2 Sammendrag og utvalgets vurderinger

2.1 Hovedkonklusjoner

Utvalget har samlet seg om følgende hovedkonklusjoner:

1. En økning i bruken av oljeinntekter over statsbudsjettet medfører isolert sett et høyere kostnadsnivå i forhold til utlandet, og dermed svekkelse av konkurranseevnen for norsk industri og annen konkurranseutsatt virksomhet. Handlingsregelen for budsjettpolitikken, som ble innført i forbindelse med St.meld. nr. 29 (2000-2001), innebærer en økning i bruken av oljeinntektene fra knapt 2 pst. av BNP for Fastlands-Norge i 2001 til knapt 4 pst. av BNP i 2010, målt ved det strukturelle, oljekorrigerte budsjettunderskuddet. Dette er forholdsvis beskjedent sammenliknet med de fleste år på 1980- og 1990-tallet, da bruken av oljeinntekter i perioder lå betydelig over det nivået som handlingsregelen innebærer i 2010. Utvalget har beregnet svekkelsen i konkurranseevnen til om lag 4 pst. når en ser perioden 2001-2010 under ett.

2. Gjennom 2001 og 2002 svekket konkurranseevnen seg med 16 pst., først og fremst på bakgrunn av en kraftig styrking av kronen. Kronestyrkelsen hadde sammenheng med at lønnsveksten var vesentlig høyere enn hos våre handelspartnere, og at pengepolitikken søkte å motvirke inflasjonsvirkningen av den høye lønnsveksten og den økte bruken av oljeinntekter ved å holde renten høy. Denne økningen i kostnadsnivået er mye sterkere enn den økning i kostnadsnivået som utvalget vurderer som opprettholdbar for årene framover, og innebærer en vanskelig situasjon for industrien og annen konkurranseutsatt virksomhet. Etter at kronen nådde sitt sterkeste nivå 9. januar i år, svekket den seg med 7 pst. fram til 25. mars. Etter utvalgets vurdering er det, med utgangspunkt i dagens nivå på kronekursen, behov for en ytterligere bedring av konkurranseevnen på rundt 6,5 pst. fram mot 2010 for at utviklingen over perioden 2001-2010 sett under ett skal være i samsvar med en balansert utvikling i norsk økonomi, jf. punkt 1.

3. Sterkere økonomisk integrering mellom Øst- og Vest-Europa har skjerpet konkurransen for norsk næringsliv samtidig som mange av de øst-europeiske landene har blitt mer aktuelle som investeringsområder for norske bedrifter. Terskelen for norske bedrifter for å investere i disse landene kan være lavere enn for eksempel i Øst-Asia. Arbeidsstyrken er relativt velutdannet og er betydelig lavere lønnet enn i Norge. Denne utfordringen deles i stor grad av andre vestlige land, men blir særlig alvorlig i lys av det høye kostnadsnivået i Norge.

4. Utvalget mener at dersom lønnsveksten kommer mer på linje med utviklingen hos handelspartnerne, gir det rom for en ytterligere svekkelse av den nominelle kronekursen, målt ved konkurransekursindeksen, ned mot det gjennomsnittlige nivået for kronen i 2001, dvs. året da de nye retningslinjene ble innført. Dette tilsvarer en kronekurs målt mot euro på 8,30. Til sammen vil en slik lønnsvekst og en slik kronekurs gi en kostnadsmessig konkurranseevne mot slutten av dette tiåret som er om lag 4 pst. dårligere enn i 2001. En større konkurranseevnesvekkelse enn dette vil etter utvalgets vurdering føre til en nedbygging av norsk industri og annen konkurranseutsatt virksomhet som er større enn hva økningen i arbeidskraftbehovet i offentlig og privat tjenesteyting tilsier. En slik utvikling kan innebære at ledigheten blir liggende på et høyere nivå.

5. Basert på forutsetningene om lønnsvekst og valutakurs nevnt i punktet over, anslår utvalget på usikkert grunnlag en samlet reduksjon i industrisysselsettingen på 26 000 personer for perioden 2001 til 2010 sett under ett. Hovedparten av dette kan ses som en trendmessig nedgang i industrisysselsettingen, som vi også finner i andre land, og bare en mindre del kan knyttes til den økte bruken av oljeinntekter. Fra 4. kvartal 2001 til 4. kvartal 2002 falt sysselsettingen i industrien med 7 600 personer, og nedgangen i 2003 ser ut til å bli like stor. Det betyr at nedgangen har vært for sterk. Dette viser at kostnadsnivået har økt for mye og for raskt, og at det er behov for en gjenoppretting.

6. Endringen i retningslinjene for pengepolitikken innebærer at rammevilkårene for lønnsdannelsen er endret på et viktig punkt. Det operative målet for pengepolitikken er lav inflasjon. Dette innebærer et endret reak­sjons­mønster dersom lønnsveksten blir for høy, fordi det nå i større grad vil være pengepolitikken, og i mindre grad finanspolitikken, som må reagere for å forhindre økt inflasjon. Lønnsvekst som er høyere enn hva som er i samsvar med inflasjonsmålet, kan lede til renteøkning, noe som vanligvis vil medføre en styrking av kronekursen. Styrket krone på toppen av økt lønnsvekst og økt rente innebærer at konkurranseutsatt sektor i større grad enn tidligere må bære byrden dersom lønnsveksten blir for høy. Utvalget mener at dette understreker hvor viktig det er at lønnsveksten ikke kommer ut av kurs – den må være på et nivå som både sikrer konkurranseevnen og ikke skaper behov for innstramminger i pengepolitikken. Dersom lønnsveksten kommer ut kurs, og pengepolitikken strammes inn, vil arbeidsledigheten raskt stige, først i konkurranseutsatt sektor og deretter i resten av arbeidslivet.

7. Ifølge retningslinjene skal pengepolitikken rettes inn mot det operative målet om en inflasjon som over tid er nær 2,5 pst. Samtidig vil utvalget understreke at pengepolitikken må ta hensyn til at vedvarende store utslag i valutakursen kan innebære betydelige og langvarige realøkonomiske kostnader for konkurranseutsatt sektor, og etter hvert også for økonomien som helhet. Videre må den pengepolitiske respons ses i lys av at lønnsveksten i økonomien fremkommer som et resultat av et samspill av en rekke ulike faktorer, og vil variere fra år til år.

8. Tradisjonelt har norsk lønnsdannelse vært preget av en utstrakt grad av koordinering for å hindre en «alles kamp mot alle». Utvalget mener det er svært viktig at dette trekket ved norsk lønnsdannelse videreføres. Alternativet vil antakelig være et vesentlig høyere nivå på arbeidsledigheten enn vi har vært vant til i Norge. Etter utvalgets vurdering bør det bygges videre på de koordinerende mekanismene som allerede eksisterer i lønnsdannelsen:

• Konkurranseutsatt sektor bør fortsatt forhandle først, slik at den kan fungere som et frontfag som setter rammene for oppgjørene både i offentlig sektor og privat sektor for øvrig.

• Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene og Regjeringens kontaktutvalg med partene må videreføre sin rolle i å sørge for en god dialog og en mest mulig felles virkelighetsforståelse av de utfordringer som norsk økonomi står overfor.

• Riksmeklingsmannen og Rikslønnsnemnda har spilt en sentral rolle ved å motvirke at enkelte grupper, som ikke behøver å ta et helhetlig ansvar, har kunnet tvinge fram lønnsoppgjør med store samfunnsøkonomiske skadevirkninger.

• Lovgivning og avtaleverk bør støtte opp under at lønnsdannelsen kan skje på en koordinert måte når det gjelder de samlede rammene for lønnsveksten.

• For å sikre større samtidighet i lønnsoppgjørene og styrke frontfagets rolle mener utvalget at de lokale forhandlingene for funksjonærer og arbeidere i frontfaget bør avsluttes på et tidligere tidspunkt enn i dag. I tillegg ville det styrke graden av samordning og muligheten til å unngå lønnsspiraler dersom også fastsettelsen av lederlønningene falt mer sammen i tid med den øvrige lønnsfastsettelsen.

1. Utvalget vil understreke betydningen av at alle grupper respekterer de rammer som det er enighet om i den koordinerte lønnsdannelsen. Dette gjelder særlig grupper som har en sterk markedsposisjon, enten dette skyldes svak konkurranse på produktmarkedene eller fordeler knyttet til naturressurser, samt enkelte arbeidstakere med en spesiell posisjon eller kompetanse. Dersom slike grupper vedvarende får høyere lønnsvekst enn andre, kan dette undergrave mulighetene for koordinering. Blant annet kan lønnsutviklingen for ledere ha en betydelig signaleffekt og dermed påvirke den generelle lønnsutviklingen. Det er etter utvalgets vurdering uheldig hvis lederlønningene øker sterkere enn de rammene som legges for den gjennomsnittlige lønnsveksten.

2. Utvalget mener det er nødvendig å styrke den geografiske fleksibiliteten i lønnsdannelsen, særlig innen offentlig sektor der fleksibiliteten er mindre enn i privat sektor. Det er uheldig hvis manglende geografisk fleksibilitet i offentlig sektor bidrar til vansker med å holde på kvalifisert arbeidskraft i sentrale områder, samtidig som offentlig sektor får en lønnsledende posisjon i mindre sentrale områder og på den måten bidrar til å øke kostnadene for konkurranseutsatte virksomheter som ofte er lokalisert der. For å ivareta behovet for koordinering, er det viktig at lønnsdannelsen også her følger de rammer som gjelder ellers i økonomien.

3. Problemene konkurranseutsatt sektor nå opplever har først og fremst sammenheng med lønnsdannelsen og effekten av pengepolitikken på kronekursen. Det er her en må søke løsningene. Utvalget vil ikke anbefale tiltak som støtter enkeltbransjer og enkeltvirksomheter. Med lavere lønnsvekst kan pengepolitikken slakkes opp. Da faller renten og kronen vil kunne svekkes.

4. Hensynet til konkurranseutsatt sektor tilsier at budsjettpolitikken bør følge opp handlingsregelen for bruken av oljeinntekter. Utvalget vil advare sterkt mot å åpne opp for en systematisk sterkere økning i bruken av oljeinntekter enn det som følger av handlingsregelen. Det vil kunne føre til sterk krone og svekket konkurranseevne, og bidra til for rask nedbygging av konkurranseutsatt sektor. I tillegg vil det gjøre det vanskelig å møte økningen i pensjonsutgiftene i årene framover.

5. Utvalget vil understreke at en må stå fast ved at Petroleumsfondet skal være plassert i utlandet slik at en unngår at oljeinntektene slår direkte ut i en styrket kronekurs. For næringslivet ville resultatet av dette bli en svekket konkurranseevne. En framtidig pensjonsreform, uavhengig av hvordan denne utformes, må støtte opp under at valutainntektene fra oljevirksomheten i all hovedsak plasseres i utenlandsk valuta.

6. For å fremme omstilling og vekst i norsk økonomi er det viktig at rammevilkårene er stabile og gir arbeidsvilkår som gjør norsk næringsvirksomhet konkurransedyktig. Dette forutsetter fortsatt høy yrkesaktivitet, en velkvalifisert arbeidsstyrke, og at effektiviteten øker i alle deler av økonomien. Økningen i offentlige tjenesteyting som vil følge av den demografiske utvikling med flere eldre, må ledsages av økt produktivitet dersom ytelsenes standard skal opprettholdes.

2.2 Bakgrunn

Bakgrunnen for at utvalget ble satt ned var at høy lønnsvekst gjennom flere år, og en styrket krone siden mai 2000, hadde ført til en betydelig svekkelse av den kostnadsmessige konkurranse­evnen. Lønnsveksten i 2002 på 5,7 pst. var den høyeste nominelle lønnsveksten siden 1998, og den høyeste reallønnsveksten siden midt på 1970-tallet. Fra 1996 til 2002 vokste timelønnskostnadene i norsk industri med til sammen 18 pst. mer enn hos våre handelspartnere. Det stramme arbeidsmarkedet og den høye lønnsveksten bidro til høy rente og sterk kronekurs. Denne utviklingen innebar store utfordringer for konkurranseutsatt sektor, og det var fare for at økonomien ville bevege seg i en ubalansert retning med rask nedbygging av konkurranseutsatt sektor og stigende arbeidsledighet.

For å snu denne utviklingen tok Regjeringen Bondevik etter inntektsoppgjørene 2002 et initiativ overfor partene i arbeidslivet for å styrke det inntektspolitiske samarbeidet. På bakgrunn av dette initiativet ble det høsten 2002 enighet om å sette ned to utvalg for å drøfte utfordringer for lønnsdannelsen og det inntektspolitiske samarbeidet. Det ble satt ned et dialogforum, ledet av Arbeids- og administrasjonsministeren, som under Kontaktutvalget fikk som mandat å drøfte grunnlaget for lønnsoppgjøret i 2003. På bakgrunn av dette arbeidet la Kontaktutvalget fram en felles erklæring 22. januar 2003 om situasjonen foran mellomoppgjøret 2003, jf. avsnitt 7.2. Det ble i tillegg satt ned et ekspertutvalg, under ledelse av professor Steinar Holden, som skulle vurdere utfordringer for konkurranseutsatt sektor og lønnsdannelsen i årene framover (Holden II-utvalget). Holden II-utvalget fikk frist fram til 1. april med å legge fram sin innstilling.

Kapittel 3 redegjør for de nye retningslinjene for penge- og finanspolitikken som ble innført i mars 2001. Kapittel 4 redegjør for utfordringer for konkurranseutsatt sektor. Kapittel 5 redegjør for norske og internasjonale erfaringer med utstabil valutakurs. Kapittel 6 presenterer beregninger som viser konsekvenser for konkurranseutsatt sektor av innfasing av oljeinntekter. Kapittel 7 drøfter utfordringer for lønnsdannelsen, mens kapittel 8 adresserer spørsmålet om det er behov for tiltak for å styrke konkurranseutsatt sektor og omstillingsevnen i norsk økonomi. Resten av kapittel 2 gir et sammendrag av hovedpunktene i de andre kapitlene.

2.3 Retningslinjene for den økonomiske politikken (kapittel 3)

Det ble innført nye retningslinjer for den økonomiske politikken i mars 2001, jf. St.meld. nr. 29 (2000-2001), jf. kapittel 3. Et kjernepunkt i utvalgets mandat har vært å vurdere hvilke konsekvenser disse retningslinjene har for lønnsdannelsen og konkurranseutsatt sektor.

I 2001 hadde en hatt et vedvarende press i norsk økonomi, og oljeinntektene hadde de siste årene vært høyere enn forventet. Samtidig var det klart at utgiftene til pensjoner, pleie og omsorg etter hvert ville øke kraftig, mens petroleumsinntektene over tid ville avta. På denne bakgrunn mente Regjeringen at det var behov for en klar og langsiktig strategi for bruken av oljeinntektene. Dette ble uttrykt i handlingsregelen for innfasing av oljeinntekter over statsbudsjettet. I henhold til denne regelen skulle en årlig bruke forventet realavkastning, anslått til 4 pst., av kapitalen i Petroleumsfondet over statsbudsjettet. Samtidig var det etter Regjeringens syn behov for en klarere forankring av pengepolitikkens rolle i å støtte opp om en stabil økonomisk utvikling. Pengepolitikken ble pålagt å sikte mot stabilitet i kronens verdi, nasjonalt og i forhold til handelspartnerne, samtidig som den skulle bidra til å stabilisere utviklingen i produksjon og sysselsettingen. Det operative målet for pengepolitikken ble fastsatt til lav og stabil inflasjon, definert som en årsvekst i konsumprisene som over tid er nær 2,5 pst. De nye retningslinjene fikk bred tilslutning i Stortinget.

Utvalget vil understreke at det ikke skjedde noe regimeskifte i den faktiske bruken av oljeinntekter av statsbudsjettet i mars 2001. Den økte bruken av oljeinntekter som er anslått i perioden fram mot 2010 er begrenset, både absolutt og sett i forhold til våre egne erfaringer over de siste 20 årene, jf. figur 2.1. I de fleste årene på 1980- og 1990-tallet ble det brukt mer oljeinntekter over statsbudsjettet enn det nå legges opp til i årene fremover. Den isolerte effekten på norsk økonomi av den økte bruken av oljeinntekter over statsbudsjettet som følger av handlingsregelen, vil også være begrenset og kan ha blitt overvurdert av mange observatører.

Kilde: Finansdepartementet

2.4 Utfordringer for konkurranseutsatt sektor (kapittel 4)

De konkurranseutsatte næringene står overfor betydelige utfordringer. De siste fem årene har lønnsveksten vært klart høyere enn gjennomsnittet hos våre viktigste handelspartnere. I tillegg styrket kronen seg kraftig mellom mai 2000 og januar 2003. Selv om kronen har svekket seg noe siden januar 2003, er den fremdeles på et sterkere nivå enn hva som er i samsvar med en balansert økonomisk utvikling.

Konkurranseutsatt sektor er viktig fordi den skaper valutainntekter som setter oss i stand til å øke våre forbruksmuligheter gjennom internasjonal handel. Dersom kostnadsnivået i konkurranseutsatt sektor blir for høyt, vil vi gradvis tape markedsandeler på eksport- og hjemmemarkedene, og valutainntektene kan bli for små til å finansiere den importen vi ønsker å ha.

Selv om valutainntektene fra oljesektoren innebærer at Norge kan ha et noe høyere kostnadsnivå enn om vi ikke hadde hatt slike inntekter, kan ikke kostnadsutviklingen i Norge over tid avvike vesentlig fra de landene vi handler med. Mens mange virksomheter i skjermet sektor kan velte økte kostnader over i prisene, er dette i mindre grad tilfelle for bedrifter som produserer i konkurranse med utenlandske produsenter. Hvis lønnveksten i økonomien blir høyere enn hva produktivitetsveksten i konkurranseutsatt sektor gir rom for, vil investeringene i sektoren falle kraftig og sysselsetting og produksjonen i disse næringene vil gradvis reduseres.

De siste årene har økt internasjonal spesialisering og reduserte handelshindringer bidratt til å øke handelen mellom de fleste land. Stadig flere næringer er derfor blitt konkurranseutsatte. Sammenvevingen mellom skjermede og konkurranseutsatte bedrifter i form av leveranser av ulike varer og tjenester i produksjonen, har også bidratt til å gjøre deler av de skjermede næringene mer utsatt for effektene av økt internasjonal konkurranse. Friere kapitalbevegelser mellom land har også bidratt til å skjerpe kravene til avkastning både i konkurranseutsatte og skjermede næringer.

Sterkere økonomisk integrering mellom Øst- og Vest-Europa har skjerpet konkurransen for norsk næringsliv, samtidig som mange av de øst-europeiske landene har blitt mer aktuelle som investeringsområder for norske bedrifter. Terskelen for norske bedrifter for å investere i disse landene kan være lavere enn for eksempel i Øst-Asia. Arbeidsstyrken er relativt velutdannet, og er betydelig lavere lønnet enn i Norge. Denne utfordringen deles i stor grad av andre vestlige land, men blir særlig alvorlig i lys av det høye kostnads­nivået i Norge. Utflytting av produksjon til disse landene vil være særlig aktuelt for næringer som ikke bruker andre lokale innsatsfaktorer enn arbeidskraft (i motsetning til for eksempel naturressursbaserte næringer) – disse vil over tid lokalisere seg der hvor arbeidskostnadene er lavest i forhold til produktivitetsnivået.

Norge har, som andre industriland, opplevd en trendmessig nedgang i industrisysselsettingen over de siste tiårene. Dette har blant annet bakgrunn i høy produktivitetsvekst i industrien og at vårt forbruk av tjenester, etter hvert som vi blir rikere, øker raskere enn vårt forbruk av varer. Den gradvise reduksjonen i industrisysselsettingen behøver ikke nødvendigvis representere noe problem for Norge. Problemet oppstår hvis denne utviklingen skulle gå raskere enn i andre land, uten at vi blir tilsvarende mer produktive, og komme ut av takt med vårt behov for valutainntekter som kan betale for de varene vi ønsker å importere.

Utviklingen i konkurranseutsatt sektors kostnadsmessige konkurranseevne avhenger blant annet av utviklingen i produktivitet, lønnskostnader og kapitalkostnader. Mange av de faktorene som inngår i de tradisjonelle målene på konkurranseevnen er imidlertid usikre størrelser, og den endelige «testen» på om en nærings konkurranseevne er god nok vil være om investeringene er tilstrekkelig store til å opprettholde næringen på lengre sikt. Omfanget av flytting av produksjon til andre land vil også være en indikasjon på om lønnsnivået er blitt for høyt, særlig dersom dette gjelder produksjon der vi har grunn til å tro at vi er relativt flinke, dvs. at vi har et høyt produktivitetsnivå.

Et vanlig mål for utviklingen i konkurranse­evnen er endringer i relative lønnskostnader mellom Norge og handelspartneren. Målt i felles valuta økte lønnskostnadene for norske industriarbeidere til sammen 18 prosent mer enn hos handelspartnerne i perioden 1996-2002, og til sammen 16 prosent mer i perioden 2000-2002, jf. figur 2.2. Tapet av kostnadsmessig konkurranseevne siden 1996 er større enn gevinsten gjennom første del av 1990-tallet. Høyere lønnsvekst enn handelspartnerne forklarer tre fjerdedeler av denne svekkelsen siden 1996, mens sterkere kronekurs forklarer en fjerdedel. Lønnskostnadene for arbeidere i norsk industri lå i fjor anslagsvis 34 pst. høyere enn hos våre handelspartnere.

Kilde: Det tekniske beregningsutvalget og Finansdeparte­mentet

Endringer i valutakursen påvirker konkurranseutsatte virksomheters kostnadsmessige konkurranseevne. Gjennom valutasikringsinstrumenter kan næringslivet i noen grad sikre seg mot virkningene på lønnsomheten av kortsiktige endringer i valutakursen. I et perspektiv utover 1 – 2 år finnes det imidlertid ikke gode valutasikringsinstrumenter, og kostnadene for bedriftene vil derfor bli vesentlig større ved en vedvarende nivåendring enn ved kortsiktige fluktuasjoner. Utsiktene for den nominelle valutakursutviklingen i årene fremover er derfor viktige for beslutninger om lokalisering.

Etablering av produksjon i et nytt land innebærer betydelige irreversible kostnader. Ved stor usikkerhet om fremtidig valutakurs vil mange bedrifter derfor kunne velge å utsette slike beslutninger, for å se utviklingen an, selv om én lokalisering ser mer lønnsom ut enn en annen. Dette kan forklare hvorfor det ser ut til å være relativt høye terskelverdier for hvor store forskjellene i lønnsomhet må være for at en bedrift flytter hele eller deler av sin virksomhet fra et land til et annet. Hvis en først er kommet over en slik terskel, kan bevegelsen ut av et marked eller fallet i investeringer bli markante. Etter utvalgets vurdering er det en fare for at den kraftige konkurranseevnesvekkelsen de senere årene har brakt mange konkurranseutsatte virksomheter nær eller over en slik terskel.

Utvalget har hatt møte med eiere av, ledere og tillitsvalgte i konkurranseutsatte virksomheter. Dette har vært nyttig for å danne et bilde av hvordan konkurranseutsatte virksomheter opplever sin egen situasjon i dag, og hvilke strategier de følger i lys av denne. Hovedinntrykkene fra disse samtalene, samt en kartlegging som NHO har gjennomført blant en gruppe av konkurranseutsatte virksomheter om konsekvensene av svekket konkurranseevne, kan oppsummeres på følgende måte:

• Styrkingen av kronen har stor negativ effekt på omsetning og lønnsomhet for virksomheter med stor eksportandel. Effekten av styrket kronekurs kommer på ulikt tidspunkt i bedriftene, avhengig av lengde på kontrakter, bruk av valutasikring og omfanget av markedsmakt.

• Omstillingen i bedriftene skjer først for innsatsvarer i produksjonen, og styrkingen av kronekursen har ført til at bedriftene i større grad enn før skifter ut norske underleverandører med utenlandske.

• Nivået på nyinvesteringer i norsk landbasert industri er svært lavt. Investeringene som gjennomføres er i hovedsak vedlikeholdsinvesteringer. Det er mer sannsynlig at ekspansjon vil skje i utlandet enn i Norge. Virksomhetene betrakter det imidlertid som en naturlig konsekvens av globalisering og internasjonal arbeidsdeling at en del arbeidsintensive prosesser som er for dyre i Norge, i framtiden vil bli utført i andre land.

• Det er avgjørende at kostnadsutviklingen bringes ned på linje med våre viktigste handelspartnere. For at viktige aktører og klynger skal beholdes i norsk industri, må lønnsdannelsen fremdeles være tilpasset konkurranseutsatt sektor.

• Mange høyteknologiske miljøer i Norge er underleverandører til de store industribedriftene. For at de skal overleve i et internasjonalt marked er de avhengige av kompetansemiljøer og store krevende kunder i hjemmemarkedet.

• Stabile og gode rammebetingelser er sentralt.

• Økt satsing på kunnskap, forskning og utvikling ble fremhevet som viktig for å få til nyinvesteringer i Norge.

• Det ble lagt vekt på at offentlig sektor må effektiviseres for å hindre at arbeidskraft presses ut av konkurranseutsatt sektor.

• Det bør legges til rette for økt arbeidsinnvandring.

• Det er behov for tiltak for oljevirksomhet som er tilpasset mindre oljefelt og haleproduksjon, blant annet et skatteregime som støtter opp under en ny fase for oljeutvinning.

2.5 Ustabil valutakurs – norske og internasjonale erfaringer (kapittel 5)

Norsk pengepolitikk har gjennom etterkrigstiden i hovedsak vært innrettet mot fast eller stabil valutakurs. I perioder har det likevel vært betydelige endringer i valutakursen, blant annet gjennom en rekke devalueringer i tiåret 1976-86. Fra mars 2001 er pengepolitikken blitt styrt etter et inflasjonsmål, og også i de to årene forut for dette ble det lagt stor vekt på hensynet til lav prisstigning i utøvelsen av pengepolitikken, jf. kapittel 3.

Siden 1997 har kronekursen fluktuert noe mer enn i perioden 1987-1996. Kronen svekket seg med 9 pst. mellom 1. kvartal 1997 og 1. kvartal 2001. Deretter styrket den seg med 16 pst. fra mai 2000 til januar 2003. Siden har kronen igjen svekket seg – i løpet av 1. kvartal 2003 med vel 6 pst. Den reelle kronekursen, dvs. nominell kronekurs justert for forskjell i prisnivå eller lønnsnivå i forhold til utlandet, har utviklet seg om lag i tråd med den nominelle kronekursen, jf. figur 2.3. Fluktuasjonene både i nominell og reell kurs har imidlertid vært mindre i Norge enn i mange andre land.

Kilde: OECD og Norges Bank

Den økte variasjonen i kronekursen reflekterer blant annet at stadig større og mer mobile internasjonale kapitalstrømmer har gjort det vanskeligere å holde en stabil valutakurs, at oljeprissvingninger i perioder har påvirket kronens status som investeringsobjekt, og at en i pengepolitikken over de siste årene har tillagt inflasjonen større vekt i rentesettingen. Kapittel 5 drøfter mulige årsaker til den kraftige styrkingen av den reelle kronekursen i perioden mai 2000 til januar 2003, blant annet basert på hva økonomisk teori og internasjonale erfaringer kan lære oss om svingninger i realvalutakursen.

Den reelle kronekursen må i følge økonomisk teori på lang sikt være på et nivå som sikrer balanse i utenriksøkonomien. Hvilket nivå på realkursen som er i samsvar med dette, avhenger blant annet av hvor produktive vi er – hvis produktiviteten vår er høy, kan vi ha en sterk realkronekurs. En sterk reell kronekurs kan imidlertid også oppstå som et ulikevektsfenomen, i den forstand at kronekursen kan være sterkere enn det vårt produktivitetsnivå tillater. En slik ulikevekt kan oppstå som følge av en kraftig nominell appresiering, slik andre land med flytende valutakurs har opplevd. En ulikevekt kan også skyldes høy innenlandsk kostnadsvekst, eller en kombinasjon av nominell appresiering og høy kostnadsvekst.

Uansett årsak vil en ulikevekt med et høyt kostnadsnivå kunne ramme den delen av næringslivet som er utsatt for internasjonal konkurranse, og dermed gjøre det vanskelig å skape tilstrekkelige valutainntekter for å finansiere importen. Problemene som oppstår i en ulikevekt med en sterk krone, vil over tid føre til en nominell svekkelse av kronen, eller til lavere innenlandsk kostnads­vekst, slik at realkursen etter hvert beveger seg mot sin langsiktige verdi. Dersom ulikevekten er kraftig eller vedvarende, kan imidlertid kostnadene for økonomien bli betydelige.

Mange andre land har også opplevd store, til dels vedvarende fluktuasjoner i realvalutakursen, jf. figur 2.4. Slike fluktuasjoner kan skyldes både variasjoner i den nominelle valutakursen og endringer i kostnadsveksten i forhold til utlandet. Siden priser og lønninger endrer seg sakte, er det i første rekke nominelle valutakursbevegelser som ligger bak store og vedvarende svingninger i realvalutakursen. Internasjonale sammenlikninger viser at variasjonen i realvalutakursen gjennomgående er større for land med flytende enn for land med fast valutakurs. Erfaringen viser imidlertid også at store utslag i realvalutakursen har en tendens til å bli reversert på mellomlang sikt.

Kilde: OECD

Internasjonale erfaringer viser også at det kan være meget vanskelig å holde på et fastkursregime. Fast valutakurs krever at finanspolitikken og lønnsfastsettelsen må bidra til intern balanse i økonomien. Tradisjonelle fastkursregimer er i tillegg sårbare for valutakursspekulasjon. De fleste av de industrialiserte landene som tidligere hadde fast valutakurs, har nå valgt å tre inn i en valutaunion med en felles valuta (euro).

Under et inflasjonsmål settes renten med sikte på å holde inflasjonen lav og stabil. Dersom inflasjonen ser ut til å bli høyere enn målet, vil sentralbanken normalt heve renten. Høyere rente vil dempe aktivitetsnivået i økonomien, og dermed redusere innenlandsk lønns- og prisvekst (rentekanalen). Samtidig vil høyere rente normalt føre til at valutakursen styrkes, slik at importprisene reduseres (valutakurskanalen). Slik sett er en viss variasjon i valutakursen over konjunkturene noe en må regne med ved inflasjonsstyring og fleksibel valutakurs. Tilsvarende vil valutakursen normalt svekkes i en nedgangskonjunktur når renten reduseres.

Internasjonale erfaringer viser at det er vanskelig å spå om utviklingen i den nominelle valutakursen. Selv om valutakurser på lang sikt vil påvirkes av realøkonomiske forhold, og selv om renten påvirker valutakursene, påvirkes de på kort og mellomlang sikt i stor grad av forventninger i valutamarkedet som kan endres raskt. Erfaringen viser at sentralbankene i mange tilfeller har begrenset mulighet til å styre valutakursen i et regime med fleksibel valutakurs.

Den viktigste faktoren bak den kraftige styrkingen av kronen fra mai 2000 til januar 2003, er trolig at rentenivået i Norge har vært mye høyere enn i utlandet. Rentedifferansen skyldes både at norske renter har vært relativt høye og at internasjonale renter har vært svært lave historisk sett. Høy rente i Norge har hatt bakgrunn i behovet for å stabilisere den økonomiske utviklingen og sikre en prisvekst i tråd med inflasjonsmålet. Lønnsveksten i Norge har gjennom flere år vært relativt høy, og Norges Bank har i stor grad motivert sin rentesetting ut fra behovet for å motvirke inflasjonsimpulsene fra denne lønnsveksten. Internasjonalt er det lavkonjunktur, og sentralbankene i flere land, blant annet USA, euroområdet og Japan, har holdt rentene på svært lave nivåer.

Andre forhold kan ha forsterket effekten av den høye rentedifferansen. Slik forhold kan være oppfatninger om kronen som en «trygg havn» i en urolig periode i internasjonale kapitalmarkeder, vurderinger av kronen som en «petrovaluta» og oppfatninger om at sentralbanken i utøvelsen av pengepolitikken har lagt lite vekt på valutakursutviklingen som et selvstendig mål. Alle disse forholdene kan lett endre seg. Videre har Norges Bank etter årsskiftet lagt større vekt enn tidligere på utviklingen i kronekursen i sine vurderinger av inflasjonsutsiktene og innrettingen av pengepolitikken. I Inflasjonsrapport 1/03 skrev Norges Bank at det nå ligger an til gradvise lettelser i pengepolitikken. I tillegg vil endringer i konjunkturutviklingen hjemme og ute etter hvert trolig redusere rentedifferansen. Oljeprisen vil kunne endre seg mye hvis situasjonen i Midt-Østen endrer seg. Disse forholdene trekker etter utvalgets vurdering i retning av at den sterke appresieringen skyldtes, i tillegg til den høye rentedifferansen, midlertidige faktorer. Den betydelige svekkelsen av kronen siden årsskiftet underbygger dette.

Oppmerksomheten rundt innfasingen av oljeinntekter gjennom handlingsregelen, og vedvarende press for å bruke oljepenger ut over handlingsregelen, kan også ha bidratt til å skape forventninger om at høy rentedifferanse ville vare ved i tiden framover. Økt bruk av oljeinntekter medfører omstillinger i økonomien og en realappresiering av kronen. Beregningene i kapittel 6 viser imidlertid at realappresieringen som følger av innfasingen av oljeinntekter er av begrenset omfang, og mindre enn den realappresieringen vi har sett de siste årene. Etter utvalgets vurdering kan mange av markedsaktørene ha overvurdert behovet for realappresiering.

Den kraftige styrkingen av kronen er i stor grad en følge av en pengepolitikk som tar sikte på å holde inflasjonen lav. Samtidig har kronekursen representert en stor belastning for industrien og resten av konkurranseutsatt sektor. Dette innebærer et betydelig dilemma for samspillet mellom pengepolitikken, finanspolitikken og lønnsdannelsen. De store kostnadene som en for sterk krone medfører for konkurranseutsatt sektor, innebærer at det er begrenset rom for pengepolitisk innstramning innenfor en balansert politikk, hvor hensynet til konkurranseutsatt sektor står sentralt. Dette innebærer at finanspolitikken og det inntektspolitiske samarbeidet fortsatt må spille en viktig rolle for å bidra til en stabil økonomisk utvikling.

I kapittel 5 pekes det på at forvaltningen av sparingen i Petroleumsfondet kan ha konsekvenser for realvalutakursen. Det meste av oljeinntektene plasseres i dag i Petroleumsfondet og spares i utlandet. Petroleumsinntektene holdes på denne måten i stor grad utenfor norsk økonomi. Dette bidrar til å begrense virkningene på kronekursen og næringsstrukturen i fastlandsøkonomien. Om sparingen i Petroleumsfondet i stedet hadde blitt plassert innenlands, ville trolig kronen styrket seg. Dette ville medført svekket kostnadsmessig konkurranseevne. Fondering av pensjoner kan, under visse betingelser, ha tilsvarende virkning som om deler av Petroleumsfondet ble investert innenlands. En framtidig pensjonsreform må etter utvalgets syn innrettes slik at en unngår utilsiktede og negative effekter på konkurranseevnen.

2.6 Konsekvenser for konkurranse­utsatt sektor av innfasing av oljeinntekter belyst ved modellberegninger (kapittel 6)

Valutainntektene fra utvinning av olje og gass i Nordsjøen reduserer noe av behovet for valutainntekter fra konkurranseutsatt sektor. Utvinning av olje og gass gir betydelig større inntekter enn det en kunne oppnådd ved å bruke av arbeidskrafts- og kapitalinnsatsen i Nordsjøen i andre anvendelser. De ekstraordinære eksportinntektene fra utvinning av olje- og gassressursene gir økt tilgang på utenlandsk valuta, og er derfor ofte blitt sammenlignet med en valutagave. Siden oljeinntektene er i utenlandsk valuta, kan de sett for landet som helhet bare brukes i utlandet. Dersom vi ikke skal gi dem bort, er det bare en måte vi kan bruke dem på – vi kan øke våre nettokjøp fra utlandet. Dette kan skje ved å øke importen og/eller redusere annen eksport.

I prinsippet kunne vi øke vår bruk av utenlandsproduserte varer og tjenester uten at dette behøvde å påvirke produksjonsstrukturen i Norge. Når vi blir rikere, ønsker vi imidlertid vanligvis å bruke mer av de aller fleste varer og tjenester, også de som må produseres i Norge (skjermet produksjon). Da må produksjonen i skjermet sektor økes, og dersom det ikke er mye ledig kapasitet i økonomien, krever det at arbeidskraft og kapital overføres fra konkurranseutsatt sektor. Dette vil skje ved at kostnadsnivået i begge sektorer stiger, og lønnsomheten i konkurranseutsatt sektor svekkes. En viss overføring av ressurser er dermed en uunngåelig følge av at oljeinntektene blir brukt.

Siden vi er inne i en periode med høye oljeinntekter er det fristende å bruke mye av disse inntektene nå. Det er mange gode formål som fremstår som viktige. Men det er flere grunner til at bruken av oljeinntektene bør være moderat. For det første må bruken av oljeinntektene ses i sammenheng med fordelingen mellom ulike generasjoner. Meravkastningen fra utvinning av olje og gass fra Nordsjøen er ikke vår generasjons fortjeneste, den skyldes verdien av en naturressurs som har ligget i Nordsjøen lenge. Det er derfor lite rimelig at vår generasjon skal bruke opp oljeinntektene selv – det synes mer rimelig at verdien av oljeinntektene fordeles jevnt på denne og framtidige generasjoner.

For det andre må bruken av oljeinntektene ses i sammenheng med utviklingen i øvrige formues- og gjeldsposter for det offentlige, og for Norge som helhet. Sammenlignet med fremtidige pensjonsforpliktelser er ikke oljeformuen stor. Den årlige realavkastningen av Petroleumsfondet vil være langt mindre enn de årlige utgiftene til alders- og uførepensjon i tiden framover, jf. figur 2.5. Jo mer en øker bruken av oljeinntektene det nærmeste tiåret, dess større blir behovet for senere å stramme inn på offentlige budsjetter for å innfri statens pensjonsforpliktelser og økningen i etterspørselen etter offentlig finansierte helse- og omsorgstjenester. Dette vil skje samtidig som andelen eldre og yrkespassive i forhold til resten av befolkningen øker. Dette tilsier at sparingen og overskuddet på driftsregnskapet overfor utlandet bør være høyt i årene framover.

Kilde: Finansdepartementet

For det tredje trekker hensynet til stabilitet i den økonomiske utviklingen i samme retning. Hvis bruken av oljeinntektene skulle følge profilen for inntjening av oljeinntekter, ville dette innebære meget omfattende omstillinger for konkurranseutsatt sektor i det nærmeste tiåret når inntektene er høye. Deretter ville det bli en kraftig oppbremsing av veksten i offentlig og privat forbruk når oljeinntektene avtok, med tilsvarende store omstillingskrav til skjermet sektor. Slike omstillinger tar det imidlertid tid å realisere – ressurser kan ikke flyttes momentant mellom sektorer – og resultatet ville blitt store svingninger i sysselsetting og produksjon, og perioder med høy arbeidsledighet.

For det fjerde gjør usikkerheten om oljeinntektenes størrelse, og avkastningen på Petroleumsfondet, at det er vanskelig å vite noe sikkert om behovet for andre valutainntekter i tiden framover. Erfaringene med «Hollandsk syke» fra flere land viser at det er vanskelig å bygge konkurranseutsatt sektor opp igjen hvis den først er bygget ned. Dersom en tar sikte på en høy bruk av oljeinntektene, og de så skulle vise seg å bli mindre enn en regnet med, ville en få betydelige kostnader med innstramming i økonomien, og høyere arbeidsledighet.

I Norge tilfaller oljeinntektene i hovedsak staten, og den økte bruken av oljeinntekter i tiden framover vil derfor skje over statsbudsjettet. Dette kan enten skje ved at utgiftene på statsbudsjettet øker, at andre inntekter på statsbudsjettet reduseres eller ved en kombinasjon av de to. Beregningene i kapittel 6 viser at økningen i bruken av oljeinntekter gir opphav til noe mindre næringsomstillinger hvis den gis som skattelette enn hvis den brukes til å øke offentlige utgifter.

Hvis oljeinntektene brukes i en lavkonjunktur, der det er mye ledige ressurser i økonomien – høy arbeidsledighet eller store arbeidskraftreserver – vil næringsomstillingene som følger av bruk av oljeinntekter kunne bli små. Framover kan imidlertid lav vekst i arbeidsstyrken bidra til at den økte innfasingen av oljeinntektene fører til større omstillinger mellom konkurranseutsatt og skjermet sektor sammenliknet med utviklingen de siste tretti årene.

Virkningen på kostnadsnivået i forhold til utlandet avhenger av hvor raskt oljeinntektene brukes. Dersom vi bruker mye oljepenger nå, vil det være behov for en betydelig overføring av arbeidskraft og kapital, og dette vil kreve en sterk økning i kostnadsnivået i Norge. På kort sikt er produksjonsressursene lite mobile. Kapitalutstyr i konkurranseutsatt sektor, som fabrikker og maskiner, kan ikke omdannes til kapital i skjermet sektor, som sykehjem og restauranter. Det er også vanskelig å overføre arbeidskraften, som ofte vil ha andre kvalifikasjoner, og bo et annet sted, enn hva nye behov fordrer. Jo mindre mobile produksjonsressursene er, desto større økning i kostnadsnivået vil rask bruk av oljeinntektene medføre.

På lengre sikt er produksjonsressursene mer mobile. Med høyere kostnadsnivå enn i utlandet vil investeringene i konkurranseutsatt sektor være lave, og kapitalbeholdningen reduseres over tid. Antall sysselsatte og antall virksomheter i konkurranseutsatt sektor vil også gå ned. Det er de minst lønnsomme (de minst effektive) virksomhetene som forsvinner først. Når konkurranseutsatt sektor er blitt tilstrekkelig redusert, dvs. når vi har oppnådd den nødvendige overføringen av ressurser til skjermet sektor, må lønnsomheten i konkurranseutsatt sektor økes – slik at det igjen blir attraktivt å investere for å opprettholde produksjonen. Da må kostnadsnivået reduseres, slik at økningen i kostnadsnivået i all hovedsak vil være midlertidig. Det kan likevel ikke utelukkes at kostnadsnivået i Norge kan være noe høyere enn i utlandet også på lang sikt – så lenge vi nyter godt av oljeinntektene, siden konkurranseutsatt sektor vil være noe mindre enn den ville vært uten oljeinntektene.

Resultater fra modellberegningene

Kapittel 6 presenterer et basisforløp som anslår konsekvensene for konkurranseutsatt sektor og økonomien for øvrig av innfasing av oljeinntekter i tråd med handlingsregelen. Basisforløpet beskriver summen av to effekter for konkurranseutsatt sektor – den trendmessige nedgangen i industrien og virkningen av bruken av oljeinntekter.

Det er i basisforløpet på usikkert grunnlag anslått at industrisysselsettingen vil falle med om lag 26 000 personer fra 2001 til 2010, jf. tabell 2.1. Reduksjonen i industrisysselsettingen i basisforløpet er ikke spesielt dramatisk sammenliknet med utviklingen over de siste 30 årene. Målt som årlig gjennomsnitt falt industrisysselsettingen med 0,8 pst i perioden 1970 – 2001, mens gjennomsnittlig årlig reduksjon i perioden 2001 – 2010 ifølge beregningene er 1,0 pst. pr. år, jf. figur 2.6A. Dette indikerer at den isolerte effekten av innfasing av oljeinntekter er begrenset. Fra 4. kvartal 2001 til 4. kvartal 2002 falt sysselsettingen i industrien med 7 600 personer, og nedgangen i 2003 ser ut til å bli like stor. Dette innebærer at den kostnadsmessige konkurranseevnen raskt må gjenopprettes, og kronestyrkingen reverseres, for at utviklingen fram til 2010 skal følge en balansert bane.

Beregningene innebærer at den reelle valutakursen, målt ved relative lønnskostnader i felles valuta, vil styrke seg med om lag 4 pst. i perioden 2001-2010, jf. figur 2.6B. Utvalget vil peke på at dette er betydelig lavere enn den kraftige styrkingen av realkronekursen som fant sted gjennom 2001 og 2002. I tiden framover må derfor realvalutakursen svekke seg for å være i samsvar med en balansert utvikling i norsk økonomi.

Kilde: Finansdepartementet og Statistisk Sentralbyrå

Utvalget vil understreke at forutsetningene som er lagt til grunn for basisforløpet om vekst i det effektive arbeidstilbudet og utviklingen i ressursbruken i offentlig sektor, er betinget av at det i årene framover ikke vedtas nye ressurskrevende reformer i offentlig sektor, og at veksten i antall personer på uføretrygd, attføring og rehabilitering blir betydelig lavere enn hva den har vært de siste 5-10 årene, samt at veksten i sykefraværet og fallet i gjennomsnittlig arbeidstid ikke varer ved.

Basisforløpet kan ikke oppfattes som en prognose for den økonomiske utviklingen, men gir i stedet uttrykk for de næringsomstillinger som kan finne sted ved en balansert økonomisk utvikling. Modellberegningene som basisforløpet bygger på gir ikke grunnlag for å vurdere hvor raskt økonomien vil bevege seg tilbake til en balansert bane hvis det har oppstått betydelige ulikevekter i økonomien. Det er en risiko for at den kraftige svekkelsen av lønnsomheten i konkurranseutsatt sektor i 2001 og 2002 bidrar til større stabiliseringspolitiske utfordringer enn de som beskrives gjennom basisforløpet. Dette tilsier i så fall at gjenopprettingen av konkurranseevnen bør skje raskt for at forløpet i basisforløpet skal bli realisert.

Utvalget har også gjennomført en rekke virk­ningsberegninger som belyser konsekvensene av å endre sentrale forutsetninger for beregningene. Dette er gjennomført ved hjelp av to ulike modeller, MODAG og MSG. Disse modellene utfyller hverandre. MSG-beregningene beskriver hvordan en langsiktig likevektsbane påvirkes av endringer i sentrale forutsetninger, mens MODAG-resultatene illustrerer hvordan slike endringer kan påvirke samlet etterspørsel og i en periode trekke økonomien vekk fra en slik likevektsbane. MSG forutsetter at produksjonsressursene på ethvert tidspunkt er fullt utnyttet, slik at endringer i samlet etterspørsel ikke påvirker samlet sysselsetting. I MODAG tas det hensyn til at endringer i samlet etterspørsel vil endre samlet sysselsetting og nivået på arbeidsledigheten, noe som er rimelige antagelser i en normal eller svak konjunktursituasjon. Forenklet kan vi si at MSG-beregningene gir uttrykk for størrelsen på den samlede tilpasningen i økonomien på lang sikt, mens MODAG-beregningene gir uttrykk for hvordan vi realistisk kan regne med at økonomien vil endre seg på kort- og mellomlang sikt.

I basisforløpet er det lagt til grunn at innfasingen av oljeinntekter over statsbudsjettet, målt ved en økning i det strukturelle oljekorrigerte budsjettunderskuddet fra 1,9 pst. av BNP i 2001 til 3,9 pst. av BNP i 2010, er jevnt fordelt på skattelettelser og økt offentlig konsum. Tabell 2.1 illustrerer hvilke effekter som kan oppstå hvis innrettingen på innfasingen av oljeinntektene endres. Aktivitetsnivået i konkurranseutsatt sektor reduseres noe mindre enn i basisforløpet dersom innfasingen i sin helhet brukes til å redusere skattene, og noe mer enn i basisforløpet dersom det i sin helhet benyttes til å øke offentlig konsum. Ifølge beregninger på MODAG- og MSG-modellene blir nedgangen i industrisysselsetting henholdsvis 5 000 personer og 10 000 personer mindre i perioden 2001-2010 sett under ett, dersom innfasingen i sin helhet brukes til å redusere skattene enn dersom den i sin helhet benyttes til å øke offentlig konsum.

Endringene i MODAG er mindre enn i MSG fordi MODAG forutsetter at arbeidstilbudet endrer seg når etterspørselen endres. Siden MSG-modellen forutsetter at produksjonsressursene på ethvert tidspunkt er fullt utnyttet, må økt etterspørsel etter arbeidskraft i offentlig sektor i MSG-beregningene dekkes ved redusert sysselsetting i privat skjermet og konkurranseutsatt sektor. I MODAG vil derimot en etterspørselsøkning langt på vei dekkes ved redusert ledighet og økt arbeidstilbud. Tilsvarende, mens redusert etterspørsel etter arbeidskraft i offentlig sektor i MSG-beregningene frigjør arbeidskraft som går over til privat sektor, vil en del av denne arbeidskraften i MODAG trekke seg ut av arbeidsmarkedet eller gå over til å bli arbeidsledig. Dette innebærer at effekten på industrisysselsettingen av å endre innrettingen av finanspolitikken blir mindre i MODAG enn i MSG.

Tabell 2.1 viser også effektene av å endre tempoet i innfasingen av oljeinntekter. En har beregnet effekten av både en lavere innfasing av oljeinntekter enn i basisforløpet (ingen økning i bruken av oljeinntekter sammenlignet med nivået i 2001), og en høyere innfasing av oljeinntekter enn i basisforløpet (en fordobling av økningen i bruken av oljeinntekter sammenlignet med handlingsregelen).

Forskjellen mellom basisforløpet og alternativet der bruken av oljeinntekter holdes uendret på et strukturelt oljekorrigert budsjettunderskudd på 1,9 pst. av BNP, gir en illustrasjon av den isolerte effekten på industrisysselsettingen av å innføre handlingsregelen. Ifølge MODAG-beregningene kan den isolerte effekten av å innføre handlingsregelen anslås til en reduksjon i indu­stri­sysselsettingen på mellom 700 og 4 800 personer i perioden 2001-2010 sett under ett, avhengig av hvilke antagelser en gjør med hensyn til utslaget på arbeidstilbudet av en endring i sysselsettingen, jf. kapittel 6. Ifølge MSG-beregningene kan den isolerte effekten av å innføre handlingsregelen anslås til en reduksjon i industrisysselsettingen på 13 000 personer i perioden 2001-2010 sett under ett. MSG-beregningene viser at mesteparten av realappresieringen i basisforløpet i perioden 2001-2010, målt ved økningen i timelønnskostnadene, kan knyttes til innføring av handlingsregelen.

I tillegg til beregninger med ulike forutsetninger om finanspolitikken er det gjennomført andre virkningsberegninger, blant annet:

• Et alternativ der realvalutakursen er noe sterkere i perioden fram til 2010 enn i basisforløpet. Beregningsresultatene i dette alternativet viser en ytterligere reduksjon i industrisysselsettingen fram til 2010 på 5 500 personer sammenlignet med basisforløpet. At virkningen ikke er særlig stor, har blant annet sammenheng med at det også i dette alternativet finner sted en betydelig reversering i realkursen fra det sterke nivået den var på i 2002. Med utgangspunkt i dagens situasjon, hvor høy relativ vekst i timelønnskostnadene over flere år har bidratt til å svekke lønnsomheten i norsk industri sammenlignet med konkurrerende virksomhet i utlandet, kan en kraftig styrking av kronekursen bidra til at effektene blir større enn de som fanges opp av modellberegningene i denne rapporten.

• Et alternativ der evnen til omstilling innen leverandørindustrien til oljesektoren er mindre enn lagt til grunn i basisforløpet. I basisforløpet er det lagt til grunn at når investeringene i Nordsjøen faller, vil leverandørindustrien klare å omstille om lag halvparten av virksomheten til annen importkonkurrerende virksomhet eller til leveranser til oljevirksomhet i utlandet. Økningen i innenlandsk kostnadsnivå og en fortsett sterk kronekurs kan imidlertid redusere mulighetene for en slik omstilling. For å illustrere dette har en beregnet et alternativ hvor en forutsetter at svekket lønnsomhet reduserer industriens omstillingsevne i møte med fallet i investeringene i Nordsjøen, sammenlignet med i basisforløpet. Dette gir en reduksjon i industrisysselsettingen på ytterligere 10 000 personer sammenlignet med basisforløpet.

• Et alternativ der tilgangen på arbeidskraft blir større enn forutsatt i basisforløpet. En 2 pst. høyere timeverkssysselsetting enn i basisforløpet (som tilsvarer effekten av å øke gjennomsnittlig avgangsalder med ett år) reduserer veksten i timelønnskostnadene, og bidrar til at fallet i industrisysselsettingen reduseres med vel 9 000 personer sammenliknet med basisforløpet i perioden fram mot 2010.

• Et alternativ der en legger til grunn at produktiviteten innen offentlig tjenesteyting øker. En har lagt til grunn at produktivitetsøkningen medfører redusert innsats av ressurser i offentlig sektor, og at de frigjorte ressurser gir rom for skattelette. Reduksjonen i offentlig sysselsetting på 30 000 personer i forhold til basisalternativet gir rom for høyere sysselsetting i industrien og øvrig næringsvirksomhet. Mesteparten av økningen kommer imidlertid i øvrig næringsvirksomhet.

Disse resultatene illustrerer betydningen av at den markerte styrkingen av realvalutakursen i 2001 og 2002 reverseres. Samtidig understreker beregningene betydningen av at veksten i arbeidsstyrken holdes på et høyt nivå og at en lykkes i få til effektivisering av offentlig sektor.

Det er i virkningsberegningene ikke tatt hensyn til at innretningen av pengepolitikken endres når utsiktene for prisstigningen endres. Slike mekanismer kan bygges inn i de økonomiske modellene, men dette vil innebære betydelige elementer av skjønn. Generelt vil det imidlertid være slik at økt offentlig etterspørsel og redusert industrisysselsetting går sammen med økt lønns- og prisvekst. I slike situasjoner skal pengepolitikken strammes inn for å oppfylle inflasjonsmålet, dvs. at renten økes og kronekursen styrkes. Dette vil forsterke de negative utslagene på industrisysselsettingen, særlig på kort sikt.

2.7 Utfordringer for lønnsdannelsen (kapittel 7)

Den norske lønnsforhandlingsmodellen er karakterisert ved stor grad av koordinering i forhold til mange andre land. Slik koordinering har lange tradisjoner i Norge. Hovedorganisasjonene i arbeids­livet spiller en avgjørende rolle i gjennomføringen av inntektsoppgjørene og en rekke mekanismer og institusjoner støtter opp under koordinering i lønnsdannelsen. Modellen hviler blant annet på erkjennelsen av at lønnsdannelsen over tid har avgjørende betydning for nivået på arbeidsledigheten, mens reallønnsutviklingen først og fremst er knyttet til produktivitetsutviklingen. Erfaringene fra Norge og andre land bekrefter at høy nominell lønnsvekst uten bakgrunn i tilsvarende produktivitetsvekst over tid i all hovedsak slår ut i høyere inflasjon og økt arbeids­ledighet, og ikke i høyere reallønnsvekst. Et velfungerende system for lønnsdannelse er kjennetegnet ved at det over tid bidrar til å holde arbeidsledigheten lav og yrkesdeltakingen høy.

Det inntektspolitiske samarbeidet har gjennom en koordinert lønnsdannelse trolig bidratt til at vi har hatt lavere ledighet på varig basis enn det vi ville ha hatt uten slik koordinering. Internasjonale sammenligninger viser klart lavere arbeidsledighet i land med koordinert lønnsfastsettelse enn i land der lønnsfastsettelsen er på bransjenivå eller bedriftsnivå. Lønnsdannelsen i Norge har likevel vært utsatt for betydelige spenninger, og har i flere perioder vært ute av takt med våre handelspartnere, senest illustrert ved lønnsutviklingen etter 1997. Dette har bidratt til en betydelig svekkelse av den kostnadsmessige konkurranseevnen. I tillegg har utstrakt bruk av kronetillegg innenfor tariffavtaleområder med sentralisert lønnsdannelse, særlig offentlig sektor, bidratt til en sammenpressing av lønnsstrukturen innen disse områdene. Dette har gjort det vanskeligere å sikre oppslutning om fortsatt koordinering blant grupper innen offentlig sektor.

Holden I-utvalget, som la fram sin innstilling i juni 2000, drøftet utfordringene som lønnsdannelsen sto overfor den gang. Disse er relevante også i dag. Etter at Holden I-utvalget la fram sin innstilling har imidlertid nye utfordringer for lønnsfastsettelsen kommet til. Lønnsveksten ble betydelig høyere enn hos våre handelspartnere både i 2001 og i 2002, og retningslinjene for penge- og finanspolitikken ble endret i 2001. Hvordan disse utfordringene møtes vil ha betydning for lønnsdannelsens evne til å bidra til lav arbeidsledighet og en balansert utvikling i norsk økonomi også i tiden fremover. Utvalget legger til grunn at lønnsdannelsen må innrettes slik at den bidrar til en så lav og stabil arbeidsledighet som mulig. Utvalget vil peke på tre sentrale hensyn som lønnsdannelsen må ivareta for å få dette til:

• Lønnsfastsettelsen må realisere en nominell lønnsvekst som er mer på linje med utviklingen hos handelspartnerne. Det innebærer at den også er i samsvar med det operative målet for pengepolitikken, dvs. en årsvekst i konsumprisene som over tid er nær 2,5 pst. Med høyere produktivitetsvekst enn handelspartnerne vil lønnsveksten kunne være høyere.

• Lønnsfastsettelsen må sikte mot å oppnå tilstrekkelig makrokoordinering selv for lave ledighetsnivåer. Etter utvalgets vurdering vil det være mest hensiktsmessig å bygge videre på de koordinerende mekanismene som allerede eksisterer for å få dette til.

• Lønnsfastsettelsen må sikre tilstrekkelig lokal og geografisk fleksibilitet slik at hensynet til omstilling og effektivitet i den enkelte virksomhet blir ivaretatt.

I tillegg til å vurdere utviklingen i konkurranseevnen må partene ta hensyn til reaksjonsmønsteret i pengepolitikken når lønningene fastsettes. Hvis lønnsveksten blir for høy, vil Norges Bank normalt øke renten for å sikre at inflasjonsmålet oppfylles. Høyere rente vil føre til høyere ledighet som over tid vil få lønnsveksten ned. På lengre sikt blir derfor spørsmålet ikke om lønnsveksten vil komme ned, men hvilket nivå på ledigheten som er forenlig med en lavere lønnsvekst. En sentral utfordring for lønnsdannelsen er å bidra til at dette ledighetsnivået blir lavest mulig. Samtidig vil utvalget understreke at pengepolitikken må ta hensyn til at vedvarende store utslag i valutakursen kan innebære betydelige og langvarige realøkonomiske kostnader for konkurranseutsatt sektor, og etter hvert også for økonomien som helhet. Videre må den pengepolitiske respons ses i lys av at lønnsveksten i økonomien fremkommer som et resultat av et samspill av en rekke ulike faktorer, og vil variere fra år til år.

Når pengepolitikken er rettet inn mot et inflasjonsmål, vil valutakursen trolig variere mer enn før. Dette innebærer at sammenhengen mellom lønnsvekst og konkurranseevne vil være mindre klar enn tidligere. Konsekvensene av høy lønnsvekst for konkurranseevnen kan likevel være sterkere enn tidligere, ved at økt rente fører til en appresiering av kronen.

Konsekvensene av høy lønnsvekst som leder til innstramming i pengepolitikken vil merkes sterkest i konkurranseutsatt sektor. Det er således i denne sektoren at insentivene til lønnsmoderasjon vil være sterkest. Dette taler etter utvalgets vurdering for at konkurranseutsatt sektor også framover bør være normgivende i lønnsoppgjørene.

For å sikre at alle partene i arbeidslivet slutter opp om en videreføring av frontfagets retningsgivende funksjon, er det etter utvalgets vurdering avgjørende at frontfaget angir en troverdig ramme for lønnsveksten i de påfølgende oppgjørene. For å sikre oppslutning om koordinering gjennom frontfagsmodellen, er det i tillegg viktig at oppgjøret i frontfaget kun etablerer en norm for den totale lønnsveksten i de påfølgende avtaleområdene, og ikke innebærer føringer på profilen innenfor denne normen i øvrige avtaleområder. Dette ble også understreket av Holden I-utvalget. Etter utvalgets vurdering bør partene i arbeidslivet vurdere følgende tiltak for å styrke koordineringen gjennom frontfagsmodellen:

• For å sikre større samtidighet i lønnsoppgjørene og styrke frontfagets rolle mener utvalget at de lokale forhandlingene for funksjonærer og arbeidere i frontfaget bør avsluttes på et tidligere tidspunkt enn i dag. I tillegg ville det styrke graden av samordning og muligheten til å unngå lønnsspiraler dersom også fastsettelsen av lederlønningene falt mer sammen i tid med den øvrige lønnsfastsettelsen.

• Pengepolitikken settes i stor grad ut fra forventninger om fremtidig lønns- og prisutvikling. Dersom tariffavtaleperiodene forlenges, kan det gi større forutsigbarhet for pengepolitikken og dermed i større grad sikre en stabil rente- og valutakursutvikling. Dette vil også virke gunstig for næringslivets investeringsbeslutninger. For å ivareta hensynet til samtidighet bør en slik endring gjelde for alle tariffområdene. For å sikre legitimitet blant de fagorganiserte bør en fortsatt ha adgang til lønnsregulering i mellomoppgjør.

Innen deler av arbeidsmarkedet kan insentivene til koordinering og lønnsmoderasjon bli svekket hvis det skapes en oppfatning om at en står ovenfor «myke» budsjettrammer, og at lønninger og inntekter dermed kan heves uten fare for kutt i sysselsettingen. Innen deler av offentlig sektor kan kombinasjonen av sterk vekst i etterspørselen etter offentlig finansierte tjenester og økt bruk av oljeinntekter over statsbudsjettet lede til forventninger om at høy lønnsvekst vil bli kompensert ved økte bevilgninger, uten at dette vil gå på bekostning av aktiviteten. Også i deler av privat sektor, der konkurransen i produktmarkedet er for svak til å holde kostnadene nede, kan en risikere høy lønnsvekst som undergraver mulighetene for vellykket koordinering.

Den alminnelige samfunnsutvikling med økende utdanningsnivå og vekst i ulike typer tjenesteyting, øker tendensen til utvikling av profesjonsinteresser også i lønnsdannelsen. En slik utvikling kan være i konflikt med ønsket om samordning i lønnsdannelsen. Både myndigheter og organisasjoner bør gjennomgå forhandlingssystemer, autorisasjonsordninger og annet regelverk og praksis med sikte på at profesjonsinteressene lar seg ivareta uten oppsplitting og fragmentering av lønnsdannelsen.

Et inntektspolitisk samarbeid innebærer at grupper som ikke deltar vil nyte godt av de samfunnsøkonomiske fordelene av samarbeidet, samtidig som de har mulighet til å forhandle fram høyere lønnsvekst enn grupper som deltar i et slikt samarbeid (gratispassasjerproblemet). Særlig kan dette gjelde grupper som har en sterk markedsposisjon, enten dette skyldes svak konkurranse på produktmarkedene eller fordeler knyttet til naturressurser, samt enkelte arbeidstakere med en spesiell posisjon eller kompetanse, først og fremst ledere. Avlønning av ledere innebærer smitteeffekter, der høy avlønning for noen trekker opp avlønningen for andre, akkurat som for andre arbeidstakere. Dersom en ser avlønningen i en bedrift isolert, vil en derfor kunne få et dårlig resultat samlet sett. Dersom disse gruppene vedvarende får høyere lønnsvekst enn andre, kan dette undergrave mulighetene for koordineringen. Utvalget slutter derfor opp under Kontaktutvalgets enighet om at:

«Arbeidsgiversiden i privat og offentlig sektor vil aktivt arbeide for en lønnsvekst hos lederne i virksomhetene som ligger innenfor rammene for det øvrige arbeidslivet.»

Det er etter utvalgets vurdering også viktig at det er geografisk fleksibilitet i lønnsdannelsen. Det er uheldig hvis manglende geografisk fleksibilitet i lønnsdannelsen i offentlig sektor gjør det vanskelig å holde på kvalifisert arbeidskraft i sentrale områder, samtidig som offentlig sektor får en lønnsledende posisjon i mindre sentrale områder og på den måten bidrar til å øke kostnadene for konkurranseutsatte virksomheter i disse områdene. I tillegg vil misnøye med de relative lønningene i det lokale arbeidsmarkedet blant arbeidstakere i offentlig sektor bosatt i sentrale områder, kunne gjøre det vanskelig å oppnå oppslutning om moderasjon. For å ivareta behovet for koordinering, er det viktig at lønnsdannelsen også her følger de rammer som gjelder ellers i økonomien.

2.8 Konkurranseutsatt sektor og omstilling i norsk økonomi – behovet for tiltak og virkemidler (kapittel 8)

Økonomien er i kontinuerlig endring. Noen bedrifter og sektorer oppstår eller vokser mens andre bedrifter og sektorer opphører eller blir mindre. Næringsstrukturen endres således over tid. Slike endringer skyldes en rekke forhold, blant annet utvikling i teknologi, etterspørsels – og konkurranseforhold og økonomisk politikk. De omstillinger som følger av innfasing av oljeinntekter framover, jf. kapittel 6, er i dette perspektivet ikke dramatiske.

Økonomier som vokser raskt og har lav arbeidsledighet over tid er kjennetegnet ved høy omstillingstakt og god evne til å håndtere omstillinger, dvs. at ressurser kanaliseres dit de kaster mest av seg og at ledige ressurser raskt fanges opp i produktive anvendelser. Jo mer omstillingsdyktige vi er, jo høyere blir veksten i verdiskapingen og jo lavere arbeidsledighet vil vi kunne ha over tid. Det er avgjørende for omstillingsevnen og verdiskapingen at de generelle rammebetingelsene i økonomien gir virksomheter og arbeidstakere insentiver til å foreta samfunnsøkonomisk lønnsomme omstillinger.

I en velfungerende markedsøkonomi vil relative priser avspeile ulike varer og tjenesters reelle samfunnsøkonomiske verdi og dermed bidra til at ressursene i økonomien allokeres til de anvendelser hvor de kaster mest av seg.

Næringspolitiske tiltak bør, etter utvalgets mening, være av generell karakter og utformes slik at de i minst mulig grad påvirker prismekanismens virkemåte. De tiltak som settes inn bør rettes mot områder der markedsøkonomien ikke fungerer tilfredsstillende.

På en rekke områder har staten i dag et betydelig engasjement som har betydning for næringslivet. Staten forvalter virkemiddelapparatet rettet mot arbeidsmarkedet og bedriftene, og staten er en stor bidragsyter til næringsrettet forsk­ning gjennom egne budsjetter og forskningsprogrammer nasjonalt og internasjonalt. Staten har også et betydelig eierskap i norsk næringsliv, både i form av heleide statlige virksomheter og virksomheter hvor staten er deleier sammen med private. Særlig markert er det statlige eierskapet innenfor næringer knyttet til utvinning av olje og gass og produksjon av vannkraft. Staten spiller også en viktig rolle som forvaltningsmyndighet på en rekke område, for eksempel når det gjelder fisk, arealbenyttelse og miljø. Videre representerer ofte staten norske næringslivsinteresser i internasjonale sammenhenger når internasjonalt regelverk og internasjonale institusjoner skal utformes eller endres.

Utvalget har ikke gått inn på alle de ulike sider ved statens engasjement som har betydning for næringslivet. Utvalget vil imidlertid peke på at det er viktig at det statlige engasjementet på alle områder bygger opp under en næringspolitikk der hensynet til gode arbeidsvilkår for hele næringslivet står sentralt. Det statlige engasjementet på ulike områder vil blant annet avhenge av graden av markedssvikt på det aktuelle området. For eksempel vil en kronekurs som vedvarende blir liggende på et for sterkt nivå kunne motivere en økt korrigerende innsats for å dempe uheldige virkninger for konkurranseutsatt sektor.

Den vanskelige situasjonen som store deler av vår konkurranseutsatte sektor står overfor nå, setter således prinsippet om næringsnøytralitet under press. Nedbyggingen av konkurranseutsatt sektor som nå skjer synes å ha et større omfang enn det Norge er tjent med på lengre sikt. Da kan særskilte tiltak rettet inn mot spesielle næringer og bransjer i konkurranseutsatte sektor framstå som nærliggende. Utvalget vil likevel ikke gå inn for en næringspolitikk basert på støtte til enkeltbedrifter og enkeltbransjer. De næringspolitiske virkemidlene som benyttes bør være av generell karakter. Dersom de næringspolitiske virkemidlene ikke er av generell karakter, risikerer en at for store ressurser allokeres til enkelte næringer. En politikk som åpner for favorisering av enkeltnæringer er sårbar for lobbyvirksomhet, og den står overfor store informasjonsproblemer med hensyn til hvilke bransjer og virksomheter som skal få støtte. Norges internasjonale forpliktelser, særlig i henhold til EØS-avtalen og Verdens Handelsorganisasjon, gjør uansett at det er begrenset hvilke selektive virkemidler det er mulig å benytte overfor enkeltnæringer.

På den annen side kan konsekvensene av internasjonale avtaler enkelte ganger medføre at Norge blir tvunget til å endre sentrale virkemidler i en retning en ut fra en helhetlig politisk vurdering ikke ønsker. ESAs pålegg om å endre differensieringen i arbeidsgiveravgiften er et eksempel på dette. I slike tilfeller vil det være naturlig å vurdere kompenserende tiltak for de som rammes.

Etter utvalgets vurdering er internasjonalt konkurransedyktige og forutsigbare rammebetingelser for næringslivet viktig for å bidra til effektiv ressursbruk over tid. Det er lettere å utarbeide rasjonelle planer, spesielt for langsiktige irreversible investeringer, når bedriftenes rammebetingelser ligger fast. Erfaringer tilsier at stabile rammevilkår også er viktig når det gjelder valg av lokaliseringsland, selv om dette ikke i seg selv er et tilstrekkelig vilkår for at Norge skal beholde og tiltrekke seg lønnsom næringsvirksomhet. Like viktig er det at rammebetingelsene er internasjonalt konkurransedyktige. Bruk av referansetesting og måling av vår konkurranseevne i forhold til andre land er viktige virkemidler for å belyse dette. I de årlige nasjonalbudsjettene bør det legges frem en gjennomgang av hvordan Norge ligger an i forhold til de indikatorer EU-landene bruker for å måle sin konkurranseevne. Det vil gi en nærmere tilknytning til EUs Lisboastrategi.

Etter utvalgets vurdering bør en satse på tiltak for å styrke konkurranseutsatt sektor som ikke skaper uheldige vridninger mellom ulike bransjer og bedrifter. Følgende forhold er særlig sentrale:

• Det må settes inn tiltak for å redusere kostnadsnivået i Norge i forhold til kostnadsnivået hos handelspartnerne. Etter utvalgets vurdering vil det viktigste bidraget for å få dette til være en velfungerende lønnsdannelse som bringer lønnsveksten mer på linje med handelspartnerne. Da vil også renten kunne reduseres slik at kronekursen normaliseres. Forutsetningene for å få til dette drøftes i kapittel 7. Samtidig må pengepolitikken ta hensyn til at vedvarende store utslag i valutakursen kan innebære betydelige og langvarige realøkonomiske kostnader for konkurranseutsatt sektor.

• Utvalget vil advare sterkt mot å åpne opp for en systematisk sterkere økning i bruken av oljeinntekter enn det som følger av handlingsregelen. En mer ekspansiv finanspolitikk vil forsterke etterspørselen etter arbeidskraft i offentlig og privat skjermet sektor, noe som vil kunne bidra til å redusere konkurranseevnen ved at lønnsveksten øker mer enn hos våre viktigste konkurrenter og handelspartnere. Da vil også pengepolitikken måtte strammes inn, med risiko for en vedvarende sterk krone.

• Politikken med sikte på å gjøre norsk økonomi mer effektiv må videreføres og styrkes, jf. drøftingen nedenfor.

På bakgrunn av mandatet og tidsrammen for arbeidet, har ikke utvalget drøftet bredden av tiltak som kan øke effektiviteten i norsk økonomi. Utvalget vil for øvrig vise til at det gjennom de siste årene er gjennomført et betydelig utredningsarbeid i en rekke offentlige utvalg av tiltak som kan øke omstillingsevnen og effektiviteten i norsk økonomi, blant annet i Skånland-, Henriksen-, Bergo-, Hervik-, Holden I- og Skauge-utvalgene. Etter utvalgets vurdering mangler det således ikke på kunnskap om hvilke tiltak som kan øke effektiviteten i norsk økonomi.

Utvalget vil imidlertid peke på noen politikkområder som har betydning for tilgangen på arbeidskraft, effektiviteten og omstillingsevnen i økonomien, og hvor potensialet for gevinst ved å gjennomføre tiltak er størst.

• Velfungerende arbeidsmarked

  Arbeidskraften er den viktigste ressursen i økonomien og etter utvalgets vurdering er det derfor avgjørende med et velfungerende arbeidsmarked. Hvor mye av arbeidskraften i Norge som er i bruk, og hvor effektivt den brukes, bestemmer i stor grad hvor stor verdiskapingen blir. Jo større det effektive arbeidstilbudet er, jo mindre blir kampen om realressursene og jo mindre blir omstillingskostnadene som følger av økt bruk av oljeinntekter. Det er i Norge i dag flere personer på uføretrygd enn det er sysselsatte i industrien. Et velfungerende arbeidsmarked vil bidra til at den stigende ledigheten vi nå observerer raskere kommer ned og ikke biter seg fast på et høyere nivå. En aktiv arbeidsmarkedspolitikk må bidra til at ledige raskt kommer tilbake i arbeid og ikke støtes ut av arbeidsmarkedet.

• Arbeidslinjen må videreføres

  Utformingen av skattepolitikken, arbeidslivslovgivningen og de offentlige overførings- og velferdsordningene må innrettes med sikte på å stimulere til høy yrkesdeltakelse blant alle grupper. Det er også viktig at pensjonssystemet stimulerer eldre arbeidstakere til å stå i arbeid. Personbeskatningen bør utformes slik at den stimulerer både til utdanning og yrkesaktivitet. Det er nødvendig at veksten i antall personer på uføretrygd, attføring og rehabilitering blir betydelig lavere enn hva den har vært de siste årene, samt at sykefraværet går ned og fallet i gjennomsnittlig arbeidstid ikke fortsetter.

• Utdanningssystemet må satse på kvalitet og livslang læring

  Utvalget vil understreke betydningen av å sikre god kvalitet på utdanningssystemet. Utdanningssystemet må også i stor grad være innrettet mot arbeidslivets behov. Livslang læring og investering i kompetanse er avgjørende for utvikling av ny kunnskap og nye internasjonalt orienterte bedrifter. Etter- og videreutdanning for å ivareta og videreutvikle arbeidstakernes kompetanse er en forutsetning for at arbeidstakerne skal kunne yte en god innsats gjennom hele yrkeslivet, og for at bedriftene skal kunne ha en velkvalifisert arbeidsstokk. Kompetanseoppbygging i egen bedrift er imidlertid et område der kostnadene for den enkelte bedrift ikke alltid står i relasjon til resultatene, fordi bedriften selv bare høster noen av fordelene. Dette kan føre til en underinvestering i bedriftens kompetanseoppbygging.

• Forskning medfører nyskaping og innovasjon

  Forskning genererer kunnskap og kompetanse som hele samfunnet kan ha nytte av. Investeringer i forskning og utvikling gir ikke alltid umiddelbare gevinster for brukerne, men er et område der den samfunnsøkonomiske lønnsomheten ofte er høyere enn den bedriftsøkonomiske. Det må satses på grunnforskning, næringsrettet forskning og innovasjon.

• Markedssvikt i kapitalmarkedet ved nyetablering (oppstartsfasen)

  Rammebetingelsene bør legges til rette slik at risikovillige aktører som bidrar med sin kompetanse og kapital, stimuleres til samfunnsøkonomisk lønnsomme investeringer i bedriftenes oppstartfase. Ved markedssvikt er det en risiko for at mange lønnsomme prosjekter ikke realiseres på grunn av kapitalmangel i den tidlige såfasen.

• Samfunnsøkonomisk lønnsomme infrastrukturprosjekter

  Effektiv infrastruktur er viktig for næringslivets konkurranseevne og utviklingsmuligheter, og for samfunnslivet for øvrig. Samfunnsøkonomisk lønnsomhet ved prosjektene bør vektlegges klart sterkere enn i dag. Innenfor et stramt budsjett bør også investeringer i infrastrukturprosjekter som er viktige for å styrke næringslivets konkurranseevne prioriteres.

• Videreutvikling av Norge som olje- og gassnasjon

  Som eier av olje- og gassressursene spiller staten en svært viktig rolle for den videre utviklingen innenfor denne sektoren. Med de store gassressursene vi har utenfor kysten er Norge den tredje største produsent av gass i Europa, og om ti år er Norge trolig den største. De rammevilkår som legges for hvordan gassen skal benyttes – både i Norge og andre land – er svært viktige for utviklingen i norsk næringsliv.

• Effektivitet i skatte- og avgiftssystemet

  I en internasjonalisert økonomi er det klare grenser for hvor hardt mobile innsatsfaktorer kan skattlegges før de flytter til andre land der beskatningen er lempeligere. Skatter og avgifter som er viktige for verdiskapingen må bidra til effektivitet og samlet sett være internasjonalt konkurransedyktige. Det bør legges økt vekt på beskatning av bolig og eiendom.

• Tiltak for økt produktivitet

  Det er viktig at en viderefører innsatsen for å øke produktiviteten både innen offentlig og privat sektor. Dette er særlig viktig i årene framover siden veksten i tilgangen på arbeidskraft vil være begrenset. Effektiv konkurranse vil stimulere til høyere produktivitet. I offentlig sektor vil behovet for arbeidskraft øke vesentlig i årene framover, selv om det ikke vedtas nye reformer og handlingsplaner ut over hva som allerede er vedtatt.

• Skjerming av næringer må reduseres

  Utvalget vil peke på at skjerming av næringer ved hjelp av toll, kvoter eller tekniske handelshindre kan føre til at ellers ulønnsom næringsvirksomhet opprettholdes. Ved å redusere handelshindre vil det være mulig å frigjøre ressurser i denne typen næringer. Disse ressursene kan brukes i produksjonen av varer og tjenester i skjermet sektor, og dermed redusere behovet for å overføre ressurser fra konkurranseutsatt sektor til skjermet sektor. En slik endring vil både øke effektiviteten og omstillingsevnen i økonomien. Kunstig skjerming av næringer vil også redusere produktivitetsutviklingen i disse næringene. Reduksjon i skjermingen må imidlertid gjennomføres over tid, for å minske omstillingskostnadene i disse næringene ved meget raske og omfattende endringer i rammevilkårene.