Del 3
Hovedspørsmål i utvalgets arbeid

13 Mobilitet i det offentlige arbeidsmarkedet

13.1 Innledning

I denne del tre av utredningen diskuterer utvalget enkelte temaer som er viktige for utvalgets vurderinger. Et av disse temaer er om arbeidsmarkedet kan sies å være delt i en offentlig og en privat del. Dette er diskutert i kapittel 13.9.

Overføringsavtalen ble etablert i 1972, blant annet fordi man ønsket at pensjonsordningene ikke skulle utgjøre noe hinder for personalmobiliteten i et antatt offentlig arbeidsmarked. Avtalen skulle gjøre det mulig for arbeidstakere innenfor dets virkeområde å skifte arbeidsgiver, uten at dette skulle ha negative pensjonsmessige konsekvenser. Derfor ble det prinsipp lagt til grunn at pensjonsmedlemskap hos flere arbeidsgivere ikke skulle medføre avbrudd i opptjening av pensjonsrettigheter. Se nærmere om dette i kapittel 4.

Offentlig sektor er for tiden inne i en ny epoke med strukturelle endringer. Statlige virksomheter blir fristilt i forhold til det statlige bevilgningsreglement, og ofte omdannet til juridisk selvstendige enheter. En parallell utvikling skjer i kommunal sektor der kommunale foretak blir skilt ut fra den kommunale administrasjon for øvrig, og eventuelt «privatisert». Utvalget har lagt til grunn at denne utviklingen vil fortsette i tiden framover.

For vurderingen av behovet for en overføringsavtale har utvalget sett det som viktig å skaffe nærmere klarhet i om det fortsatt kan antas å være «et offentlig arbeidsmarked». Utvalget har derfor ved hjelp fra Statistisk Sentralbyrå (SSB) fått fram et tallmateriale vedrørende mobiliteten i deler av arbeidsmarkedet, særlig det offentlige. SSB's rapport er innarbeidet i dette kapitlet.

13.2 Undersøkelsen

Basert på status fra arbeidsgiver-/arbeidstakerregisteret (A/A-registeret) per 24. november 1998 og 23. november 1999, har SSB beregnet migrasjoner mellom bedrifter i forskjellige sektorer i Norge.

A/A-registeret er Rikstrygdeverkets register over arbeidsgivere og data vedrørende arbeidstakere som er ansatt hos disse arbeidsgiverne. A/A-registeret skal omfatte alle arbeidstakere som forventes å ha et arbeidsforhold som varer mer enn seks dager med en arbeidstid på mer enn tre timer i uken. Vernepliktige, styremedlemmer, valgte ombud og lignende er ikke inkludert.

Registeret inneholder opplysninger om arbeidsforholdets startdato og eventuelle stoppdato, forventet ukentlig arbeidstid og bedriftstilhørighet. En bedrift er i denne sammenhengen definert som en lokalt avgrenset funksjonell enhet med et eget organisasjonsnummer, eventuelt innenfor et foretak. Dette innebærer at et stillingsskifte fra en bedrift til en annen innenfor ett foretak blir registrert, mens et skifte av stilling innenfor den samme bedriften blir ikke registrert og omfattes dermed ikke av undersøkelsen. For eksempel er en overgang fra Rikstrygdeverket til et trygdekontor et stillingsskifte, mens skifte av stilling innenfor Rikstrygdeverket ikke er det.

Statistisk Sentralbyrå tar visse forbehold om hvor fullstendig innmeldingen til A/A-registeret er. Blant annet konstateres det at tallene for antall lønnstakere i arbeidskraftundersøkelsen (AKU) ligger ca. åtte prosent høyere enn A/A-registerets tall. Dette antas likevel ikke å ha vesentlig betydning for de analyser utvalget har foretatt.

Undersøkelsen er gjennomført ved å utnytte A/A-registerets sektorinndeling av arbeidsmarkedet for derved å gi et bilde av stillingsskifte innenfor sektorer og på tvers av sektorgrenser. Den nærmere beskrivelsen av omfanget av sektorene finnes i SSB-publikasjonen: «Bank- og kredittstatistikk, aktuelle tall» 10/99. De sektorer som er vurdert, er inntatt i tabell 13.1.

Inndelingen er valgt for å kunne observere overganger mellom de sektorene som er antatt relevante for utvalgets arbeid. Overganger til eller fra sektoren «ikke arbeidstakere» er gruppert særskilt for å kunne skille ut arbeidstakere som går inn eller ut av lønnet arbeid. Ved beregninger av overgangsprosenter med videre er således overganger til «ikke sysselsatt» spesifisert i materialet slik at man har kunnet konsentrere seg om stillingsskiftene for dem som fortsetter i yrkeslivet.

Undersøkelsen er basert på å observere hvor en arbeidstaker var ansatt per 24. november 1998 og sammenligne dette med sysselsettingen per 23. november 1999. Et stillingsskifte registreres om arbeidstakeren på det siste tidspunktet er ansatt i en annen bedrift enn i det foregående året. Dette innebærer at endringer ut og inn igjen av den samme bedriften i løpet av året, ikke har kunnet observeres. Det har heller ikke vært mulig ut fra foreliggende data å studere mobiliteten innen spesielle yrkesgrupper.

Det foreligger ikke tilgjengelige data som kan fortelle hvilke sektorer arbeidstakerne har vært sysselsatt tidligere i sitt yrkesliv. Vi kan med andre ord bare belyse de overgangene som har skjedd i denne perioden. Det har likevel vært mulig å se om personer som i denne perioden fikk en ny stilling, og som kom fra gruppen ikke-arbeidstakere per 24. november 1998, har innehatt en stilling i det foregående året. For å kontrollere om resultatet av denne undersøkelsen forandrer konklusjonene fra den primære undersøkelsen, er det spesielt redegjort for denne SSB-undersøkelsen.

Datagrunnlaget i undersøkelsen er hele Norges yrkesbefolkning. I tabell 13.5, bakerst i kapittelet, vises hvilken sektor arbeidstakere som skifter stilling kommer fra, og hvilken sektor de går til.

Ifølge materialet var 1 916 509 personer sysselsatt per 24. november 1998, og dette tallet økte fram til 23. november 1999 til 1 984 725 personer.

Tallene viser at det er en betydelig mobilitet i yrkesbefolkningen, både til nye arbeidsforhold og inn/ut av arbeidslivet. Det er 432 932 som tiltrer en stilling i denne perioden. Av disse kommer 364 716 fra en annen stilling, mens 68 216 representerer vekst i sysselsettingen. En av årsakene til de høye tallene, er antakelig at permisjoner utover 14 dager registreres som avgang/tilgang i A/A-registeret.

13.3 Undersøkelsens resultat

Utvalget har ønsket å undersøke om arbeidstakere i den offentlige og halvoffentlige sektoren har en tilbøyelighet til å velge en ny stilling i den samme sektoren ved stillingsskifte. I tabellene er det derfor for hver av de undersøkte sektorer stilt opp hvor mange av dem som fratrådte sin stilling i perioden, som gikk inn i en ny stilling i den samme sektoren.

Tabell 13.2 viser:

Kolonne 2: Hvor mange av de arbeidstakerne som skiftet stilling i perioden 24. november 1998 til 23. november 1999, som fortsatte i den samme sektoren.

Kolonne 3: Hvor stor andel dette utgjorde av alle som skiftet stilling i sektoren.

Kolonne 4: Denne sektorens andel av sysselsettingen i Norge.

Det framgår for eksempel at av dem som sluttet i statsforvaltningen i perioden, gikk 6 841 personer til en ny stilling i statsforvaltningen. Disse 6 841 personer utgjorde 54.4 prosent av alle som fratrådte i statsforvaltningen.

Tabell 13.2 viser for hver av de vurderte sektorene hvor stor andel av de arbeidstakerne som skiftet stilling, som fortsatte i den samme sektoren. Dersom stillingsskifter skjer uten særskilte preferanser fra arbeidstakernes side om valg av sektor, burde andelen som fortsetter i den samme sektoren, omtrent tilsvare sektorens andel av sysselsettingen.

Som man ser av tabell 13.1 er dette langt fra tilfellet. Mens statsforvaltningen utgjør bare 8 prosent av sysselsettingen, går 54 prosent av dem som slutter i denne sektoren til en ny stilling i statsforvaltningen. Tilsvarende utgjør kommuneforvaltningen 24 prosent av sysselsetingen, mens 76 prosent av dem som slutter i denne sektor går til en ny stilling i kommuneforvaltningen. Av tabellen synes det derfor å framgå at arbeidstakere har en sterk tilbøyelighet til å fortsette i den samme sektoren av ervervslivet som de tidligere arbeidet i.

Den eneste sektoren hvor dette forholdet synes å være annerledes, er sektoren «kommunal forretningsdrift» hvor bare 3,7 prosent av arbeidstakerne fortsatte i den samme sektoren ved skifte av stilling. Det kan være grunn til å anta at dette kommer av at kommunal forretningsdrift er en svært liten sektor som bare beskjeftiger 0.3 prosent av de sysselsatte, og at arbeidstilbudene i den samme sektoren følgelig er få.

For å undersøke denne antakelsen og samtidig studere stillingsskifter mellom de forskjellige sektorer som ligger i det offentlige området, har utvalget utvidet undersøkelsen til å se på overganger mellom antatt nærliggende sektorer. I tabell 13.3 nedenfor har utvalget på grunnlag av SSB's data beregnet hvor mange prosent av arbeidstakerne som fortsetter i den samme eller i antatt nærliggende sektor.

Tabell 13.3 viser hvor stor andel av arbeidsstyrken som ved stillingsskifte fortsatte i den samme eller i nærliggende sektor.

Tallene synes å indikere at ca. ¾ av alle sysselsatte i statlig eller kommunalt arbeid går over i en annen stilling i en av de samme sektorer når de skifter stilling. Dette tallet ligger vesentlig over de nevnte sektorers andel av sysselsettingen. Dette synes å være en bekreftelse på at det fortsatt er et særskilt arbeidsmarked for det som kan betegnes som den hel- og halvoffentlige sektor.

Som nevnt ovenfor, har SSB også tatt fram tall for gruppen av arbeidstakere som kom inn i arbeidslivet i undersøkelsesåret og som kom fra gruppen «ikke arbeidstakere». Denne gruppen utgjorde vel 240 000 personer. Av disse hadde ca. 92 000 personer hatt et arbeidsforhold i løpet av det foregående året, det vil si året 24. november 1997 til 23. november 1998. Det er altså en vesentlig økning i datamaterialet.

I tabell 13.4 nedenfor er disse 92 000 personene plassert som fratrådte i den sektoren de var registrert i under det foregående året. Tabell 13.4 er ellers satt opp som tabell 13.2.

Tabell 13.4 viser at også når man utvider analysen ved å trekke inn ansettelsesforhold i året før undersøkelsesåret for dem som ikke var i arbeid per 24. november 1998, får man forholdstall omtrent som i tabell 13.2. Tendensen til å fortsette i den samme sektoren av ervervslivet er like sterk. Ved et stillingsskifte har offentlig ansatte en tilbøyelighet til å fortsette i en offentlig stilling, mens privat ansatte søker ny ansettelse i privat sektor.

13.4 Oppsummering og diskusjon

I datagrunnlaget for undersøkelsen skilles det som nevnt tidligere ikke mellom fratreden på grunn av reelt stillingsskifte og fratreden på grunn av permisjoner ned til 14 dagers varighet. Dette innebærer for eksempel at ordinære fødselspermisjoner betraktes som en fratreden. SSB har i dag ikke nærmere tall som beskriver forholdet mellom fratreden på grunn av permisjoner og øvrige fratredelser. Byrået antar imidlertid at permisjonene ikke er noen dominerende gruppe.

Begrensningen i datamaterialet svekker utsagnskraften i tallene noe. Utvalget har likevel sett tallene som såvidt klare at man i det videre arbeidet har lagt til grunn at arbeidsmarkedet fortsatt synes å være delt i en offentlig og en privat del. Dette innebærer at privatansatte ved stillingsskifte har en tilbøyelighet å gå til en annen privat arbeidsgiver, mens offentlig ansatte velger en ny offentlig arbeidsgiver.

Utvalget antar at de stabile pensjonsforholdene er en av grunnene til at arbeidskraften i offentlig sektor fortsatt synes å velge offentlig sektor ved stillingsskifte. For utvalgets arbeid vil dette bety at pensjonssystemene ikke bør være til hinder for en omstrukturering av offentlig sektor som er ønskelig ut fra øvrige målsetninger for samfunnsutviklingen. Overføringsavtalen er en ordning som sikrer pensjonsrettighetene når offentlig sektor reorganiseres innenfor avtalens virkeområde.

14 Problemstillinger i tilknytning til konkurranse

14.1 Innledning

I henhold til mandatet skal utvalget ved utarbeidelsen av kriterier for tilknytning til Overføringsavtalen legge særlig vekt på konkurransemessige forhold. Et spørsmålet er om Overføringsavtalen innebærer at foretak eller virksomheter blir avskåret fra å tegne pensjonsforsikring der de selv ønsker.

En annen måte å se denne problemstilling på, er om Overføringsavtalen begrenser antallet pensjonsleverandører som kan tilby pensjonsprodukter til foretak eller virksomheter som er omfattet av avtalen, og at avtalen dermed medvirker til at konkurransen på pensjonsmarkedet svekkes.

14.2 Tolkning av mandatet vedrørende konkurransemessige forhold

Utvalget viser til at «konkurransemessige forhold» i tilknytning til den delen av pensjonsmarkedet som utvalget har sett på, kan innebære flere relevante problemstillinger. Utvalget har imidlertid funnet det rimelig å tolke mandatet slik at spørsmålet av primær interesse er hvem som ut i fra hensynet til effektiv ressursbruk bør kunne forvalte kollektive pensjonsforsikringer i virksomheter som er tilsluttet eller ønsker tilslutning til Overføringsavtalen.

Det legges til grunn at konkurranse er et egnet virkemiddel til å bedre ressursbruken i markedet, jf. også konkurranselovens formålsparagraf. Økt konkurranse vil på denne måten kunne bidra til å redusere arbeidsgivers kostnader med pensjonsordningen uten at de ansattes rettigheter reduseres. Dette innebærer at hovedtema for drøftelsen er Overføringsavtalens eventuelle virkninger på konkurransen i markedet for offentlige kollektive pensjonsforsikringer i Norge. På tilbudssideni dette markedet inngår Statens Pensjonskasse, pensjonskasser og livsforsikringsselskaper med rett til å tegne livsforsikring i Norge.

I tillegg ser utvalget at det i denne forbindelse også kunne være av interesse å drøfte konkurransesituasjonen mellom private og offentlige foretak som følge av ulikt regel- og avtaleverk på pensjonsområdet. En slik fremgangsmåte vil kunne gi et grunnlag for å vurdere Overføringsavtalens konkurransemessige virkninger på etterspørselssideni markedet for kollektive pensjonsforsikringer:

Private foretak med kollektiv pensjonsordning med skattefordel kommer inn under lov om foretakspensjon av 24. mars 2000 nr. 16, mens offentlige foretak normalt har et pensjonsregelverk etter mønster av lov om Statens Pensjonskasse. Ansatte i offentlig virksomhet er som hovedregel medlemmer i pensjonsordninger som er tilsluttet Overføringsavtalen.

En vurdering av de konkurransemessige virkningene på etterspørselssiden i pensjonsmarkedet som følge av ulikt pensjonsregel- og avtaleverk, reiser flere problemstillinger. Det må blant annet tas hensyn til at pensjonsordninger i private foretak er frivillige ordninger med relativ stor fleksibilitet med hensyn til utforming. Det er heller ikke åpenbart hvilket marked, bedriftenes produktmarked eller markedet for innsatsfaktorer (arbeidskraft), en slik drøftelse bør knyttes til. Videre kommer problemstillinger i forbindelse med skatt, herunder fritak for skatteplikt, inn. Regelsettene for henholdsvis private og offentlige pensjonsordninger vil side om side innebære både fordeler og ulemper sett fra foretakenes og de ansattes side.

Utvalget mener at det vil være problematisk å avgjøre hvilke konkurransemessige fordeler det innebærer for et foretak å være underlagt det ene eller det andre pensjonsregelverk, når en ser problemstillingen både i relasjon til bedriftens produktmarked og den delen av arbeidsmarkedet som bedriften opererer i. Det vil videre være ytterligere kompliserende å vurdere hvordan Overføringsavtalen isolert sett virker inn på konkurransen mellom private og offentlige foretak. Utvalget har derfor valgt ikke å drøfte Overføringsavtalens eventuelle konkurransemessige virkninger på etterspørselssiden i det kollektive pensjonsforsikringsmarkedet.

Selv om utvalget i henhold til mandatet først og fremst skal vurdere konkurransespørsmål som oppstår i «kjølvannet» av Overføringsavtalen, har man funnet det nødvendig å se denne problemstillingen i et perspektiv hvor også andre mulige konkurranseregulerende forhold i markedet for offentlige kollektive pensjonsforsikringer trekkes inn. Dette gjøres blant annet for bedre å kunne skille konkurranseregulerende forhold som skyldes avtalen fra andre reguleringer i markedet. Utvalget har imidlertid nøyd seg med kort å påpeke de konkurransereguleringer som utvalget anser som de viktigste, uten direkte å ta hensyn til disse i sine drøftelser og anbefalinger om alternative modeller for Overføringsavtalen.

14.3 Gjennomgang av konkurranserettslige regler

14.3.1 Innledning

Utvalget gjennomgår i dette kapitlet sentrale bestemmelser innenfor konkurranseretten. Dette innebærer foruten den norske konkurranseloven (lov 11. juni 1993 nr. 65), en gjennomgang av konkurransereglene i EØS-avtalens artikkel 53 og 54.

14.3.2 Konkurranseloven av 11. juni 1993 nr. 65

Konkurranselovens formålsparagraf (§ 1-1) lyder:

«Lovens formål er å sørge for effektiv bruk av samfunnets ressurser ved å legge til rette for virksom konkurranse.»

Konkurranseloven bygger på en kombinasjon av forbud mot de handlinger eller adferd som ut fra teori og praksis anses om mest skadelig, og hjemmel til å gripe inn mot og forby lovlige handlinger og adferd som etter en konkret vurdering anses skadelig for konkurransen, i strid med lovens formål.

Loven omfatter ervervsvirksomhet av enhver art, uten hensyn til hva slags varer eller tjenester virksomheten gjelder, og uansett om den er privat eller drives av stat eller kommune (jf. § 1-3 første ledd). Et viktig unntak følger imidlertid av § 1-3 andre ledd hvor det heter at loven ikke gjelder for lønns- og arbeidsvilkår i tjeneste hos andre. Hva som regnes som ervervsvirksomhet, framgår for øvrig av § 1-2.

Ved lovrevisjon våren 2000 er det med virkning fra 1. mai 2000 tatt inn en ny § 1-7 om at lovens forbud ikke skal komme til anvendelse på samarbeid som er omfattet av et gruppeunntak eller individuelt unntak etter EØS-avtalen artikkel 53 nr 3. Bestemmelsen kodifiserer Konkurransetilsynets praksis.

Etter § 2-1 består konkurransemyndighetene av Kongen, departementet (Arbeids- og administrasjonsdepartementet) og Konkurransetilsynet. Konkurransetilsynet er det utøvende organet i konkurransepolitikken, og har blant annet håndhevingsansvaret for konkurranseloven.

Lovens § 2-2 angir konkurransemyndighetenes oppgaver. Som kanskje særlig relevant i denne sammenhengen nevnes paragrafens bokstav d, som pålegger tilsynet å påpeke konkurranseregulerende virkninger av offentlige tiltak, eventuelt ved å fremme forslag med sikte på å forsterke konkurransen og lette adgangen for nye konkurrenter.

Konkurransemyndighetene har imidlertid ikke egne virkemidler i form av forbud, inngrepshjemler og påbud overfor offentlige reguleringer, og dette arbeidet må derfor skje i nært samarbeid med vedkommende fagmyndighet.

Konkurranseloven inneholder tre forbud: Den forbyr samarbeid om påvirkning av priser, avanser og rabatter i § 3-1, samarbeid om anbud i § 3-2 og markedsdeling i § 3-3. I § 3-4 forbys sammenslutninger å fastsette eller oppfordre til reguleringer som er forbudt i eller i medhold av konkurranseloven. Etter lovrevisjonen våren 2000, omfatter forbudet i § 3-1 andre ledd og unntaket fra forbudet i fjerde ledd også leverandører av tjenester.

Det er imidlertid gitt flere unntak fra lovens forbudsbestemmelser i §§ 3-5 til 3-8. Det kan gjøres unntak for prosjektsamarbeid, eier- og konsernsamarbeid, patent- og mønsterlisensavtaler og samarbeid om omsetning av jordbruks-, skogbruks- og fiskeriprodukter.

Videre åpner loven i § 3-9 for at det kan gis dispensasjon fra lovens forbud dersom:

1. konkurransereguleringen innebærer at konkurransen i vedkommende marked forsterkes,

2. det må forventes effektivitetsgevinster som mer enn oppveier tapet ved konkurransebegrensningen,

3. konkurransereguleringen har liten konkurransemessig betydning,

4. det foreligger særlige hensyn.

Konkurranseloven inneholder i § 3-10 hjemmel til å gripe inn mot konkurranseskadelig adferd. Bestemmelsens første ledd lyder:

«Konkurransetilsynet kan gripe inn mot vilkår, avtaler og handlinger dersom tilsynet finner at disse har til formål, virkning eller er egnet til å begrense konkurransen i strid med formålet i lovens § 1-1.

Første ledd omfatter blant annet vilkår, avtaler og handlinger som kan:

1. opprettholde eller styrke en dominerende stilling i et marked ved hjelp av konkurransehemmende metoder, eller

2. begrense kunders valg, fordyre produksjon, distribusjon eller omsetning, stenge konkurrenter ute eller nekte forretningsforbindelse eller medlemskap i sammenslutninger.»

Lovens § 3-11 gir Konkurransetilsynet hjemmel til å gripe inn mot bedriftserverv, dersom tilsynet finner at vedkommende erverv vil føre til eller forsterke en vesentlig begrensning av konkurransen i strid med formålet i lovens § 1-1. Vedtak kan gå ut på å nedlegge forbud eller gi påbud, samt gi tillatelse på vilkår.

Tilsynet kan gripe inn mot bedriftserverv innen seks måneder etter at det er inngått endelig avtale om ervervet. Dersom særlige hensyn tilsier det, kan tilsynet gjøre inngrep innen ett år fra samme tidspunkt.

Etter ovennevnte lovendring kan Konkurransetilsynet midlertidig forby gjennomføringen av et bedriftserverv og treffe andre midlertidige tiltak som anses nødvendig inntil tilsynet endelig har vurdert ervervet. Bakgrunnen for denne hjemmelen er at praksis har vist at mens tilsynet vurderer inngrep mot et bedriftserverv etter konkurranseloven § 3-11, kan partene i ervervet integrere de involverte bedriftene på en slik måte at det er vanskelig eller umulig for tilsynet å gripe inn mot ervervet på en effektiv måte.

Konkurranseloven bærer preg av at det er en kombinasjon av juridiske og økonomiske vurderinger som må legges til grunn i det enkelte tilfellet. Ved behandling av dispensasjoner fra lovens forbud og ved gjennomføring av inngrep, må det legges en stor grad av skjønn til grunn for avgjørelsene.

14.3.3 EØS-avtalens konkurranseregler

Konkurransereglene i EØS skal anvendes på konkurransebegrensninger som kan påvirke samhandelen mellom statene i EØS-området. I tillegg kan foretakssammenslutninger som skaper eller forsterker en dominerende stilling, erklæres uforenlig med EØS-avtalen.

Konkurransebegrensninger som ikke har virkning på handelen mellom statene i EØS-området, omfattes bare av de nasjonale konkurransereglene. Dette innebærer at foretak må forholde seg både til de nasjonale og internasjonale konkurransereglene.

EØS-avtalens konkurranseregler tilsvarer i det alt vesentlige konkurransereglene i EU-traktaten. Regelverket bygger på et forbudsprinsipp, det vil si at konkurransebegrensninger i utgangspunktet er forbudt. Hovedbestemmelsene framgår av avtalens artikkel 53 og 54.

EØS-avtalens artikkel 53 setter forbud mot konkurransebegrensende avtaler, beslutninger eller samordnet opptreden mellom to eller flere foretak. Som eksempler på slike konkurransebegrensninger nevnes avtaler om prisfastsettelse mellom konkurrerende foretak og avtaler om oppdeling av markeder eller produksjonskvoter. Med hjemmel i artikkel 53 nr. 3 kan det gjøres unntak fra forbudet på individuelt grunnlag eller ved gruppeunntak. Det er også mulig for foretak å få en erklæring fra overvåkningsorganet om at deres aktiviteter ikke omfattes av konkurransereglene (negativ attest). Samarbeid som bare i ubetydelig omfang påvirker handelen mellom landene, vil ikke være omfattet. Dette vil normalt være tilfelle når partene samlet ikke har mer enn 5 prosent av det relevante marked og samlet årsomsetning er under 200 millioner ECU.

Artikkel 54 i EØS-avtalen rammer ett eller flere foretak som utilbørlig utnytter sin dominerende stilling på EØS-markedet eller en vesentlig del av det. Et foretak kan utnytte sin stilling i markedet på utilbørlig måte ved for eksempel å behandle leverandører forskjellig, ved å nekte levering eller ved å gi lojalitetsrabatter. Forbudet retter seg både mot foretak som selv har en dominerende stilling, og mot foretak som gjennom samarbeid med andre foretak oppnår markedsdominans. Som hovedregel vil et foretak bli ansett som dominerende hvis det har en markedsandel på over 40 prosent. Bestemmelsen rammer utilbørlig utnyttelse av dominerende stilling. Det er ikke i seg selv forbudt å ha en dominerende stilling i markedet.

14.4 Om avgrensning av det relevante marked

14.4.1 Generelt om avgrensning av det relevante marked

Markedsmakt er et sentralt begrep ved vurderingen av om det bør gripes inn mot mulig skadelige konkurransereguleringer. Dersom deltakerne i en regulering oppnår markedsmakt, kan resultatet bli økte priser og redusert effektivitet. Deltakernes andel av totalmarkedet gir en viktig indikasjon på grad av markedsmakt, men spørsmålet er hvordan totalmarkedet skal avgrenses.

Avgrensning av totalmarkedet til det som betegnes som det relevante markedet er en sentral oppgave i konkurransepolitisk markedsanalyse, og er et naturlig «første trinn» ved vurderinger av lovens anvendelse på konkrete problemstillinger. Særlig er dette aktuelt i forbindelse med bedriftserverv, jf. lovens § 3-11.

Utgangspunktet ved vurderingen av det relevante markedet er mulighetene for substitusjon på etterspørselssiden, det vil si hvordan etterspørrerne kan beskytte seg mot forsøk på å utøve markedsmakt ved å velge andre tilbydere. Mulighetene for å kjøpe fra andre tilbydere avhenger av hvilke alternative produkter som tilbys, og hvor tilgjengelige disse produktene er. Det relevante marked har derfor en produktmessig og en geografisk dimensjon.

Når det gjelder avgrensning av det relevante produktet, tar konkurransemyndighetene utgangspunktet i hvilke substitusjonsmuligheter etterspørrerne har. Litt upresist sagt innebærer dette at en spør seg hvilke produkter det er som «likner» det konkrete produktet som vurderes, i betydningen kan tilfredsstille de samme behov hos kunden og som kunden alternativt kan skaffe seg.

Den geografiske dimensjonen bestemmes ut i fra hvor tilgjengelig andre tilbydere av produktet er for kunden. I tradisjonelle varemarkedsanalyser spiller i særlig grad transportkostnader en avgjørende rolle. Selv om det samme produktet tilbys over hele landet (eventuelt internasjonalt), kan transportkostnadenes størrelse tale for at det relevante markedet bør avgrenses til et mindre område, eksempelvis regionalt eller lokalt. I forbindelse med forsikringstjenester vil det i tråd med denne tankegangen være relevant å vurdere eventuelle geografisk betingede transaksjonskostnader.

Etterspørrernes substitusjonsmuligheter er spesielt viktig ved avgrensningen av det relevante markedet. Mulige tilbudssidereaksjoner, det vil si at tilbydere som ikke hører til det relevante markedet, men som søker å etablere seg i markedet, vil også være et viktig element i en konkurranseanalyse. Mulige tilbudssidereaksjoner vil foruten avkastningsforhold i bransjen, blant annet avhenge av fysiske og legale etableringsmuligheter og adferden til de etablerte tilbydere. Som et ledd i analysen, vurderer gjerne konkurransemyndighetene hvor sannsynlig det er at en etablering vil finne sted i markedet innen en viss tidsramme.

14.4.2 Nærmere om avgrensning av relevante markeder i livsforsikring

Konkurransetilsynet har i Skrift nr. 3 1998 «Avgrensning av relevante markeder i finansnæringen», inndelt livsforsikringsmarkedet i fire relevante produktmarkeder. Disse markedene er individuell kapitalforsikring, individuell rente- og pensjonsforsikring, kollektiv pensjonsforsikring og gruppelivsforsikring.

Markedet for kollektive pensjonsforsikringer anses derfor som et eget produktmarked innen livsforsikring, og det er dette markedet som i utgangspunktet er av interesse for utvalgets drøftelse. I forbindelse med konkurransemessige analyser er det imidlertid vanlig praksis å foreta en markedsavgrensning i relasjon til det konkrete saksforholdet som vurderes. Videre må en markedsavgrensning stadig oppdateres slik at den best mulig fanger inn den utviklingen som har skjedd i markedet over tid.

Utvalget har i utgangspunktet lagt ovennevnte inndeling til grunn for drøftelse av konkurransemessige forhold ved Overføringsavtalen, men i avgrensningen av markedet spesielt sett hen til «mulighetsområdet» for Overføringsavtalen, det vil si den delen av livsforsikringsmarkedet hvor avtalen gjelder eller kan tenkes å gjelde. Spørsmålet er i den sammenheng hvilke foretak eller virksomheter som kan omfattes av avtalen, og hvilke pensjonsleverandører som kan tilby produkter til disse som er forenlig med avtalen.

Overføringsavtalen stiller spesifikke krav til hvilke egenskaper pensjonsprodukter som kan omfattes av avtalen skal ha, jf. blant annet avsnitt 14.6.4.2 nedenfor. Til en viss grad kan det være enkelte ulikheter mellom produkter som oppfyller avtalens forutsetninger. Utvalget anser imidlertid forskjellene som såvidt små at det er grunnlag for å hevde at virksomheter som ønsker tilslutning til Overføringsavtalen, står uten egentlige valgalternativer når det gjelder pensjonsprodukt. Utvalget har derfor lagt til grunn at det er ett pensjonsprodukt som er forenlig med avtalen.

Når det gjelder den geografiske dimensjonen, viser utvalget til at selv om det er transaksjonskostnader i forbindelse med etablering og administrasjon av en forsikringskontrakt i form av etableringsgebyrer, flyttegebyrer og liknende, er denne type kostnader ikke geografisk betingede i den forstand at kostnadene varierer med den geografiske avstanden mellom forsikringstaker og salgskontor. Med dagens kommunikasjonsteknologi vil det i prinsippet ikke være dyrere å tegne forsikring i et forsikringsselskap med hovedsete i London sammenliknet med et selskap hjemmehørende i Oslo.

Utvalget har på denne bakgrunn lagt til grunn at det relevante markedet bestemmes ut fra hvilke aktører på tilbudssiden i livsforsikringsmarkedet som kan tilby det spesifikke pensjonsproduktet som er forenlig med Overføringsavtalen. Rettspraksis innen EU åpner for å skattediskriminere livsforsikringer som er tegnet i utenlandsk selskap gjennom grenseoverskridende virksomhet (jf. Bachmann-dommen), jf. drøftelsen nedenfor. Utvalget mener på denne bakgrunn at det er naturlig å anse markedet geografisk sett som nasjonalt, med muligheter for «lekkasjer» til det internasjonale markedet.

Når det gjelder tilbudssiden i markedet, har utvalget sett det naturlig å ta utgangspunkt i Statens Pensjonskasse, pensjonskasser og livsforsikringsselskaper med konsesjon til å tegne livsforsikring på det norske markedet. Dette er aktører som i dag tilbyr eller kan tilby pensjonsprodukter til offentlig sektor. Som en følge av EØS-avtalen, vil EØS-selskaper kunne tegne livsforsikringer i det norske markedet gjennom filial eller grenseoverskridende virksomhet. Av ulike grunner som skatteregler, kulturelle forhold - herunder tradisjonsbundne preferanser hos forsikringstakerne, markedets størrelse med mer, har denne adgangen i mindre grad vært benyttet til nå på det kollektive området. Tendensen er imidlertid at det norske livsforsikringsmarkedet i økende grad utsettes for konkurranse fra utenlandske aktører.

Et foretak, eventuelt et konsern, kan selv opprette en pensjonskasse for sine ansatte og på denne måten besørge forvaltningen av sin egen pensjonsordning. Det er i henhold til forsikringsvirksomhetsloven § 1-1 lagt til grunn et krav om at pensjonskassen bare kan omfatte et foretak eller eventuelt flere foretak i samme konsern, eller med en tilsvarende nær tilknytning som foretak i samme konsern har.

For kommunale pensjonskassers vedkommende tillater Kredittilsynet også at pensjonskassene forsikrer kommunalt eide foretak inklusive de som er organisert som aksjeselskaper hvor kommunen eier mer enn 50 prosent av aksjene, samt andre foretak med nær tilknytning til kommunen. Pensjonskasser har derfor i utgangspunktet ingen adgang til å drive generell livsforsikringsvirksomhet på linje med livsforsikringsselskaper.

Pensjonskassenes muligheter til å ta markedsandeler er med andre ord i hovedsak begrenset til den andelen av markedet som kommunens, fylkeskommunens, eventuelt foretakets pensjonsordning representerer. Det vil i utgangspunktet være naturlig å betegne denne form for virksomhet som «egenproduksjon», hvor pensjonskassene ikke er egentlige «aktører» konkurransemessig sett. Pensjonskassene kan imidlertid oppnå en betydelig størrelse, målt etter forvaltningskapital, og kan derfor i enkelte tilfeller hensiktsmessig betraktes som små forsikringsselskaper. Konkrete eksempler på dette er pensjonskassene til Oslo, Bergen og Trondheim, samt Norsk Hydros og Statoils pensjonskasser. Pensjonskassealternativet kan blant annet anses som en effektiv mulighet for forsikringstaker til å beskytte seg mot eventuell bruk av markedsmakt fra aktører på tilbudssiden. En slik etableringsmulighet vil også være et forhold aktørene på tilbudssiden normalt vil ta hensyn til i sin tilpasning.

Utvalget anser det derfor relevant å betrakte tilbudssiden i det offentlige kollektive pensjonsforsikringsmarkedet som bestående av Statens Pensjonskasse, kommunale pensjonskasser og livsforsikringsselskaper (herunder Kommunal Landspensjonskasse, KLP). Utvalget har videre lagt til grunn at etterspørrerne etter denne forsikringstjenesten hovedsakelig vil være statlige virksomheter, statlige fristilte foretak, fylkeskommuner, kommuner og kommunale foretak, herunder fristilte foretak.

Utvalget har sett for seg tre hovedproblemstillinger det må tas stilling til:

1. Om Overføringsavtalen er konkurranseregulerende eller ikke,

2. om avtalen skaper en situasjon med mindre effektiv ressursbruk i markedet enn det ellers ville blitt uten denne,

3. i hvilken grad det kan gjøres tilpasninger med hensyn til adgangen til å tilsluttes avtalen, som fjerner eventuelle konkurranseregulerende forhold og fremmer effektiviteten.

14.5 Forhold av betydning for konkurransen på livsforsikringsmarkedet generelt

14.5.1 Om utviklingen på det norske forsikringsmarkedet

Fram til 1980-årene var det norske forsikringsmarkedet preget av formell og reell kartellvirksomhet, med sammenfallende vilkår og priser for viktige forsikringsprodukter.

De norske Livsforsikringsselskapers Forening, hvor samtlige livselskaper var med, ble oppløst i 1986. I sistnevnte forening drev man et utstrakt samarbeid, noe som blant annet kom til uttrykk gjennom felles søknader til daværende Forsikringsrådet om premietariffer og forsikringsvilkår etter den dagjeldende forsikringsvirksomhetslov § 73. I tillegg var alle selskaper bundet av den såkalte Akkvisisjonsoverenskomsten som sterkt bidro til at selskapene opptrådte tilnærmet ensartet også når det gjaldt salgs- og markedsføringsaktiviteten. Denne overenskomsten ble også opphevet i 1986.

Forsikringsselskapene var på den andre siden underlagt betydelige offentlige reguleringer når det gjaldt kapitalforvaltningen. Både sammensettingen av eiendelsiden og renten på de viktigste plasseringene var regulert av myndighetene i form av avtaler og senere ved bruk av penge- og kredittlovens bestemmelser. Dette varte fram til midten av 1980-årene da den norske penge- og kredittpolitikken ble lagt om, blant annet med den følge at kvoter og reguleringer ble erstattet med forskrifter.

De avtaler og reguleringer som gjaldt for forsikringsnæringen i store deler av etterkrigstiden, var ikke uttrykk for en særlig situasjon for denne næringen. Fravær av reell konkurranse på pris og vilkår var snarere hovedregelen enn unntaket i alle deler av finansnæringen.

I nyere tid har det skjedd endringer i relasjonene mellom forsikringsselskapene. Årsakene til dette finnes både i eksterne og interne forhold. Den antatt viktigste milepæl i den sammenheng var Regjeringens beslutning i 1983 om å oppheve unntaket for forsikring fra forbudet mot prissamarbeid i dagjeldende pris-/konkurransereguleringsforskrifter, samt Prisdirektoratets (fra 1994 Konkurransetilsynets) oppfølging av denne beslutningen.

Forsikringsbransjen har for øvrig fortsatt dispensasjon fra konkurranselovens forbudsbestemmelser til visse avgrensede former for samarbeid. Dette gjelder blant annet helsebedømmelse i livsforsikring, poolordninger for enkelte store og spesielle risikoer (først og fremst naturskade) og kriminalitetsforebygging. Det siste punktet gjelder imidlertid skadeforsikring.

Det var dessuten et hovedmål for forsikringsvirksomhetsloven av 1988 å legge forholdene til rette for økt konkurranse i forsikringsmarkedet. Det vises i denne forbindelse til Ot.prp. nr. 42 for 1986-87, der Finansdepartementet uttalte følgende om målene for departementets arbeid med Harlemutvalgets lovutkast: «å ivareta forsikringstakernes interesser gjennom krav til sikring av midlene, bedre informasjon om kostnader og oppsparte midler og mer reell konkurranse».

Selskapene har for øvrig videreført et samarbeid innenfor det som nå er Finansnæringens Hovedsorganisasjon. Dagens samarbeid er begrenset til næringspolitisk virksomhet, statistikkproduksjon og andre felter uten konkurransebegrensende effekt.

Etter oppløsningen av det formelle pris- og vilkårssamarbeidet midt på 80-tallet, er det norske forsikringsmarkedet preget av sterkere konkurranse.

14.5.2 Forhold av betydning for reell konkurranse i livsforsikringsnæringen generelt

Ut over de forholdene som er nevnt ovenfor om samarbeid om priser og forsikringsvilkår, vil utvalget i det følgende drøfte andre forhold som vil ha betydning for konkurransen i livsforsikringsmarkedet.

14.5.2.1 Konkurranseparametre i livsforsikring

Det viktigste konkurranseparameteret i livsforsikring er avkastning, det vil si hvor stort overskudd som blir tildelt de enkelte forsikringskontraktene hvert år.

Ifølge forsikringsvirksomhetsloven § 8-1 og forsikringsselskapenes godkjente vedtekter skal kundene ha tildelt minimum 65 prosent av det årlige overskuddet. I de fleste selskapene får kundene mer enn 65 prosent av selskapets årlige overskudd. De resterende 35 prosentene skal gå til utbytte, skatt med videre. Selskapets generelle driftskostnader (lønn med videre) vil i denne sammenhengen også være et relevant konkurranseparameter.

En livsforsikringspremie består generelt av tre elementer, henholdsvis én risikodel, én kostnadsdel og én sparedel. I forsikring generelt gjenspeiler premien selskapets vurdering av den risiko det overtar i forbindelse med den enkelte forsikringskontrakten og de kostnader som er forbundet med administrasjonen av kontrakten.

I livsforsikring med spareelement inngår også avkastningen av de midler som er akkumulert på kontrakten, som en integrert del av premieberegningsgrunnlaget. Selskapene produserer også resultat (+/-) på risikodelen av premien, som vil være et eget konkurranseparameter.

De forskjellige premieelementenes relative betydning avhenger av kontraktstype. For sparemotiverte livsforsikringer herunder, livrente- og pensjonsforsikringer, vil grunnlagsrenten veie tyngst ved premiefastsettelsen. (Denne kan for nye forsikringskontrakter ikke settes høyere enn tre prosent.) Kostnadselementet spiller en viss rolle for alle kontraktsformer, og bestemmes først og fremst av selskapenes effektivitet når det gjelder markedsføring og forvaltning.

Servicehar tradisjonelt også vært et konkurranseparameter av en viss betydning. Service i bred forstand har for de fleste kunder tradisjonelt vært tungtveiende for valg av forsikringsselskap såvel i privatmarkedet som i næringslivsmarkedet.

Forsikringsselskapenes produkttilbud vil også ha betydning for konkurransen. Et produktspekter med liten variasjon for forbrukerne bidrar isolert sett til å svekke konkurransen i markedet.

14.5.2.2 Informerte forbrukere

Forsikringsvirksomhetsloven av 1988 og forsikringsavtaleloven av 1989 har bidratt til en betydelig forbedring av informasjonsrutiner og informasjonsmateriale. Skjerpet konkurranse har også bidratt positivt i denne sammenhengen. Samtidig har økt kompleksitet og variasjon i produkter og prisfastsettelse gjort reelle sammenlikninger og valg vanskeligere, slik at behovet for informasjon har økt tilsvarende.

Forsikringstjenester er komplekse i forhold til de fleste andre varer og tjenester. Dette setter grenser for det potensial som i prinsippet er til stede for forenkling av selve informasjonen. En for stor grad av forenkling kan lede til at vesentlig informasjon forsvinner. Videre kan dette bidra til standardisering av produktene, det vil si at produktspekteret oppfattes snevrere sett fra forbrukernes side. En innsnevring av produktspekteret vil, som nevnt, isolert sett bidra til å svekke konkurransen.

14.5.2.3 Nyetableringer

Den formelle adgang til å etablere nye forsikringsselskaper kan sies å være styrket ved innføringen av ny lovgivning i 1988. Etter 1911-loven § 74 tredje ledd skulle konsesjon nektes dersom «opprettelsen av selskapet ikke anses overensstemmende med det offentliges eller allmennhetens interesser». I 1988-loven § 2-1 er den tilsvarende formulering at «tillatelse skal gis med mindre det er grunn til å anta at tillatelse på annen måte vil få uheldige virkninger for forsikringstakerne eller grupper av forsikringstakere».

Dagens kriterium er langt mer presist og kvantifiserbart og gir konsesjonsgivende myndighet mindre spillerom for skjønnsmessige vurderinger. Som en følge av implementeringen av EU/EØS-reglene, kan norske myndigheter ikke behandle søknader om tillatelse i henhold til forsikringsvirksomhetsloven § 2-1 ut fra hensynet til markedets økonomiske behov.

De reelle muligheter til å etablere nye forsikringsselskaper er til en viss grad begrenset av de krav loven stiller til ansvarlig kapital. Minstebeløpet for et nytt selskap er 31,8 millioner kroner. Forsikringsselskapene er for øvrig underlagt standardkravene til kapitaldekning i finansieringsvirksomhetsloven. I tillegg gjelder solvensmarginkravet som er et særskilt kapitaldekningskrav for forsikringsselskaper. Dagens regelverk innebærer noe mer liberale kapitalkrav for små pensjonskasser enn for større kasser og de ordinære livsforsikringsselskapene. Det vises for øvrig til § 8 i kapitalforvaltningsforskriften.

Etablering av nye forsikringsselskaper av en viss størrelse, ikke minst innenfor livsforsikring, er imidlertid under enhver omstendighet en svært krevende prosess. Det kreves høy og allsidig kompetanse i selskapet og en driftsperiode på flere år før en kan opparbeide en portefølje av noen størrelse. Kapitalkravene vil være ett av mange forhold som spiller inn i forbindelse med etableringsvurderinger.

Nåværende eierbegrensningsregler, hvor hovedregelen er at ingen kan eie mer enn ti prosent av aksjekapitalen i en finansinstitusjon, jf. lov av 10. juni 1988 nr. 40 om finansieringsvirksomhet og finansinstitusjoner § 2-2 første ledd, må også antas å virke begrensende på nyetableringer innen forsikringsvirksomhet. Etter samme paragraf andre ledd nr. 9 kan Kongen i særlige tilfelle gjøre unntak fra eierbegrensningen. Det er fulgt en restriktiv praksis ved behandlingen av søknader om unntak etter denne bestemmelsen.

Flere bedrifter, særlig større bedrifter, har sett opprettelsen av egen pensjonskasse som et interessant alternativ til kollektiv pensjonsforsikring i et livsforsikringsselskap. Gjennom den såkalte pensjonskasseforskriften er lov om forsikringsvirksomhet i stor utstrekning gjort gjeldende også for pensjonskasser. Blant annet er pensjonskassene i hovedsak underlagt de samme krav til kapitaldekning og kapitalforvaltning som forsikringsselskapene. De som velger pensjonskasseløsningen oppfatter det likevel slik at de har større frihet i kapitalforvaltningen, og dermed muligheter for høyere avkastning på pensjonsmidlene, enn om de er avhengig av forsikringsselskapets disposisjoner. Samtidig kan foretaket gjennom egen pensjonskasse få bedre kontroll med administrasjonskostnadene. Det er imidlertid ikke uvanlig at det er et livselskap som står for forvaltningen av kassen. Pensjonskassealternativet har etter hvert framstått som en betydelig «konkurrent» til livselskapene i tjenestepensjonsmarkedet. Som beskrevet i kapittel 9, har pensjonskasser en betydelig utbredelse også i kommunal sektor, selv om det ikke er etablert nye kasser gjennom 1990-årene.

14.5.2.4 Fusjoner og konserndannelser

Det vises til reglene om finanskonserner i finansieringsvirksomhetsloven (lov 10. juni 1988 nr. 40) kapittel 2a.

I likhet med skadeforsikring har det også innen livsforsikring de senere år vært en rekke fusjoner. Livsforsikringsselskapet Hygea og Norsk Kollektiv Pensjonskasse AS fusjonerte til Vital Forsikring ASA i 1990. Vital Forsikring ASA er fra 1996 en del av DnB-Konsernet.

UNI og Storebrand fusjonerte under navnet UNI Storebrand i 1991, mens Gjensidige og Forenede liv fusjonerte til Gjensidige i 1995.

Gjensidige Spareforsikring, som inngår i Gjensidige Nor-konsernet, har fusjonert med Nor forsikring til Gjensidige-Nor Livsforsikring.

Vesta Liv inngår i Vestagruppen, som ble solgt av det svenske forsikringsselskapet Skandia til det danske Unibank-konsernet høsten 1999.

Norske Liv eies av Kredittkassen, mens Sparebank 1-gruppen eier Sparebank 1 Livsforsikring (tidligere kalt David). Også Vår Livsforsikring AS (tidligere Samvirke Livsforsikring) er fra og med våren 2000 et heleid datterselskap av Sparebank1-gruppen.

14.5.2.5 Konkurranse fra utlandet

Det felles europeiske forsikringsmarked i EU-/EØS-området trådte i kraft 1. juli 1994.

Kjøp av livs- og pensjonsforsikring er avhengig av langsiktige tillits- og kulturforhold. Norske forsikringsselskaper har over tid bygd opp distribusjonssystemer og kunnskap om norske forsikringstakere som gir betydelige konkurransefordeler. De norske selskapenes beste fortrinn har hittil vært at de har et distribusjonsapparat, noe utenlandske selskaper kun kan få ved kjøp av eksisterende selskap.

Det kreves store investeringer i produktutvikling og systemer for å kunne betjene det norske markedet. Utenlandske selskaper vil (med mindre det er tale om kjøp av et etablert norsk selskap) måtte vurdere disse store investeringene og den manglende lokalkunnskap opp mot det potensial man anser det norske forsikringsmarkedet for å utgjøre. Flere utenlandske selskaper har imidlertid den senere tid gitt Kredittilsynets melding om at de vil etablere filial på det norske markedet. De fleste meldingene så langt gjelder imidlertid etablering av filial for fondsforsikringsselskaper (unit linked).

Gjeldende norske regler om skattefavorisert foretakspensjon stiller krav om at fradragsberettiget forsikring må være tegnet i selskap som er etablert i Norge med fast forretningssted (krav om filialetablering). I likhet med de fleste andre europeiske land vil det ikke bli gitt fradrag i norsk inntektsbeskatning ved tegning av livsforsikring i andre lands selskaper gjennom grenseoverskridende virksomhet. At EU-retten (EØS-reglene) gir grunnlag for å opprettholde bestemmelser i nasjonal lovgivning om dette, må antas å virke negativt på konkurransen i markedet for kollektive pensjonsforsikringer. Likevel kan dette vanselig sies å være en vesentlig barriere for utlendingers salg av slike produkter her i Norge.

Tilpasningen til EU-reglene har blant annet betydd at de muligheter til forhåndskontroll av produkter som tidligere lå i det norske regelverket, har bortfalt. Forhåndskontroll ble tidligere praktisert ved at livselskapene hadde plikt til å melde sine premietariffer og forsikringsvilkår senest to måneder før iverksettelsestidspunktet. Produktmeldinger skal nå inngis senest på iverksettelsestidspunktet. Omlegging av regelverket på dette punktet kan tenkes å ha positiv betydning både med hensyn til produktutvikling og konkurranse mellom norske selskaper.

14.5.2.6 Skattereglene

De tidligere skattebestemmelser gav livsforsikringsnæringen klare konkurransefordeler i forhold til annen finansvirksomhet. Skattereformen, som blant annet innebar lavere verdi av skattefradrag, har bidratt til en sterkere konkurranse mellom forsikringssparing og andre spareformer. Adgang til skattefavorisert pensjonssparing i verdipapirfond og bank er eksempler på reguleringsreformer den senere tid som må antas å ha virket positivt på konkurransen i livsforsikringsmarkedet.

For livsforsikring er produktutviklingen i høy grad påvirket av skattebestemmelsene. Store deler av livsforsikringsselskapenes virksomhet er skattefavorisert i den utstrekning de respektive produktene er utformet i samsvar med skatteloven og tilhørende forskrifter. Den forsikringsteknisk beregnede premie for kollektive pensjonsordninger er fradragsberettiget på forsikringstakers (arbeidsgivers) hånd, og det samme er innbetalinger til premie- og pensjonsreguleringsfond innenfor visse grenser.

14.6 Nærmere om konkurransesituasjonen i markedet for offentlige kollektive pensjonsforsikringer

Utvalget skal i det følgende drøfte forhold av særlig betydning for konkurransesituasjonen i den delen av forsikringsmarkedet som omfatter offentlige kollektive pensjonsforsikringer. Først foretas en kort gjennomgang av aktørene på tilbuds- og etterspørselssiden, det vil si pensjonsleverandørene og forsikringstakerne.

14.6.1 Aktørene på tilbudssiden – pensjonsleverandørene

En nærmere redegjørelse for hvilke leverandører som i dag tilbyr kollektive pensjonsforsikringer til offentlig sektor, er gitt i avsnitt 9.4 ovenfor.

14.6.2 Aktørene på etterspørselssiden – pensjonskundene

Det vises her til avsnitt 9.3 for en redegjørelse om pensjonskundene innen markedet for offentlige kollektive pensjonsforsikringer.

Tabell 14.1 viser arbeidsgiver- og pensjonstilknytning for arbeidstakere i staten, kommunesektoren og offentlige foretak. Tallene angir antall arbeidstakere det betales premie for. I SPK’s tall er Pensjonsordningen for apoteketaten medregnet. I KLP’s tall inngår også pensjonsordningene for sykepleiere og for sykehusleger. Tallene gjelder pr. 1. januar 2000.

Tabell 14.1 oppsummerer pensjonsforholdene for arbeidstakere i offentlige og halvoffentlige virksomheter.

Det framgår av tabellen at SPK og KLP er de dominerende aktørene i markedet for offentlige kollektive pensjonsforsikringer målt etter antallet forsikrede (antall ansatte). Til sammen har disse to over 80 prosent av markedet.

Tabell 14.2 viser det samlede norske tjenestepensjonsmarkedet (det vil si både privat og offentlig sektor).

Det framgår av tabellen at offentlig sektors andel av fondene, utgjør ca. 33 prosent av hele markedet. Hvis man legger til SPK’s beregnede fond, vil andelen som de offentlige tjenestepensjoner utgjør, være 55 prosent av markedet. Det offentlige kollektive pensjonsmarkedet utgjør derfor en betydelig andel av det samlede norske tjenestepensjonsmarkedet.

Størrelsen på dette markedet, målt etter kapitalmengde, må også anses som betydelig i nasjonal målestokk. Dette trekker videre i retning av at det samfunnsmessige effektivitetstapet kan bli stort hvis markedet ikke fungerer tilfredsstillende.

14.6.3 Pensjonsleverandørenes konkurranseflater

Utvalget ser her nærmere på hvilke deler av markedet for offentlige kollektive pensjonsforsikringer de enkelte pensjonsleverandørene kan operere, i betydningen hvilke virksomheter/pensjonskunder de etter gjeldende rettsregler og avtaleverk kan forsikre. I denne sammenheng er det også relevant å se på hvilke deler av SPK’s virksomhet som er utsatt for konkurranse.

14.6.3.1 Statens Pensjonskasse

I henhold til pensjonsloven § 5 har SPK monopol med hensyn til pensjonsforsikring til statsansatte: «Arbeidstakere tilsatt i statens tjeneste med minst 14 arbeidstimer pr. uke er medlemmer av Pensjonskassen». Den særskilte stillingen som SPK er gitt med hensyn til tjenestepensjoner til statlige sektor, må blant annet ses i sammenheng med finansieringssystemet for kassen som i motsetning til andre pensjonsleverandører ikke er fondsbasert, men finansiert over statsbudsjettet.

Konkurransen for Statens Pensjonskasse gjelder derfor i det vesentlige virksomheter som er organisert som egne rettssubjekter og som har medlemskap i SPK. Disse kan velge mellom videreføring av medlemskap i SPK og pensjonsordning i livsforsikringsselskap eller egen pensjonskasse.

Noen virksomheter, særlig innenfor undervisnings- og forskningssektoren, kan også søke Arbeids- og administrasjonsdepartementet (AAD) om å bli innlemmet i SPK, jf. lov om Statens Pensjonskasse § 5, som med virkning fra 1. januar 2001 legger denne myndigheten til departementet. Retningslinjer for hvilke virksomheter som kan tilbys medlemskap, er gitt i St. meld. nr. 33 for 1993-94.

Som det framgår av tabell 14.1, forsikrer også SPK en rekke ansatte i kommuner og fylkeskommuner - nærmere bestemt i skolesektoren. SPK konkurrerer ikke aktivt i dette markedet. Virksomheter som eventuelt ønsker medlemskap i SPK, må søke Arbeids- og administrasjonsdepartementet om dette. Departementet kan i medhold av SPK-loven § 5 andre ledd treffe vedtak om medlemskap.

14.6.3.2 Kommunal Landspensjonskasse (KLP)

KLP er den klart største leverandøren av kollektive pensjonsforsikringer til kommunal sektor. Generelt er det imidlertid slik at en kommune, fylkeskommune eller en virksomhet kan velge mellom ulike leverandører av pensjonsforsikringstjenester. KLP har derfor ingen lovbestemt monopolstilling som leverandør av pensjonsordninger til kommunal sektor, slik som SPK har overfor statlige sektor.

KLP, samt pensjonskasser opprettet av kommuner og fylkeskommuner, kan overta ansvaret for varig regulering av løpende og oppsatte pensjoner, og har således et visst konkurransefortrinn på dette punkt i forhold til øvrige livsforsikringsselskaper og pensjonskasser.

Det finnes imidlertid noen viktige forskjeller mellom de tre ulike valgalternativene som virksomheter innen kommunesektoren har, det vil si egen kasse, KLP eller andre livsforsikringsselskaper. Disse forskjellene er knyttet til graden av overføring av risiko fra forsikringstaker til forsikringsleverandør, graden av deling av risiko med andre enheter, samt graden av ansvar for leverandørens økonomiske stilling. For en nærmere redegjørelse av årsaken til disse forskjellene,vises det til omtalen i kapittel 15 om sikring av offentlige ordninger i livsforsikringsselskaper.

Den endringen som i den senere tid har skjedd i livsforsikringsselskapenes markedsadferd, jf. omtalen av livselskapene nedenfor, har også skjedd i kommunal sektor. Sammen med en generell holdningsendring har økt markedsføring ført til at et stort antall arbeidsgivere (pensjonskunder) innenfor kommunesektoren har funnet det lønnsomt på nytt å vurdere leverandør av tjenestepensjonsordning.

14.6.3.3 Andre livselskaper

Alle livsforsikringsselskaper kan i utgangspunktet konkurrere om offentlige kollektive pensjonsordninger, med unntak av ordninger som etter loven ligger i SPK, det vil si pensjonsordninger for statsansatte. Det siste er som nevnt en begrensning som følger av SPK-loven, og ikke forsikringslovgivningen. I livsforsikringsselskaper utenom KLP vil en del av særtrekkene ved offentlige pensjonsordninger måtte finansieres ved engangspremier ved forsikringstilfellets inntreden.

I løpet av 1990-årene har det skjedd en betydelig utvikling innenfor livsforsikringsbransjen. Et kjennetegn ved denne utviklingen er at graden av konkurranse mellom selskapene om den enkelte kollektivkunde har økt meget kraftig fra en situasjon der det var sjelden at et selskap forsøkte å overta andre selskapers kunder, til dagens situasjon hvor det må sies å være til dels sterk konkurranse om kundene. Den lovbestemte flytteretten antas å ha bidratt betydelig til økt konkurranse på forsikringsmarkedet generelt.

14.6.3.4 Egen pensjonskasse

Som nevnt kan et foretak selv opprette en pensjonskasse for sine ansatte, og på denne måten besørge forvaltningen av sin egen pensjonsordning. Det er som nevnt i relasjon til forsikringsvirksomhetsloven § 1-1, lagt til grunn et krav om at pensjonskassen bare kan omfatte et foretak eller eventuelt flere foretak i samme konsern, eller med en tilsvarende nær tilknytning som foretak i samme konsern har.

For kommunale pensjonskassers vedkommende tillater Kredittilsynet også at pensjonskassene forsikrer kommunalt eide foretak inklusive de som er organisert som aksjeselskaper hvor kommunen eier mer enn 50 prosent av aksjene, samt andre foretak med nær tilknytning til kommunens, foretakets egne ansatte. Pensjonskasser har derfor i utgangspunktet ingen adgang til å drive generell livsforsikringsvirksomhet på linje med livsforsikringsselskaper. De private kassenes muligheter til å ta markedsandeler er med andre ord begrenset til den andelen av markedet som foretakets eller konsernets pensjonsordning representerer.

Det er likevel naturlig at livselskapene, inkludert KLP, vil betrakte pensjonskassene som konkurrenter. Opprettelse av egen pensjonskasse er blitt langt enklere enn tidligere ved at de fleste forsikringskonsern nå tilbyr alle de produkter som er nødvendige for å drive en slik kasse. Dette alternativet fremstår derfor som en høyst reell konkurrent hos alle selskaper. Det har vært en viss økning i frekvensen av opprettelse av kasser blant kommunale bedrifter, mens det blant kommuner og fylkeskommuner har vært en viss nedgang.

14.6.4 Overføringsavtalen

Overføringsavtalen er beskrevet utførlig i kapittel 4 ovenfor. Utvalgets ser her på trekk ved avtalen som kan tenkes å påvirke konkurranseforholdene i markedet. Etter den utviklingen som har funnet sted i løpet av 1990-årene, hvor spørsmålet om kommuners tilslutning til Overføringsavtalen, ved flytting til privat livselskap eller egen pensjonskasse synes løst, er konkurransespørsmålene først og fremst relevante i forbindelse med:

• Kommunale/fylkeskommunalteide virksomheter organisert som aksjeselskap eller på annen måte

• Statlige foretak eller aksjeselskap hvor aksjene er helt eller delvis eiet av staten

• Andre foretak eller stiftelser som driver virksomhet som naturlig ligger under det offentliges virkeområde.

14.6.4.1 Kombinasjon av roller

SPK har en koordinerende rolle i Overføringsavtalen, men ingen instruksjonsmyndighet. Avtalen(e) er hjemlet i SPK-loven § 46. «Med samtykke av departementet kan Pensjonskassens styre treffe overenskomst med annen pensjonsinnretning eller en kommune om overføring av medlemmer og pensjonsister».

Overføringsavtalen § 1 slår fast at part i Overføringsavtalen ikke kan inngå eller opprettholde avtaler med andre pensjonsordninger som ikke har avtale med SPK, med mindre dette spesielt er godkjent av SPK i det enkelte tilfelle. Det har vært hevdet, blant annet fra forsikringsbransjens side, at SPK’s rolle i denne sammenheng er spesiell i og med at SPK både gir tilbud til de statlige fristilte virksomhetene og samtidig forvalter Overføringsavtalen. Det er derfor fare for uheldig sammenblanding av roller i den utstrekning man både forvalter en slik avtale og samtidig er konkurrent i markedet.

14.6.4.2 Ensartede pensjonsprodukter

Overføringsavtalen forutsetter pensjonsprodukter etter mønster av det som tilbys i de offentlige ordningene. Følgende krav må være oppfylt:

1. Pensjonsordningene må være bruttoordninger

2. Alle forpliktelsene må være fondsdekket

3. Regulering av løpende pensjoner som i SPK

4. Oppsatte pensjoner beregnes og reguleres som i SPK.

Videre forutsettes det en samlet pensjonsplan som består av både alders, uføre- og etterlattepensjon med tilsvarende ytelser som er fastsatt for SPK. Pensjonsprodukter som ikke oppfyller disse vilkårene, kan følgelig ikke komme inn under avtalen.

I de tilfeller hvor det ikke foreligger full dekning for alle ytelsene, er det derfor nødvendig at det stilles garanti for ytelsene (jf. det som er tilfelle med ordninger i SPK). Dette er drøftet nærmere i kapittel 15 nedenfor om sikring av offentlige tjenestepensjoner i livsforsikringsselskap. En relevant problemstilling er derfor om Overføringsavtalen bidrar til å opprettholde et ensartet produktspekter innen offentlig sektor og dermed hindre utviklingen av nye og mer kostnadseffektive produkter.

14.6.4.3 Flytting av pensjonsordninger

Fristilte offentlige virksomheter som ønsker å flytte sin pensjonsordning til privat livselskap eller pensjonskasse, kan være avskåret fra dette uten den type premieberegningssystem og garantier som KLP’s pensjonsordninger er basert på, gitt at medlemskap i Overføringsavtalen skal opprettes. Det kan derfor være relevant å spørre om avtalene benyttes eller kan benyttes som virkemiddel til å hindre flytting av pensjonsordninger.

14.6.4.4 Mobiliteten på arbeidsmarkedet

Det hevdes at Overføringsavtalen bidrar til å bedre mobiliteten på arbeidsmarkedet innen offentlig sektor. Spørsmålet er blant annet om det er grunnlag for å anta at avtalen virker effektivitetsfremmende på arbeidsmarkedet sett under ett, det vil si både offentlig og privat sektor.

14.6.5 Andre forhold som kan påvirke konkurransen i markedet

14.6.5.1 Flytteretten

Utvalget viser til at de lovfestede pensjonsordningene ikke er omfattet av den lovbestemte flytteretten i forsikringsvirksomhetsloven, jf. omtalen av flyttereglene i kapittel 7 ovenfor. Arbeidsgivere eller arbeidstakere kan ikke overføre kapital fra disse ordningene. Når det gjelder pensjonsordningene for sykepleiere og apoteketaten, følger dette av ordningenes formål. Når det gjelder SPK, har kassen heller ikke reelle fond for de rettigheter som er tjent opp.

14.6.5.2 Hovedtariffavtalen i kommunal sektor

Hovedtariffavtalen krever tilslutning til Overføringsavtalen for de pensjonsordningene som er omfattet av avtalen. Hovedtariffavtalen som gjaldt fram til 1. mai 2000, hadde bestemmelser i punkt 2.1.6 og 2.1.8 som omfattet flytting av tjenestepensjonsordning.

Konkurransetilsynet har i brev av 13. januar.2000 uttalt at vilkåret i (dagjeldende) Hovedtariffavtalens punkt 2.1.8 fjerde ledd om at pensjonsordningen må være tatt til etterretning av Kredittilsynet, er egnet til å begrense konkurransen i strid med formålet i konkurranseloven § 1-1. Det heter blant annet i tilsynets brev:

«Etter Konkurransetilsynets oppfatning har bestemmelsen i Hovedtariffavtalen begrenset konkurransen ved å forsinke og dermed hindre flytting av pensjonsordninger... . Med en forvaltningskapital i det relevante markedet på om lag 100 milliarder kroner vil selv en marginal virkning av begrenset konkurranse kunne utgjøre et betydelig effektivitetstap.»

Det vises for øvrig til nærmere omtale av saken i avsnitt 14.7.2 nedenfor.

Konkurransemessige virkninger av Hovedtariffavtalen ble for øvrig tatt opp i et «Dok.8 –forslag» til Stortinget 17. februar 2000 (Dokument nr. 8:38 for 1999-2000) fra representantene Solberg og Foss. Regjeringen bes her om å gjennomføre tiltak for å sikre fri konkurranse på markedet for kommunale tjenestepensjonsordninger. I den nye Hovedtariffavtalen for kommunal sektor er det imidlertid gjort flere endringer i kapittel 2 om pensjonsforhold. Det er herunder tatt hensyn til Konkurransetilsynets merknader nevnt ovenfor. Det vises for øvrig til omtale av avtalen i kapittel 10 foran.

14.6.5.3 KLP’s dispensasjon fra enkelte bestemmelser i forsikringsvirksomhetsloven

Utvalget viser til at KLP, i motsetning til de øvrige livsforsikringsselskapene, kan overta ansvaret for varig regulering av løpende og oppsatte pensjoner og oppfyllelse av bruttogarantien som følge av at medlemmene i ordningene under KLP plikter å betale premier for å dekke eventuelle underskudd (jf. omtalen av KLP’s vedtekter i kapittel 9).

En annen forskjell mellom KLP og de andre livsforsikringsselskapene på dette området, er at grunnlaget for beregning av premien i KLP er hele bestanden («gjennomsnittspremien»), mens det i de andre selskapene er den enkelte arbeidsgiver.

Disse prinsippielle forskjellene berører finansieringen av forpliktelsene en arbeidsgiver har, ikke rettighetene for den enkelte ansatte. Det er imidlertid slik at forhold som risikoutjevning og ansvar påvirker de valg som arbeidsgiverne gjør med hensyn til leverandør i dette markedet, i tillegg til avkastning og kostnader slik dette er omtalt tidligere i kapitlet.

14.6.5.4 Aktuarielle forutsetninger med videre

Det vil i alminnelighet ikke være grunnlag for å gjøre direkte sammenlikninger mellom tilbud fra forskjellige forsikringsselskaper eller pensjonsordninger. Dette har sammenheng med flere forhold. Ett av dem er at de forsikringsmatematiske forutsetninger som legges til grunn hos tilbyderne er forskjellige. Det kan hevdes at det for forsikringskundene ville være en hjelp om man hadde en del parametere som var gitt i anbudssammenheng. På den andre siden kan dette hevdes å være av liten betydning, fordi kunden primært er opptatt av premien og forventet avkastning på forsikringsmidlene.

Andre forskjeller kan være at premieforfall skjer til ulike tidspunkter. Produktene er heller ikke helt like, selv innenfor Overføringsavtalens område. Den viktigste av de «usynlige» forskjeller er kanskje at SPK har en tariffestet «sikringsbestemmelse» som gir et pensjonsgrunnlag som under ellers like forutsetninger i gjennomsnitt kan være ca. en prosent høyere enn i de fleste kommunale pensjonsordningene.

14.6.6 Forhold på etterspørselssiden

Utvalget ser i dette avsnittet nærmere på forhold på etterspørselssiden i markedet for offentlige kollektive pensjonsordninger som kan ha betydning for konkurransen.

Utvalget mener strukturendringer innen offentlig forvaltning kan være en viktig forklaringsfaktor til de bevegelser man observerer blant pensjonskundene i markedet. I denne sammenheng vil også pensjonskundenes preferanser, herunder endringer i disse, være av betydning.

14.6.6.1 Strukturendringer i offentlig sektor

Som det tidligere er vist til, har konkurransen i det kommunale tjenestepensjonsmarkedet tiltatt gjennom de siste årene, etter at det i en del år var forholdsvis små bevegelser. Det vil være naturlig blant annet å se dette i sammenheng med endringer i organiseringen av kommunal- og fylkeskommunal forvaltning.

Tendensen har i de senere år vært at kommunal virksomhet, særlig innen områder som omfatter tradisjonell forretningsdrift, i økende grad har blitt utsatt for konkurranse utenfra. Dette har blant annet skjedd gjennom reguleringsreformer der tidligere offentlige monopoler har blitt erstattet med mer markedsbaserte løsninger. Typisk eksempel på dette er utviklingen innen kraftsektoren. Fristilling av det offentlige foretaket kan i slike sammenhenger være et hensiktsmessig grep for å motvirke offentlig rolleblanding og sikre en mer «renhårig» konkurranse ved å redusere mulighetene for kryssubsidieringer mellom ulike deler av den offentlige virksomheten.

For det enkelte foretak vil konsekvensen av økt konkurranseutsatthet normalt være skjerpede krav til lønnsom drift, herunder større grad av kostnadseffektivitet. I og med at årlige premier til en pensjonsordning normalt har en viss vekt i et foretaks budsjett, vil det være naturlig i denne sammenheng å vurdere ulike pensjonsleverandører for om mulig å redusere kostnadene ved pensjonsordningen.

Tilsvarende utviklingstrekk har langt på vei gjort seg gjeldende innen statsforvaltningen. De siste 10-15 årene har vært preget av at en del virksomheter har endret organisering fra å være en del av forvaltningen til ulike former for friere tilknytning. De statlige virksomheter som er blitt fristilte, har ikke lenger noe krav etter lov om Statens Pensjonskasse om obligatorisk medlemskap i Statens Pensjonskasse, noe som har medført at flere virksomheter har meldt seg ut av Statens Pensjonskasse.

14.6.6.2 Pensjonsforsikringskundenes preferanser

Preferanseendringer blant kundene vil kunne skape bevegelser i markedet i form økt av flytteaktivitet mellom pensjonsleverandører. Når det gjelder offentlige virksomheter, er det naturlig å se eventuelle preferanseendringer i sammenheng med endringer i juridiske og økonomiske rammebetingelser for foretaket, jf. avsnittet ovenfor, og endringer i produkter og produktspekteret i markedet. Uten å ta mål av seg til å forsøke å forklare nærmere de preferanseendringer som kan ha funnet sted blant kundene i markedet, kan det likevel være av interesse å se nærmere på enkelte fordeler og ulemper, sett fra kundenes side, ved å velge den ene eller den andre pensjonsleverandøren.

14.6.6.2.1 Fordeler og ulemper ved medlemskap i Statens Pensjonskasse (sett fra pensjonskundens/forsikringstakerens side)

Formelt sett inngår ikke Statens Pensjonskasse forsikringsavtaler. For statstjenestemenn følger retten til medlemskap i lov om Statens Pensjonskasse § 5 første ledd. Vedtak om medlemskap er ellers forvaltningsvedtak som treffes utenfor SPK, i fagdepartementet eller av Stortinget i plenum. Omtalen her er av relevans for de virksomheter som kan velge om de skal beholde medlemskapet i SPK, og for de få virksomheter som eventuelt kan søke nytt medlemskap for sine ansatte.

Det produkt som tilbys er gitt. Lov om Statens Pensjonskasse § 9 gir adgang for Kongen med Stortingets samtykke til å fravike lovens regler. I praksis er administrasjonen de siste tre årene blitt delt mellom tre avdelinger for henholdsvis stat, skoleverk og foretak med videre. Det er blitt gjennomført løsninger med en viss grad av spesialisering, men utgangspunktet er at alle medlemmer behandles likt. Dette gir stordriftsfordeler, men begrenset adgang til å møte spesielle behov fra virksomhetenes side.

For arbeidsgiver er fordelen at det tilbys et produkt som er velkjent og som man har tillit til, og at stordriftsfordeler i administrasjonen kan redusere kostnadene ved den enkelte ordningen. Overføringsavtalen bidrar til at man kan rekruttere personell fra offentlig sektor billigere enn ellers. Dette gjelder særlig for eldre arbeidstakere. Dette styrker rekrutteringsgrunnlaget, og bidrar til at eldre arbeidstakere kan yte en bedre innsats i arbeidslivet, enn om de ikke hadde hatt mulighet til å ta med seg pensjonsrettighetene.

Én viktig ulempe ved tilslutning til SPK er at pensjonsproduktet er relativt kostbart. Selv om ytelsene blir redusert når man går over på oppsatte pensjonsrettigheter, er disse rettighetene tildels vesentlig bedre enn de fripoliser som ytes fra private pensjonsordninger. Særlig kan det nevnes at oppsatte rettigheter i SPK siden 1986 er regulert i samsvar med reguleringen av folketrygdens grunnbeløp. De relativt gode oppsatte rettighetene kan ses på som et gode for arbeidstakerens neste arbeidsgiver, som den nåværende betaler for. Dette forholdet forsterkes gjennom Overføringsavtalen. På denne måten kan det hevdes at pensjonsordningen i staten har elementer som er positive for arbeidsmarkedet, men ikke alltid for kundene (arbeidsgiverne).

En annen ulempe er at pensjonsordning i SPK vanskelig lar seg forene med et ønske om mer fleksible pensjonsordninger og mulighet for bedre tilleggsytelser til sentrale medarbeidere. Videre er det ikke mulig å flytte rettigheter fra SPK gjennom flytting av kapital. Den lovbestemte flytteretten kommer som nevnt ikke til anvendelse. Overføringsavtalen reduserer ulempen ved dette for arbeidstakere som flytter fra én offentlig virksomhet til en annen.

Etter SPK’s egen vurdering, er én viktig årsak til at enkelte statlige foretak nå vurderer alternative pensjonsleverandører, at SPK ikke har reelle pensjonsfond. Avkastningen på de såkalt fiktive fondene er knyttet til renten på langsiktige statsobligasjoner (10-årige). I Norge har man ikke obligasjoner med lengre løpetid enn dette. Denne plasseringsmåten gir en såkalt risikovekting som er null, slik at det ikke stilles krav om egenkapitaldekning.

For virksomhetene vil det være et viktig moment at en spredning av kapitalen ved plassering av fondene normalt gir en høyere avkastning. Det er en alminnelig oppfatning at å plassere inntil 35 prosent av pensjonsfondene i aksjer over tid vil gi høyere avkastning enn plassering i obligasjoner.

14.6.6.2.2 Fordeler og ulemper ved pensjonsordning i Kommunal Landspensjonskasse

KLP har dispensasjon i henhold til til forsikringsvirksomhetsloven § 13-8. I henhold til dispensasjonen har KLP en felles pensjonsordning for kommuner og kommunale foretak. Det beregnes først en forsikringsteknisk premie for hele ordningen. Denne fordeles deretter mellom forsikringstakerne etter den enkelte kommunes eller foretaks andel av det samlede pensjonsgrunnlag (det vil si normalt den samlede lønn) for de arbeidstakere som omfattes av ordningen. Forsikringstakere som har sin pensjonsordning sikret i Fellesordningen, betaler således ikke bare den premien som er nødvendig for å bekoste opptjening av egne ansattes pensjonsrettigheter til enhver tid. Denne kryssubsidieringen vil være en fordel for forsikringstakere med relativt større pensjonskostnader enn enhetspremien tilsier, og tilsvarende en ulempe for forsikringstakere med lavere pensjonskostnader.

Plikten til å innbetale egenkapitaltilskudd for medlemmer i KLP vil, sammen med selskapets etterutlikningsrett, i utgangspunktet være en ulempe for forsikringstakerne i og med at dette representerer en potensiell gjeldspost. På den andre siden drar forsikringstakerne fordel av at Felles kommunal pensjonsordning på dette grunnlaget kan tilby varig sikring av alle de pensjonsforpliktelser som kommunesektoren har.

14.6.6.2.3 Fordeler og ulemper ved pensjonsordning i andre livselskaper

Med en pensjonsforsikringsavtale i andre livselskaper vil forsikringstakeren gjennom en egen konto ha kontroll med egne innbetalte midler. En slik avtale innebærer individuell fastsettelse av forsikringspremie (for virksomheten), årlig tildeling av overskudd og bruk av eget premiefond.

Premiefondet innebærer at pensjonskostnadene lettere kan jevnes ut over tid og kan således være en likviditetsmessig buffer for virksomheten. Dette trekker i retning av at kommunale virksomheter som har lavere pensjonskostnader enn enhetspremien i KLP tilsier, vil kunne komme billigere ut i et privat livsselskap. På den andre siden må forsikringstaker betale inn ekstra premier hvis særtrekkene ved en offentlige pensjonsordning skal opprettholdes.

Stor fleksibilitet med hensyn til kapitalforvaltning i livselskaper (inkludert KLP) vil normalt gi grunnlag for høyere avkastning på forsikringskontraktene enn i SPK, jf. drøftelsen om fiktivfondene i SPK ovenfor. Muligheter for flytting av pensjonsordning, inkludert premiereserven, mellom selskaper må også anses som en fordel for forsikringstaker.

Manglende Overføringsavtale vil kunne være både en fordel og ulempe for forsikringstakeren. De relativt gode oppsatte rettighetene som de offentlige ordningene har, og som forsterkes gjennom Overføringsavtalen, kan være til fordel for arbeidsgiver ved ansettelse av arbeidstakere fra en pensjonsordning tilsluttet Overføringsavtalen, men en ulempe for arbeidsgiver når arbeidstaker slutter for å gå inn i en slik ordning, jf. drøftelsen over om fordeler og ulemper ved tilslutning til SPK.

14.6.6.2.4 Fordeler og ulemper ved pensjonsordninger i egne pensjonskasser

Fordelene og ulempene er langt på vei de samme som ved forsikring i livselskap. Pensjonskassealternativet innebærer at forsikringstaker (innenfor regelverket) får en viss kontroll med forvaltningen av pensjonskassens midler i og med at det er foretaket, eventuelt kommunen, som oppnevner flertallet av medlemmene i pensjonskassens styre.

14.7 Konkurransemyndighetenes behandling av liknende spørsmål

Som en del av grunnlaget for utvalgets drøftelse av de konkurransemessige virkninger av Overføringsavtalen, vil det være av interesse å redegjøre kort for Konkurransetilynets befatning med denne saken og beslektede problemstillinger.

14.7.1 Overføringsavtalen

Konkurransetilsynet har i brev av 4. novenber 1998 til Arbeids- og administrasjonsdepartementet tatt opp de konkurransemessige spørsmålene som Overføringsavtalen, etter tilsynets vurderinger, innebærer. Henvendelsen må ses på bakgrunn av brev av 31. mars 1998 fra Storebrand Livsforsikring AS til Konkurransetilsynet.

Konkurransetilsynet viser i brevet til at Overføringsavtalen og samordning av pensjonsrettigheter spiller en viktig rolle i offentlig sektor. Overføringsavtalen omfatter også kommuner med pensjonsordning i private livsforsikringsselskaper under forutsetning av tilfredsstillende fondsdekning. Det er derfor konkurranse om de kommunale pensjonsordningene.

Konkurransetilsynet nevner tre områder hvor det fortsatt mangler en løsning for flytting av pensjonsordninger til forsikringsselskaper ved fortsatt tilslutning til Overføringsavtalen:

• Kommunale og fylkeskommunale virksomheter eller aksjeselskaper

• Statlige foretak eller aksjeselskaper hvor aksjene helt eller delvis eies av staten

• Virksomheter tilsluttet arbeidsgiverforeningen APO som omfatter virksomheter som har driftsavtaler med staten, kommuner og fylkeskommuner, samt driftsavtaler hvor det er slått fast at de ansatte skal ha samme lønns- og arbeidsvilkår som i offentlig sektor.

Konkurransetilsynet vurderer ovennevnte som foretak som i dag er tilsluttet kommunale pensjonskasser, KLP eller SPK og hvor selskapsformen (AS eller BA) har ført til at den opprinnelige eieren (staten eller kommuner) har et begrenset ansvar for foretaket. Konkurransetilsynet mener at det fører til manglende konkurranse om pensjonsordningene for denne typen foretak når private livsforsikringsselskaper ikke kan gå inn med tilbud om pensjonsordninger.

Etter Konkurransetilsynets mening bør det legges til rette for virksom konkurranse mellom alle som tilbyr pensjonsordninger, og at flytteretten er en viktig forutsetning for effektiv konkurranse mellom aktørene.

Konkurransetilsynet drøfter i brevet ikke forholdet til konkurranselovens regler, utover å vise til den oppgave tilsynet har etter konkurranseloven § 2-2 bokstav d med å påpeke konkurranseregulerende virkninger av offentlige tiltak.

Storebrand Livsforsikring AS ber imidlertid i sitt brev av 31. mars 1998 om at avtalen vurderes etter § 3-10 om konkurranseskadelig adferd. Storebrand mener at regelverket innenfor offentlig tjenestepensjon ikke er tilpasset den situasjonen at pensjonsordningen kan flyttes, og at dette benyttes av eksisterende avtaleparter til å forhindre konkurransen.

Utvalget kjenner ikke til at Konkurransetilsynet hadde innhentet uttalelser fra andre parter i denne saken, noe som gjorde at Storebrands uttalelse ble stående uimotsagt i brevet til Arbeids- og administrasjonsdepartementet.

14.7.2 Bestemmelser om pensjonsforhold inntatt i Hovedtariffavtalen for kommunal sektor for perioden 1. mai 1998 – 30. april 2000

Konkurransetilsynet har på bakgrunn av henvendelser fra de tre kommunene Alta, Borre og Klepp om pensjonsbestemmelser inntatt i Hovedtariffavtalen (HA) som er inngått mellom Kommunenes Sentralforbund og de kommuneansattes organisasjoner, vurdert vilkåret i HA's punkt 2.1.6 og 2.1.8 fjerde ledd om at forsikringsproduktet/pensjonsordningen må være tatt til etterretning av Kredittilsynet før skifte av forsikringsselskap eller pensjonskasse kan finne sted.

Konkurranseloven § 1-3 andre ledd sier at loven ikke gjelder for «lønns- og arbeidsvilkår i tjeneste hos andre». Konkurransetilsynet kom imidlertid til at den aktuelle bestemmelsen var av administrativ art og ikke egnet til å påvirke lønns- og arbeidsvilkårene, og følgelig at bestemmelsen lå innenfor konkurranselovens virkeområde. Konkurransetilsynet besluttet likevel i brev av 13. januar 2000 ikke å gripe inn mot dette vilkåret i HA etter konkurranseloven (krrl) § 3-10. Tilsynet la i saken til grunn at effektivitetstapet var for lite, at gjeldende avtale løper ut 30. april 2000 og at tariffpartene har gitt signaler om at en vurderer alternative metoder for å kvalitetssikre pensjonsordningene i framtiden - blant annet på bakgrunn av Kredittilsynets uttalte ønsker. Det understrekes at Konkurransetilsynet i saken kom til at grunnlaget for inngrep etter krrl § 3-10 var oppfylt, og ikke at det nevnte vilkåret i HA var i strid med konkurranselovens forbudsbestemmelser.

Selv om denne saken ikke har direkte forbindelser til Overføringsavtalen, vil deler av Konkurransetilsynets konklusjoner i behandlingen av HA's punkt 2.1.8 fjerde ledd, nærmere bestemt avgrensningen av rekkevidden for konkurranseloven § 1-3 andre ledd om av loven ikke gjelder for «lønns- og arbeidsvilkår i tjeneste hos andre», være av interesse for vurderinger av rekkevidden av konkurranseloven med hensyn til Overføringsavtalen og andre avtaler som berører pensjonsforhold.

Konkurransetilsynets understreker i sitt brev av 13. januar 2000 at lovens forarbeider i liten grad gir veiledning med hensyn til hva som ligger i begrepet «lønns- og arbeidsvilkår». Lovutvalget fastslo at unntaket ikke skulle omfatte de sidene ved en arbeidsavtale som direkte regulerer konkurranseforholdene i bransjen ut over lønns- og arbeidsvilkår. Utvalget uttalte også at:

«Selv om konkurranselovgivningen etter utvalgets oppfatning ikke skal omfatte arbeid i annens tjeneste (spillereglene i arbeidslivet), vil konkurranseloven etter forslaget likevel komme til anvendelse når avtaler mellom sammenslutninger av arbeidstakere og arbeidsgivere virker begrensende på konkurransen mellom de næringsdrivende selv.» 1

Konkurransetilsynet viser i brevet til at vilkåret i Hovedtariffavtalen om at Kredittilsynet må ha tatt pensjonsordningen til etterretning før kommunene kan foreta skifte av forsikringsselskap eller pensjonskasse, er nedfelt i en tariffavtale. På bakgrunn av de nevnte uttalelsene i forarbeidene vil Konkurransetilsynet imidlertid ikke være avskåret fra å gripe inn mot enhver bestemmelse som er nedfelt i en slik avtale. Det må trekkes en grense mellom når avtalen dreier seg om «lønns- og arbeidsvilkår i tjeneste hos andre», og når den direkte regulerer konkurranseforholdene i bransjen ut over lønns- og arbeidsvilkår.

Konkurransetilsynet mener det er grunnlag for å anta at uttrykket «lønns- og arbeidsvilkår» må tolkes snevrere etter konkurranseretten enn etter arbeidsretten.

Utvalget viser til at arbeidstakerorganisasjonene (LO/NKF) var sterkt uenig i Konkurransetilsynets tolkning av krrl § 1-3 andre ledd i saken.

14.7.3 Forholdet til EØS-regelverket - Konkurransetilsynets vurderinger

14.7.3.1 Overføringsavtalen

Konkurransetilsynet har i tilknytning til sin uttalelse til Arbeids- og energidepartementet av 4. november 1998 vedrørende Overføringsavtalen for offentlige tjenestepensjoner, ikke vurdert saken i forhold til EØS-konkurransereglene. Bakgrunnen for dette var at uttalelsen ble gitt i medhold av krrl § 2-2 bokstav d, og innebar således kun en påpekning av konkurranseregulerende virkninger av et offentlig tiltak, det vil si lovgivningen som regulerer Statens Pensjonskasses mulighet til å inngå Overføringsavtale med en annen pensjonsinnretning eller en kommune og praktiseringen av denne, jf. § 46 i lov av 28. juli 1949 nr. 26 om SPK.

Konkurransetilsynet vurderte imidlertid under saksbehandlingen muligheten til å anvende inngrepshjemmelen i krrl. § 3-10. Det ble imidlertid i første omgang ansett som mest hensiktsmessig å se på saken under krrl. § 2-2 bokstav d. Dersom saken skulle ha vært vurdert under krrl § 3-10, ville spørsmålet om SPK i realiteten driver ervervsvirksomhet kunne vært en aktuell problemstilling. Tilsvarende spørsmål har vært vurdert i tilknytning til foretaksbegrepet i EF-traktatens konkurranseregler i artikkel 81 og 82. EF-domstolens praksis ville således kunne vært en relevant rettskilde ved en slik vurdering.

Det følger av EØS artikkel 53 at

«Enhver avtale mellom foretak ... som kan påvirke handelen mellom avtalepartene, og som har til formål eller virkning å hindre, innskrenke eller vri konkurransen innen det territorium som er omfattet av denne avtale, skal være uforenelige med denne avtales funksjon og forbudt ...».

Videre fremgår det av artikkel 54 at

«Et eller flere foretaks utilbørlige utnyttelse av sin dominerende stilling innen det territorium som er omfattet av denne avtale, eller i en vesentlig del av det, skal være forbudt og uforenelig med denne avtales funksjon i den utstrekning den kan påvirke handelen mellom avtalepartene...».

Formålet med disse konkurransereglene er å bidra til opprettelsen av et ensartet EØS-marked ved å ivareta konkurransen over landegrensene. Artikkel 53 og 54 forbyr således private foretak å iverksette konkurransebegrensende tiltak som skaper markedsskiller mellom avtalepartene i EØS-avtalen.

Det er bare foretak som er pliktsubjekter etter artikkel 53 og 54. Samhandelskriteriet er nedfelt i artikkel 53 og 54 der det forutsettes at den konkurransebegrensende avtalen og den utilbørlige utnyttelsen av en dominerende stilling «kan påvirke handelen mellom avtalepartene», det vil si ha innflytelse på konkurransen over landegrensene. Dette vil blant annet kunne være tilfellet hvor selve utvekslingen av økonomiske goder mellom EØS-landene påvirkes. I tillegg til at samhandelen mellom avtalepartene må være påvirket, har EF-domstolen oppstilt et tilleggskrav om at påvirkning av samhandelen må være merkbar. Den rent bagatellmessige påvirkning av samhandelen rammes således ikke av forbudsbestemmelsene. Hvorvidt påvirkningen er tilstrekkelig kvalifisert, vil avhenge av en konkret vurdering.

EF-domstolens praksis viser at det skal relativt lite til før handelen anses påvirket. Dette skyldes blant annet at det er tilstrekkelig å påvise at samhandelen potensielt kan påvirkes direkte eller indirekte. EF-domstolen har i sin praksis lagt til grunn at samhandelen mellom EØS-landene normalt vil bli påvirket dersom en avtale hemmer tredjemanns adgang til markedet i et av EØS-landene, videre at samhandelskravet gjerne vil være oppfylt dersom en avtale omfatter store deler av et nasjonalt marked i en EØS-stat. En slik avtale vil bidra til å styrke oppdelingen av nasjonale markeder og gjøre det vanskeligere for potensielle konkurrenter i andre land å etablere seg i den aktuelle stat. Dette vil i enda større grad være tilfellet dersom konkurransebegrensningen involverer foretak som har relativ stor markedsandel i den aktuelle avtalestat. Faren for at konkurransen elimineres og at det blir vanskeligere for andre å etablere seg på markedet, er i slike tilfelle relativt stor.

For at samhandelskriteriet skal være oppfylt, krever EF-domstolen at det på grunn av samtlige objektive, rettslige eller faktiske forhold kan forutses med tilstrekkelig sannsynlighet at handelen mellom medlemsstatene kan påvirkes. Da det er tilstrekkelig med en indirekte og potensiell påvirkning av handelen mellom avtalestatene for at samhandelskriteriet skal være oppfylt, vil ikke beviskravene være strenge. Det er tilstrekkelig at det kan påvises at det er en risiko for at markedet vil utvikle seg slik at samhandelen kan påvirkes.

14.7.3.2 Hovedtariffavalen i kommunal sektor

Heller ikke i denne inngrepssaken har Konkurransetilsynet gått nærmere inn på problemstillinger i forhold til EØS-avtalens konkurranseregler. Bakgrunnen for dette er at tilsynet har vurdert klausulene i HA etter krrl. § 3-10 og ikke etter EØS-konkurransereglene, som tilsynet ikke har kompetanse til å håndheve.

Når det gjelder vurderingen av tilsynets saklige kompetanse til å gripe inn i denne saken, har imidlertid tilsynet sett hen til EF-domstolens praksis. I denne sammenhengen har det særlig vært vurdert i hvilken grad allerede avsagte EF-dommer er relevante og inneholder argumenter som bør tillegges vekt.

Utvalget viser til at vurderingen av HAs bestemmelser om kommunale pensjoner i forhold til konkurransereglene i EØS-avtalens artikkel 53 og 54, er et tema i Arbeidsrettssak nr. 7/1999 hvor LO og NKF har stevnet Kommunenes Sentralforbund, KS, og 11 kommuner for Arbeidsretten for tariffbrudd. Anførslene går i hovedsak ut på at kommunene ikke har fulgt HA's regler om skifte av pensjonsordning ved skifte fra KLP til private forsikringsselskap, og vedrører blant annet de avtaleklausuler som Konkurransetilsynet har uttalt seg om i saken omtalt ovenfor.

Det er i denne sammenheng imidlertid viktig å fremheve at arbeidsrettssaken gjelder en rekke spørsmål som Konkurransetilsynet ikke har sett på i tilknytning til sin inngrepsvurdering (vilkåret i punkt 2.1.8 fjerde ledd om at pensjonsordningen må være tatt til etterretning av Kredittilsynet, er ikke hovedtema for denne arbeidsrettsaken). Det vises for øvrig til avsnitt 10.2.5 ovenfor.

14.8 Utvalgets vurderinger

14.8.1 Innledning

Utvalget legger til grunn at én viktig forutsetning for virksom konkurranse i et marked, er at aktørene har mest mulig like rammebetingelser. Like rammebetingelser, i legal forstand, legger til rette for at markedet i større grad kan fungere effektivt, og lede ressursene dit de kaster mest av seg. En annen måte å si dette på er at markedet «belønner» tilbydere som kan produsere og levere de beste produktene til lavest mulig pris, gjennom høyere etterspørsel og avsetning.

Ulikheter i rammebetingelser kan forstyrre slike tilpasninger, og gi enkelte aktører markedsfortrinn som ikke kan føres tilbake til denne type produksjons- og produktspesifikke fortrinn. Konsekvensen kan bli at konkurransen og ressursbruken vris i en ugunstig retning, samfunnsmessig sett.

Utvalget har, blant annet med utgangspunkt i rettsregler og avtaleverk for det offentlige kollektive pensjonsmarkedet, vurdert konkurransesituasjonen på markedet. Utvalget mener at markedet historisk sett kan sies å ha vært preget av reguleringer både på tilbuds- og etterspørselssiden. Når det gjelder reguleringer på etterspørselssiden, vil utvalget spesielt peke på at den dagjeldende Hovedtariffavtalen for kommunal sektor (gyldig inntil 1. mai 2000), kan ha virket hemmende på konkurransen om pensjonskundene i kommunal sektor. Det vises blant annet til Konkurransetilsynets vurderinger av deler av denne avtalen, gjengitt i avsnitt 14.7.2 ovenfor. Med de endringer som nå er gjort i kapittel 2 i den nye Hovedtariffavtalen, mener utvalget at grunnlaget for virksom konkurranse i denne delen av det offentlige kollektive pensjonsmarkedet er bedret.

Utvalget drøfter i det følgende mulige konkurransereguleringer som spesielt antas å ha betydning for tilbudssiden i det offentlige kollektive pensjonsmarkedet.

14.8.2 Vurderinger av Overføringsavtalen ut fra hensynet til konkurranse og effektiv ressursbruk

Utvalget mener at Overføringsavtalen, direkte eller indirekte, bygger på forutsetninger som kan hindre virksom konkurranse og effektiv ressursbruk i markedet. Utvalget vil særlig peke på at reglene om hvilke pensjonsprodukter som kan omfattes av avtalen, jf. 14.6.4.2 ovenfor, vil kunne hindre foretak eller virksomheter som ønsker annen pensjonsleverandør utenom de etablerte leverandørene innenfor avtalen, å flytte sin pensjonsordning. Videre kan reglene hindre utvikling av nye pensjonsprodukter i offentlig sektor.

Begge disse forholdene vil hver for seg kunne bidra til redusert effektivitet i markedet. Det at pensjonskunder under avtalen ikke står fritt til å velge pensjonsleverandør og samtidig opprettholde medlemskap i avtalen, anser utvalget som det klart viktigste konkurranseregulerende forhold ved Overføringsavtalen.

I tillegg vil utvalget påpeke det forhold at SPK administrerer Overføringsavtalen og samtidig konkurrerer om fristilte statlige bedrifter (om enn ikke aktivt), som uheldig konkurransemessig sett. Utvalget er av den oppfatning at dette i prinsippet kan benyttes til å vri konkurransen i favør av SPK som i utgangspunktet har en dominerende stilling i markedet. Utvalget vil tro at en slik dobbeltrolle i markedet kan være kontroversiell i henhold til til EØS-avtalens konkurranseregler, jf. 14.7.3 ovenfor.

Generelt vil imidlertid utvalget hevde at selv om enkelte pensjonsleverandører er dominerende i det offentlige kollektive pensjonsmarkedet, taler forhold rundt etableringsmuligheter, herunder muligheten for virksomheter til å opprette egen pensjonskasse, «lekkasjer» til utlandet med mer for at markedsmakt neppe kan utnyttes i større grad.

Utvalget mener at Overføringsavtalen må antas å ha gunstige effektivitetsvirkninger i den delen av arbeidsmarkedet som omfatter offentlig sektor. Dette er nærmere begrunnet i kapittel 4 ovenfor. Utvalget understreker at denne vurderingen knytter seg til den offentlig delen av arbeidsmarkedet, og at avtalens virkninger på arbeidsmarkedet generelt neppe kan anses som effektivitetsfremmende - i og med at avtalen svekker mobiliteten mellom offentlig og privat sektor.

14.8.3 Vurderinger av andre konkurransereguleringer i markedet

Utvalget skal i henhold til mandatet først og fremst se på eventuelle konkurransevirkninger av Overføringsavtalen. Utvalget har imidlertid sett det nødvendig å se denne problemstillingen i et perspektiv hvor også andre mulige konkurranseregulerende forhold i dette markedet trekkes fram. Det vises til avsnitt 14.6.5 ovenfor. Utvalget vil spesielt påpeke følgende forhold som antas å ha negativ virkning på konkurransen:

• Flytteretten. I privat sektor har retten til å flytte forsikringer styrket konkurransen. Kredittilsynet fastslo i desember 1994 at den lovbestemte flytteretten også omfatter offentlige tjenestepensjonsordninger. De lovfestede pensjonsordningene er imidlertid ikke omfattet av flytteretten. Når det gjelder SPK, må flyttespørsmålet ses i sammenheng med finansieringssystemet for kassen. Mangelen på reelle fond bak de rettigheter som tjenes opp i SPK, umuliggjør flytting etter de retningslinjer som flytteforskriften legger til grunn.

• Ulike rammebetingelser for tilbyderne.Som nevnt innledningsvis, legger utvalget til grunn at like rammebetingelser er en viktig forutsetning for en konkurransesituasjon som leder til effektiv ressursbruk. KLP har dispensasjoner fra enkelte bestemmelser i forsikringsvirksomhetsloven som vil ha betydning for konkurransen. Disse hviler i hovedsak på et annet forhold mellom kunde og selskap i KLP enn i andre selskaper.

• Aktuarielle forutsetninger. Utvalget mener at ulikheter i forsikringsmatematiske forutsetninger mellom tilbyderne kan gjøre det vanskelig for kundene å foreta sammenlikninger mellom pensjonsproduktene. Det understrekes imidlertid at premie og avkastning normalt vil være viktigst for kundenes valg av produkt og leverandør.

14.8.4 Oppsummering

Til tross for ovennevnte forhold, mener utvalget at konkurransen på det offentlige kollektive pensjonsmarkedet langt på vei må sies å fungere godt med hensyn til å besørge effektiv ressursbruk. Utvalget mener at Overføringsavtalen er den viktigste konkurransereguleringen i det offentlige pensjonsmarkedet i dag.

Overføringsavtalen medvirker delvis til at andre konkurransereguleringer styrkes (begrensede flyttemuligheter), men representerer også en særskilt konkurranseregulering i form av et ensartet produktspekter. Utvalget har imidlertid ikke forutsetninger for å kvantifisere effektivitets- eller konkurransevirkningene av Overføringsavtalen eller av andre antatte reguleringer. Ved å åpne for at andre aktører i livsforsikringsbransjen kan tilby pensjonsforsikringer under avtalen, antar utvalget at konkurransen på markedet vil styrkes i vesentlig grad. Det vises til utvalgets forslag til modeller i kapittel 26 nedenfor.

Utvalget mener det samfunnsmessig sett vil være viktig at markedet for offentlige kollektive pensjonsordninger fungerer godt, blant annet ut fra hensynet til en hensiktsmessig organisering og strukturering av offentlig sektor. Utvalget legger til grunn at det er en fordel at pensjonssystemet ikke bidrar til å øke ansattes motforestillinger mot omstillingsprosesser i offentlig sektor. Utvalget mener at det vil være hensiktsmessig at konkurransemyndighetene fortsatt følger med utviklingen i det offentlige pensjonsmarkedet. Utvalget ser at det kan være tvil om hvor langt konkurransemyndighetens fullmakter rekker når det gjelder forhold som angår «lønns- og arbeidsvilkår», jf jf. konkurranseloven § 1-3 andre ledd og omtalen av hovedtariffavtalesaken i avsnitt 14.7.2. Hvis det legges til grunn en lovforståelse om at pensjonsspørsmål, herunder forvaltning av pensjonsordninger, er et forhold som omfattes av unntaksbestemmelsene i konkurranseloven § 1-3 andre ledd, vil en følgelig vanskelig kunne forvente en oppfølging fra konkurransemyndighetenes side i dette markedet framover. Utvalget ser derfor at det kan være grunnlag for å vurdere presiseringer i konkurranseloven omkring slike spørsmål.

15 Sikring av offentlige tjenestepensjoner i livsforsikringsselskap

15.1 Problemstillingen

For at en pensjonsordning skal kunne være med i Overføringsavtalen, krever det at den har ytelser som er likeverdige med ytelsene i Statens Pensjonskasse.

Ved vurdering av kriterier for hvilke pensjonsordninger som kan være tilsluttet Overføringsavtalen, er det viktig å avklare under hvilke forutsetninger livsforsikringsselskaper og pensjonskasser har adgang til å sikre pensjonsordninger som er likeverdige med pensjonsordningen i Statens Pensjonskasse.

Overføringsavtalen forutsetter blant annet at partene kan garantere oppfyllelse av en bruttogarantert pensjonsordning med tilsvarende pensjon som den som ytes i Statens Pensjonskasse. Det er derfor antatt at det må foreligge full fondsdekning for pensjonsordningen, eventuelt at det stilles garanti for ytelsene slik at sikkerheten for ytelsene opprettholdes og soliditeten for selskapene ikke påvirkes.

Under hvilke forutsetninger livsforsikringsselskaper og pensjonskasser kan sikre offentlige pensjonsordninger beror igjen på hvilke krav og hvilke begrensninger forsikringsvirksomhetsloven legger på livsforsikringsselskapers og pensjonskassers muligheter til å gi garantier.

15.2 Premisser som følger av lov om forsikringsvirksomhet

Livsforsikringsselskapene er underlagt lov 10. juni 1988 nr 39 om forsikringsvirksomhet (forsikringsvirksomhetsloven). Denne loven setter begrensninger for den forsikringsvirksomhet selskapene kan utøve, og stiller krav til selskapenes soliditet og til de premier og vilkår som selskapene benytter. Pensjonskasser er underlagt forskrift 19. februar 1993 nr. 117 om forsikringsvirksomhetslovens anvendelse på pensjonskasser og pensjonsfond (pensjonskasseforskriften). Denne gjør forsikringsvirksomhetsloven med forskrifter i stor utstrekning gjeldende også for pensjonskasser. Forskriften er gitt med hjemmel i forsikringsvirksomhetsloven § 1-1.

15.3 Premieberegningen

Det følger av forsikringsvirksomhetsloven § 7–6 at et forsikringsselskap skal benytte premier som står i rimelig forhold til den risikoen som overtas og i forhold til selskapets økonomi. Loven krever at premiene skal være tilstrekkelig til å gi sikkerhet for oppfyllelse av de inngåtte forsikringsavtalene.

Livsforsikringsselskapene skal beregne premiene etter et forsikringsteknisk beregningsgrunnlag, som skal inneholde de nødvendige forutsetninger om rente, omkostninger, dødelighet, uførhet med mer.

Norske livsforsikringsselskaper plikter å melde nye og/eller endrede forsikringstekniske beregningsgrunnlag til Kredittilsynet senest på iverksettelsestidspunktet. Meldeplikten følger av forskrift 10. november 1994 nr. 1000 om meldeplikt for forsikringstekniske beregningsgrunnlag som er fastsatt i medhold av forsikringsvirksomhetsloven § 7-6 andre og tredje ledd.

Forskriften gjelder for norske forsikringsselskaper og filialer av utenlandske forsikringsselskaper som er hjemmehørende utenfor EØS området. For utenlandske EØS-forsikringsselskaper, herunder de med filialer i Norge, har tilsynsmyndigheten i selskapets hjemland enerett til å drive finansiell regulering og tilsyn.

Forsikringsvirksomhetsloven § 7–6 pålegger Kredittilsynet en plikt til å føre tilsyn med norske livsforsikringsselskapers premieberegning. Videre gir loven § 7-6 Finansdepartementet hjemmel til å gripe inn mot urimelige eller ubetryggende premier, herunder premieberegning som ikke oppfyller lovens krav. Fullmakten er delegert til Kredittilsynet.

15.4 Avsetninger i forsikringsfond

Forsikringsvirksomhetsloven § 8-2 fastsetter at et livsforsikringsselskap skal føre opp et forsikringsfond i sin årsbalanse til dekning av selskapets forpliktelser etter forsikringsavtalene. Forsikringsfondet skal i henhold til § 8-2 andre ledd minst utgjøre forskjellen mellom kapitalverdien av selskapets framtidige forpliktelser og kapitalverdien av de fremtidige nettopremier.

Denne minsteverdien betegnes normalt som netto premiereserve, og representerer en beregning som er basert på forsikringstekniske prinsipper av nåverdien av forsikringsselskapets forsikringsforpliktelser. Ved beregning av forsikringsfondets minsteverdi skal det for de enkelte forsikringskontrakter benyttes samme beregningsgrunnlag som ved beregning av premien.

15.5 Hvilke garantier selskapet eller pensjonskassen kan gi

Forsikringsselskaper kan i henhold til virksomhetsbegrensningsregelen bare drive forsikringsvirksomhet og annen virksomhet som naturlig henger sammen med forsikringsvirksomhet.

De krav som ut fra soliditetshensyn er satt i forsikringsvirksomhetsloven §§ 7-6 og 8-2 til premieberegning og forsikringstekniske avsetninger, innebærer at pensjonsforpliktelsene som selskapet påtar seg, må kunne sikres ved avsetninger i forsikringsfondet. Premieinntektene må derfor sammen med garantert avkastning være tilstrekkelig til at selskapet kan foreta forsikringstekniske avsetninger til dekning av oppfyllelse av framtidige forsikringsforpliktelser.

Lovens krav om at premiene skal være tilstrekkelige til å gi sikkerhet for oppfyllelse av de inngåtte forsikringsavtaler, må ses i sammenheng med kravene til forsikringstekniske avsetninger i loven § 8-2 med tilhørende forskrift som krever full fondsdekning for selskapets forsikringsforpliktelser. Det følger av disse kravene sett i sammenheng at livsforsikringsselskap ikke har adgang til å garantere for oppfyllelse av forsikringsforpliktelser som det ikke er mulig å beregne premien for på en forsvarlig måte, det vil si etter forsikringstekniske prinsipper.

Etter Kredittilsynets vurdering kan ikke enhver ytelse dekkes gjennom årlig premie eller risikopremie. Det som kan dekkes ved en risikopremie, kjennetegnes ved at hendelsene er plutselige og uforutsette. Ytelser som ikke kan anses som forsikringsbare, karakteriseres gjerne av at forsikringstilfellets inntreden helt eller delvis kan bestemmes av den forsikrede eller av forsikringstaker.

Videre må det, for at en ytelse skal kunne forsikres gjennom ordinær årlig premie eller dekkes ved risikopremier, også foreligge et tilstrekkelig stort erfaringsmateriale som kan legges til grunn for vurdering av risikoen. Dersom premiefastsettelsen er basert på et usikkert erfaringsmateriale, og sikkerhetsmarginene er små, vil det ikke være mulig å angi premier som er i overensstemmelse med kravene i forsikringsvirksomhetsloven § 7–6 om at premiene skal stå i rimelig forhold til den risikoen som overtas og være tilstrekkelig til å gi sikkerhet for oppfyllelse av de inngåtte forsikringsavtalene.

De ytelser som etter Kredittilsynets vurdering på denne måten ikke er forsikringsbare i den forstand at de ikke kan dekkes gjennom ordinær årlig premie eller dekkes med risikopremier, kan dekkes når forsikringstilfellet inntreffer. Disse må da finansieres med en engangspremie på dette tidspunktet.

15.6 Forbud mot kryssubsidiering

Reglene om beregning av premier i loven § 7-6 må også ses i sammenheng med forsikringsvirksomhetsloven § 7-5, som fastslår at et forsikringsselskap skal fordele sine kostnader, tap, og inntekter på en rimelig måte mellom forsikringsbransjer, forsikringskontrakter og forsikrede. Formålet med denne bestemmelsen er å motvirke urimelig kryssubsidiering mellom bransjer, kontrakter, med mer.

Etter Kredittilsynets oppfatning er § 7-5 til hinder for at det opprettes felles kommunale pensjonsordninger hvor den forsikringsteknisk beregnede premien utlignes på flere kommunale forsikringstakere. Bakgrunnen for dette er at en utligning av premien medfører at enkelte forsikringstakere betaler deler av premien for pensjonsrettigheter til ansatte hos andre forsikringstakere. Uten dispensasjon må premien fastsettes på individuell basis for den enkelte virksomhet. Hver forsikringstaker forutsettes således å finansiere dekningen av pensjonsrettigheter til egne ansatte.

Bakgrunnen for at KLP likevel kan ha en felles kommunale pensjonsordning med premie basert på en gjennomsnittsberegning som nevnt, er at Finansdepartementet har gitt selskapet dispensasjon i henhold til forsikringsvirksomhetsloven § 13-8. I henhold til dispensasjonen har KLP en felles pensjonsordning for kommuner og kommunale foretak. Det beregnes en forsikringsteknisk premie for hele ordningen, som deretter fordeles mellom forsikringstakerne etter den enkelte kommune eller foretaks andel av det samlede pensjonsgrunnlag (det vil si normalt den samlede lønn) for de arbeidstakere som omfattes av pensjonsordningen.

Forsikringstakere som har sin pensjonsordning sikret i Fellesordningen, betaler således ikke den premie som er nødvendig for å bekoste opptjeningen av egne ansattes pensjonsrettigheter til enhver tid. Dispensasjonen må ses i sammenheng med at KLP i det alt vesentlige har forsikret kommunal og dermed offentlig virksomhet, og at KLP har vedtektsfestet rett til å etterutligne en tilleggspremie hvis den forskuddsbetalte premien ikke er tilstrekkelig. KLP har også tilsvarende felles pensjonsordninger for leger og for tillitsvalgte i kommunesektoren som omfattes av samme dispensasjon fra forsikringsvirksomhetsloven.

Kredittilsynet har hittil ikke reist spørsmål ved om dispensasjonen omfatter det forhold at forsikringstakerne i KLPs fellesordninger belastes premie for dekning av pensjonsrettigheter til tidligere ansatte i foretak som ikke lenger eksisterer og dermed ikke kan betale premie til KLP. Det er imidlertid reist spørsmål om dispensasjonen dekker nevnte forhold fra forsikringsnæringen.

Videre er det i forsikringsnæringen reist spørsmål ved om kommuneloven er til hinder for at kommuner på denne måte står som en form for garantister for fortsatt premiebetaling for kommunale foretak uavhengig av om foretaket nedlegges eller opphører. Det vises til kapitel 17 om kommunale garantier og vedlagte betenkning om kommunale garantier fra tidligere fylkesmann Oluf Skarpnes.

15.7 Kredittilsynets oppgaver og uttalelse

Kredittilsynet fører i henhold til lov av 7. desember 1956 nr. 1 (kredittilsynsloven) tilsyn med at banker, forsikringsselskaper, pensjonskasser og verdipapirforetak med videre utøver sin virksomhet på en betryggende måte i samsvar med lov og bestemmelser gitt i medhold av lov.

Kredittilsynet fører blant annet tilsyn med at livsforsikringsselskap har produkter som oppfyller de krav forsikringsvirksomhetsloven stiller til premieberegningsgrunnlag og forsikringstekniske avsetninger i loven § 7-6, jf. §§ 7-5 og 8-2 med tilhørende forskrifter. Kredittilsynet fører et i hovedsak tilsvarende tilsyn med pensjonskasser basert på samme lov og pensjonskasseforskriften.

Statens Pensjonskasse ba i 1997 Kredittilsynet om en uttalelse om i hvilken grad andre livsforsikringsselskaper enn KLP kan garantere oppfyllelse av bruttogaranterte pensjonsytelser med tilsvarende innhold som i Statens Pensjonskasse (og Fellesordningen i KLP) for kommunale foretak. I en uttalelse til Statens Pensjonskasse i desember 1998 har Kredittilsynet gitt sin vurdering av i hvilken grad det er mulig å etablere kommunale pensjonsordninger som kan tilfredsstille Overføringsavtalens forutsetninger.

Spørsmålsstillingen i henvendelsen fra Statens Pensjonskasse, slik Kredittilsynet oppfattet den, var i hvilken grad livsforsikringsselskaper og pensjonskasser kan garantere oppfyllelse av bruttogaranterte pensjonsytelser innenfor de rammer forsikringsvirksomhetsloven setter.

For kommunale foretak konkluderte Kredittilsynet med at det ikke er mulig å oppfylle Overføringsavtalens forutsetninger i dag om full fondsbasering når foretaket har forsikring i en egen pensjonskasse eller i andre livsforsikringsselskaper enn KLP. Kredittilsynet begrunnet dette med at de individuelle pensjonsrettighetene til arbeidstakere, fratrådte og pensjonister, i en slik pensjonskasse eller selskap, ikke tilfredsstiller forutsetningene om fortsatt G-regulering av løpende og oppsatte pensjoner når et foretak ikke lenger eksisterer.

I tillegg til dette vil antagelig heller ikke bruttogarantien eller alderspensjon fra et tidligere tidspunkt enn den fratredelsesalder som det er betalt årlig premie for, kunne dekkes for arbeidstakere som ikke har fratrådt med rett til løpende pensjon på opphørstidspunktet for foretaket. Tilsvarende gjelder også tidligere arbeidstakere som har fratrådt med rett til oppsatt pensjon før opphørstidspunktet.

Kredittilsynet konkluderte for øvrig med at det er mulig å etablere kommunale pensjonsordninger for kommuner og fylkeskommuner i private livsforsikringsselskaper og pensjonskasser som kan tilfredsstille Overføringsavtalens forutsetninger på dette punktet. Vilkårene for dette var etter Kredittilsynets vurdering at kommunen eller fylkeskommunen må forplikte seg til å betale tilleggspremier når oppsatte rettigheter og løpende pensjoner skal reguleres og eventuelt når rett til løpende pensjon utløses hvis oppfyllelse av bruttogarantien krever dette. Kredittilsynet skisserte for øvrig tre ulike måter å dekke den fleksible pensjonsalderen på.

15.8 Særtrekk ved offentlige ordninger

Det er lagt til grunn at full forsikringsmessig dekning av ytelsene bør være en forutsetning for at foretak skal kunne tilsluttes Overføringsavtalen. De viktigste spørsmålene kommunale pensjonsordninger reiser i forhold til denne forutsetningen, er knyttet til bruttogarantien, de fleksible pensjonsalderbestemmelsene, og G–regulering av oppsatte rettigheter og løpende pensjoner.

Det er noe ulike synspunkter i Kredittilsynet og i livsforsikringsselskapene på i hvilken grad disse ytelser er forsikringsbare i den forstand at de kan dekkes gjennom årlig premie eller risikopremie, eller om de først kan sikres ved engangspremie når forsikringstilfellet inntrer. Fra forsikringsnæringen er det dessuten gitt utrykk for at det som et alternativ til forsikringsmessig dekning av visse ytelser bør kunne stilles vilkår om at ordningen skal ha et premiefond av en nærmere bestemt størrelse. Midler i dette premiefondet vil kunne benyttes som engangspremier til å regulere forskjell mellom brutto-/nettoverdier og med fornuftig premiefastsetting også til å dekke opp tillegg som måtte bli nødvendig i forbindelse med de fleksible pensjonsalderbestemmelser.

G-regulering av oppsatte rettigheter og løpende ytelser krever til dels andre løsninger, men med for eksempel tilstrekkelige garantier fra kommuner eller kredittforsikringsselskaper burde livsforsikringsselskapene også kunne dekke dette.

15.9 Om KLP’s premieberegningssystem

Medlemmer av Felles kommunal pensjonsordning i KLP må kunne anses å være sikret bruttogaranterte ytelser som i hovedsak tilsvarer de ytelsene som medlemmene av Statens Pensjonskasse har rett til, herunder regulering av oppsatte og løpende ytelser. Tilsvarende gjelder for medlemmer av de andre fellesordningene i KLP.

Dette gjelder også medlemmer i fellesordningen(e) som er eller har vært ansatt i kommunale foretak som har opphørt. Deres pensjonsrettigheter blir med andre ord regulert på linje med de øvrige, selv om vedkommende foretak/arbeidsgiver ikke lenger innbetaler premie til Fellesordningen. Det er de øvrige forsikringstakere i Fellesordningen som i disse tilfeller står ansvarlig for finansieringen av regulering av de oppsatte rettigheter og løpende pensjoner for disse medlemmer av Fellesordningen, i den grad reguleringen ikke finansieres gjennom avkastningen på premiereserven knyttet til disse medlemmers rettigheter. Dette må antas til tross for at KLP’s ansvar er betinget av at de enkelte forsikringstakerne innbetaler tilleggspremier dersom dette er nødvendig for å dekke utbetalinger av bruttogaranterte ytelser på linje med ytelsene i Statens Pensjonskasse.

Bakgrunnen for dette er dels den implisitte kommunale garantien som ligger i etterutligningsordningen. Videre er det i vedtektene, forsikringsvilkårene gjort unntak fra vilkåret om innbetaling av premie fra vedkommendes arbeidsgiver når det gjelder regulering av oppsatte rettigheter og løpende pensjoner til medlemmene i Fellesordningen(e) som er eller har vært ansatt i kommunale foretak som har opphørt sin virksomhet.

Vilkårene i Fellesordningen innebærer for øvrig at KLP i motsetning til andre livsforsikringsselskaper har forpliktet seg til å anvende avkastningen av forsikringsmidlene til regulering av pensjonene. Det vil derfor bare helt unntaksvis være nødvendig å dekke reguleringen med tilleggspremie (eventuelt ved etterutligning) fra de andre forsikringstakere i Fellesordningen.

15.10 Sikring av bruttogarantien

De kommunale pensjonsordningene gir i likhet med Statens Pensjonskasse medlemmene rett til ytelser etter et prinsipp hvor bruttonivået garanteres. Pensjonsordningens ytelser utgjør til enhver tid differansen mellom en bestemt total prosent av pensjonsgrunnlaget og faktiske folketrygdytelser.

De private pensjonsordninger som er mest sammenlignbare med de offentlige pensjonsordninger, er de såkalte differanseordninger.I differanseordningene tas det også utgangspunkt i at det skal oppnås et bestemt nivå på de samlede ytelser fra pensjonsordningen og folketrygden. I differanseordninger defineres pensjonene i kollektivforsikringen som differansen mellom en viss totalprosent av pensjonsgrunnlaget og en beregnet folketrygd.

Bestemmelsene i folketrygdloven er utformet slik at folketrygdpensjonens størrelse ikke kan angis nøyaktig før vedkommende får rett til pensjon. Dette skyldes at folketrygdens pensjoner er avhengig av faktorer som sluttpoengtall, poengår og trygdetid. De folketrygdytelser som det skal gjøres fradrag for i differanseordninger, må derfor beregnes under forenklede forutsetninger, og fradraget har derfor fått navnet «beregnet folketrygd».

Totalpensjonen settes blant annet ned med tilleggspensjonen fra folketrygden.

Tilleggspensjonen beregnes etter folketrygdens regler, men med pensjonsgrunnlaget som gjennomsnittlig pensjonsgivende inntekt, og med de begrensninger som gjelder i folketrygden. (Pensjonsgrunnlaget er tilnærmet sluttlønn.)

Opptjeningstiden i folketrygden regnes fram til pensjonsalderen i pensjonsordningen. Størrelsen på den beregnede folketrygdpensjonen vil derfor avvike noe fra den pensjonen som faktisk kommer til utbetaling fra folketrygden.

I realiteten er det således differansen mellom ytelsene som er sikret ved den årlige premien, og ikke det samlede pensjonsnivået.

På grunn av at folketrygden bruker de beste 20 inntektstårene ved beregningen av tilleggspensjon, og at man også får medregnet ekstrainntekter som for eksempel overtid når pensjonen beregnes, er det grunn til å anta at man sjelden får en totalpensjon som er lavere enn den som er forutsatt ved fastsettelse av ytelsene fra tjenestepensjonsordningen. For medlemmer som har vært ute av arbeidsforholdet i perioder, vil det imidlertid som regel være slik at beregnet folketrygd er høyere enn den faktiske, og totalpensjonen blir derfor for disse lavere enn forutsatt. Noen kollektive pensjonsordninger har derfor en klausul som sier at hvis totalpensjonen blir lavere enn forutsatt ved fastsettelse av ytelsene fra tjenestepensjonsordningen, skal dette kompenseres (ved for eksempel overføringer fra premiefondet).

Kredittilsynets la i sin uttalelse i desember 1998 til grunn at bruttoordning kan sikres i livsforsikringsselskaper ved bruk av en differanseordning, kombinert med at forsikringstaker i forsikringsavtalen forplikter seg til å betale engangspremier til dekning for ytelser som ikke er forsikringsteknisk dekket gjennom den ordinære premiebetalingen i premiebetalingstiden.

Tilleggspremien kan dekkes av arbeidsgiver ved direkte innbetaling eller ved å belaste pensjonsordningens premiefond. Kontantverdien av eventuell for mye sikret pensjon godskrives premiefondet. Fram til tilleggspremien er betalt, vil livsforsikringsselskapets forpliktelser til å dekke eventuell avvik mellom faktisk og beregnet folketrygd være betinget av at forsikringstaker oppfyller sin plikt til å betale inn tilleggspremie som nevnt.

KLP må også dekke bruttogarantien ved engangspremier når forsikringstilfellene inntrer. Men på grunn av det solidariske premieberegningssystemet og etterutligningsretten vil de forsikrede i praksis få oppfylt bruttogarantien også i de tilfeller hvor det kommunale foretaket er gått til opphør og således ikke kan innbetale engangspremien.

15.11 Fleksibel pensjonsalder

15.11.1 Generelt om fleksibel pensjonsalder

I privat sektor har medlemmer av tjenestepensjonsordninger etter skatteloven ingen adgang til selv å velge når de vil fratre med rett til pensjon fra pensjonsordningen. Det fastsettes en bestemt pensjonsalder i forsikringsavtalen som fastlegger når medlemmet tidligst kan fratre med rett til alderspensjon. Skattefavoriserte foretakspensjonsordninger kan ikke ha lavere pensjonsalder enn 67 år, med mindre det er fastsatt en lavere særaldersgrense for den enkelte stillingskategori.

I kommunale pensjonsordninger og i Statens Pensjonskasse er medlemmene gitt en viss frihet hva angår fratredelsesalder. De fleste med pensjonsalder 67 år har rett til en avtalefestet tjenestepensjon (AFP) fra fylte 65 år. Det gjelder også dem som før dette tidspunktet har fratrådt med rett til AFP pensjon. Medlemmer av kommunale pensjonsordninger har dessuten rett til å fratre før nådd aldersgrense hvis det ikke er mer enn tre år igjen til aldersgrensen og summen av alder og medlemstid er minst 85 år.

15.11.2 Kredittilsynets oppfatninger

Kredittilsynet la i sin uttalelse i desember 1998 til grunn at fleksibel pensjonsalder ikke kan inngå som et eget beregningselement i et forsikringsteknisk beregningsgrunnlag. Dette skyldes at den enkelte selv kan bestemme om vedkommende skal benytte adgangen til fratredelse etter 85–årsregelen og fratredelse med AFP. Av denne grunn er det etter Kredittilsynets vurdering ikke mulig å fastsette pensjonsordningens årlige premie slik at det er avsatt korrekt premiereserve for den enkelte på fratredelsestidspunktet. Dette gjelder også for Fellesordningen(e) i KLP, men som tidligere nevnt framtrer ikke dette så klart fordi det foretas en utligning på et stort kollektiv av forsikringstakere.

Det foreligger ulike måter å dekke de rettigheter til fleksibel pensjonsalder som kommunale pensjonsordninger gir. Etter Kredittilsynets vurdering vil andre livsforsikringsselskaper enn KLP imidlertid bare kunne garantere fullt ut for utbetaling av de beregnede pensjonsytelser ved fratredelse før aldersgrensen hvis den ordinære årlige premie for det enkelte medlem blir fastsatt ut fra vedkommendes lavest mulige fratredelsesalder. Det innebærer at det bare er denne metoden som etter Kredittilsynets oppfatning gjør det mulig å dekke og dermed fondsbasere fleksibel alderspensjonering for dem som har slik rett og ikke har fratrådt på det tidspunktet da det kommunale foretaket eventuelt opphører.

Denne metoden innebærer at forsikringstaker må godskrives verdien av de ytelser som ikke kommer til utbetaling til medlemmer fordi de velger å fratre senere enn ved lavest mulige alder. Godskrivning av verdien av ytelser som ikke kommer til utbetaling, er nødvendig for at premien i henhold til forsikringsvirksomhetsloven § 7-6 ikke skal bli urimelig høy. Verdien av ytelsene kan overføres til et premiefond tilknyttet pensjonsordningen. Ved denne løsningen blir de årlige premiene noe høyere, men til gjengjeld blir tilbakeført premie(reserve) til premiefondet også høyere, og dette kan igjen brukes til å dekning av premier.

For KLP’s vedkommende vises det til det som er sagt om KLP’s premieberegningsystem for Fellesordningen(e) over.

15.11.3 Forsikringsnæringens synspunkter

Forsikringsnæringen mener at det også bør kunne utvikles produkter hvor fleksibel pensjonsalder inngår som et beregningselement i det forsikringstekniske beregningsgrunnlag. Dette er et spørsmål om å kunne fastsette en erfaringsmessig basert avgangsfrekvens. Er denne fastsatt, blir det gjenstående bare et spørsmål om hvordan dekke regulering av de løpende ytelsene etter avgangsalder. Dette er blant annet lagt til grunn i et notat om vurdering av forsikringsbarhet datert 5. mai 2000 fra Fagutvalg aktuar liv i Finansnæringens hovedorganisasjon, FNH.

15.12 Pensjonsregulering

15.12.1 Om regulering av oppsatte rettigheter og løpende ytelser i og utenfor offentlige ordninger

Etter fast praksis blir oppsatte rettigheter og løpende pensjoner i Statens Pensjonskasse regulert hvert år i samsvar med endringen i folketrygdens grunnbeløp (G-regulering). Reguleringsvedtaket treffes hvert år av Stortinget. Overføringsavtalen forutsetter at oppsatte rettigheter og løpende pensjoner i kommunale pensjonsordninger som omfattes av avtalen, blir regulert på samme måte som i Statens Pensjonskasse.

Ansatte i kommunale pensjonsordninger får rett til oppsatt pensjon fra pensjonsordningen hvis han eller hun fratrer uten å ha rett til løpende pensjon. Ved fratreden fra en kommunal pensjonsordning får fratrådte ikke utstedt en fripolise basert på oppsamlet premiereserve slik som i private pensjonsordninger. De fratrådte får en oppsatt pensjonsrettighet som etter fast praksis reguleres på linje med tilsvarende regulering som den som foretas i Statens Pensjonskasse. Den oppsatte rettighet må fortsatt anses å inngå i pensjonsordningen, og er derved ikke å anse som en individuell kontrakt. Pensjonsplanens bestemmelser om minste samlede tjenestetid (tre år) for rett til oppsatte rettigheter, fører for øvrig til at det er uvisst om alle de opptjente pensjonsrettighetene vil komme til utbetaling.

Forsikringstakere i kommunale pensjonsordninger, som normalt er kommunen, fylkeskommunen eller kommunale foretak, antas på denne bakgrunnen å ha krav på alt det overskudd som etter forsikringsvirksomhetsloven § 8-1 skal tilbakeføres til kontrakten. Dette gjelder også det overskudd som genereres av midler knyttet til oppsatte rettigheter for fratrådte arbeidstakere som følge av sikkerhetsmarginer i premieberegningsgrunnlaget.

15.12.2 Om sikring av regulering av ytelser i offentlige ordninger

Kredittilsynet la i sin uttalelse til grunn at det bare er mulig å sikre G–reguleringen i livsforsikringsselskap ved innbetaling av en engangspremie for reguleringen på det tidspunktet reguleringen foretas. Dette gjelder som nevnt også for sikring av rettigheter i Fellesordningen(e) i KLP.

Livsforsikringsselskapets plikt til å foreta regulering vil inntre ved innbetaling av nødvendig tilleggspremie. Etter Kredittilsynets vurdering burde det på denne måten være mulig i tilstrekkelig grad å sikre regulering av løpende pensjoner og oppsatte rettigheter, såframt forsikringstakerens virksomhet ikke er opphørt på det tidspunktet reguleringen finner sted.

Engangspremien vil også her være en tilleggspremie i forhold til årets ordinære premie, som forsikringstaker i såfall forutsettes å være forpliktet til å innbetale i henhold til forsikringsavtalen. Slik dekning av G–regulering innebærer i praksis at det må innbetales en tilleggspremie en gang hvert år med virkning fra reguleringstidspunktet, som normalt er 1. mai.

Tilleggspremien må dekkes av arbeidsgiveren enten ved å belaste pensjonsordningens premiefond eller om nødvendig ved direkte innbetaling. Tilleggspremien vil normalt bli finansiert helt eller delvis av det overskuddet på pensjonistenes premiereserve som tilbakeføres til pensjonsordningens premiefond.

Har forsikringstaker flyttet pensjonsordningen til et nytt livsforsikringsselskap eller ny pensjonskasse, og flyttingen ikke omfatter pensjonistenes og de fratrådtes rettigheter, kan det oppstå praktiske problemer. Forsikringsvirksomhetsloven med forskrifter vil etter Kredittilsynets vurdering imidlertid ikke være til hinder for at det som vilkår for tilslutning til Overføringsavtalen kreves at arbeidsgiver fortsatt tar ansvar for at G–reguleringen opprettholdes for de gjenværende pensjonister og for innehavere av oppsatte rettigheter.

Det som er sagt om sikring av regulering av ytelsene, gjelder selvfølgelig også reguleringstillegg som Overføringsavtalen forutsetter skal innvilges etter at et kommunalt foretak har opphørt.

Andre livsforsikringsselskaper enn KLP vil imidlertid ikke kunne garantere for regulering av ytelsene til de gjenværende pensjonistene og fratrådte uavhengig av om arbeidsgiver innbetaler eventuell nødvendig tilleggspremie for dekning av reguleringen av pensjonene. Det vil være behov for slik tilleggspremie i den utstrekning overskuddsdannelsen i de gruppene som ikke er flyttet, er mindre enn det som er nødvendig for å sikre deres G–regulering. Dersom overskuddsdannelsen i de grupper som ikke er flyttet, er større enn det som er nødvendig for å sikre deres G–regulering, bør det overskytende kunne overføres til pensjonsordningen i den nye pensjonsinnretningen eller eventuelt tilføres et premiefond for vedkommende forsikringstaker i selskapet.

15.12.3 Kredittilsynets oppfatninger

Kredittilsynet mener at private livsforsikringsselskap ikke kan sikre G–reguleringen for pensjonister og fratrådte uavhengig av om arbeidsgiver er opphørt og kan innbetale eventuell nødvendig tilleggspremie for dekning av reguleringen av pensjonene. Begrunnelsen for dette standpunktet er hovedsakelig den samme som begrunnelsen for at disse selskapene ikke kan forsikre en bruttogaranti før pensjonstilfellet inntreffer. Regulering av oppsatte rettigheter og løpende pensjoner må også i KLP sikres med engangspremie på det tidspunktet reguleringen foretas. Det som adskiller KLP og de andre livsforsikringsselskapene i denne sammenheng, er at tidligere arbeidsgivers andel av premien i KLP blir dekket av de andre forsikringstakere i KLP gjennom etterutligningsordningen.

Forsikringsvirksomhetsloven § 7–6, jfr. § 7–5, er etter Kredittilsynets vurdering til hinder for at det kan opprettes nye ordninger i livsforsikringsselskaper hvor en gruppe av forsikringstakere står kollektivt ansvarlige for finansiering av regulering av oppsatte rettigheter og løpende pensjoner for forsikrede. Det vises til det som er sagt om dette under 17. 2 i avsnittet om forsikringsvirksomhetsloven § 7-5. KLP har dispensasjon fra Finansdepartementet for sitt premieberegningssystem. Kredittilsynet har lagt til grunn at dispensasjonen også omfatter det forhold at forsikringstakerne i Fellesordningen garanterer for regulering framover i tid av oppsatte rettigheter og løpende pensjoner for tidligere ansatte kommunale foretak som er opphørt.

15.12.4 Forsikringsnæringens synspunkter

Forsikringsnæringen er ikke enig med Kredittilsynet på dette punkt, idet et alternativ for eksempel kan være at man for foretak må kunne dekke også framtidig G-regulering. Dette kan gjøres ved en kombinasjon av at premien beregnes ut fra et sterkere premieberegningsgrunnlag enn normalt og at den gjenstående forskjellen dekkes ved at det opprettes en risikopool for slike ordninger.

Næringen mener dessuten at det bør være mulig å tilfredsstille forsikringsvirksomhetslovens krav til sikkerhet ved at det stilles en garantiforsikring for oppfyllelse av plikten til å betale eventuell tilleggspremie. Forsikringsselskapenes utgangspunkt er at avsetningene kan fastsettes slik at forskjellen blir liten og behovet for garanti mindre.

15.13 Andre rettigheter som må sikres ved engangspremie

Det foreligger også enkelte andre pensjonsrettigheter i kommunale pensjonsordninger som det etter Kredittilsynets vurdering er lite hensiktsmessig, komplisert eller umulig å forsikre på annen måte enn ved innbetaling av tilleggspremie når forsikringstilfellet inntrer. Dette gjelder blant annet rett til bruttopensjon i den måned forsikringstilfellet inntreffer, fordi folketrygdens ytelser først begynner å løpe en måned senere, enke og enkemannspensjon uten ervervsprøving, samt barnepensjon mellom 18 og 21 år som er basert på bevilgning utfra skjønnsmessige vurderinger.

Barnepensjonen kan alternativt dekkes ved at medlemmer blir belastet for premie som om barnepensjonen løper ubetinget til barnet fyller 21 år. Midler som ikke kommer til utbetaling må i så fall godskrives forsikringstaker (det vil si pensjonsordningens premiefond) for at ikke premien i strid med forsikringsvirksomhetsloven § 7-6 skal bli urimelig høy.

For øvrig er det etablert et nettosystem for etterlattepensjon for etterlatte ektefelle født etter 1. juli 1950, og for barnepensjon. Disse reglene blir gitt virkning fra 1. januar 2001.

15.14 Oppsummering og utvalgets vurderinger

15.14.1 Sikring av bruttogarantien

Utvalget mener at en bruttogarantert kommunal pensjonsordning kan tegnes i et livsforsikringsselskap ved bruk av en differanseordning, kombinert med at forsikringstakeren forplikter seg til å innbetale engangspremie når forsikringstilfellet inntrer, til dekning av eventuelle ytelser som ikke er forsikringsteknisk dekket gjennom den ordinære premiebetaling. Dersom et kommunalt foretak opphører, vil ansatte og tidligere ansatte i foretaket som har rettigheter til pensjon som ikke har begynt å løpe, imidlertid ikke lenger ha en forsikringstaker som kan betale eventuell nødvendig tilleggspremie for bruttogarantien.

Utvalget mener at det bør kunne gis en tilfredstillende sikkerhet for varig dekning av bruttogarantien dersom det stilles en kommunal garanti eller kredittforsikring som dekker eventuelle avvik mellom faktisk og beregnet folketrygd dersom foretaket går til opphør ved konkurs eller på annen måte.

15.14.2 Framtidig regulering av oppsatte rettigheter og løpende pensjoner

Utvalget mener videre at det bør kunne gis tilfredsstillende sikkerhet for varig regulering av oppsatte rettigheter og løpende pensjoner, dersom det stilles en kommunale garanti eller kredittforsikring, eventuelt kombinert med krav til premieberegningsgrunnlaget for pensjonsordningen. Garantien eller kredittforsikringen må dersom foretaket er opphørt, dekke eventuelt framtidig avvik mellom den reguleringen av ytelsene som finner sted gjennom tilbakeføring av overskudd til fripolisen og den reguleringen som til enhver tid finner sted av tilsvarende pensjoner i Statens Pensjonskasse. Videre vil en gjennom å stille skjerpede krav til grunnlagsrenten i premieberegningsgrunnlaget kunne sikre at overskuddsevnen til fripolisen normalt blir tilstrekkelig til at G-reguleringen kan finansieres med overskuddet på fripolisens premiereserve.

Det er ikke enighet i utvalget om at en kommunal garanti eller en kredittforsikring som nevnt, kan erstattes ved at det opprettes en egen risikopool for slike ordninger.

15.14.3 Fleksibel pensjonsalder

Utvalget mener at det rent teknisk ikke er et problem å fastsette premien for dekning av alderspensjonsytelser hvis avgangsalderen er kjent. Det er derfor enighet om at fleksibel pensjonsalder kan dekkes og derved fondsbaseres fullt ut for kommunale foretak hvis premien beregnes ut fra lavest mulige avgangsalder for den enkelte. Fortsetter arbeidstaker utover denne alder, krediteres ytelsene premiefondet som igjen kan brukes til premiebetaling. Over tid vil det derfor skje en utjevning av premiekostnadene for foretaket.

Utvalget er også enige om at fleksibel pensjonsalder alternativt kan dekkes ved at foretaket kombinerer en forsikring hvor premien blir beregnet på basis av en erfaringsbasert gjennomsnittlig fratredelsesalder med å stille en kommunal garanti eller tegner en kredittforsikring til fordel for partene i Overføringsavtalen. Det må i såfall kreves at garantien eller kredittforsikringen skal dekke eventuell manglende premiebetaling dersom foretaket ikke har evne til å betale denne tilleggspremien på det tidspunktet alderspensjon blir tatt ut.

Forsikringsnæringen mener som tidligere nevnt dessuten at det bør kunne utvikles produkter hvor fleksibel pensjonsalder inngår som et beregningselement i det forsikringstekniske beregningsgrunnlaget.

16 Kommunale garantier

16.1 Innledning

I de tilfeller hvor livsforsikringsselskap ikke kan sikre offentlige tjenestepensjonsordninger som er likeverdige med Statens Pensjonskasse, kan det være aktuelt at kommunene garanterer for forpliktelsene. Dette kapitlet vil i punkt 16.2 si litt om kommunale låneopptak, og i punkt 16.3 om kommunale garantistillelser. Der vil vi komme inn på de to sentrale begrepene «særlig kommunal interesse» og «utøvelse av næringsvirksomhet», og se på kommunale garantier overfor ulike typer av virksomheter.

Lov om kommuner og fylkeskommuner av 25. september 1992 nr. 107 (kommuneloven) har bestemmelser om blant annet kommuners rett til låneopptak, garantiforpliktelser og pantsetting for andres gjeld. Låneopptak reguleres i loven § 50, garantistillelser i § 51.

Spesiallovgivning innen kommunal sektor har også egne bestemmelser om det økonomiske ansvaret for kommuner i form av låneopptak og garantistillelser. For eksempel har lov om Den norske kirke av 7. juni 1996 nr. 31 (kirkeloven) bestemmelser i §§ 15 og 16 om mulig rett til låneopptak og garantistillelser.

Bestemmelsene i kommuneloven er sentrale ved vurderingene av hvor langt kommunene har rett til å påta seg garantiforpliktelser. Hvor langt ansvaret for de samme rekker, er også regulert i §§ 50 og 51, både når det gjelder forpliktelser for kommunen selv, for andre kommunale/interkommunale virksomheter som måtte være organisert på forskjellige måter, og for andre utenfor denne kretsen.

Et garantivedtak kan fattes av kommunestyret, eller av kommuneadministrasjonen når myndigheten til å vedta garantier er delegert dit. En garanti krever statlig godkjennelse, som foretas av Kommunal- og regiondepartementet eller Fylkesmannen. Dette medfører at et garantivedtak ikke er gyldig før slik godkjenning foreligger.

Kommuner kan ha sin egen pensjonskasse, som er en selvstendig juridisk person. Midlene i pensjonskassen holdes da atskilt fra kommunens midler for øvrig, og pensjonskassen hefter selv ikke for kommunens forpliktelser. Alternativt kan pensjonsordningen være tilsluttet en fellesordning som Kommunal Landspensjonskasse eller være plassert i et forsikringsselskap.

Juridisk litteratur behandler de nevnte bestemmelsene på en fyldig og oversiktlig måte når det gjelder låneopptak og garantistillelser generelt og konkret for de vanlige typene. Det er imidlertid sagt lite om de problemstillinger som vi kommer inn på i vår utredning om garanti for pensjonsforpliktelser.

Utvalget har bedt tidligere fylkesmann Oluf Skarpnes om å skrive en betenkning om kommunale garantier med utgangspunkt i våre problemstillinger. Denne er avgitt 21. januar 2000, og følger som vedlegg 3 til denne NOU’en.

Kommunal- og regionaldepartementet har tatt initiativ til endringer i kommuneloven, se Ot.prp. nr. 43 for 1999–2000 av 28. april 2000. Kapittel 9 i denne proposisjonen omhandler de kommunale låneopptakene, mens kapittel 10 omhandler de kommunale garantiene. Kommunenes ansvar for kollektive tjenestepensjonsordninger er ikke direkte omtalt i proposisjonen.

16.2 Om kommunale låneopptak

Kmmuneloven § 50 nr. 1 første punktum lyder:

«En kommune eller fylkeskommune kan ta opp lån til egne kapitalformål og til konvertering av eldre gjeld.»

Med kapitalformål menes i utgangspunktet alle typer kapitalgjenstander som ikke er forbruksgjenstander, og som kommunen selv eier. Utenfor begrepet faller blant annet låneadgang til driftsformål.

Det er adgang for kommunen til å ta opp lån også hvor kommunen selv ikke er eier. Denne retten er imidlertid mer begrenset. Det framgår av § 50 nr. 1 andre punktum bokstav a at lån kan tas opp når

«lov eller stortingsbeslutning forutsetter kommunal eller fylkeskommunal finansiering»

og bokstav b når

«det er gitt statlig tilsagn om refusjon av kommunal eller fylkeskommunal forskuttering. Det kan ikke tas opp lån ut over refusjonens størrelse».

Under bokstav a faller ansvaret i medhold av kirkelovgivningen.

Kommuneloven § 50 nr. 2 om kommuners adgang til å ta opp likviditetslån, omfatter også lån for å sikre full forsikringsteknisk dekning i pensjonsordning for egne ansatte og kommuners mulighet for å slutte seg til Overføringsavtalen for offentlige pensjonsordninger. Dette vil medføre at kommunen har rett til å oppta lån for å finansiere eventuell underdekning når en selvstendig pensjonskasse oppløses, og ved skifte av pensjonsordning.

Hvis det derimot er den kommunale pensjonskassen som opptar ansvarlig lån, er det ikke kommunen som er låntaker, i og med at den kommunale pensjonskassen er en selvstendig juridisk person. I dette tilfellet kan kommunen stille garanti, noe som blir behandlet nedenfor.

16.3 Om kommunale garantistillelser

16.3.1 Innledning

Kommuneloven § 51 er som nevnt hovedbestemmelsen på området om garantiforpliktelser. Bestemmelsens nr. 1 lyder:

« En kommune eller fylkeskommune kan stille garanti for andres økonomiske forpliktelser når det foreligger en særlig kommunal eller fylkeskommunal interesse, eller er bestemt i lov eller i stortingsbeslutning.

Det kan ikke stilles garanti for økonomiske forpliktelser som er knyttet til utøvelse av næringsvirksomhet.«

Departementet har gitt nærmere forskrifter i den såkalte garantiforskriften av 9. februar 1993. Merknader til forskriften er inntatt i rundskriv H–10/93 av 9. februar 1993 fra det daværende Kommunal- og arbeidsdepartementet, se vedlegg 4 i denne utredningen.

Garantiadgangen er først og fremst knyttet til investeringsformål. Det kan imidlertid også gis garanti til ren drift når det foreligger en særlig kommunal eller fylkeskommunal interesse, se punkt 16.3.3. Av § 51 nr. 3 framgår det at departementet kan fastsette nærmere regler om adgangen til å stille driftsgarantier ved forskrift, noe som er gitt i forannevnte garantiforskrift av 9. februar 1993.

Garanti for «andres» økonomiske forpliktelser er en såkalt «tredjemannsgaranti». Til spørsmålet om kommunen hefter som selvskyldnerkausjonist eller simpel kausjonist, uttrykker Overå og Bernt i sin bok Kommuneloven med kommentarer s. 358 – 359:

«Her følger det imidlertid av forskriftens § 5 nr. 1 at det normalt bare kan komme på tale med simpel kausjon: det vil si at kreditor ved et eventuelt mislighold først må søke dekning hos hovedkreditor slik at kommunens/fylkeskommunens ansvar blir begrenset til det som ikke kan inndrives her. Selvskyldnerkausjon – som medfører at kreditor kan gå direkte på garantisten ved mislighold – vil det bare kunne gis dispensasjon til «når særlige grunner foreligger.»

Hvis det derimot skulle dreie seg om en garanti som ikke gir kreditor noen rettigheter, enten av økonomisk eller ikke-økonomisk art, er det ingen tredjemannsgaranti, og omfattes derfor heller ikke av kommuneloven. Slike garantier kan kommunen gi helt fritt i kraft av sin autonomi, som kan defineres som selvbestemmelsesrett.

Som nevnt er kommunelovens bestemmelser på dette punkt tatt opp til revisjon ved Kommunal- og regionaldepartementets framleggelse av Ot.prp. nr. 43 for 1999–2000, se punkt 16.3.6 nedenfor.

16.3.2 Nærmere om kommunale garantistillelser

En kommunal pensjonskasse må til en hver tid ha en ansvarlig kapital som oppfyller gjeldende krav til kapitaldekning i pensjonskasser. Hvis pensjonskassen trenger å oppta ansvarlig lån, kan låneopptaket garanteres av kommunen. Det uttales i betenkningen fra Skarpnes at det ikke er tvilsomt at en kommune kan garantere for sin egen pensjonskasses lån, som angår kommunens egne ansatte. Dette vil være tilfellet for alle ansatte i kommunen, uavhengig av hvilken underliggende etat eller underliggende virksomhet det dreier seg om, så lenge det er tale om kommunalt ansatte og virksomheten styres direkte av kommunen i henhold til myndighet etter kommuneloven eller særlovgivningen.

Dette framgår av kommuneloven § 50 nr. 1 første punktum. Men selv om kommunen ikke direkte er pålagt oppgaven eller tjenesten, bør tjenester av typen velferds- og omsorgstilbud som en kommune overlater til andre å utføre eller som kommunen er interessert i blir utført, ikke kunne anses som næringsvirksomhet i denne sammenhengen, slik at en kommune må kunne garantere også der.

Det synes heller ikke å være tvilsomt at en kommune må kunne garantere for pensjoner for egne ansatte når forpliktelsene er overtatt av andre eller skal oppfylles av andre, for eksempel et forsikringsselskap. Pensjonsforpliktelsene påhviler arbeidsgiver gjennom arbeidskontrakt og tariffavtale, og dermed ikke alene den pensjonskassen eller det forsikringsselskapet som har påtatt seg den forsikringsmessige administrasjonen.

Tradisjonelt regnes forannevnte kommunale garanti ikke å være garanti for «andres» forpliktelser, idet det i realiteten dreier seg om kommunens egne ansatte.

Det som imidlertid er mer usikkert og også hovedspørsmålet for betenkningen fra Skarpnes, er om en kommune etter loven kan garantere for å oppfylle pensjonsavtaler som kommunale foretak har inngått med forsikringsselskap. I en forstand dreier også dette seg om kommunalt ansatte. På den andre siden kan det dreie seg om mange ulike former for foretak, og tilknytningen til kommunen kan være forskjellig avhengig av hvilken sektor eller oppgave det er tale om.

Spørsmålet er blitt mer aktuelt etter som større deler av den kommunale forvaltning blir skilt ut fra kommunen i egne selvstendige virksomheter og i andre tilfeller fristilt fra kommunen (deleid med private interesser eller totalt privatisert). Videre er pensjonsforpliktelsene meget langvarige, og det økonomisk gjensidige forholdet mellom partene i gjeldende Overføringsavtale krever derfor en garanti for framtidig oppfyllelse av bruttogarantien og varig regulering av pensjonene, som er «evigvarende».

Fristilte virksomheter av denne karakter kan i noen tilfeller tenkes å bli nedlagt eller gå konkurs, slik at også en eventuell garanti fra virksomheten selv faller bort. Spørsmålet er viktig i de tilfeller hvor virksomheten selv har skilt ut pensjonsdelen i en egen pensjonskasse eller hvor pensjonsordningen er dekket i et annet livsforsikringsselskap enn Kommunal Landspensjonskasse. Pensjonsavtalene vil i slike tilfeller bare gi dekning for det som lar seg forsikre. Resten av ytelsene må eventuelt kunne dekkes over virksomhetens løpende drift.

Fristilte statlige virksomheter – og faktisk alle andre virksomheter – som er tilsluttet Statens Pensjonskasse, er sikret gjennom det forhold at Statens Pensjonskasse er en statsgarantert kasse, se lov om Statens Pensjonskasse § 1.

16.3.3 Begrepet «særlig kommunal interesse»

I rundskriv H – 10/93 fra Kommunal- og arbeidsdepartementet i tilknytning til forskrift av 9. februar 1993 har departementet trukket opp nærmere retningslinjer for hva som kan anses å falle inn under lovens kriterier om «særlig kommunal eller fylkeskommunal interesse» og «utøvelse av næringsvirksomhet».

I forarbeidene til kommuneloven, se Ot.prp. nr. 42 for 1991–92 side 181, uttales det at uttrykket «særlig kommunal interesse» først og fremst sikter til kommunale primæroppgaver. Hva som imidlertid kan sies å falle inn under dette begrepet igjen, kan være gjenstand for diskusjon. Innholdet av begrepet vil også kunne variere avhengig av tid, sted og tradisjon. Videre kan statlige myndigheter langt på vei avgjøre hva som er kommunale oppgaver, og som det er av særlig interesse at kommunene utfører. Begrepet kommunal interesse indikerer at hovedtyngden av brukerne av de tjenestene det garanteres for, må bo i kommunen eller i vedkommende fylke.

I Overå og Bernts bok om Kommuneloven med kommentarer s. 361 uttales det blant annet:

«Det man her har i tankene, er garantier for lån til virksomhet i de tilfeller andre enn kommunen står som eiere av en institusjon eller tiltak, og vedkommende virksomhet i og for seg godt kunne være drevet av kommunen/fylkeskommunen selv, så som idrettsanlegg, aldershjem, barnehage o.l. I forarbeidene understrekes det for øvrig at virksomheten må være av direkte interesse for kommunen/fylkeskommunen. Det vil altså ikke være tilstrekkelig at en virksomhet skaper økt sysselsetting og bidrar til økte skatteinntekter for kommunen/fylkeskommunen.»

I de senere årene har man i stadig sterkere grad overført oppgaver av mer eller mindre kommunal interesse fra kommunen til andre aktører, en prosess som vil innebære at man over tid vil komme i tvil om oppgavene ligger/lå innenfor en kommunes primæropgaver, og dermed være av særlig kommunal interesse. På dette punktet kan det i dag vises til oppgaver som barnehagedrift, legetjenester og renovasjon. I den grad slike tjenester overføres til private, vil denne type virksomhet også kunne kollidere med punkt 16.3.4 nedenfor om «næringsvirksomhet».

16.3.4 Begrepet «utøvelse av næringsvirksomhet»

Selv om det foreligger «særlig kommunal interesse», kan en kommune likevel ikke stille garanti hvis det dreier seg om økonomiske forpliktelser som er knyttet til «utøvelse av næringsvirksomhet». Dette begrepet har heller ingen presis avgrensning. Det sikter til forretningsvirksomhet som har økonomisk resultat og gevinst som formål, og hvor risikoen for tap er til stede.

Det bør unngås at kommunene utsetter seg for uhåndterlig risiko, og setter seg selv i en situasjon hvor den ikke kan innfri sine forpliktelser. Samtidig vil slik virksomhet normalt ikke øke velferden for innbyggerne generelt, med mindre det dreier seg om en hjørnestensbedrift i en kommune. En garantistillelse her vil imidlertid lett kunne komme i strid med konkurransereglene, både norske regler og EØS-reglene.

I Overås og Bernts bok Kommuneloven med kommentarer s. 364 sies det:

«Det man imidlertid først og fremst sikter til, er bedriftsetableringer, når bedriften har et forretningsmessig formål med sikte på økonomisk gevinst.»

16.3.5 Garantier for pensjonsrettigheter overfor ansatte i kommunale foretak

Det vil være kommunen selv som oppretter kommunale foretak. Man må kunne forutsette at foretaket opprettes for å utføre kommunal virksomhet. Kommunen vil da være fullt ut ansvarlig for foretakets virksomhet på lik linje med virksomhet som utføres av andre kommunale tjenestemenn. Det dreier seg her om egen virksomhet.

Interkommunale selskaper opprettet av kommuner er egne rettssubjekter, se lov om interkommunale selskaper av 29. januar 1999. De er fullt ut kommunalt eid. Forutsetningen for at en kommune kan garantere for pensjonsforpliktelser for ansatte i slike selskaper, er at den virksomheten som drives anses å være av særlig kommunal interesse. På den andre siden kan selskapet komme inn under kategorien «utøvelse av næringsvirksomhet». Hvis kommunen kan garantere i slike tilfeller, vil det dreie seg om garanti for andres forpliktelser. Den enkelte kommune som står bak det interkommunale selskapet, vil garantere for en forholdsmessig andel av pensjonsforpliktelsene for ansatte i selskapet. Utvalget legger til grunn at det er en alminnelig adgang til å gi garanti i slike tilfeller.

16.3.6 Garantier for pensjonsrettigheter overfor ansatte i andre virksomheter

I mange tilfeller blir kommunale oppgaver i større eller mindre grad overlatt til andre å utføre, ofte under tilsyn eller kontroll av kommunen. Mest kjente tilfeller av dette er renholdstjeneste i kommunale bygg, avfallsbehandling/-gjenvinning, barnehagevirksomhet og pleie- og omsorgsfunksjoner.

Også her vil det være kommuneloven § 51 som kommer til anvendelse på spørsmålet om en kommune kan garantere for pensjonsforpliktelsene for ansatte i slike selskaper. Igjen vil dermed kriteriet om virksomheten ivaretar «særlig kommunal interesse» være et vurderingstema.

Som nevnt tidligere vil de kommunale primæroppgavene falle inn under dette begrepet. Dette vil være lovpålagte oppgaver, som for eksempel grunnskolevirksomhet.

Videre vil oppgaver pålagt kommunene ved stortingsvedtak faller inn under nevnte begrep. På disse to punktene har kommuneloven § 51 selv gitt uttrykk for at en kommune kan garantere. Dette må da også innbefatte garanti for pensjonsforpliktelser for arbeidstakere i virksomheter som utfører denne type oppgaver for en kommune.

En rekke kommunale oppgaver kan være pålagt eller forutsatt løst av kommunene ved forskrifter, rundskriv og lignende direktiver fra statlige myndigheter gjennom såkalte statlige styringssignaler. I slike tilfeller synes det å være klart at påleggene knytter seg til oppgaver av særlig kommunal interesse, og at oppgavene ikke kan defineres som utøvelse av næringsvirksomhet i kommunelovens forstand. Om dette sier Skarpnes:

«Det er f.eks. ikke noe vilkår for å kunne gi kommunal garanti at virksomheten/selskapet helt ut eies av en kommune eller av flere kommuner i fellesskap. Det må f.eks. kunne gis kommunal garanti for et renovasjonsselskaps pensjonsforpliktelser for selskapets egne ansatte, selv om selskapet er et aksjeselskap og ikke helt ut eies av en eller flere kommuner. Dette fordi renovasjonsvirksomheten må antas å være av «særlig kommunal interesse». Driver selskapet også med avfallsgjenvinning, må virksomheten fortsatt kunne sies å være av «særlig kommunal interesse. Men hvis avfallsgjenvinningen er det sentrale for selskapet, eller det dreier seg om spesialavfall av en eller annen type, vil det kunne få betydning i grensetilfelle. Virksomheten vil da kunne bli karakterisert som «utøvelse av næringsvirksomhet» som det i så fall ikke kan stilles garanti for. Men det bør være en markert næringsvirksomhet som skjer før den rammes av forbudet mot å gi kommunal garanti for ansattes pensjonsrettigheter.»

16.3.7 Særskilt om kommunal garanti for pensjonsrettigheter for ansatte i kommunale selskap som driver energivirksomhet (kraftproduksjon, –salg og energiforskyning)

Et energiverk, som har med produksjon og omsetning av elektrisk kraft, og et energinett, som har med distribusjon av den elektriske kraften til abonnentene, kan være organisert som et holdingsselskap/morselskap og flere datterselskaper.

Spørsmålet om energiforskyning må anses som næringsvirksomhet, er drøftet av kommunal- og miljøvernkomiteen i Innst. O. nr. 95 for 1991–92 i forbindelse med behandlingen av kommuneloven av 1992. Flertallet i komiteen uttalte blant annet at;

«energiforskyning neppe kan regnes som ordinær næringsvirksomhet, og finner det heller ikke rimelig at den formelle selskapsorganisering bør ha noen innflytelse på spørsmålet om anledning til garantistillelse. I motsatt retning trekker fremtidig risikoprofil knyttet til energiforskyning. Flertallet forutsetter at dette spørsmålet blir presisert i lovens forskrift.»

I garantirundskrivets side 7 uttales:

«Når virksomheten utøves i et marked og formålet er å tilføre eieren en økonomisk gevinst ved drift av virksomheten, må en regne denne som næringsvirksomhet, og garantier for slike vil ikke være tillatt. Det understrekes at hvorvidt virksomheten faktisk går med over- eller underskudd ikke kan påvirke vurderingen av hvorvidt denne er å anse som næringsvirksomhet eller ikke. Ved vurderingen av begrepet må det også tillegges vekt i hvilken grad virksomheten opererer i et marked som medfører reell økonomisk risiko eller ikke. Det understrekes videre at hvilke personer som er eiere av virksomheten ikke kan påvirke vurderingen av om denne er å anses som næringsvirksomhet. Dersom virksomheten blir å anse som næringsvirksomhet, vil det eksempelvis være uten betydning at virksomheten er helt eller delvis kommunalt eid.»

I departementets merknader til garantiforskriften § 2 om næringsformål uttales det blant annet at

«så lenge et selskap driver med produksjon og omsetning av kraft, anses selskapets drift som næringsvirksomhet.»

Her er riktignok ikke nettvirksomheten (overføring av den elektriske kraften) uttrykkelig nevnt, med mindre den omfattes av begrepet «omsetning av kraft».

Skarpnes uttaler i sin betenkning side 10 at det er

«vanskelig å komme til noen annen konklusjon enn at all energiforskyning - også nettvirksomheten – må betraktes som næringsvirksomhet. Følgelig vil da kommunal garanti ikke kunne stilles for et energiselskaps økonomiske forpliktelser, heller ikke for pensjonsforpliktelser som selskapet måtte ha overfor egne ansatte.»

Dette vil også være tilfellet om det er en eller flere kommuner i fellesskap som eier selskapene.

To (tidligere tre) pensjonskasser under Overføringsavtalen er opprettet for kommunale kraftselskap. Disse pensjonskassene ville neppe ha blitt tatt opp under Overføringsavtalen i dag, i det det ikke kan stilles kommunal garanti for slike virksomheter.

16.3.8 Om forslag til endringer i kommuneloven

I Ot.prp. nr. 43 for 1999–2000 side 92 første spalte uttaler departementet:

«Det er med andre ord ikke saklig grunn til å skille mellom ulike typer garantier ut fra et risikosynspunkt. Tredjemannsgarantier er ikke spesielt risikable i forhold til andre garantier. Departementet kan heller ikke se at kommuner har et spesielt behov for å kunne gi garantier som ikke er tredjemannsgarantier uavhengig av statlig godkjenning. På denne bakgrunn kan mye tale for at bestemmelsen om garantier endres slik at den rammer garantier generelt. Siktemålet vil da være å få frem at det er tale om enhver garanti, ikke bare de garantier som er knyttet til en annens forpliktelse. Departementet foreslo i høringsutkastet at bestemmelsene om garantier endres i samsvar med dette.»

Departementet tenker her på de såkalte «egengarantier», hvor for eksempel en kommune lover å dekke et eventuelt underskudd ved et kulturarrangement, men uten at avtalen utformes slik at den gir eventuelle kreditorer rett til å kreve noe direkte av kommunen.

Videre uttales det i Ot.prp. nr. 43 side 93 første spalte:

«Ettersom dagens kommunelov åpner for å stille slike «risikogarantier» også for næringsvirksomhet, vil forbudet mot å stille garantier knyttet til næringsvirksomhet bli ufullstendig, dersom ikke også de selvstendige garantier rammes.

På denne bakgrunn foreslår departementet å utvide rekkevidden av kommunelovens garantibestemmelser til å omfatte garantier generelt, med unntak av garantier for oppfyllelse av kommunens egne forpliktelser.»

Forslaget innebærer at man går bort fra en positiv avgrensning av kommunenes adgang til å stille garantier. Denne adgangen vil følge av kommunenes autonomi (selvbestemmelsesrett).

Forbudet mot å garantere for næringsvirksomhet foreslås opprettholdt. Etter dette vil det bare foreligge en begrensning for en kommune om ikke å stille garantier for utøvelse av næringsvirksomhet.

Samtidig med at det foreslås å fjerne kravet om særlig kommunal interesse, foreslås det innført et krav om avsetninger til et solidarisk tapsfond for kommunesektoren. Det skal fastsettes i forskrift hvilke nærmere retningslinjer som skal oppstilles.

Selv om forslaget til endringer i kommuneloven blir vedtatt, vil de ikke medføre særlige forandringer for det temaet som er blitt behandlet her. Det som imidlertid kan være interessant, er hvordan et tapsfond skal tilrettelegges i forhold til de pensjonsforpliktelser som en kommune kan garantere for. Det kan også være en tanke å opprette et eget tapsfond for mulige pensjonsforpliktelser, ved siden av et generelt tapsfond.

17 Behov for administrative forbedringer i Overføringsavtalen

17.1 Innledning

Det daglige arbeidet med Overføringsavtalen har vist at en del av det regelverket man etablerte ved starten i 1973, ikke fungerer tilfredsstillende. Det var i 1998 ca. 25 000 personer som mottok pensjon i henhold til avtalens rutiner. Siden antallet er så vidt stort, er det av stor betydning for de deltakende pensjonsinnretningene at regelverket virker rimelig, og at de daglige rutinene er rasjonelle.

Det har gjennom årene vært gjort flere framstøt for å forenkle arbeidsgangen, uten at dette har ført til særlige endringer. Våren 1998 etablerte SPK en arbeidsgruppe med representanter fra de største avtalepartene: SPK, KLP og DSKP (De selvstendige kommunale pensjonskasser), for å vurdere disse spørsmålene. Arbeidsgruppens arbeid ble avbrutt da AAD tok initiativ til å etablere et regjeringsoppnevnt utvalg for å vurdere alle sider ved Overføringsavtalen. Arbeidsgruppens foreløpige resultater er nedtegnet i et notat, og dette ble stilt til rådighet for Overføringsavtaleutvalget. Dette kapitlet er i stor grad basert på arbeidsgruppens notat. Notatet følger som vedlegg 5 til utvalgets utredning.

De viktigste delene av avtalen som er vurdert endret, er følgende punkter:

1. Fordelingsnøkkelen mellom den utbetalende og den refunderende pensjonsordningen

Overføringsavtalens fordelingsnøkkel for utbetalt pensjon mellom den utbetalende og den refunderende pensjonsordning må ses i lys av tidligere regelverk, rutiner og praksis kombinert med en antakelse om at medlemmene ville bevege seg i omtrent like stor grad mellom statlige og kommunale pensjonsordninger. Praksis har vist at denne sentrale forutsetningen ikke stemmer, og man har fått utilsiktede omfordelinger av pensjonsutgiftene mellom avtalepartene.

2. Arbeidsdelingen mellom den utbetalende og den refunderende ordningen

Arbeidet er basert på at hver pensjonsinnretning så langt som mulig benytter sine ordinære rutiner uten å utnytte det forholdet at alle de involverte ordningene beregner pensjonene etter de samme reglene. Det er derfor mye dobbeltarbeid som forsinker og fordyrer rutinene.

3. Renter på for sent overførte refusjonspensjoner

Tunge rutiner har medført forsinkelser hos enkelte av partene. Etter som det er store beløp som overføres mellom ordningene, har spørsmålet om renter på disse beløpene blitt viktig.

4. Muligheten for overgang til engangsutløsning av refusjonspensjonene ved pensjonering

Det ble i 1998 overført månedlig pensjoner for ca. 25 000 pensjonister mellom pensjonsinnretningene. Det er reist spørsmål om det ikke var rasjonelt å gå over til engangsutløsning av disse refusjonskravene ved pensjonering.

5. Samtidig opptjening

En del personer kan samtidig ha deltidsstillinger hos flere arbeidsgivere som omfattes av Overføringsavtalen. Det er teknisk vanskelig å gjennomføre beregninger av disse pensjonene med det eksisterende rutineapparatet og det er derfor reist spørsmål om man kan forenkle beregningene.

I tillegg til de momentene som er nevnt ovenfor, er det vurdert om avtaleteksten i selve Overføringsavtalen har en hensiktsmessig struktur. Avtalen består av en relativ knapp avtaletekst, med tilhørende kommentarer som anses å være en del av avtalen.

17.2 Fordelingsnøkkelen mellom den utbetalende og den refunderende pensjonsordningen

17.2.1 Dagens regelverk

Den gjeldende ordningen fordeler ansvaret for bruttopensjon og samordningsfradrag mellom den utbetalende og refunderende pensjonsordningen etter to ulike metoder. Den refunderende pensjonsordningen beregner en bruttopensjon som skal overføres. I hovedsak er denne beregnet etter pensjonsordningens egne regler og uten hensyn til størrelsen på den samlede pensjon som skal utbetales. Den utbetalende ordnings andel av bruttopensjonen utgjør dermed differansen mellom samlet bruttopensjon og den bruttopensjonen som refunderes. I perioder uten samordningsfradrag for folketrygdpensjon er dette den utbetalende ordningens pensjonsutgift.

Det totale samordningsfradraget beregnes normalt etter den vanligvis høyere sluttlønnen i den utbetalende ordningen og for øvrig etter de ordinære samordningsreglene ut fra den samlede opptjeningen av tjenestepensjon. Det samlede fradraget fordeles i forhold til den pensjonsgivende tjenestetiden, uten maksimalbegrensninger. Dette bevirker at en refunderende pensjonsordning kan trekke en større andel av samordningsfradraget enn det som ligger til grunn for egen bruttopensjon.

Årsaken til at man valgte en slik fordelingsnøkkel, var antakelig at man i 1970-årene ønsket å endre minst mulig på datarutinene. Samtidig antok man at medlemmer som skiftet arbeidsgiver, i like stor grad hadde stat og kommune som sin siste arbeidsgiver slik at dette spørsmålet ikke ville spille noen stor rolle. I dag vet vi at denne antakelse ikke var riktig i det 75 prosent - 80 prosent av de pensjonister som mottar pensjon under Overføringsavtalen, har hatt en kommune som sin siste arbeidsgiver.

De nåværende partene i Overføringsavtalen er enige om at fordelingsnøkkelen bør legges om.

17.2.2 Alternativt regelverk I

Det har vært vurdert flere måter å endre fordelingsnøkkelen på. Det som alle har vært enige om, er at bruttopensjon og samordningsfradrag bør fordeles på den samme måten. Dermed vil man få et regelverk som er beregningsmessig enklere og som gjør det lettere å gjennomføre et omforenet ansvar for utbetalt pensjon mellom de involverte pensjonsordningene.

Den enkleste fordelingen vil åpenbart skje om man fordelte utbetalt nettopensjon til pensjonisten på de involverte pensjonsordningene direkte i forhold til medlemstiden i hver ordning.

Eksempel: En pensjonist har arbeidet 10 år hos en arbeidsgiver og senere 25 år hos en annen arbeidsgiver, begge innenfor avtalesystemet. Som pensjonist vil han da få en sluttpensjon som fordeles med 10/35, det vil si 28,6 prosent, på den første pensjonsordningen og 25/35, det vil si 71,4 prosent, på den andre pensjonsordningen.

17.2.3 Alternativt regelverk II

Det har vært argumentert mot det ovennevnte forslaget (alternativ regelverk I) at det vil velte ansvaret for en urimelig stor del av lønnsveksten hos siste arbeidsgiver over på tidligere arbeidsgivere. Det ble hevdet at vekst i pensjonsytelsene på grunn av avansement senere i yrkeskarrieren i sin helhet bør bæres av de senere arbeidsgiverne. Et alternativt forslag er derfor at den første arbeidsgiveren ikke skal ha ansvar for videre avansement, det vil si en lønnsvekst utover G-regulering.

Eksempel: Personen i alternativ I ovenfor arbeider 10 år hos en arbeidsgiver og fratrer med et pensjonsgrunnlag som G-regulert opp til pensjonering utgjør 150 000 kroner. Deretter arbeider han hos en annen arbeidsgiver i 25 år og fratrer med et pensjonsgrunnlag på 200 000 kroner. Da vil den første ordningen utbetale:

150 000 kr. x 10/(150 000 x 10 + 200 000 x 25) = 23 prosent.

Den siste pensjonsordningen utbetaler da resten, det vil si 77 prosent.

Dette andre alternativet ble støttet av SPK’s arbeidsgruppe.

17.2.4 Alternativ II under hensyntagen til deltidsarbeid og samtidig opptjening

En fordelingsnøkkel må også ta hensyn til at medlemmene kan arbeide i deltidsstilling, og at de kan ha samtidig opptjening av pensjonsrettigheter i flere pensjonsordninger. I det fullstendige forslaget til fordelingsnøkkel er det derfor i alternativ II lagt inn faktorer som «veier» de enkelte tjenestetidsperioder med den deltidsfaktoren arbeidstakeren hadde i perioden. Det innebærer at fordelingsnøkkelen tar hensyn til pensjonsgrunnlaget hos hver arbeidsgiver(PG), hvor lenge arbeidsforholdet har vart (t)og hvilken deltidsgrad arbeidstakeren har hatt(d) hos hver arbeidsgiver, sett i forhold til den samlede pensjonsopptjening. Det fullstendige forslaget vil etter dette se ut slik:

A_j = (d_j*t_{j *}PG_j) / Sum(d_j*t_{j *}PG_j)

der A_j = er pensjonsordning nr. j andel av samlet nettopensjon

d_j = gjennomsnittlig deltid i pensjonsordning nr. j

t_j = pensjonsgivende tjenestetid i pensjonsordning nr. j

PG_j = G-regulert pensjonsgrunnlag i pensjonsordning nr. j.

Et eksempel på bruk av den fullstendige fordelingsnøkkelen følger nedenfor:

En arbeidstaker har arbeidet 6 år i en 50 prosent deltidsstilling hos en arbeidsgiver med en sluttlønn som G-regulert opp til pensjoneringstidspunktet utgjør 150 000 kroner. Resten av sitt yrkesliv arbeider han 25 år i 100 prosent stilling hos en annen arbeidsgiver og oppnår en sluttlønn på 200 000 kroner.

Etter dagens regelverk skal den refunderende ordningen dekke:

Den utbetalende ordningen må med andre ord i dag dekke hele pensjonen.

Etter det nye forslaget som er beskrevet ovenfor som alternativ regelverk II, blir den første (refunderende) pensjonsordningens andel av totalpensjonen beregnet slik:

50 % ¬ 6 ¬ 150 000 kr. / (50 % ¬ 6 ¬ 150 000 kr. + 100 % ¬ 25 ¬ 200 000 kr.)

= 8,26 prosent.

Den utbetalende pensjonsordningen skal følgelig dekke resten, det vil si 91,74 prosent.

De framtidige fordelingsregler bør eksplisitt angi hvilke faktorer som skal være avgjørende for hvordan pensjonsutgiftene skal fordeles. De valgte faktorer bør være så sentrale at fordelingen av utgiftene kan være uavhengig av hvordan reglene for pensjonsfastsettelse er utformet i detalj. Det må likevel forutsettes at fordelingsreglene må revurderes ved mer fundamentale endringer i pensjonssystemet.

Beregningsreglene bør teknisk sett være så enkle og logiske som mulig.

Utvalget antar at en beregningsprosedyre som foreslått av arbeidsgruppen, virker rimelig dersom man også i framtiden skal beholde en Overføringsavtale etter dagens mønster. Utvalget støtter derfor dette forslag.

17.3 Arbeidsdelingen mellom den utbetalende og den refunderende pensjonsordningen

I henhold til dagens regelverk beregner som nevnt både den refunderende og den utbetalende pensjonsordningen hele pensjonen etter vanlige pensjonsrutiner. Dette dobbeltarbeidet har medført at det samlede arbeidet med refusjonspensjoner har blitt unødvendig omfattende. Hos enkelte pensjonsinnretninger har dessuten arbeidet med refusjonspensjonene blitt nedprioritert fordi dette, i en trengt arbeidssituasjon, ikke påvirker den endelige pensjonsutbetalingen til pensjonistene. Dette har igjen ført til at sakene har hopet seg opp, slik at overføringen av refusjonsbeløpene er blitt forsinket.

I dag er situasjonen at den utbetalende ordningen bare kan sette fram et krav om refusjon og samtidig opplyse om samordningsforutsetningene. De refunderende ordningene beregner selv refusjonsbeløpene. Dersom disse beregningsrutinene sakker akterut, vil den utbetalende ordningen heller ikke kjenne hvilke beløp som er utestående. Etter som enkelte deltakere systematisk er netto skyldnere, mens andre er netto fordringshavere, skaper dette en lite tilfredsstillende situasjon.

Den foreslåtte modellen for beregning av refusjonspensjoner åpner for en vesentlig forenkling av arbeidet. Når den utbetalende ordningen har beregnet sluttpensjonen, kan man samtidig beregne fordelingen av denne mellom de involverte pensjonsordningene. Den utbetalende ordningen kan med andre ord sette fram et entydig, formelt krav om refusjonsbeløpet. Beregningen er åpen, og kan om ønskelig kontrolleres av de refunderende ordningene i henhold til deres egne rutiner. Rutinen vil i særlig grad forenkle arbeidet for de refunderende pensjonsordningene som med dette slipper beregningene av overføringspensjonene.

Utvalget antar at en slik forenkling av beregningsrutinene blir ytterligere viktig dersom Overføringsavtalen utvides til å omfatte flere pensjonsinnretninger.

17.4 Renter på for sent overførte refusjonspensjoner

Overføringsavtalen er uklar når det gjelder spørsmålet om renter på forsinkede refusjonspensjoner. Det heter i kommentarene til avtalen at «Renter kan betales». Det har vært en noe uklar forståelse av avtalen på dette punkt. Rentekompensasjon på forsinkede betalinger er den siste tiden blitt utbetalt etter noe sjablonpregede regler.

Arbeidsgruppen er imidlertid klar med hensyn til innfordring av refusjonspensjoner. I konklusjonene på dette punktet innstilles det på at utestående refusjonspensjoner behandles som vanlige fordringer, og at det skal betales etterskuddsrenter i henhold til lov om renter ved forsinket betaling.

Loven foreskriver at renter skal betales fra avtalt forfallsdag når denne er fastsatt i forveien, og ellers fra en måned etter at fordringshaveren har sendt skyldneren skriftlig påkrav med oppfordring om å betale. Det var noe diskusjon i arbeidsgruppen med hensyn til:

1. Hva som bør være utgangspunktet for når eventuelle etterskuddsrenter skal begynne å løpe.

2. Hvor lang frist betaleren skal ha før forsinkelsesrenter påløper.

3. Hvilket beløp som er grunnlag for innfordring etter som de innkrevde beløpene er månedsbeløp med forskjellig forsinkelse.

Utvalget antar at svarene på disse spørsmålene bør fastslås når det er endelig avklart hvilken form en ny Overføringsavtale vil få. I utgangspunktet bør man i disse rutinene benytte de reglene og fristene som er vanlig i forretningsforhold for øvrig.

17.5 Overgang til engangsutløsning av refusjonspensjonene ved pensjonering

Det ble i 1998 hver måned overført refusjonsbeløp for ca. 25 000 pensjonister mellom pensjonsinnretningene. Det er reist spørsmål om det ville være rasjonelt å gå over til engangsutløsning av disse refusjonskravene ved pensjonering. Dermed vil en livsvarig overføring av månedlige ytelser erstattes av en engangsoverføring.

Denne problemstillingen har for så vidt mye til felles med forslaget om å erstatte Overføringsavtalen med en overføring av fripoliser ved stillingsskifte innen avtaleområdet.

Arbeidsgruppen så én åpenbar rasjonaliserende side ved forslaget om engangsoverføringer; Gjennom en engangsutløsning av refusjonskravet ville den refunderende pensjonsinnretningen bli fritatt for alt videre arbeid med denne pensjonisten.

Arbeidsgruppen hadde likevel ingen klar oppfatning om dette spørsmålet. Det var flere motforestillinger til engangsutløsning:

Det ble hevdet at kontantverdien av for eksempel en uførepensjon i vesentlig grad er avhengig av hvilket arbeid arbeidsgiver og andre nedlegger for å reaktivere pensjonisten til arbeidslivet. Av erfaringene kan man se at de ulike arbeidsgiverne har en forskjellig praksis på dette området. Engangsutløsning av uførepensjoner vil derfor kunne virke skjevtfordelende mellom pensjonsordningene.

Det var også usikkerhet om beregningsgrunnlagene. Den renten som skal legges til grunn for beregning av overføringsbeløpet, er sentral etter som den utbetalende pensjonsordningen ved engangsutløsning får ansvaret for å G-regulere samlet pensjon for hele løpetiden. Legger man til grunn en rente som ligger for høyt, vil den utbetalende ordningen få en merbelastning og vice versa. Etter som en pensjon kan løpe i 20 – 30 år, vil konjunkturer og rentenivået i praksis kunne svinge mye, og konsekvensene av systematiske feil bli store.

Også det dødelighetsgrunnlaget som ligger til grunn for de kjente beregningsgrunnlagene skaper problemer. Et overført beløp bør være det forventet utbetalte, mens det i dødelighetsgrunnlagene ligger en del sikkerhetsmarginer, fordi grunnlaget etter sitt formål skal ligge på den sikre siden. De vanlige beregningsgrunnlagene vil derfor medføre at for store beløp blir overført.

Det ble også hevdet at månedlige overføringer i seg selv ikke er vesentlig arbeidskrevende etter som månedlige beløp som overføres mellom to pensjonsinnretninger, sendes som et samlet beløp i et datasystem som likevel må ajourføres månedlig.

Utvalget har ikke gått nærmere inn på problemstillingene rundt engangsutløsning av refusjonspensjoner. Utvalget antar at dersom den endelige beslutning vedrørende en ny Overføringsavtale blir en avtale basert på overføring av fripoliser, vil det være naturlig at man også gjør opp refusjonskrav gjennom engangsoverføringer.

17.6 Samtidig opptjening

En del personer kan samtidig ha deltidsstillinger hos flere arbeidsgivere som omfattes av Overføringsavtalen. Det er teknisk vanskelig å gjennomføre beregninger av disse pensjonene med det eksisterende rutineapparatet, og det er derfor reist spørsmål om man kan forenkle beregningene.

Arbeidsgruppen har bare innhentet beskrivelser av problemstillingene. Utvalget har heller ikke sett det som en sentral oppgave å arbeide med dette. Problemstillingen er heller ikke nevnt i utvalgets mandat.