8 Konkurranseutsatt sektor og omstilling i norsk økonomi – behovet for tiltak og virkemidler

8.1 Innledning

Økonomien er i kontinuerlig endring. Noen bedrifter og sektorer oppstår eller vokser mens andre bedrifter og sektorer opphører eller blir mindre. Næringsstrukturen endres således over tid. Slike endringer skyldes en rekke forhold, blant annet utvikling i teknologi, etterspørsels – og konkurranseforhold og økonomisk politikk. De omstillinger som følger av innfasing av oljeinntekter framover, jf. kapittel 6, er i dette perspektivet ikke dramatiske.

Økonomier som vokser raskt og har lav arbeidsledighet over tid er kjennetegnet ved høy omstillingstakt og god evne til å håndtere omstillinger, dvs. at ressurser kanaliseres dit de kaster mest av seg og at ledige ressurser raskt fanges opp i produktive anvendelser. Jo mer omstillingsdyktige vi er, jo raskere kan økonomien vokse og jo lavere arbeidsledighet vil vi kunne ha over tid.

Det høye kostnadsnivået i Norge i forhold til andre land er et speilbilde av at Norge har et høyt produktivitetsnivå, noe som gir grunnlag for en høy levestandard. Samtidig representerer det høye kostnadsnivået en særlig utfordring, blant annet i lys av den økende økonomiske integreringen mellom Øst- og Vest-Europa. Stigende kostnadsnivå, slik norsk næringsliv har hatt de siste årene, medfører lavere lønnsomhet i bedrifter som konkurrerer med utenlandske bedrifter (konkurranseutsatt sektor), og dette kan føre til en reduksjon i omfanget av denne sektoren. Dersom konkurranseutsatt sektor reduseres for mye, kan dette medføre at det blir vanskelig å opprettholde balansen i utenriksøkonomien på lengre sikt. I en slik situasjon vil det kunne være behov for å reversere utviklingen og øke størrelsen på konkurranseutsatt sektor. En slik «berg og dalbane«–utvikling innebærer store kostnader, og dette reiser spørsmålet om en bør gjennomføre tiltak for å styrke konkurranseutsatt sektor nå.

Avsnitt 8.2 gjør rede for omstillingstakten i norsk økonomi. I avsnitt 8.3 drøftes hvilke omstillingskostnader som kan være knyttet til en for rask nedbygging av konkurranseutsatt sektor. Avsnitt 8.4 redegjør for næringspolitiske hovedlinjer, mens avsnitt 8.5 redegjør for utvalgets vurderinger av behovet for tiltak.

8.2 Omstillingstakten i norsk økonomi

I løpet av det tjuende århundret endret næringsstrukturen i Norge og andre OECD-land seg fra å være dominert av primær- og sekundærnæringer til å bli dominert av tjenesteytende næringer. Også innad i hver enkelt sektor har det skjedd omfattende endringer i produksjonsprosesser og bedriftsstruktur. Disse endringene har sin bakgrunn i teknologisk og organisatorisk utvikling, økte varestrømmer mellom land som følge av nedbygging av handelshindre og endringer i etterspørselsstrukturen.

Graden av omstilling i en økonomi kan i noen grad måles gjennom tall for jobbstrømmer og arbeidskraftstrømmer. Jobbstrømmer viser hvor mange jobber som legges ned (brutto jobbreduksjon) og skapes (brutto jobbskaping) i løpet av et år. 1 Arbeidskraftsstrømmer viser hvor mange arbeidstakere som skifter jobb i løpet av et år. Størrelsen på jobbstrømmene påvirker nivået på arbeidskraftstrømmene. Nivået på arbeidskraftsstrømmene vil ikke nødvendigvis påvirke omfanget av jobbstrømmer. To ansatte i forskjellige virksomheter som bytter arbeidsgivere, gir opphav til arbeidskraftstrømmer, men ikke til jobbstrømmer.

Store arbeidskraftsstrømmer innebærer både fordeler og ulemper. Når arbeidstakere skifter arbeidsplass, medfører det spredning av kunnskap og kompetanse i arbeidsmarkedet, økte muligheter for å tilpasse antall ansatte i virksomhetene, og økt sannsynlighet for å få koblet «riktig» arbeidstaker med «riktig» virksomhet. Store arbeidskraftsstrømmer kan imidlertid også gi usikkerhet knyttet til lønnsomheten av å lære opp ansatte, reduserte muligheter for langtidsplanlegging, mindre insentiver til relasjonsbygging og samarbeid, samt større kostnader knyttet til ansettelser og jobbskifter.

Førre og Salvanes (2001) finner at brutto jobbreallokering i norsk industri i årene 1987 til 1994 var på 26,4 pst. 2 Bruttojobbskapingen var på 12 pst., mens brutto jobbreduksjonen var på 14,3 pst. Med en gjennomsnittlig industrisysselsetting på 280.000 personer i denne perioden, innebærer dette at det i denne perioden årlig ble lagt ned 40.000 arbeidsplasser, mens det ble opprettet 34.000 arbeidsplasser. I gjennomsnitt forsvant det med andre ord 6.000 industriarbeidsplasser i året gjennom denne perioden. Til sammenligning finner tre ulike studier en brutto jobbreallokering i industrien for Danmark, Sverige og Finland på henholdsvis 23, 18 og 26 pst. Forskjeller i datautvalg og statistiske metoder gjør det imidlertid problematisk å sammenligne tall for brutto jobbreallokering mellom ulike land.

Huttunen, Møen og Salvanes (2002) har foretatt en studie av omstilling innenfor produksjonen av metaller og verkstedsprodukter i perioden 1987 – 95. 3 Ifølge denne studien var 69 pst. av arbeidstakerne som mistet arbeidet på grunn av nedleggelse tilbake i arbeid i løpet av et år. Hele 55 pst. av arbeidstakerne fikk nytt arbeid i samme sektor, mens 12 pst. fikk ny stilling i en annen del av industrien. 20 pst. gikk over i privat tjenesteytende sektor. Dette tallet inkluderer også service- og funksjonærarbeidere i industrien. Kun 4 pst. gikk over til offentlig tjenesteyting.

Tallene kan tyde på at omstilling fra konkurranseutsatt sektor til skjermet sektor tidligere i liten grad har skjedd som følge av at ledige arbeidstakere i konkurranseutsatt sektor finner seg nye jobber i skjermet sektor. Dersom dette er tilfellet også i fremtiden, vil en nedbygging av konkurranseutsatt sektor kunne føre til en økning i ledigheten. På den annen side var det i den aktuelle perioden alternative sysselsettingsmuligheter innen industrien. I tillegg fant det sted en sterk vekst i arbeidsstyrken, slik at skjermet sektors behov for mer arbeidskraft i stor grad ble dekket gjennom tilstrømming av nykommere på arbeidsmarkedet. Færre alternative sysselsettingsmuligheter i industrien og begrenset vekstpotensial i arbeidsstyrken trekker i retning av at overgangen av ledig arbeidskraft i konkurranseutsatt sektor til skjermet sektor vil bli større i tiden framover enn hva den har vært tidligere.

Flere faktorer kan ha innvirkning på omfanget av jobbstrømmene. Stillingsvern og omfanget av midlertidige ansettelser er åpenbart av betydning, men også forhold som konjunkturutviklingen og kulturelle faktorer påvirker resultatene. Lavere lønnsspredning i Norge sammenlignet med i andre land kan bidra til å forklare hvorfor jobb- og arbeidskraftstrømmene kan være noe lavere her enn i andre land. Høy omstillingsevne internt i virksomhetene kan også bidra til holde arbeidskraftstrømmene på et relativt sett lavt nivå. For eksempel la en rekke verft fra slutten av 1970-tallet om fra skips- til offshoreproduksjon eller søkte å levere mer teknologiintensive spesialfartøyer. Dette skjedde til dels ved å omstille arbeidskraft internt, så vel industriarbeidere som ingeniører. Denne typen intern omstilling bidro til å dempe nedgangen i aktiviteten i verftsnæringen i denne perioden. Fleksibilitet i lønnsnivået, slik at lønningene tilpasser seg de økonomiske forholdene i bedriften, vil også kunne bidra til å holde sysselsettingen mer stabil.

Basisforløpet i kapittel 6 impliserer at industrisysselsettingen vil falle med om lag 26 000 personer i perioden 2001 til 2010 sett under ett, dvs. knapt 3 000 personer i gjennomsnitt pr. år. Denne reduksjonen skyldes i stor grad en trendmessig nedgang i industrisysselsettingen og bare i begrenset grad en overføring av ressurser fra konkurranseutsatt til skjermet sektor som følge av innfasingen av mer oljeinntekter. Som påpekt i kapittel 6 skal basisforløpet ikke oppfattes som en prognose for den økonomiske utviklingen. Det gir i stedet uttrykk for den næringsomstilling som kan skje ved en balansert økonomisk utvikling.

Nedgangen i industrisysselsettingen i basisforløpet er lavere enn den årlige reduksjon i industrisysselsetting på slutten av 1980-tallet og begynnelsen av 1990-tallet. I perioden 1987-1994 falt industrisysselsettingen med et årlig gjennomsnitt på 6.000 personer. Den beregnede reduksjonen i sysselsettingen fram mot 2010 er derfor ikke stor i forhold til den samlede omstilling som industrien uansett må forvente å gå igjennom. I kapittel 6 er det også gjennomført en beregning der realvalutakursen antas å holde seg sterkere enn i basisforløpet frem til 2010. I dette scenariet faller industrisysselsettingen med om lag 3 500 personer pr. år, også dette noe mindre enn utviklingen i perioden 1987 – 1994.

8.3 Kostnader ved en nedbygging av konkurranseutsatt sektor

Dersom konkurranseutsatt sektor reduseres kraftigere enn det som er i samsvar med en balansert bane for norsk økonomi, må konkurranseutsatt sektor bygges opp igjen på et senere tidspunkt. Flere forhold kan trekke i retning av at det i framtiden kan være kostbart eller vanskelig både å starte opp igjen virksomhet som er lagt ned, og etablere ny konkurranseutsatt virksomhet. I dette avsnittet drøfter vi hvilke generelle mekanismer som kan gi opphav til omstillingskostnader, og hvilke omstillingskostnader som kan tenkes å gjelde for konkurranseutsatt sektor spesielt.

Ulike typer produksjonsprosesser anvender ulike former for realkapital, og krever innsats av ulik kompetanse hos arbeidskraften. Når produksjonsstrukturen endres, vil det dermed være andre former for realkapital og arbeidstakerkompetanse enn tidligere som etterspørres. Omstillingene innebærer således et tap for de berørte arbeidstakerne og eierne av den utdaterte realkapitalen. Arbeidstakerne må kanskje omskolere seg eller flytte, og det kan være vanskelig å overføre realkapitalen til annen produktiv anvendelse. I tillegg påløper kostnader for samfunnet i form av at produksjonsressurser blir gående ledig. Det kan ta tid før arbeidstakere som mister jobben får en ny jobb innen en annen sektor av økonomien og noen kan også falle ut av arbeidsmarkedet for godt og bidra til at arbeidsstyrken reduseres. Hvis omstillingene skjer mellom svært ulike bransjer eller mellom virksomheter som er lokalisert på ulike steder, vil kravet til omskolering og geografisk mobilitet blant arbeidstakerne øke og omstillingskostnadene bli større.

Dersom bransjer eller virksomheter legges ned eller flyttes ut, kan sentral kunnskap og kompetanse forsvinne med dem. Vedlikehold av industriell kompetanse i et land kan være betinget av at det faktisk foregår industriell aktivitet i landet gjennom såkalt «learning by doing». «Learning by doing» gir kompetanse for eksempel gjennom prøving og feiling, oppbygging av rutiner og høsting av erfaringer. Arbeidstakernes valg av utdanning kan være betinget av hvilke bransjer som er lokalisert der arbeidstakerne bor eller forventer å bo. Opprettholdelse av forskningsmiljøer kan være betinget av at det eksisterer virksomhet som etterspør forskningen. Det store og produktive miljøet for petroleumsforskning i Norge er et eksempel på et slikt miljø.

Slik kompetanse eller slike forskningsmiljøer er av betydning for lønnsomheten i de bransjene de er knyttet til. Dette kan innebære at selv om de øvrige rammebetingelsene for disse bransjene, for eksempel lønnsnivå, skatteforhold og valutakurs, på et senere tidspunkt skulle bli minst like gode som før bransjene ble bygget ned, vil lønnsomheten likevel ikke være tilstrekkelig til å sikre at bransjen bygges opp igjen.

Dersom klyngeeffekter gjør seg gjeldende kan det være vanskelig å bygge opp enkelte konkurranseutsatte næringer dersom de først er bygget ned. Teori om klyngeeffekter sier at én bedrifts kostnader og markedsadgang kan påvirkes av andre bedrifters lokaliseringsvalg. Klyngeeffekter innen en bransje innebærer at det finnes stordriftsfordeler på bransjenivå, dvs. at gjennomsnittproduktiviteten i bransjen blir høyere jo flere bedrifter som er lokalisert på samme sted.

Slike fordeler kan oppstå på grunn av eksterne virkninger som for eksempel kunnskapslekkasjer. For eksempel har bedrifter innenfor IT hatt en tendens til å samlokalisere seg, blant annet i Nydalen i Oslo og i Horten, og ikke lokalisere seg i perifere strøk på tross av at fysisk avstand i utgangspunktet ikke representerer en ulempe. Møbelindustrien på Sunnmøre er et annet eksempel på slik samlokalisering.

Klyngeeffekter kan også oppstå gjennom koblinger som virker via markedet for innsatsfaktorer eller sluttprodukter, for eksempel ved at virksomhetene i klyngen gjør bruk av et felles arbeidsmarked, de samme underleverandørene og at de har felles kunder. Industrimiljøene på Kongsberg og i Grenland kan tjene som eksempler. Markedskoblinger kan gi opphav til eksterne skalafordeler, for eksempel ved at etablering av en ny bedrift kan føre til økt produksjon i relatert virksomhet der utnytting av stordriftsfordeler i utgangspunktet er begrenset av markedets størrelse.

Klyngeeffekter innen en bransje kan innebære at en minste kritisk masse av bedrifter er nødvendig for at aktivitet innen bransjen skal kunne opprettholdes. Dersom nedbyggingen av konkurranseutsatt sektor fører til at bransjer reduseres til under et slikt kritisk nivå, vil dette kunne føre at hele bransjen etter hvert forsvinner.

Betydningen av klyngeeffekter har vært sterkt omdiskutert. Enkelte forskere, blant annet Torger Reve og Erik W. Jakobsen, har anbefalt en næringsstrategi der myndighetene stimulerer særskilte næringsklynger for å fremme et mer lønnsomt og konkurransedyktig næringsliv. 4 Flere samfunnsøkonomer, blant annet Erling Holmøy ved Statistisk Sentralbyrå, har vært kritiske til en slik strategi. 5 Det er blitt påpekt at dersom myndighetene hadde hatt full informasjon om forholdene både i etablerte og potensielle næringsklynger, kunne de i teorien utformet en politikk som var utformet for å tiltrekke seg disse næringsklyngene. Teoretisk kan det utformes virkemidler for å støtte næringsklynger som er effektive også ved asymmetrisk informasjon. 6 I praksis vil imidlertid myndighetenes manglende informasjon gjøre det svært vanskelig å utforme en samfunnsøkonomisk effektiv klyngepolitikk.

Ved vurdering av næringspolitikken er det også viktig å ta hensyn til at en fremtidig utvikling i konkurranseutsatt sektor også kan skje i andre bransjer enn de vi har i dag. Fremtidens eksportnæringer springer ikke nødvendigvis ut av dagens eksportnæringer.

Konkurranseutsatt sektors betydning for produktiviteten i økonomien

Internasjonale sammenligninger viser at land med store naturressursforekomster ofte har hatt lavere produktivitetsvekst enn andre land. Dette tilskrives ofte «hollandsk syke», dvs. at store inntekter fra utvinning av naturressurser bidrar til økt etterspørsel etter varer og tjenester produsert i skjermet sektor, noe som fordrer en overføring av ressurser fra konkurranseutsatt til skjermet sektor, jf. kapittel 6. En slik endring i næringsstrukturen kan lede til lavere produktivitetsvekst dersom konkurranseutsatt sektor har et større potensial for produktivitetsvekst enn skjermet sektor. 7

Det er imidlertid ikke opplagt at konkurranseutsatt sektor har høyere produktivitsvekst enn skjermet sektor, jf. utviklingen i Norge på 1990-tallet slik den er beskrevet i kapittel 6. Det er heller ingen klar sammenheng mellom produktivitetsvekst og vekst i verdiskapingen på bransjenivå. Generelt vil bransjer med høy produktivitetsvekst også ha lav prisvekst. På den annen side har industrien en sentral rolle for næringsutviklingen i distriktene, og for teknologioverføringer fra utlandet. Det viktigste spørsmålet når det gjelder reduksjonen i konkurranseutsatt sektor er imidlertid ikke virkningen på produktivitetsutviklingen, men hvordan dette vil innvirke på handelsbalansen og våre muligheter til å finansiere importen på lang sikt – for sterk nedbygging av konkurranseutsatt sektor vil kunne skape store ubalanser i norsk økonomi.

8.4 Næringspolitiske hovedlinjer

Henriksen-utvalget som la frem sin innstilling i 1996, skisserte følgende hovedmål for næringspolitikken: «Målet for næringspolitikken er å bidra til økt verdiskaping for å realisere overordnede mål om velferd og sysselsetting. Næringspolitikkens viktigste utfordring er å legge grunnlag for lønnsomme og konkurransedyktige bedrifter og en effektiv og bærekraftig bruk av samfunnets ressurser på alle områder av betydning for næringsvirksomhet.» 8

I Nærings- og handelsdepartementets (NHD) strategi defineres det å legge til rette for størst mulig verdiskaping i norsk økonomi som hovedmålet med næringspolitikken. Næringspolitikken har i løpet av 80- og 90-tallet endret fokus fra å yte støtte til enkeltnæringer over til å sikre gode generelle rammevilkår for næringsvirksomhet, uavhengig av bransje. Også for de mer selektive næringspolitiske virkemidlene som blant annet Statens nærings- og distriktsutviklingsfond (SND) og SIVA Selskapet for industriell vekst SF disponerer, er målsettingene i ferd med å vris fra distriktsutvikling over mot økt innovasjon og nyskaping.

EU vedtok våren 2000 en politisk strategi (Lisboa-strategien) med overordnet mål om at EU innen 2010 skal bli «den mest konkurransedyktige og dynamiske kunnskapsbaserte økonomien i verden, en økonomi som kan skape en bærekraftig økonomisk vekst med flere og bedre arbeidsplasser og større sosial tilhørighet.» 9 Strategien har følgende hovedmål:

• Stimulere til vekst og bygge konkurranseevne ved å fremme kunnskap, innovasjon og gode rammevilkår for næringslivet.

• Sørge for samsvar mellom den makroøkonomiske politikken og målene i Lisboa-strategien.

• Legge til rette for lav arbeidsledighet og høy yrkesdeltakelse.

• Fullføre det felles indre marked gjennom reformer i produkt-, tjeneste- og kapitalmarkedene.

• Modernisere den europeiske sosiale modellen, investere i mennesker og bekjempe sosial utstøting.

• Bidra til et bærekraftig miljø.

Det er på en rekke områder iverksatt konkrete tiltak for å nå målene, blant annet gjennom nytt regelverk. Det er utviklet et sett av indikatorer som vil legges til grunn når framgangen på de ulike områdene skal måles. Indikatorene er ment å illustrere utviklingen innenfor områdene økonomiske reformer, sysselsetting, innovasjon, sosial tilhørighet og miljø. Dette kalles referansetesting (benchmarking), jf. boks 8.1.

Regjeringens pågående arbeid med en helhetlig innovasjonspolitikk er knyttet til en samlet strategi for å fremme verdiskaping i Norge. Bruk av referansetesting og måling av vår konkurranseevne i forhold til andre land er viktige virkemidler. I de årlige nasjonalbudsjettene bør det legges frem en gjennomgang av hvordan Norge ligger an i forhold til de indikatorer EU-landene bruker for å måle sin konkurranseevne. Det vil gi en nærmere tilknytning til EUs Lisboastrategi.

De fleste elementene i EUs strategi er relevante for norske forhold og er på mange områder allerede integrert i norsk politikk. Eksempelvis har høy sysselsetting, kompetansebygging og makroøkonomisk stabilitet lenge stått på dagsorden i Norge. Videre blir mye EU-lovverk implementert som følge av EØS-avtalen. Som eksempler kan nevnes regler for statsstøtte og reguleringene i finanssektoren. Viktig oppfølging skjer også gjennom programsamarbeid med EU på områder som forskning og entreprenørskap, og gjennom eNorge-planen som er en direkte parallell til EUs arbeid med informasjonsteknologi.

EØS-avtalen setter i dag sterke begrensninger på muligheten for å benytte den typen direkte støtte som ble innført mot slutten av 70-tallet i Norge. Bestemmelsene i artikkel 61 i EØS-avtalen innebærer at all offentlig støtte til næringslivet som vrir eller truer med å vri konkurransen, er forbudt i den grad handelen mellom EØS-landene påvirkes. Regelverket inneholder imidlertid visse unntaksbestemmelser. Blant annet åpnes det for visse typer regionalstøtte og miljøstøtte. EFTAs overvåkningsorgan ESA har i de senere årene med hjemmel i statsstøtteregelverket bedt Norge endre en rekke ulike ordninger. De mest omtalte har vært fritaket for el-avgift for industrien og differensiert arbeidsgiveravgift. Dersom en må avvikle den differensierte arbeidsgiveravgiften, ville dette kunne gi alvorlige problemer for de deler av næringslivet som rammes.

8.5 Om behovet for tiltak og virkemidler – utvalgets vurderinger

Økonomier som vokser raskt og har lav arbeidsledighet over tid er kjennetegnet ved høy omstillingstakt og god evne til å håndtere omstillinger, dvs. at ressurser kanaliseres dit de kaster mest av seg og at ledige ressurser raskt fanges opp i produktive anvendelser. Jo mer omstillingsdyktige vi er, jo høyere blir veksten i verdiskapingen og jo lavere arbeidsledighet vil vi kunne ha over tid. Det er avgjørende for omstillingsevnen og verdiskapingen at de generelle rammebetingelsene i økonomien gir virksomheter og arbeidstakere insentiver til å foreta samfunnsøkonomisk lønnsomme omstillinger.

I en velfungerende markedsøkonomi vil relative priser avspeile ulike varer og tjenesters reelle samfunnsøkonomiske verdi og dermed bidra til at ressursene i økonomien allokeres til de anvendelser hvor de kaster mest av seg.

Næringspolitiske tiltak bør, etter utvalgets mening, være av generell karakter og utformes slik at de i minst mulig grad påvirker prismekanismens virkemåte. De tiltak som settes inn bør rettes mot områder der markedsøkonomien ikke fungerer tilfredsstillende.

På en rekke områder har staten i dag et betydelig engasjement som har betydning for næringslivet. Staten forvalter virkemiddelapparatet rettet mot arbeidsmarkedet og bedriftene, og staten er en stor bidragsyter til næringsrettet forskning gjennom egne budsjetter og forskningsprogrammer nasjonalt og internasjonalt. Staten har også et betydelig eierskap i norsk næringsliv, både i form av heleide statlige virksomheter og virksomheter hvor staten er deleier sammen med private. Særlig markert er det statlige eierskapet innenfor næringer knyttet til utvinning av olje og gass og produksjon av vannkraft. Staten spiller også en viktig rolle som forvaltningsmyndighet på en rekke område, for eksempel når det gjelder fisk, arealbenyttelse og miljø. Videre representerer ofte staten norske næringslivsinteresser i internasjonale sammenhenger når internasjonalt regelverk og internasjonale institusjoner skal utformes eller endres.

Utvalget har ikke gått inn på alle de ulike sider ved statens engasjement som har betydning for næringslivet. Utvalget vil imidlertid peke på at det er viktig at det statlige engasjementet på alle områder bygger opp under en næringspolitikk der hensynet til gode arbeidsvilkår for hele næringslivet står sentralt. Det statlige engasjementet på ulike områder vil blant annet avhenge av graden av markedssvikt på det aktuelle området. For eksempel vil en kronekurs som vedvarende blir liggende på et for sterkt nivå kunne motivere en økt korrigerende innsats for å dempe uheldige virkninger for konkurranseutsatt sektor.

Den vanskelige situasjonen som store deler av vår konkurranseutsatte sektor står overfor nå, setter således prinsippet om næringsnøytralitet under press. Nedbyggingen av konkurranseutsatt sektor som nå skjer synes å ha et større omfang enn det Norge er tjent med på lengre sikt. Da kan særskilte tiltak rettet inn mot spesielle næringer og bransjer i konkurranseutsatte sektor framstå som nærliggende. Utvalget vil likevel ikke gå inn for en næringspolitikk basert på støtte til enkeltbedrifter og enkeltbransjer. De næringspolitiske virkemidlene som benyttes bør være av generell karakter. Dersom de næringspolitiske virkemidlene ikke er av generell karakter, risikerer en at for store ressurser allokeres til enkelte næringer. En politikk som åpner for favorisering av enkeltnæringer er sårbar for lobbyvirksomhet, og den står overfor store informasjonsproblemer med hensyn til hvilke bransjer og virksomheter som skal få støtte. Norges internasjonale forpliktelser, særlig i henhold til EØS-avtalen og Verdens Handelsorganisasjon, gjør uansett at det er begrenset hvilke selektive virkemidler det er mulig å benytte overfor enkeltnæringer.

På den annen side kan konsekvensene av internasjonale avtaler enkelte ganger medføre at Norge blir tvunget til å endre sentrale virkemidler i en retning en ut fra en helhetlig politisk vurdering ikke ønsker. ESAs pålegg om å endre differensieringen i arbeidsgiveravgiften er et eksempel på dette. I slike tilfeller vil det være naturlig å vurdere kompenserende tiltak for de som rammes.

Etter utvalgets vurdering er internasjonalt konkurransedyktige og forutsigbare rammebetingelser for næringslivet viktig for å bidra til effektiv ressursbruk over tid. Det er lettere å utarbeide rasjonelle planer, spesielt for langsiktige irreversible investeringer, når bedriftenes rammebetingelser ligger fast. Erfaringer tilsier at stabile rammevilkår også er viktig når det gjelder valg av lokaliseringsland, selv om dette ikke i seg selv er et tilstrekkelig vilkår for at Norge skal beholde og tiltrekke seg lønnsom næringsvirksomhet. Like viktig er det at rammebetingelsene er internasjonalt konkurransedyktige. Bruk av referansetesting og måling av vår konkurranseevne i forhold til andre land er viktige virkemidler for å belyse dette. I de årlige nasjonalbudsjettene bør det legges frem en gjennomgang av hvordan Norge ligger an i forhold til de indikatorer EU-landene bruker for å måle sin konkurranseevne. Det vil gi en nærmere tilknytning til EUs Lisboastrategi.

Etter utvalgets vurdering bør en satse på tiltak for å styrke konkurranseutsatt sektor som ikke skaper uheldige vridninger mellom ulike bransjer og bedrifter. Følgende forhold er særlig sentrale:

• Det må settes inn tiltak for å redusere kostnadsnivået i Norge i forhold til kostnadsnivået hos handelspartnerne. Etter utvalgets vurdering vil det viktigste bidraget for å få dette til være en velfungerende lønnsdannelse som bringer lønnsveksten mer på linje med handelspartnerne. Da vil også renten kunne reduseres slik at kronekursen normaliseres. Forutsetningene for å få til dette drøftes i kapittel 7. Samtidig må pengepolitikken ta hensyn til at vedvarende store utslag i valutakursen kan innebære betydelige og langvarige realøkonomiske kostnader for konkurranseutsatt sektor.

• Utvalget vil advare sterkt mot å åpne opp for en systematisk sterkere økning i bruken av oljeinntekter enn det som følger av handlingsregelen. En mer ekspansiv finanspolitikk vil forsterke etterspørselen etter arbeidskraft i offentlig og privat skjermet sektor, noe som vil kunne bidra til å redusere konkurranseevnen ved at lønnsveksten øker mer enn hos våre viktigste konkurrenter og handelspartnere. Da vil også pengepolitikken måtte strammes inn, med risiko for en vedvarende sterk krone.

• Politikken med sikte på å gjøre norsk økonomi mer effektiv må videreføres og styrkes, jf. drøftingen nedenfor.

På bakgrunn av mandatet og tidsrammen for arbeidet, har ikke utvalget drøftet bredden av tiltak som kan øke effektiviteten i norsk økonomi. Utvalget vil for øvrig vise til at det gjennom de siste årene er gjennomført et betydelig utredningsarbeid i en rekke offentlige utvalg av tiltak som kan øke omstillingsevnen og effektiviteten i norsk økonomi, blant annet i Skånland-, Henriksen-, Bergo-, Hervik-, Holden I- og Skauge-utvalgene. Etter utvalgets vurdering mangler det således ikke på kunnskap om hvilke tiltak som kan øke effektiviteten i norsk økonomi.

Utvalget vil imidlertid peke på noen politikkområder som har betydning for tilgangen på arbeidskraft, effektiviteten og omstillingsevnen i økonomien, og hvor potensialet for gevinst ved å gjennomføre tiltak er størst.

• Velfungerende arbeidsmarked Arbeidskraften er den viktigste ressursen i økonomien og etter utvalgets vurdering er det derfor avgjørende med et velfungerende arbeidsmarked. Hvor mye av arbeidskraften i Norge som er i bruk, og hvor effektivt den brukes, bestemmer i stor grad hvor stor verdiskapingen blir. Jo større det effektive arbeidstilbudet er, jo mindre blir kampen om realressursene og jo mindre blir omstillingskostnadene som følger av økt bruk av oljeinntekter. Det er i Norge i dag flere personer på uføretrygd enn det er sysselsatte i industrien. Et velfungerende arbeidsmarked vil bidra til at den stigende ledigheten vi nå observerer raskere kommer ned og ikke biter seg fast på et høyere nivå. En aktiv arbeidsmarkedspolitikk må bidra til at ledige raskt kommer tilbake i arbeid og ikke støtes ut av arbeidsmarkedet.

• Arbeidslinjen må videreføres Utformingen av skattepolitikken, arbeidslivslovgivningen og de offentlige overførings- og velferdsordningene må innrettes med sikte på å stimulere til høy yrkesdeltakelse blant alle grupper. Det er også viktig at pensjonssystemet stimulerer eldre arbeidstakere til å stå i arbeid. Personbeskatningen bør utformes slik at den stimulerer både til utdanning og yrkesaktivitet. Det er nødvendig at veksten i antall personer på uføretrygd, attføring og rehabilitering blir betydelig lavere enn hva den har vært de siste årene, samt at sykefraværet går ned og fallet i gjennomsnittlig arbeidstid ikke fortsetter.

• Utdanningssystemet må satse på kvalitet og livslang læring Utvalget vil understreke betydningen av å sikre god kvalitet på utdanningssystemet. Utdanningssystemet må også i stor grad være innrettet mot arbeidslivets behov. Livslang læring og investering i kompetanse er avgjørende for utvikling av ny kunnskap og nye internasjonalt orienterte bedrifter. Etter- og videreutdanning for å ivareta og videreutvikle arbeidstakernes kompetanse er en forutsetning for at arbeidstakerne skal kunne yte en god innsats gjennom hele yrkeslivet, og for at bedriftene skal kunne ha en velkvalifisert arbeidsstokk. Kompetanseoppbygging i egen bedrift er imidlertid et område der kostnadene for den enkelte bedrift ikke alltid står i relasjon til resultatene, fordi bedriften selv bare høster noen av fordelene. Dette kan føre til en underinvestering i bedriftens kompetanseoppbygging.

• Forskning medfører nyskaping og innovasjon Forskning genererer kunnskap og kompetanse som hele samfunnet kan ha nytte av. Investeringer i forskning og utvikling gir ikke alltid umiddelbare gevinster for brukerne, men er et område der den samfunnsøkonomiske lønnsomheten ofte er høyere enn den bedriftsøkonomiske. Det må satses på grunnforskning, næringsrettet forskning og innovasjon.

• Markedssvikt i kapitalmarkedet ved nyetablering (oppstartsfasen) Rammebetingelsene bør legges til rette slik at risikovillige aktører som bidrar med sin kompetanse og kapital, stimuleres til samfunnsøkonomisk lønnsomme investeringer i bedriftenes oppstartfase. Ved markedssvikt er det en risiko for at mange lønnsomme prosjekter ikke realiseres på grunn av kapitalmangel i den tidlige såfasen.

• Samfunnsøkonomisk lønnsomme infrastruktur­prosjekter Effektiv infrastruktur er viktig for næringslivets konkurranseevne og utviklingsmuligheter, og for samfunnslivet for øvrig. Samfunnsøkonomisk lønnsomhet ved prosjektene bør vektlegges klart sterkere enn i dag. Innenfor et stramt budsjett bør også investeringer i infrastrukturprosjekter som er viktige for å styrke næringslivets konkurranseevne prioriteres.

• Videreutvikling av Norge som olje- og gassnasjon Som eier av olje- og gassressursene spiller staten en svært viktig rolle for den videre utviklingen innenfor denne sektoren. Med de store gassressursene vi har utenfor kysten er Norge den tredje største produsent av gass i Europa, og om ti år er Norge trolig den største. De rammevilkår som legges for hvordan gassen skal benyttes – både i Norge og andre land – er svært viktige for utviklingen i norsk næringsliv.

• Effektivitet i skatte- og avgiftssystemet I en internasjonalisert økonomi er det klare grenser for hvor hardt mobile innsatsfaktorer kan skattlegges før de flytter til andre land der beskatningen er lempeligere. Skatter og avgifter som er viktige for verdiskapingen må bidra til effektivitet og samlet sett være internasjonalt konkurransedyktige. Det bør legges økt vekt på beskatning av bolig og eiendom.

• Tiltak for økt produktivitet Det er viktig at en viderefører innsatsen for å øke produktiviteten både innen offentlig og privat sektor. Dette er særlig viktig i årene framover siden veksten i tilgangen på arbeidskraft vil være begrenset. Effektiv konkurranse vil stimulere til høyere produktivitet. I offentlig sektor vil behovet for arbeidskraft øke vesentlig i årene framover, selv om det ikke vedtas nye reformer og handlingsplaner ut over hva som allerede er vedtatt.

• Skjerming av næringer må reduseres Utvalget vil peke på at skjerming av næringer ved hjelp av toll, kvoter eller tekniske handelshindre kan føre til at ellers ulønnsom næringsvirksomhet opprettholdes. Ved å redusere handelshindre vil det være mulig å frigjøre ressurser i denne typen næringer. Disse ressursene kan brukes i produksjonen av varer og tjenester i skjermet sektor og dermed redusere behovet for å overføre ressurser fra konkurranseutsatt sektor til skjermet sektor. En slik endring vil både øke effektiviteten og omstillingsevnen i økonomien. Kunstig skjerming av næringer vil også redusere produktivitetsutviklingen i disse næringene. Reduksjon i skjermingen må imidlertid gjennomføres over tid, for å minske omstillingskostnadene i disse næringene ved meget raske og omfattende endringer i rammevilkårene.