres, eventuelt om det offentlige skal overta denne rollen.

I den grad utvalget finner det hensiktsmessig kan mandatet endres innen rammen for det formål utvalget har.

Utvalget kan etablere kontakt med andre interessegrupper om spesielle spørsmål som utvalget finner hensiktsmessig å drøfte eksternt.»

Utvalget hadde opprinnelig frist til 1. juli 2000. Etter avtale med Arbeids- og administrasjonsdepartementet ble fristen utsatt til 1. oktober 2000.

Til mandatet skal utvalget bemerke følgende:

Samordningsloven gir regler om koordinering av ytelser fra flere tjenestepensjonsordninger i § 7. Disse reglene er imidlertid i det vesentlige satt ut av spill gjennom den Overføringsavtalen Statens Pensjonskasse har inngått med kommunale tjenestepensjonsordninger i medhold av lov om Statens Pensjonskasse § 46.

Samordningslovens § 7 har betydning for pensjonsordninger som ikke er tilknyttet Overføringsavtalen. Dette gjelder pensjonsordninger for spesielle yrkesgruppe:

sjømenn, stortingsrepresentanter, statsråder, med flere.

Lov om Statens Pensjonskasse § 46 gir hjemmel for å inngå Overføringsavtale med kommuner og andre pensjonsinnretninger om overføring av pensjonsrettigheter. I medhold av denne bestemmelsen er det inngått Overføringsavtale mellom de lovfestede og tariffestede offentlige tjenestepensjonsordningene i Norge. Den siste pensjonsordning en arbeidstaker har vært medlem av, utbetaler pensjon for samlet tjenestetid, og mottar løpende refusjon fra de tidligere ordningene.

I en situasjon hvor enkelte lovfestede pensjonsordninger som omfattes av Overførinsavtalen er omfattet av forordning (EØF)1408/71 og andre tariffestede ordninger ikke er det, reiser spørsmålet seg om i hvilken utstrekning reglene i forordningen kommer til anvendelse.

Hvis den lovfestede tjenestepensjonsordningen SPK er den utbetalende ordningen, kommer koordineringsreglene åpenbart til anvendelse. Hvis pensjonsretten fastsettes og pensjonen beregnes og utbetales av den tariffestede tjenestepensjonsordningen KLP, er spørsmålet ikke like klart. Det ville ikke være i samsvar med alminnelige rettskildemessige prinsipper om SPK gjennom en avtale kunne fraskrive seg plikten til å ta hensyn til tjenesten i et annet land. Dette kan tilsi at SPK godskriver dette året som pensjonsgivende.

Et annet spørsmål er om de tariffestede ordningene på grunn av den avtalemessige tilknytningen til SPK av hensyn til avtalen, må eller bør innføre samme koordineringsprinsipper som de lovfestede ordningene. Svaret på det første spørsmålet er nei, de må ikke. Hvorvidt de bør, er et spørsmål avtalepartene i fellesskap bør avgjøre ut fra hensiktsmessighetsvurderinger. Kostnadene ved å frita EU-borgere fra karensregler i endel situasjoner er neppe betydelige. Hensynet til et harmonisert regelverk kan derfor tilsi at også kommunale pensjonsordninger tar hensyn til at tjenestemenn har vært omfattet av tilsvarende ordninger i andre land.

Utvalget er bedt om å vurdere behovet for å utvide den kretsen av pensjonsordninger som kan slutte seg til Overføringsavtalen. Utvalget har kommet fram til at det er nødvendig ikke bare å vurdere spørsmålet om rekkevidden av Overføringsavtalen, men også å stille spørsmål om den er berettiget/nødvendig.

I statlig og kommunal sektor inngår i dag deler av pensjonsregelverket i lov og tariffavtaler. Arbeidstakersiden blir dermed involvert i dobbelt forstand ved endringer i pensjonstilknytningen. Arbeids- og administrasjonsdepartementet har valgt ikke å involvere tjenestemannsorganisasjonene i det utredningsarbeidet som utvalget har fått i oppdrag.

Utvalgets arbeid vil munne ut i en rekke forslag til løsninger. Av den grunn anser vi det som mest rasjonelt at forslag til ny avtaletekst blir utarbeidet etter at den framtidig løsningen er valgt.

2.3 Utvalgets sammensetning

Ved opprettelsen bestod utvalget av følgende personer:

• Professor dr. juris Asbjørn Kjønstad, Universitetet i Oslo, Oslo (leder)

• Rådgiver Dag Vidar Bautz, Kommunenes Sentralforbund, Sørum

• Direktør Georg Harbitz, Finansnæringens hovedorganisasjon, Bærum

• Underdirektør Jan Kristensen, Arbeids- og administrasjonsdepartementet, Skedsmo

• Administrerende direktør Anne Lorentzen, Akershus fylkeskommunale pensjonskasse, Ski

• Direktør Åmund T. Lunde, Kommunal Landspensjonskasse, Oslo

• Avdelingsdirektør Ole Chr. Moen, Statens Pensjonskasse, Oslo

• Rådgiver Jens-Oscar Nergård, Arbeids- og administrasjonsdepartementet, Oslo

• Rådgiver Malin S. Nossum, Finans- og tolldepartementet, Oslo.

• Rådgiver Vera Torkildsen, Sosial- og helsedepartementet, Oslo

• Direktør Torill Wergeland, Finansnæringens hovedorganisasjon, Bergen

• Rådgiver Ragnhild Wiborg, Kredittilsynet, Oslo.

Rådgiver Malin Nossum fikk i februar 2000 permisjon fra sin stilling i Finansdepartementet. Hun ba seg av den grunn fritatt fra det videre utvalgsarbeidet. I hennes sted ble førstekonsulent Kjetil Moen, Finansdepartementet, oppnevnt.

Sekretariatet har bestått av følgende personer:

• Rådgiver Bernhard A. Caspari, Arbeids- og administrasjonsdepartementet, Oslo (sekretariatsleder)

• Aktuar Sverre Bjørnstad, Oppegård

• Rådgiver Ragnar Hodne, Statens Pensjonskasse, Oslo

Biørn Bogstad har lest korrektur, samt bidratt med skriftlige innspill til utvalget.

Underdirektør Lene Larsen i det danske Finansministeriet har bidratt til kapitlet om det danske pensjonssystemet.

Utvalget har vært sammensatt slik at kravene i likestillingsloven (lov 9. juni 1978 nr. 45) § 21 og rundskriv P–9/88 (av 15. april 1988) er oppfylt.

2.4 Utvalgets arbeid

Utvalget startet sitt arbeid 25. mai 1999. Det har vært holdt 7 møter i løpet av 1999, og 10 møter i 2000, derav 2 todagers møter.

Høsten 1999 var utvalget i Helsingfors for å studere hvordan Finland har organisert sitt pensjonssystem, og løst problemer med hensyn til overføring av pensjonsrettigheter mellom ulike pensjonsordninger. Utvalget hadde møter med representanter for ulike pensjonssystemer, samt med representanter fra Pensionsskyddscentralen.

Våren 2000 holdt underdirektør Lene Larsen fra Finansministeriet i Danmark en presentasjon for utvalget om det danske pensjonssystemet. Hun har også bidratt skriftlig overfor utvalget.

Utvalget var i Stockholm våren 2000 for å studere hvordan det svenske pensjonssystemet er organisert, og hvordan man der har løst problemer som er likeartede med dem utvalget er satt til å utrede. Utvalget deltok på møter med en rekke representanter fra ulike pensjonsinnretninger, både innen det offentlige og det private pensjonsmarkedet.

Enkelte organisasjoner, både på arbeidstaker- og arbeidsgiversiden, samt enkelte arbeidsgivere har deltatt i en referansegruppe. Utvalget har holdt to informasjonsmøter med denne gruppen. Følgende organisasjoner, samt en arbeidsgiver har deltatt: Arbeidsgiverforeningen NAVO, Handels- og servicenæringens Hovedorganisasjon (HSH), Landsorganisasjonen i Norge (LO), Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS), Akademikernes Fellesorganisasjon (AF) og Oslo kommune som arbeidsgiver.