7 Utfordringer for lønnsdannelsen

7.1 Innledning

Lønnsdannelsen har en rekke funksjoner. Den skal fordele inntektene fra verdiskaping mellom arbeidstakere og eiere. Lønnen skal gi signaler om hvilke typer arbeidskraft det er mangel på. Lønnsdannelsen skal sikre at det over tid er samsvar mellom lønnsevne og lønnsnivå i næringslivet. Et godt system for lønnsdannelse er kjennetegnet ved at det bidrar til:

• Lav arbeidsledighet og høy yrkesdeltaking

• En utvikling i den kostnadmessige konkurranseevnen som er i samsvar med en balansert utvikling i norsk økonomi

• At arbeidskraften anvendes der den har den høyeste samfunnsøkonomiske avkastningen

• Å motivere arbeidstakerne til å jobbe for virksomhetenes målsettinger

• En rimelig fordeling av verdiskapingen i næringslivet

I hvilken grad lønnsdannelsen klarer å innfri disse målsettingene avhenger av institusjonene i lønnsdannelsen og samspillet mellom dem. I Norge har lønnsdannelsen vært karakterisert av sterk grad av koordinering i hele etterkrigstiden. De aller fleste arbeidstakere har fått sin lønn påvirket gjennom en eller annen form for kollektive forhandlinger. Organisasjoner på arbeidstaker- og arbeidsgiversiden har spilt en viktig rolle i gjennomføringen av lønnsforhandlingene. Myndighetene har også spilt en vesentlig rolle, dels ved å gi økonomiske bidrag (for eksempel støtte til AFP-ordningen) og dels (i økende grad) som arbeidsgiver. Det inntektspolitiske samarbeidet har gjennom en koordinert lønnsdannelse trolig bidratt til at vi har hatt lavere ledighet på varig basis enn det vi ville ha hatt uten slik koordinering.

Lønnsdannelsen har imidlertid helt siden midt på 1970-tallet vært utsatt for betydelige spenninger. Lønnsveksten har i flere perioder vært ute av takt med våre handelspartnere, senest illustrert ved lønnsutviklingen etter 1997. Dette har bidratt til en betydelig svekkelse av den kostnadsmessige konkurranseevnen. I tillegg har utstrakt bruk av kronetillegg innenfor tariffavtaleområder med sentralisert lønnsdannelse, særlig offentlig sektor, bidratt til en sammenpressing av lønnsstrukturen innen disse områdene.

Holden I-utvalget, som la fram sin innstilling i juni 2000, drøftet utfordringene som lønnsdannelsen sto overfor den gang. Disse er relevante også i dag. Etter at Holden I-utvalget la fram sin innstilling har imidlertid nye utfordringer for lønnsfastsettelsen kommet til. Dette er særlig knyttet til innføringen av nye retningslinjer for den økonomiske politikken i mars 2001, jf. kapittel 3. Hvordan disse utfordringene møtes vil ha betydning for lønnsdannelsens evne til å bidra til lav arbeidsledighet og en balansert utvikling i norsk økonomi også i tiden fremover. Avsnitt 7.2 oppsummerer utviklingen i lønnsoppgjørene i Norge de siste 10-15 årene. Avsnitt 7.3 redegjør for institusjonelle trekk ved lønnsdannelsen i Norge. Avsnitt 7.4 drøfter koordineringens rolle i den norske lønnsforhandlingsmodellen. Avsnitt 7.5 redegjør for hva som bestemmer lønnsveksten på lang sikt. Avsnitt 7.6 drøfter utfordringene for lønnsdannelsen, mens avsnitt 7.7 redegjør for utvalgets vurderinger.

7.2 Utviklingen i lønnsoppgjørene i Norge

Det inntektspolitiske samarbeidet i Norge har trolig bidratt til at vi de siste 30 årene har hatt lavere ledighet enn de fleste andre OECD-land, jf. figur 7.1. Lønnsveksten har imidlertid i løpet av denne perioden flere ganger kommet ut av takt med lønnsveksten hos handelspartnerne. På 1970- og 1980-tallet ble pris- og lønnsstopp flere ganger benyttet for å redusere lønns- og prisveksten. For å gjenopprette den kostnadsmessige konkurranseevnen ble det fra midt på 1970-tallet og fram til 1986 gjennomført en rekke devalueringer. Dette bidro til høye inflasjonsforventninger og et høyt rentenivå i Norge. Holden I-utvalgets innstilling (NOU 2000:21) gjør nærmere rede for utviklingen i lønnsoppgjørene i denne perioden.

Kilde: OECD og Statistisk sentralbyrå

Økende ledighet på slutten av 1980-tallet og begynnelsen av 1990-tallet bidro til at Regjeringen Brundtland satte ned et utvalg som skulle drøfte strategier for å øke sysselsettingen på varig basis. Sysselsettingsutvalget, som ble nedsatt i oktober 1991, avga sin innstilling august 1992. Utvalgets tilråding ble oppsummert i det såkalte Solidaritetsalternativet, jf. NOU 1992:26. Gjennom første del av 1990-tallet bidro moderate lønnsoppgjør til en bedring i den kostnadsmessige konkurranseevnen. Sammen med ekspansiv finanspolitikk, lave realrenter, en aktiv arbeidsmarkedspolitikk og økt vekst i internasjonal økonomi, bidro dette til sterk vekst i sysselsettingen og fallende arbeidsledighet. Økende press i økonomien, med knapphet på arbeidskraft i mange sektorer, førte etter hvert til tiltakende lønnsvekst, og i 1998 ble lønnsveksten i Norge om lag dobbelt så høy som hos våre handelspartnere. På denne bakgrunnen ble myndighetene og partene enige om å styrke det inntektspolitiske samarbeidet. Det ble nedsatt fire utvalg, hvor alle hovedorganisasjonene i arbeidslivet samt representanter for myndighetene var representert. De fire utvalgene var utvalget for å forberede inntektsoppgjøret i 1999 (Arntsen-utvalget), utvalget for å drøfte strategier for sysselsetting og verdiskaping (Holden I-utvalget), utvalget for å analysere dagens forhandlingssystem og vurdere eventuelle forbedringer i institusjonelle rammer rundt lønnsforhandlingene (Stabel-utvalget), og utvalget for å gjennomgå arbeidsmiljøloven (Arbeidslivslovutvalget). Både i Arntsen-utvalget og i Holden I–utvalget var det bred enighet om å opprettholde det inntektspolitiske samarbeidet og det ble lagt vekt på at lønnsveksten måtte være på linje med våre handelspartnere over tid.

I Arntsen-utvalget var det enighet om at lønnsveksten fra 1998 til 1999 ikke skulle bli høyere enn 4,5 pst. Lønnsveksten i 1999 ble om lag prosentpoeng høyere enn anbefalt av Arntsen-utvalget, men var likevel betydelig lavere enn året før. I lønnsoppgjøret i 2000 ble det avtalt sentrale tillegg både for 2000 og 2001. Som en del av lønnsoppgjøret ble ferien utvidet med 4 dager i løpet av 2001 og 2002. Kostnadene knyttet til ferieutvidelsen påløp i 2000 og 2001. Dette innebar at veksten i lønnskostnadene ble om lag som i 1999 i disse to årene, selv om årslønnsveksten avtok noe sammenliknet med 1999, jf. figur 7.2.

Kilde: Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene og Finansdepartementet

I lønnsoppgjøret i 2002 var de framforhandlede tilleggene generelt høye. Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene (TBU) anslår den gjennomsnittlige årslønnsveksten fra 2001 til 2002 for alle grupper under ett til 5,7 pst. mot 4,8 pst. året før, jf. NOU 2003:10. Årslønnsveksten fra 2001 til 2002 er beregnet til 5,0 pst. for industriarbeidere i NHO-bedrifter og til 6,1 pst. for heltidsansatte industrifunksjonærer. For heltidsansatte i HSH-bedrifter i varehandelen har veksten vært 5,0 pst. I forretnings- og sparebanker og forsikring under ett er lønnsveksten beregnet til 6,2 pst. I NAVO-bedrifter, eksklusiv helseforetakene, anslås veksten til 5,5 pst. og i helseforetakene til 5,3 pst. For ansatte i staten, kommunene (inklusive fristilte stillinger) og i skoleverket er lønnsveksten anslått til henholdsvis 5,9 pst., 6,0 pst. og 8,2 pst. Skolepakke II bidro til å trekke opp årslønnsveksten i skoleverket med om lag 3 prosentpoeng i 2002.

Systemet for lønnfastsettelse i kommunene og i helseforetakene ble endret betydelig i 2002-oppgjøret, jf. avsnitt 7.3. Blant annet ble den sentrale lønnstabellen fjernet, og det ble lagt opp til å øke innslaget av lokale forhandlinger. For arbeidstakergrupper i kommunesektoren som i hovedsak er organisert i Akademikerne, NITO og deler av YS, foregår lønnsforhandlingene nå utelukkende lokalt. Tall fra TBU tyder på at lønnsveksten i 2002 for arbeidstakere med lokal lønnsdannelse ble noe lavere enn for andre ansatte i kommunesektoren. Lønnsveksten for ansatte i kommunene eksklusiv ansatte med lokal lønnsdannelse ble 6,1 pst., mens veksten ble 6,0 pst. for hele kommunesektoren. I det statlige tariffområdet ble det i de sentrale forhandlingene enighet om å avsette en større pott enn vanlig til lokale forhandlinger. Den sterke lønnsveksten i deler av offentlig sektor må til dels ses i sammenheng med at arbeidstakerne i sektoren gjennom flere år hadde en svakere lønnsutvikling enn tilsvarende grupper i private sektor. Bruk av kronetillegg gjennom 1990-tallet bidro til å presse lønnsstrukturen i offentlig sektor sammen. De særskilt høye tilleggene for lærere i grunn- og videregående skole de siste tre årene kan ses i en slik sammenheng. Lærerne fikk i både 2000, 2001 og i 2002 klart høyere lønnsvekst enn andre grupper mot endringer i arbeidstiden.

I forbindelse med hovedtariffoppgjøret 2000 inngikk lærerorganisasjonene en treårig intensjonsavtale med staten om endrede lønns- og arbeidstidsvilkår. Dette skulle være et målrettet samarbeid over en 3-årsperiode med sikte på nye og mer fleksible arbeidstidsordninger. Ved inngåelse av nye avtaler skulle eventuelle effektiviseringsgevinster kunne tas ut som lønnskompensasjon. Med utgangspunkt i intensjonsavtalen ble det i løpet av perioden 2000-2003 gjennomført to omganger med endringer i lønns- og arbeidstidsvilkårene i skoleverket – skolepakke I og skolepakke II:

• I skolepakke I (juni 2000) ble særavtalen om arbeidstid for undervisningspersonale endret for å gi større fleksibilitet i fordelingen av lærernes undervisningstimer gjennom skoleåret. Alle lærere og skoleledere fikk økt lønn tilsvarende to lønnstrinn fra 1. august 2000.

• I skolepakke II (oktober 2001) ble det enighet om ytterligere endringer i arbeidstiden. Som kompensasjon blant annet for at undervisningstiden ble økt med henholdsvis 1 pst. fra 1. januar 2002 og 3 pst. fra 1. august 2002, fikk alle lærerne og skolelederne ett lønnstrinn mer fra 1. januar 2002 og ytterligere to lønnstrinn mer fra 1. august 2002. Som del av avtalen ble også undervisningstiden for lærere som er eldre enn 58 år noe redusert.

I forbindelse med innføringen av den avtalefestede ferien i 2000 og 2001 ble også lærernes årsverk redusert med 30 timer. Reduksjonen ble tatt av tiden til for- og etterarbeid til undervisningen (ubundet tid) og innebar ikke færre undervisningstimer i løpet av året. På denne bakgrunn ble lærerne kompensert med 1 lønnstrinn. Totalt sett har lærerne fått en lønnsøkning på 23,5 pst. i løpet av denne treårsperioden.

Lønnsoverhenget inn i 2003 er av TBU anslått til 2 pst for alle grupper under ett. Dette er 1 prosentpoeng høyere enn overhenget inn i 2002. For noen grupper ble det under lønnsoppgjøret for 2002 avtalt tillegg også for 2003. For HSH-bedriftene utgjør bidraget til årslønnsveksten fra slike tillegg for 2003 1 pst. I kommunene og helseforetakene utgjør avtalte tillegg henholdsvis 2 og 3 pst. målt som bidrag til årslønnsveksten. Om lag 1 prosentpoeng av lønnsveksten for helseforetakene skyldes at sykehuslegene forhandlet for 2002 og 2003 under ett, og at de fikk et tillegg for disse to årene på 9,5 pst. pr. 1. januar 2003.

Veksten i lønnskostnadene i Norge har siden 1997 vært høyere enn hos handelspartnerne. Tapet av kostnadsmessig konkurranseevne de siste årene har vært større enn gevinsten gjennom første halvdel av 1990-tallet. Fra 1997 til 2000 svekket kronekursen seg om lag tilsvarende økningen i relative lønnskostnader for norsk industri. Fra mai 2000 til utgangen av 2002 styrket imidlertid kronen seg med om lag 15 pst. samtidig som timelønnsveksten i Norge forble på et høyere nivå enn hos handelspartnerne. TBU anslår veksten i timelønnskostnadene i norsk industri til 5 pst. fra 2001 til 2002. Veksten i timelønnskostnadene hos handelspartnerne er i samme periode anslått til 3 pst. Med en gjennomsnittlig styrking av kronen fra 2001 til 2002 på 7 pst. innebærer det at de relative timelønnskostnadene målt i felles valuta økte med hele 10 pst. fra 2001 til 2002. I felles valuta har lønnskostnadene til sammen økt med 19 pst. mer i norsk industri enn hos handelspartnerne fra 1996 til 2002. Av dette besto 13 prosentpoeng av høyere lønnsvekst, og 6 prosentpoeng av nominell appresiering av kronen. Utviklingen i konkurranseevnen er nærmere beskrevet i avsnitt 4.6.

På bakgrunn av erfaringene med inntektsoppgjørene i 2002 tok Regjeringen Bondevik et initiativ overfor partene i arbeidslivet for å styrke det inntektspolitiske samarbeidet. Det ble høsten 2002 enighet om å sette ned to utvalg for å drøfte utfordringer for lønnsdannelsen og det inntektspolitiske samarbeidet. Det ble satt ned et ekspertutvalg som skulle vurdere utfordringer for konkurranseutsatt sektor i årene framover (Holden II-utvalget). Det ble i tillegg satt ned et dialogforum, ledet av Arbeids- og administrasjonsministeren, som under Kontaktutvalget fikk som mandat å drøfte grunnlaget for lønnsoppgjøret i 2003. På bakgrunn av dette arbeidet la Kontaktutvalget fram en felles erklæring 22. januar 2003 om situasjonen foran mellomoppgjøret 2003. I denne erklæringen het det blant annet:

«[…] På denne bakgrunn er regjeringen og organisasjonene i arbeidslivet enige om følgende:

At den samlede lønnskostnadsveksten i 2003 må tilpasses utfordringene i konkurranseutsatt næringsliv og arbeidet for full sysselsetting. I arbeidet for å nå dette målet er det avgjørende at alle grupper omfattes. Når det gjelder en nærmere vurdering av utfordringene for konkurranseutsatt sektor i årene framover vises det til det nedsatte ekspertutvalget.

Partene i arbeidslivet vil i forbindelse med mellomoppgjøret 2003:

Arbeide for å få lønnsveksten i Norge mer på linje med utviklingen hos våre handelspartnere. Oppgjøret i 2003 må derfor ta utgangspunkt i den delen av næringslivet som er utsatt for konkurranse fra utlandet. Den samlede lønnsveksten som avtales sentralt og lokalt for disse sektorene må være normgivende for de rammer som forhandles i de øvrige oppgjørene.

Samtidig er det viktig at det innenfor disse rammene gis rom for endringer i relative lønninger som sikrer et velfungerende arbeidsmarked og en rettferdig lønnsutvikling. Arbeidsgiversiden i privat og offentlig sektor vil aktivt arbeide for en lønnsvekst hos lederne i virksomhetene som ligger innenfor rammene for det øvrige arbeidslivet. I kraft av sine eierposisjoner i næringslivet vil en også fra statens side arbeide for en slik utvikling.»

I henhold til Kontaktutvalgets erklæring forpliktet Regjeringen seg blant annet til å:

• Å etablere et arbeidslivsforum under ledelse av Arbeids- og administrasjonsministeren. I forumet skal organisasjonene i Kontaktutvalget være representert, samt lederne i Aetat og Arbeidstilsynet

• I løpet av første halvår styrke personellressursene i Aetat innenfor rådgivning og veiledning av arbeidssøkere

• Løpende å vurdere situasjonen på arbeidsmarkedet og behovet for arbeidsmarkedstiltak

• Arbeide for at lederlønningene i det statlige tariffområde utvikler seg i tråd med målene for det øvrige arbeidslivet, dog på en måte som ikke gjør at staten taper i konkurransen om dyktige ledere

• Sette ned et utvalg som skal se nærmere på mulige virkemidler for å redusere uønsket deltid slik at tilgangen på arbeidskraft kan øke.

7.3 Institusjonelle trekk ved lønnsdannelsen i Norge

Vi redegjør i dette avsnittet kort for de viktigste institusjonelle trekkene ved lønnsdannelsen i Norge. For en mer inngående drøfting av disse forholdene vises det til Stabel-utvalgets og Holden I-utvalgets innstillinger.

7.3.1 Organisasjonsgrad og tariffavtaledekning

Organisasjonsgraden, dvs. andelen sysselsatte som er fagorganisert, har holdt seg høy i Norge gjennom etterkrigstiden. Organisasjonslandskapet har imidlertid blitt mer mangfoldig. Mens LO organiserte nesten 40 pst. av alle sysselsatte i 1980, har denne andelen nå sunket til vel en fjerdepart. Denne nedgangen har sitt motstykke i sterk rekruttering til arbeidstakerorganisasjonene som organiserer høyt utdannet arbeidskraft innen privat tjenesteyting og offentlig sektor, jf. figur 7.3.

Organisasjonsgraden varierer betydelig etter bransje. 1 I statlig og kommunal sektor er fire av fem arbeidstakere organisert, mens bare vel 40 pst. av arbeidstakerne er organisert i privat sektor. Innen privat sektor er det også store forskjeller. Organisasjonsgraden er relativt høy innen industri, privat vareproduksjon og bank/forsikring, mens den er lav innen privat tjenesteproduksjon, forretningsmessig tjenesteyting og hotell og restaurantdrift.

Selv om organisasjonsgraden gir informasjon om organisasjonenes betydning i lønnsdannelsen og deres interne styrkeforhold, gir den ikke et dekkende bilde av de kollektive avtalenes betydning for lønnsfastsettelsen. For å belyse dette er tariffavtaledekningen, dvs. hvor stor andel av arbeidstakerne som er omfattet av tariffavtaler, et mer egnet mål. I følge Stabel-utvalgets innstilling er tariffavtaledekningen i Norge om lag 70 pst. I offentlig sektor er den 100 pst., mens den blant lønnstakere i private sektor er om lag 50 pst. Dette innebærer at et betydelig antall arbeidstakere ikke er dekket av kollektive avtaler.

Kilde: Stokke (2002) og NOU 2000:21

7.3.2 Endringer i organisasjonslandskapet de siste årene

Før lønnsoppgjøret for 2002 skjedde det en rekke endringer i organisasjonslandskapet, både på arbeidstaker- og arbeidsgiversiden. På arbeidstakersiden ble Akademikernes Fellesorganisasjon (AF) nedlagt fra og med 1. juli 2001. Lærerforbundet, som tidligere var tilsluttet AF, og Norsk lærerlag gikk fra 1. oktober 2001 sammen i Utdanningsforbundet. Fra 1. januar 2002 dannet Utdanningsforbundet og de tre tidligere AF-forbundene Norsk Sykepleierforbund, Norsk Fysioterapeutforbund og Norsk Ergoterapeutforbund, samt Politiets Fellesforbund, Utdanningsgruppenes Hovedorganisasjon (UHO). En rekke mindre AF-forbund gikk samtidig inn i Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS). Norsk Helse- og Sosialforbund trådte ut av YS 1. juni 2001 og har sammen med Kommuneforbundet dannet et nytt sammenslått forbund med navnet Fagforbundet.

På arbeidsgiversiden fant den største endringen sted ved den sterke veksten i NAVO, jf. tabell 7.2. NAVO overtok fra 1. januar 2002 forhandlingsansvaret for de ansatte i sykehusene fra Kommunenes Sentralforbund (KS), Oslo kommune og staten. Posten Norge BA og NSB BA sluttet seg til NAVO fra 1. november 2001.

7.3.3 Tariffavtalene

I de delene av arbeidsmarkedet som er dekket av kollektive avtaler, er tariffavtalene det sentrale instrumentet i lønnsfastsettelsen. En tariffavtale er en kollektiv regulering av lønns- og arbeidsvilkår, og den reforhandles vanligvis annethvert år. Det er også tarifforhandlinger i mellomoppgjørene, men disse omfatter vanligvis kun lønnsvilkår.

Når det gjelder på hvilket nivå lønningene reguleres, kan en skille mellom tre hovedtyper av tariffavtaler:

• Normallønnsavtaler. I disse avtalene reguleres lønningene sentralt og på en uttømmende måte. Hovedtariffavtalen i staten og tariffavtalen for hotell- og restaurant er eksempler på normallønnsavtaler.

• Minstelønnsavtaler. Disse avtalene fastsetter minimumsavlønning for ulike kategorier av arbeidstakere. I tillegg forhandles det om lokale tillegg. Minstelønnsavtalen er den vanligste typen av tariffavtale i privat sektor. Lønnssystemet i kommunesektoren er også et minstelønnssystem for de fleste arbeidstakergrupper.

• Avtaler uten sentrale lønnsbestemmelser. Lønns­fastsettelsen foregår i sin helhet gjennom lokale forhandlinger. Denne typen avtale finner en først og fremst blant funksjonærgrupper i privat sektor.

I Holden I-utvalgets innstilling redegjorde en nærmere for forskjellene mellom disse avtaletypene og for utbredelsen av dem innen ulike tariffområder. En pekte på at det er betydelige forskjeller med hensyn til graden av sentralisering i lønnsfastsettelsen innenfor ulike tariffområder i Norge. Det viktigste skillet har gått mellom offentlig og privat sektor. I privat sektor er hoveddelen av arbeidstakerne omfattet av minstelønnsavtaler eller tariffavtaler uten lønnsbestemmelser. Selv om også det kommunale tariffområdet i hovedsak er karakterisert ved minstelønnsavtaler blir, i motsetning til i minstelønnsavtaleområder i privat sektor, rammene for både de lokale og de generelle tilleggene fastsatt i de sentrale forhandlingene. I det statlige tariffområdet er lønnsfastsettelsen ytterligere sentralisert enn i kommunesektoren.

Tariffavtalene er i all hovedsak toårige, og har utløp om våren. Det vanligste utløpstidspunktet for arbeideravtaler i industrien er 31. mars. Ellers i privat sektor varierer utløpstidspunktet fra 31. mars for varehandelen, 30. april for blant annet bank- og forsikring, 31. mai og 30. juni for faste og flyttbare oljeinstallasjoner samt ingeniører, og enda senere for enkelte andre funksjonærgrupper. Hovedtariffavtalene i stat og kommune har utløpstidspunkt 30. april, mens de i NAVO har utløpstidspunkt 31. mars.

Den største tariffavtalen i privat sektor er Verkstedsoverenskomsten mellom Fellesforbundet/LO og Teknologibedriftenes Landsforening/NHO. Sentraloverenskomsten mellom Finansforbundet/YS og Finansnæringens arbeidsgiverforening, Fellesoverenskomsten for Byggfag mellom Fellesforbundet/LO og NHO/BNL, Lands­over­ens­komsten mellom HSH og Handel og Kontor/LO og YS, Funksjonæravtalen mellom YS og NHO, Overenskomst NITO mellom NITO og NHO, Overenskomsten NHO/YS (med underliggende forbund), og en del andre overenskomster i NHO området er blant de andre store tariffavtaleområdene i privat sektor.

I staten følger det av tjenestetvistloven at hovedtariffavtalen skal inngås med hovedsammenslutningene på arbeidstakersiden, dvs. LO-stat, UHO, YS-stat og Akademikerne. I kommunal sektor forhandler KS med forhandlingssammenslutninger innen hovedorganisasjonene, dvs. LO-kommune, YS-kommune, Akademikerne og UHO. Disse kan ikke som i staten treffe bindende avgjørelser om revisjon av hovedtariffavtalen, men leder forhandlingene fram til og med meklings­fasen. Det er de enkelte forbundene som har den endelige myndigheten i forhold til å inngå ny tariffavtale.

I NAVO-området forhandles det fram overenskomst med hovedorganisasjonene LO, YS, UHO og SAN (sammenslutningen av akademikerorganisasjoner i NAVO). I forhandlingene kan en skille mellom NAVO-helse og øvrige bedrifter i NAVO-området. For alle forhandles det først på nasjonalt nivå mellom NAVO og hovedorganisasjonene om overenskomstens generelle bestemmelser, samt eventuelle generelle lønnstillegg. Generelle tillegg avtalt på nasjonalt nivå tilsvarer ofte det generelle tillegget som blir avtalt på sentralt nivå i verkstedsoverenskomsten mellom LO og NHO. Deretter vil forhandlingene for overenskomstområdene utenom helse foregå på lokalt nivå, dvs. mellom den enkelte virksomhet og lokale arbeidstakerorganisasjoner.

For NAVO-helse er det i tillegg avtalt et nasjonalt nivå II med LO, YS, UHO og Akademikernes medlemmer i Den Norske Lægeforening. Det innebærer at det for dette området forhandles på tre nivåer. På nivå II forhandles det mellom NAVO-helse og de enkelte foreninger/forbund i hovedorganisasjonene om særskilte lønns- og arbeidsvilkår for den enkelte forenings medlemmer. Deretter forhandles det på lokalt nivå. SAN-helse og Akademikerne forhandler imidlertid ikke på nivå II. Disse organisasjonene forhandler lokalt.

I NAVO-området avtales tilleggene både på nasjonalt og lokalt nivå fra 1. april (NAVO-helse fra 1. mai). Dersom det oppstår konflikter på lokalt nivå, løftes saken opp på nasjonalt nivå og avklares der. Det vises for øvrig til omtale av lønnsoppgjøret i 2002 i NAVO-området.

7.3.4 Institusjoner som bidrar til koordinering

Det norske lønnsfastsettelsessystemet har tradisjonelt blitt karakterisert ved stor grad av koordinering. Koordinering i lønnsdannelsen innebærer at partene har en felles forståelse av noen sentrale mål som lønnsdannelsen skal oppfylle, særlig målene om høy sysselsetting og lav arbeidsledighet, og at organisasjonene er villig til og i stand til å samordne sine krav og sin adferd internt i, og på tvers av, organisasjonene for å realisere disse målene. Det finnes en rekke institusjoner og mekanismer som bidrar til koordinering i det norske lønnsfastsettelsessystemet. En kan skille mellom samordning som skjer:

• internt i og mellom ulike organisasjoner

• gjennom lovverk

• gjennom konsensusbygging

Internt i og mellom organisasjonene

Nærmest definisjonsmessig foretar organisasjoner en samordning av medlemmenes posisjoner i forhandlinger om lønn. Jo flere medlemmer som er omfattet av en tariffavtale, desto flere omfattes av avtalens samordnende virkning. Graden av samordning av lønnsutvikling vil igjen avhenge av den aktuelle avtalens innflytelse over den enkeltes lønnsforhold. Ytterpunktene representeres av henholdsvis detaljerte normallønnsavtaler og rene person- eller prestasjonslønnssystemer.

Samordning på tvers av bransjer eller yrker kan skje enten ved at fagforbund/bransjeorganisasjoner har et bredt virkeområde, eller ved at en hovedorganisasjon har forhandlingsfullmakt eller annen samordningsrolle på vegne av sine medlemsforbund. I Norge er det på arbeidstakersiden bare LO som normalt kan ha vedtektsmessig fullmakt til å gjennomføre samordnede lønnsforhandlinger i privat sektor. I samordnede oppgjør forhandler LO og NHO på vegne av sine medlemsforbund. I praksis er det LO som ved en representantskapsbehandling ved begynnelsen av året avgjør oppgjørsformen for hovedoppgjørene. Mellomoppgjørene i LO-NHO området er alltid samordnet.

I andre hovedorganisasjoner må en eventuell samordning skje på mer ad hoc basis og/eller gjennom konsensus og «frivillighet». YS har ved mellomoppgjørene de 10 siste årene som hovedregel fattet spesifikke vedtak om samordning som har vært bindende for YS-forbundene i NHO-området.

I offentlig sektor gjennomfører en i større grad enn privat sektor samordnede forhandlinger gjennom hovedorganisasjonene. Oppgjørene i det statlige tariffområdet og NAVO-området er alltid samordnet. I det kommunale tariffområdet foregår også oppgjørene samordnet, men det enkelte forbund har likevel endelig avgjørelsesmyndighet og kan bryte med forhandlingssammenslutningen.

Graden av samordning mellom privat og offentlig sektor vil også variere med hovedorganisasjonens medlemssammensetning, konstitusjon og arbeidsmåte. LO har hatt omtrent like mange medlemmer i offentlig og privat sektor. Hovedorganisasjonene som i hovedsak organiserer arbeidstakere med høyere utdanning, har i liten grad kunne samordne på tvers av offentlig og privat sektor. Også i LO vil graden av samordning kunne variere. I mellomoppgjør skjer endelig godkjennelse av forhandlingsresultatene i representative organer i LO der alle forbundene er representert, mens resultatet av hovedoppgjør legges ut til uravstemning blant medlemmene. I samordnede oppgjør legges stemmetallene fra de ulike tariffområdene sammen, mens det ved forbundsvise oppgjør stemmes over den enkelte tariffavtale.

Felles avtaleperioder bidrar til samordning mellom organisasjonene i det norske lønnsfastsettelsessystemet. Koordinerende institusjoner som Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene (TBU) og Kontaktutvalget bidrar også til koordinering mellom organisasjonene, jf. nedenfor.

Lovverk

I tillegg til frivillige ordninger som bidrar til samordning, finnes det lovregulerte institusjoner. Blant de mest sentrale er:

• Riksmeklingsmannen, etablert gjennom lov om arbeidstvister, har som oppgave å mekle i interessetvister mellom partene i arbeidslivet. Riksmeklingsmannen har spilt en viktig rolle i gjennomføringen av lønnsoppgjørene i Norge, jf. kapittel 8 i Stabel-utvalgets innstilling.

• Tvungen lønnsnemd. Hvis partene ikke kommer til enighet og det blir streik eller lock out, kan myndighetene stoppe konflikten gjennom tvungen lønnsnemd. Ved tvungen lønnsnemd trer rikslønnsnemnda i funksjon. Den fatter en kjennelse som er bindende for partene. Rikslønnsnemnda har i sine kjennelser i hovedsak fulgt de tariffavtaler som er inngått på det området som den aktuelle tvist befinner seg på. Dette instituttet har således støttet opp under den norske lønnsforhandlingsmodellen der rammene for lønnsveksten har fulgt fra frontfaget. Stabel-utvalget pekte på at norske myndigheter har blitt mer restriktive med å bruke tvungen lønnsnemnd de senere år, blant annet fordi bruken av dette instrumentet i enkelte tilfeller kan være i strid med ILO-konvensjoner Norge har sluttet seg til.

Konsensusbygging

Organisasjonenes adferd i lønnsdannelsen avhenger av hvilken virkelighetsforståelse de har, hvordan de avveier ulike hensyn, og hvilken legitimitet og oppslutning dette har blant medlemmene. For lønnsdannelsen vil oppfatningen om hva som er en rimelig lønnsvekst være av særlig betydning.

En forutsetning for vellykket koordinering i lønnsdannelsen er at myndighetene og partene har en felles forståelse av samspillet mellom lønnsdannelsen og den økonomiske politikken. I de nordiske landene har en søkt å oppnå dette gjennom en bred sosial dialog og medvirkning fra partene i arbeidslivet i utformingen av den økonomiske politikken. En har etablert institusjonelle mekanismer for å fremme konsensusbygging og samordnet adferd. I andre land, der den sosiale dialogen spiller en mindre rolle, kan konflikter lettere oppstå pga. forskjeller i virkelighetsforståelse blant partene eller mellom partene og myndighetene.

Spesielt kan det ha betydning at partene i hovedsak er enige om hovedmålene for den økonomiske politikken, økonomiens virkemåte og om rolle- og ansvarsdelingen i den økonomiske politikken. I Norge har Kontaktutvalget og TBU spilt en viktig rolle for å bidra til dette. I Kontaktutvalget møtes Regjeringen og hovedorganisasjonene i arbeidslivet for å drøfte spørsmål knyttet til den økonomiske politikken og det inntektspolitiske samarbeidet. TBU skal i tilknytning til inntektsoppgjørene legge fram det best mulige tallmessige bakgrunnsmateriale, og presentere det i en slik form at uenighet partene i mellom om økonomiske forhold kan unngås. TBU har hatt en viktig funksjon i inntektsoppgjørene siden 1960-tallet.

I Norge har det vært en sentral del av en felles virkelighetsforståelse i arbeidslivet at konkurranseutsatt sektor spiller en nøkkelrolle i lønnsdannelsen, jf. omtalen av Aukrust-modellen i avsnitt 7.5. Industrifagene har gjennom den såkalte frontfagsmodellen i mesteparten av etterkrigstiden hatt en retningsgivende funksjon i forhold til de øvrige tariffområdene. Modellen har bidratt til å skape forståelse for at det over tid er en forbindelse mellom det som er bedriftsøkonomisk lønnsomt og det som er gunstig ut fra makroøkonomiske hensyn. Denne modellen ble etablert mellom LO og NHO (tidligere NAF). Hoved­orga­ni­sa­sjoner som har kommet til i løpet av de siste 25 årene, har i stor grad tatt denne modellen for lønnsdannelse for gitt.

Å etablere en felles virkelighetsforståelse blant hovedorganisasjonene i arbeidslivet for hva som i et makroperspektiv er en fornuftig lønnsutvikling, er ikke tilstrekkelig for å sikre at lønnsveksten realiseres i tråd med dette. Mye av lønnsveksten bestemmes utenfor hovedorganisasjonenes direkte påvirkning, i den uorganiserte delen av arbeids- og næringslivet. Selv om mange grupper av funksjonærer i privat sektor er medlemmer av hovedorganisasjoner, og således vil dele en felles virkelighetsforståelse med organisasjonen de er tilknyttet, er dette for store grupper, for eksempel ledere og høyere funksjonærer i industrien, i mindre grad tilfellet. For disse gruppene blir lønningene i stor grad fastsatt lokalt og individuelt, jf. 7.3.7. For funksjonærer på midlere og lavere nivåer vil lønningene i større grad blir fastsatt på grunnlag av allerede avtalte tillegg, særlig på sentralt nivå.

For det andre vil det innen hovedorganisasjonene være ulike vurderinger av hvordan ulike hensyn skal prioriteres og avveies. Slike forskjeller i vurderinger kan ha basis i ulikhet i holdninger og politiske strategier. I tillegg kan enkeltgrupper ønske å ikke ofre en sterk forhandlingsposisjon eller hva de oppfatter som rettferdige krav til fordel for gunstige effekter i makro som den enkelte gruppe kan mene at de har begrenset nytte av.

Mulighetene for bredt gjennomslag for en lønnsdannelse som er gunstig fra et makroøkonomisk perspektiv vil således avhenge av mange forhold. Jo mer rasjonelle prinsippene for lønnsdannelsen virker, jo større er disse mulighetene. Jo mer prinsippene harmonerer med partenes vurderinger blant annet om rettferdighet og rimelighet, jo sterkere vil de stå.

7.3.5 Nærmere om endringer i lønnsfastsettelsen innen skoleverket

Forhandlingsansvaret for lærere og skoleledere ble flyttet fra staten til kommuner og fylkeskommuner i henhold til kongelig resolusjon av 31. januar 2003. Denne endringen skal skje med virkning fra 1. mai 2004. Utdannings- og forskningsminister Kristin Clemet begrunnet vedtaket om å flytte forhandlingsansvaret for lærere og skoleledere fra staten til kommuner og fylkeskommuner på følgende måte:

«Dagens forhandlingssystem bryter med prinsippet om at det er arbeidsgiver gjennom sin arbeidsgiverorganisasjon som er forhandlingsmotpart for sine ansatte. En overføring av forhandlingsansvaret vil dessuten være helt i tråd med Regjeringens moderniseringsprogram om økt lokal handlefrihet, og det vil være et viktig virkemiddel for å ansvarliggjøre og gi kommunene og fylkeskommunene bedre muligheter for å styre og utvikle skolen, også kvalitetsmessig.

Opplæringslovens paragraf 10 fastslår at det er Kongen i statsråd, det vil si Regjeringen, som bestemmer hvem som skal forhandle om lønns- og arbeidsvilkår for undervisningspersonalet. En overføring av forhandlingsansvaret vil innebære en samling av alle sider ved arbeidsgiveransvaret.

Regjeringen legger også vekt på at staten og lærerorganisasjonene nå går inn i forhandlinger om en ny arbeidstidsavtale for lærere og skoleledere som skal gjelde fra 1. august 2003. Regjeringen mener at et vedtak om forhandlingsansvaret bør fattes før disse forhandlingene innledes. På denne måten vil Regjeringen gå inn i disse forhandlingene med full klarhet om hvem som skal ha forhandlingsansvaret i framtiden.»

7.3.6 Nærmere om endringer i lønnsfastsettelsen i offentlig sektor i oppgjøret i 2002

I kommunesektoren ble det i oppgjøret i 2002 avtalt omfattende endringer i lønns- og stillingssystemet. Lønnsrammene og lønnstrinnene ble fjernet, og det sentrale stillingsregulativet inneholder nå kun de ulike stillingers minimumsavlønning. Det ble også innført et nytt lønnssystem der rundt 15 pst. av stillingene fristilles, hovedsakelig arbeidstakere med høy utdannelse som er organisert i Akademikerne, NITO eller YS. Disse stillingene er ikke omfattet av det generelle tillegget, de nye minstelønnssatsene eller de avsatte pottene til lokale forhandlinger, men skal få all lønn fastsatt lokalt, uten konfliktrett.

NAVO-helse, dvs. den delen av NAVO som organiserer helseforetakene, og organisasjonene utenom SAN ble etter mekling enige om en avtale om lag som i KS-området. For akademikergruppene ble det også i dette området enighet om at lønnstilleggene avtales lokalt.

På 1990-tallet har en i det statlige tariffområdet i hovedsak gitt kronetillegg på lønnstabellen. I oppgjøret i 2002 ble det i hovedsak gitt prosenttillegg, men med kronetillegg i nedre og øvre del av lønnstabellen. I tillegg ble det avsatte en større pott enn vanlig til lokale forhandlinger.

7.3.7 Litt om lønnsdannelsen for ledere og funksjonærer i privat sektor

De siste årene har lønnsutviklingen gjennomgående vært sterkere for funksjonærer og toppledere enn for arbeidere i LO/YS-NHO-området.

Industriarbeiderne i frontfaget får en betydelig del av sin lønnsutvikling bestemt utenfor de sentrale oppgjørene i lokale lønnsforhandlinger. Funksjonærene som er omfattet av minstelønnsavtalene mellom LO og NHO får, i tillegg til lokalt fastsatte lønnstillegg, de generelle tilleggene avtalt i de sentrale forhandlingene. De fleste andre funksjonærer får sin lønn helt ut bestemt gjennom lokale lønnsforhandlinger. For begge funksjonærgrupper fastsettes rammen for lønnsforhandlingene på den enkelte virksomhet, i henhold til avtale mellom organisasjonene, med utgangspunkt i fire kriterier – bedriftens økonomi, produktivitet, framtidsutsikter og konkurranseevne. I tillegg vil partene i disse forhandlingene i mange tilfeller sammenlikne lønnsstatistikk mellom enkelte grupper, bedrifter og bransjer, i henhold til tariffavtalenes bestemmelser. Ofte legges det vekt på resultatene fra de sentrale oppgjørene og sentrale føringer ved utforming av den lokale rammen.

I varehandelen er de sentrale oppgjørene (minstelønnsavtaler) mellom LO/YS og HSH førende for lønnsutviklingen for arbeidere og lavere funksjonærer, mens høyere funksjonærer dels forhandler lokalt, dels får sin lønn bestemt individuelt.

Lønnsfastsettelsen for bedriftens toppledelse er styrets ansvar. I noen tilfeller delegerer styret fastsettelsen av daglig leders lønn til et underutvalg eller til styreleder. Det er ingen faste tidspunkter for regulering av lederlønningene. I noen tilfeller vil en kanskje se an lønnsutviklingen for andre grupper. I andre tilfeller vil en kanskje vurdere lønnsfastsettelsen i lys av regnskapsresultater og avvikling av generalforsamling. Det vil i så fall si om våren.

7.4 Koordineringens rolle i den norske lønnsforhandlingsmodellen

Den norske lønnsforhandlingsmodellen er karakterisert ved stor grad av koordinering i forhold til mange andre land. Slik koordinering har lange tradisjoner i Norge. Hovedorganisasjonene i arbeidslivet spiller en avgjørende rolle i gjennomføringen av inntektsoppgjørene og en rekke mekanismer og institusjoner støtter opp under koordinering i lønnsdannelsen, jf. avsnitt 7.3. Modellen hviler blant annet på erkjennelsen av at lønnsdannelsen over tid har avgjørende betydning for nivået på arbeidsledigheten, mens reallønnsutviklingen først og fremst er knyttet til produktivitetsutviklingen. Erfaringene fra Norge og andre land bekrefter at høy nominell lønnsvekst uten bakgrunn i tilsvarende produktivitetsvekst over tid i all hovedsak slår ut i høyere inflasjon og økt arbeidsledighet, og ikke i høyere reallønnsvekst, jf. Holden I. Et velfungerende system for lønnsdannelse er kjennetegnet ved at det over tid bidrar til å holde arbeidsledigheten lav og yrkesdeltakingen høy.

Internasjonale sammenligninger tyder på at arbeidsledigheten er lavere i land med koordinert eller sentralisert lønnsdannelse enn i land uten en slik koordinering. 2 Partene i arbeidsmarkedet tar gjennom koordineringen hensyn til at høy lønnsvekst for en gruppe av arbeidstakere vanligvis er til ulempe for andre grupper av arbeidstakere. Koordinert lønnsfastsettelse innebærer dermed at partene realiserer en nominell lønnsutvikling som er mer moderat enn det en ville hatt uten koordinering. Mer moderat lønnsutvikling muliggjør lavere arbeidsledighet på varig basis. De internasjonale sammenligningene tyder også i noen grad på at land med desentralisert lønnsdannelse har lavere ledighet enn land der lønnsfastsettelsen foregår på sektor- eller bransjenivå, jf. Holden I. Med slike mellomløsninger er fagforeningene sterke nok til å presse fram store lønnstillegg, men for små til å ta hensyn til effekten dette har på ledigheten. Mange av disse landene har i tillegg gunstige velferdsordninger sammenlignet med andre land. Dette innebærer fordeler for mange arbeidstakere, men bidrar samtidig til økt lønnspress og dermed også til høyere arbeidsledighet.

Selv om koordinering kan gi gevinst i form av lavere arbeidsledighet, kan det også være kostnader knyttet til sterk grad av sentralisering i lønnsfastsettelsen. I Holden I-utvalgets innstilling ble det blant annet pekt på at en sentralisert lønndannelse kan gi for liten fleksibilitet i relative lønninger. Det ble imidlertid også understreket at i en økonomi som den norske, med sterke organisasjoner i arbeidslivet, må et godt system for lønnsfastsettelse kombinere gode sider ved både sentralisert og desentralisert lønnsfastsettelse. Utvalget mente at dersom lønnsfastsettelsen ute­lukkende tar lokale hensyn, vil det kunne medføre for sterkt lønnspress som vil undergrave muligheten for høy sysselsetting på varig basis. Men samtidig må det også være tilstrekkelig lokal fleksibilitet, og en egnet lønnsstruktur, til å støtte opp under effektivitet i den enkelte virksomhet.

Noen forskere har påpekt den særlige utfordring et lønnsforhandlingssystem med lønnsfastsettelse på to nivåer, både sentralt og lokalt, står overfor i en økonomi med lav inflasjon. Iversen (1999) peker på at hovedorganisasjonene på arbeidstakersiden, som er nøkkelspillerne i et sentralisert lønnsfastsettelsessystem, er koalisjoner av mange fagforeninger. 3 I sentrale forhandlinger oppstår det gjerne et behov for å inngå kompromiss om den relative lønnsutviklingen, noe som innebærer en tendens til å presse lønnsstrukturen sammen. Siden lokal lønnsglidning trekker i retning av økt lønnsspredning, kan hensynet til den relative lønnsutviklingen skape økt lønnspress – forhandlingene på sentralt nivå må «motvirke» tendensen til økt lønnspredning som oppstår gjennom lønnsglidningen. Hvis inflasjonsimpulsene fra dette lønnspresset må motvirkes gjennom strammere pengepolitikk, kan resultatet bli økt arbeidsledighet.

Den norske lønnsforhandlingsmodellen har bygget på at lønnsveksten må tilpasses hva konkurranseutsatt sektor over tid kan leve med. En har ivaretatt dette ved at avtaleområder med stort innslag av konkurranseutsatt virksomhet har sluttet avtaler først (i det såkalte frontfaget), og at dette har virket som en norm for andre avtaleområder. Hittil har frontfaget tradisjonelt vært verkstedsoverenskomsten ved forbundsvise oppgjør og det bredere LO-NHO-området (rundt to tredjedeler av industrien) ved sentrale oppgjør. Rammeverket rundt lønnsdannelsen, herunder særlig Meklingsmannsinstituttet og Rikslønnsnemda, har støttet opp om frontfagsmodellen. Problemer knyttet til frontfagets troverdighet og eventuell overføring av profilen i frontfagsoppgjøret til øvrige oppgjør, ble diskutert av Holden I, jf. også avsnitt 7.6.

Rammer for lønnsveksten på lang sikt

Den såkalte hovedkursteorien eller Aukrustmodellen beskriver de makroøkonomiske rammer som gjelder for lønns- og prisutviklingen i Norge på lang sikt. 4 Denne teorien tar som utgangspunkt at forventet avkastning på investeringer i Norge (kapitalavkastningen) på lang sikt må være på nivå med forventet kapitalavkastning hos våre handelspartnere. Lavere forventet kapitalavkastning i Norge enn i utlandet vil føre til at investorer vil foretrekke å investere i utlandet fremfor i Norge. Dette medfører at reallønnsnivået i Norge ikke kan være høyere enn det som produktivitetsnivået gir grunnlag for. Dersom reallønnen vokser raskere enn produktiviteten, vil kapitalavkastningen reduseres, og investeringene svekkes. Over tid vil lave investeringer i Norge føre til en gradvis nedbygging av konkurranseutsatt sektor. Vi produserer varer og tjenester mer effektivt enn i de fleste andre land i verden, og derfor kan reallønnen i Norge være høyere enn i de fleste andre land. Skal den gode reallønnsutviklingen vi har hatt videreføres også framover, krever imidlertid det en tilsvarende høy produktivitetsvekst.

At det er produktivitetsveksten som bestemmer utviklingen i reallønn over tid, innebærer at den nominelle lønnsveksten over tid vil være lik summen av produktivitets- og prisveksten. Hvis den nominelle lønnsveksten blir høyere enn dette, slik at reallønnen vokser mer enn det produktivitetsveksten gir rom for, vil konkurranseevnen svekkes og ledigheten stige. For en gitt produktivitetsvekst avhenger dermed nivået på den nominelle lønnsveksten over tid av hvilket inflasjonsnivå innrettingen av det pengepolitiske regimet innebærer.

I vedlegg 3 presenteres en formell fremstilling av hovedkursteorien. Hovedkursteorien viser sammenhenger som gjelder på lang sikt, og resultatene som følger av modellen er derfor å betrakte som langsiktsløsninger. Ved å gi eksplisitte anslag på de eksogene størrelsene i modellen i vedlegg 3 – vekst i produktiviteten, utvikling i bytteforholdet og innslaget av importerte varer i konsumprisindeksen – kan en beregne en bane for lønnsveksten i langsiktig likevekt. Det er imidlertid betydelig usikkerhet knyttet til anslagene på de eksogene størrelsene i modellen. Rommet for lønnsvekst er følsomt for til dels små endringer i de eksogene parametrene.

Hvis en legger til grunn at gjennomsnittlig produktivitetsvekst i norsk økonomi i årene framover blir om lag som over de siste 20 årene, dvs. rundt 2 pst., og at bytteforholdet (forholdet mellom importprisene og eksportprisene) er om lag uendret i tiden framover, vil lønnsveksten i langsiktig likevekt trolig ligge rundt 4 pst., jf. vedlegg 3. Selv om eksportprisene vokste noe mer enn importprisene på 1990-tallet, kan det virke optimistisk å legge dette til grunn som en varig trend i årene fremover.

Det langsiktige rommet for lønnsveksten kan også beskrives med utgangspunkt i den tradisjonelle modellen for lønnsfastsettelse i Norge, der en tar utgangspunkt i lønnsveksten hos handelspartnerne. Med pengepolitikken rettet inn mot stabil valutakurs måtte lønnsveksten i Norge være på linje med lønnsveksten hos handelspartnerne for at konkurranseevnen skulle være stabil. Lønnsveksten hos handelspartnerne ble en rettesnor for lønnsveksten i Norge. Denne sammenhengen var akseptert og godt kjent blant partene i arbeidslivet. Den forutsatte implisitt at Norge og handelspartnerne var om lag like når det gjaldt vekst i produktiviteten, utvikling i bytteforholdet og utviklingen i konkurranseforholdene i produktmarkedene. Dette har trolig vært rimelige antagelser om situasjonen over tid.

At valutakursen nå er flytende og at pengepolitikken har fått en operativ målsetting om å stabilisere konsumprisveksten rundt 2,5 pst., endrer ikke sammenhengen, målt i felles valuta, mellom lønnsveksten i Norge og lønnsveksten hos handelspartnerne i langsiktig likevekt. Hvis inflasjonsmålet i Norge og hos handelspartnerne var det samme, ville lønnsveksten over tid måtte være den samme. Inflasjonsmålet i Norge er imidlertid noe høyere enn forventet prisstigning hos våre handelspartnere. Forskjellen i inflasjonsnivå vil på lang sikt motsvares av endringer i valutakursen. Noe høyere inflasjon i Norge enn hos handelspartnerne gir noe høyere lønnsvekst, men en depresierende valutakurs over tid. Målt i felles valuta blir lønnsveksten den samme som hos handelspartnerne på lang sikt, såfremt produktivitetsveksten er den samme.

Hvis vi legger til grunn at framtidig lønnsvekst hos våre handelspartnere vil være om lag på nivå med gjennomsnittlig lønnsvekst de siste ti årene – i intervallet 3 pst. – 4 pst. pr. år målt ved vekst i timelønnskostnader for arbeidere og funksjonærer i industrien – vil lønnsveksten i Norge måtte være om lag pst. høyere i langsiktig likevekt. Det halve prosentpoenget høyere lønnsvekst i Norge motsvarer forskjellen mellom vårt inflasjonsmål og gjennomsnittlig inflasjonsmål hos handelspartnerne.

Hva skjer hvis lønnsveksten blir lavere eller høyere enn det som er i samsvar med inflasjonsmålet i langsiktig likevekt? Hvis lønnsveksten ble lavere enn dette ville innenlandsk generert inflasjon bli «for lav» i forhold til inflasjonsmålet. Inflasjonsmålet ville da måtte oppnås ved at den importerte prisstigningen steg, dvs. at Norges Bank måtte redusere renten slik at valutakursen svekket seg. Lavere rente ville i tillegg medføre høyere aktivitet i norsk økonomi, og dermed til høyere lønns- og prisvekst. Tilsvarende, hvis lønnsveksten ble høyere enn likevektsnivået, ville innenlandsk generert inflasjon bli «for høy» i forhold til inflasjonsmålet. Inflasjonsmålet ville da måtte oppnås ved at den importerte prisstigningen falt, dvs. at Norges Bank måtte øke renten slik at valutakursen styrket seg. I tillegg ville høyere rente innbære lavere aktivitet i norsk økonomi, og dermed lavere lønns- og prisvekst.

Konsekvenser av innfasing av oljeinntekter

Økt innfasing av oljeinntekter kan bidra til en realappresiering av den norske kronen, dvs. at kostnadsnivået i Norge øker målt i felles valuta, jf. kapittel 6. En slik realappresiering kan påvirke rommet for samlet lønnsvekst. Ved stabil valutakurs kan en realappresiering gjennomføres ved høyere lønns- og kostnadsvekst enn i andre land. Valget av et inflasjonsmål på 2 pst, dvs. om lag pst. høyere enn våre handelspartnere, må ses i lys av dette. De siste årene har vi imidlertid hatt en meget kraftig realappresiering gjennom høy lønnsvekst og en styrket krone. Fra mai 2000 til januar 2003 styrket kronekursen seg med 16 pst. Målt i felles valuta økte timelønnskostnadene med 10 pst. mer i Norge enn hos våre handelspartnere fra 2001 til 2002. Beregningene i kapittel 6 viser imidlertid at realappresieringen som følger av innfasingen av oljeinntekter er av begrenset omfang – den er anslått til om lag 4 pst. for perioden 2001 – 2010 sett under ett – og er langt mindre enn den realappresieringen vi har sett de siste par årene. Dette trekker klart i retning av at den reelle valutakursen vil måtte svekke seg i tiden framover. Dette kan skje både ved en lavere lønnsvekst, svekket kronekurs eller en kombinasjon av de to.

Selv om det er bred enighet om betydningen av lav inflasjon, har de land som har rettet pengepolitikken inn mot et inflasjonsmål, ikke valgt nøyaktig det samme nivå på inflasjonsmålet. Blant annet har den europeiske sentralbanken (ECB) valgt en målsetting om årlig inflasjon under 2 pst., mens Sverige og Storbritannia har valgt inflasjonsmål på henholdsvis 2 pst. og 2,5 pst. Forskjellene kan blant annet skyldes historisk betingede preferanser mht. toleranse for inflasjon eller forskjeller mellom økonomienes evne til å realisere endringer i relative priser og lønninger. I noen grad kan det også avspeile forskjeller i vurderinger av hva som mer generelt er et egnet inflasjonsnivå. For Norges del må valget av et inflasjonsmål på 2,5 pst. også ses i sammenheng med den realappresiering som en så for seg da inflasjonsmålet ble innført.

Boks 7.1 oppsummerer det svenske Konjunkturinstituttets vurderinger av den svenske lønnsdannelsen, blant annet knyttet til konsekvensene av et eventuelt svensk medlemskap i den Økonomiske og Monetære Union (ØMU).

Det er viktig å understreke at rommet for lønnsvekst som drøftes i avsnitt 7.5 refererer seg til veksten i de totale lønnkostnadene, pr. time eller pr. produsert enhet. Vekstraten inkluderer, i tillegg til avtalte lønnstillegg og lønnsglidning, alle andre bidrag til lønnskostnadsveksten, slik som vekst i sykefravær, arbeidstidsforkortelser og bidrag til pensjonsordninger. Kostnader ved eventuelle nye sosiale reformer, som for eksempel utvidelse av pensjonsordninger, vil således redusere rommet for nominelle lønnstillegg tilsvarende.

Boks 7.1 Lønnsdannelsen i Sverige

På oppdrag fra den svenske regjeringen utarbeidet Konjunkturinstituttet i Sverige i 2002 en rapport om de samfunnsøkonomiske forutsetningene for lønnsdannelsen. I rapporten konkluderes det med at arbeidslivets parter kan bidra til en samfunnsøkonomisk velfungerende lønnsdannelse på i hvert fall tre områder:

• Under forutsetning om tilstrekkelig vekst i arbeidstilbudet kan Riksdagens og Regjeringens mål om en yrkesdeltakelse på 80 pst. oppnås ved at arbeidskraftkostnadene i en overgangsperiode øker relativt langsomt.

• Store svingninger i sysselsettingen samt lange perioder med høy arbeidsledighet forebygges hvis de nominelle lønnsøkningene bremses raskt når arbeidsledigheten stiger.

• For å unngå økt arbeidsledighet bør lønnsdannelsen ikke gi lønnsøkninger utover det som er samfunnsøkonomisk forsvarlig.

Rapporten peker på at de to siste punktene blir særlig viktige hvis Sverige blir medlem av den økonomiske og monetære union (ØMU). Sverige mister i så fall muligheten til å bruke pengepolitikken til å stabilisere den økonomiske utviklingen, og lønnsdannelsen må da i større grad enn tidligere bidra til å stabilisere sysselsettingen og forhindre lengre perioder med økt arbeidsledighet.

Rapporten analyserer de langsiktige forutsetningene for lønnsdannelsen i Sverige i perioden fram til 2010. Rapporten understreker at lønnskostnadsveksten i svensk økonomi på lang sikt bestemmes av veksten i arbeidsproduktiviteten i næringslivet og veksten i virksomhetenes priser. Konjunkturinstituttet anslår den langsiktige økningen i produktiviteten til 2,3 pst., mens produsentprisene anslås å øke med 1,7 pst. Det er 0,3 prosentpoeng lavere enn Riksbankens inflasjonsmål for konsumprisene. Disse forutsetningene innebærer at det på lang sikt er rom for en årlig vekst i lønnskostnadene på 4 pst. Dersom Sverige deltar i ØMU forandres forutsetningene for lønnsveksten. Det legges til grunn en årlig økning i konsumprisene i euroområdet på 1,5 pst. Med ellers like forutsetninger vil rommet for lønnskostnadsvekst på lang sikt være 3,5 pst. pr. år, jf. figur 7.4.

I rapportens hovedscenario for den øko­nomiske utviklingen i perioden fra 2004 til 2010

Kilde: Konjunkturinstitutet, Stockholm (2002)

antas det at Sverige knytter seg til ØMU. Pris- og kostnadsnivået i Sverige er noe lavere enn i euroområdet og det antas at eksportprisene i denne perioden øker raskere enn importprisene. Bedringen i bytteforholdet bidrar til at kostnadsveksten i Sverige for en periode kan være høyere enn i euroområdet. I hovedscenariet øker lønnskostnadene i Sverige med 4,2 pst. pr. år, mens veksten er 3,5 pst. pr. år i euroområdet.

I rapporten skisseres det også et alternativt scenario der lønnsveksten blir høyere enn 4,2 pst., noe som fører til tap av markedsandeler og stigende arbeidsledighet. Etter en periode med for høy lønnsvekst må tilpasning til ny likevekt skje gjennom lavere lønnsvekst enn i euroområdet. Siden denne prosessen går relativt langsomt, vil en måtte regne med store samfunns­økonomiske kostnader i form av høy arbeidsledighet og lavere produksjon.

Målet om yrkesdeltakelse på 80 pst. nås ­verken i hovedscenariet eller i det alternative scenariet. For å nå dette målet må lønnskostnadene øke mindre enn i hovedscenariet. På denne bakgrunn anslår Konjunkturinstituttet at lønnskostnadsveksten de nærmeste årene bør være 3,5 pst.

7.5 Utfordringer for lønnsdannelsen framover

Holden I-utvalget identifiserte en rekke utfordringer som lønnsdannelsen sto overfor da utvalget la fram sin innstilling sommeren 2000. Disse er i stor grad relevante også i dag. Etter at Holden I-utvalget la fram sin innstilling har imidlertid nye utfordringer for lønnsfastsettelsen kommet til. Lønnsveksten ble betydelig høyere enn hos våre handelspartnere både i 2001 og i 2002, og retningslinjene for penge- og finanspolitikken ble endret i 2001. Utvalget er i henhold til mandatet blant annet bedt om å drøfte utfordringer for lønnsdannelsen i lys av de nye retningslinjene for penge- og finanspolitikken.

I tillegg innebærer endringer i organisasjonslandskapet og i sammensetningen av arbeidsstyrken utfordringer for en koordinert lønnsdannelse. Sysselsettingen i tradisjonell konkurranseutsatt virksomhet har gått gradvis ned over de siste 30 årene, mens sysselsettingen i privat og offentlig tjenesteyting har vokst kraftig. Samtidig har utdanningsnivået i arbeidsstyrken økt sterkt gjennom de siste 10-20 årene. På arbeidstakersiden har LO en mindre dominerende rolle enn tidligere, og nye hovedorganisasjoner (UHO og Akademikerne), som primært organiserer høyt utdannet arbeidskraft i offentlig sektor, har kommet til. Disse strukturendringene i arbeidsmarkedet har påvirket, og vil også framover påvirke, størrelsen på organisasjonene og styrkeforholdet mellom dem.

Med utgangspunkt i dette vil utvalget nedenfor gå nærmere inn på følgende problemstillinger:

• Hvordan vil de nye retningslinjene for penge- og finanspolitikken virke inn på lønnsdannelsen?

• Hvilke koordinerende mekanismer kan bidra til en lønnsvekst som er forenlig med lav og stabil arbeidsledighet?

• Er lønnsdannelsen tilstrekkelig fleksibel til å sikre at lønningene tilpasses forskjeller og endringer i regionale tilbuds- og etterspørselsforhold? Er for eksempel den geografiske fleksibiliteten i offentlig sektor stor nok?

Om samspillet mellom lønnsdannelsen og retningslinjene for den økonomiske politikken

Retningslinjene for penge- og finanspolitikken ble endret i mars 2001, jf. kapittel 3. Finanspolitikken ble forankret i handlingsregelen for innfasing av oljeinntekter, og fikk dermed et mer mellomlangsiktig siktemål. Det har imidlertid blitt understreket av både Stoltenberg og Bondevik II-regjeringene at finanspolitikken fortsatt skal innrettes slik at den også bidrar til å stabilisere konjunkturutviklingen. Pengepolitikken ble pålagt å sikte mot stabilitet i kronens verdi, nasjonalt og i forhold til handelspartnerne, samtidig som den skulle bidra til å stabilisere utviklingen i produksjon og sysselsetting. Den operative målsettingen for pengepolitikken ble fastlagt til lav og stabil inflasjon, definert som en årsvekst i konsumprisene som over tid er nær 2,5 pst. Innføringen av de nye retningslinjene fikk bred støtte i Stortinget.

De nye retningslinjene innebærer flere endringer som har betydning for samspillet mellom den økonomiske politikken og lønnsdannelsen. For det første kan renten brukes mer aktivt for å motvirke konjunktursvingninger, og kan således bidra til en mer stabil utvikling i samlet etterspørsel og samlet produksjon. Dette kan bidra til å dempe presset som lønnsdannelsen står overfor når arbeidsmarkedet er stramt. For det andre medfører de nye retningslinjene trolig økte valutakursfluktuasjoner, og dermed på kort sikt også større fluktuasjoner i det relative kostnadsnivået. Dette innebærer at konkurranseutsatt sektor i større grad enn tidligere vil måtte bære byrden ved innstramminger i pengepolitikken. Ved en mer ekspansiv pengepolitikk vil imidlertid effekten på konkurranseutsatt sektor være den motsatte – lavere rente og svakere krone vil særlig komme konkurranseutsatt sektor til gode. For det tredje innebærer de nye retningslinjene en endring i reaksjonsmønsteret i den økonomiske politikken dersom lønnsveksten blir høyere enn det som er i samsvar med det nominelle ankeret. Det endrede reaksjonsmønsteret kan påvirke lønnsdannelsen på flere måter, jf. drøftingen under. I det følgende vil vi drøfte disse endringene nøyere.

Selv om finanspolitikken ikke lenger brukes like aktivt som før innføring av handlingsregelen for budsjettpolitikken, viser erfaringen fra Norge at det uansett kan være begrenset i hvilken grad finanspolitikken kan motvirke ubalanser i økonomien. Erfaringen fra 1980-tallet viser i tillegg at når oppgangskonjunkturen blir for sterk, blir den etterfulgt av en kraftig nedgangskonjunktur. Ved at pengepolitikken kan gripe inn på et tidligere tidspunkt, kan en korrigere ubalanser i økonomien før de blir for store. Dette minsker risikoen for at et opphetet arbeidsmarked fører til vedvarende lønnsvekst som svekker næringslivets konkurranseevne.

Internasjonale erfaringer tyder på at den nominelle valutakursen vil svinge mer i et regime med inflasjonsmål og flytende valutakurs enn i et regime med fast eller stabil valutakurs, jf. kapittel 5. I tillegg ser effekten av valutakursendringer på konsumprisene via importprisene ut til å være svakere og langsommere enn man tidligere har lagt til grunn. Dette åpner for større svingninger i valutakursen uten at det krever en respons fra pengepolitikken. Større fluktuasjoner i valutakursen kan innebære større variasjon i lønnsomheten i konkurranseutsatt sektor (selv om dette på kort sikt blir dempet gjennom terminsikring av valutakursen). Hvis dette skaper større variasjon i lønnsveksten i konkurranseutsatt sektor, kan denne variasjonen smitte over på lønnsveksten i skjermet sektor, noe som kan gjøre det vanskeligere å holde stabilitet i den gjennomsnittlige lønnsveksten. Større fluktuasjoner i valutakursen innebærer også at sammenhengen mellom lønnsveksten og den kostnadsmessige konkurranse­evnen blir mindre direkte og klar enn den var under regimet med stabil valutakurs. Siden hensynet til den kostnadsmessige konkurranseevnen har vært en sentral motivasjon for moderat lønnsvekst, særlig gjennom 1990-tallet, innebærer denne endringen en ny utfordring for lønnsdannelsen.

Den nye retningslinjen for pengepolitikken innebærer et endret reaksjonsmønster for pengepolitikken hvis kostnadsveksten blir for høy. Gjennom 1990-tallet, da pengepolitikken var rettet mot stabilitet i valutakursen, ville høy kostnadsvekst ikke innebære reaksjoner i pengepolitikken, bortsett fra i situasjoner der dette var nødvendig for å forsvare kronekursen. Med de nåværende retningslinjene for pengepolitikken er dette blitt endret. I sin innledning for utvalget 16. januar 2003, beskrev sentralbanksjefen denne sammenhengen på følgende måte:

«Tidligere skulle veksten i offentlige utgifter reduseres eller andre finanspolitiske tiltak gjennomføres dersom arbeidsmarkedet var stramt og lønnsveksten høy. Med dagens retningslinjer er det pengepolitikken som først og fremst strammes til i en tilsvarende situasjon. Veksten i lønnskostnadene er viktig når Norges Bank vurderer utsiktene for prisveksten og setter renten. For høy lønnsvekst – både i industrien og andre næringer – vil ramme det konkurranseutsatte næringslivet på to måter. For det første vil høy lønnsvekst i seg selv svekke inntjeningen og sysselsettingen. For det andre vil renten settes opp. Normalt vil det føre til at kronen styrker seg, slik at inntjeningen og sysselsettingen svekkes ytterligere. Industrien vil derfor merke utslagene av for høy lønnsvekst enda sterkere enn før.»

Det endrede reaksjonsmønsteret, der høy lønns- og kostnadsvekst kan føre til høy rente, innebærer at konkurranseutsatt sektor i større grad enn tidligere vil måtte bære byrden hvis kostnadsveksten blir for høy. Den innstrammende effekten av økt rente og sterkere krone vil virke raskest og sterkest i konkurranseutsatt sektor – en styrket krone svekker inntjeningen umiddelbart i konkurranseutsatt sektor. I store deler av skjermet sektor tar det noe tid før økt rente demper aktiviteten. I begge sektorer vil imidlertid sysselsettingen kunne reduseres ved sterke utslag i kostnadsvekst og pengepolitisk respons. Til sammenligning er de kortsiktige virkningene på sysselsettingen av høy lønnsvekst betydelig mer moderate i et regime med stabil valutakurs, jf boks 7.2.

I de senere år har det kommet en betydelig økonomisk faglitteratur som drøfter samspillet mellom lønnsfastsettelse og pengepolitiske myndigheter i økonomier med sterke fagforeninger. Et hovedresultat i denne litteraturen er at et regime der høy lønnsvekst blir motvirket gjennom stram pengepolitikk, kan virke disiplinerende på lønnsdannelsen, jf. boks 7.2. Dette skyldes at pengepolitikken reagerer raskere og kraftigere på høy lønnsvekst under et inflasjonsmål enn når pengepolitikken er rettet inn mot stabil valutakurs. Innføringen av et inflasjonsmål vil derfor kunne redusere lønnspresset og legge grunnlag for høyere sysselsetting og lavere arbeidsledighet på lengre sikt. En viktig begrensning ved denne litteraturen er at den tar graden av koordinering i lønnsdannelsen for gitt. Endring av pengepolitisk regime kan imidlertid påvirke evnen til å oppnå en moderat lønnsutvikling gjennom koordinering i lønnsdannelsen. Det er både forhold som trekker i retning av det kan bli vanskeligere å få til koordinering enn tidligere, og forhold som trekker i retning av det kan bli lettere å få til koordinering enn tidligere. Vi drøfter først hvilke forhold som trekker i retning av at det kan være vanskeligere å få til koordinering enn tidligere.

For det første innebærer de nye retningslinjene for pengepolitikken at samspillet mellom lønnsfastsettelsen og sentralbanken endres. I en slik situasjon kan det oppstå uklarhet om hvilke sammenhenger som gjelder, i hvert fall i en overgangsfase. For at samspillet skal fungere godt, er det viktig at partene i arbeidslivet og myndighetene, herunder Norges Bank, har et omforent syn på hvilken lønnsvekst som er i samsvar med inflasjonsmålsettingen. Sentralbankens reaksjonsmønster må være kjent og forutsigbart, særlig når det gjelder hvilke forutsetninger som legges til grunn om sammenhengene mellom rente, valutakurs og lønns- og prisvekst. Samtidig må partene i arbeidslivet ta hensyn til Norges Banks reaksjonsmønster når lønningene fastsettes. Dersom partene tar sikte på en høyere lønnsvekst enn det Norges Bank mener at inflasjonsmålsettingen gir rom for, vil Norges Bank øke renten for å sikre at inflasjonsmålet oppfylles.

Endringen i samspillet mellom pengepolitikken og lønnsfastsettelsen kan gi overgangsproblemer inntil alle aktørene er inneforstått med de nye rollene og sammenhengene. I en slik overgangsfase kan lønnsveksten bli høyere enn hva den vil være på lengre sikt.

Siden det tar 1 – 3 år før pengepolitikken har full innvirkning på økonomien, vil Norges Bank i stor grad sette renten ut fra hva de tror lønnsveksten vil bli i år og neste år. Dette kompliserer samspillet mellom pengepolitikken og lønnsfastsettelsen. For å få et gunstig samspill med pengepolitikken, er det derfor viktig at partene i arbeidslivet innretter seg slik at de påvirker Norges Banks forventninger om den fremtidige lønnsveksten. Blant annet kan lengre tariffavtaleperioder gi større forutsigbarhet for pengepolitikken og dermed i større grad sikre en stabil rente- og valutakursutvikling. Det er bare dersom lønnsmoderasjonen også blir forventet av Norges Bank, at den vil ha full virkning på rentesettingen.

For det andre kan fagforeninger som organiserer arbeidstakergrupper i både skjermede og konkurranseutsatte næringer oppleve sterke indre motsetninger. De to sektorene blir i større grad enn tidligere rammet forskjellig av en pengepolitisk innstramming, og insentivene til lønnsmoderasjon kan endre seg som følge av dette, jf. boks 7.2. Disse fagforeningene har tradisjonelt spilt en nøkkelrolle i koordineringen av lønnsdannelsen. Slike spenninger kan redusere mulighetene for koordinering.

For det tredje kan de mer langsiktige mulighetene for koordinering i lønnsfastsettelsen bli påvirket av endringen i det pengepolitiske regimet. Den mer direkte lønnsmodererende virkningen av et inflasjonsmål kan gjøre at det oppfattes som mindre viktig å ivareta institusjoner og ordninger som bidrar til koordinering. Dersom slike koordinerende institusjoner og ordninger ikke ivaretas, kan dette redusere mulighetene for å få til koordinert lønnsmoderasjon på lengre sikt. I så fall kan resultatet bli økt lønnspress og høyere arbeidsledighet.

Endringen av det pengepolitiske regime innebærer imidlertid også sider som kan bidra til å lette koordineringen i lønnsdannelsen. Innføringen av et tallfestet inflasjonsmål innebærer at lønns- og prisforventningene over tid vil være forankret direkte i inflasjonsmålet. Dette kan redusere problemene knyttet til at lønnsglidningen for industriarbeiderne og lønnsveksten for funksjonærene i frontfaget ikke er kjent i de påfølgende oppgjørene. Inflasjonsmålet er kjent på forhånd, og over tid må lønnsveksten tilpasses dette.

At rammene for lønnsveksten kan knyttes direkte mot inflasjonsmålet, kan også bidra til at en lettere unngår at utformingen av oppgjøret innenfor rammen i frontfaget, særlig størrelsen og profilen på det generelle tillegget, blir kopiert i andre tariffområder hvor behovene kan være annerledes enn i frontfaget. Frontfagsmodellen bygger på at frontfaget setter rammen for lønnsvekst i de påfølgende oppgjørene, men forutsetter ikke at denne rammen skal fordeles på samme måte som i frontfaget i andre tariffområder. Holden I-utvalget pekte på at kopiering i offentlig sektor av store generelle kronetillegg avtalt i frontfaget gjennom 1990-tallet bidro til å presse lønnsstrukturen i offentlig sektor sammen, noe som bidro til å skape sterke spenninger i lønnsdannelsen i denne sektoren.

En problemstilling i samspillet mellom lønnsdannelsen og de penge- og finanspolitiske myndighetene er knyttet til de lønnsvekstprognoser som publiseres av myndighetene. Lønnsvekstprognoser fra myndighetene kan oppfattes som et gulv for lønnskravene, der alle arbeidstakergrupper tar sikte på like høy eller høyere lønnsvekst. For å unngå dette, kunne det isolert sett være ønskelig at myndighetene satte forsiktige lønnsanslag. Dette kan imidlertid være vanskelig for sentralbanken. Dersom høy lønnsvekst etter sentralbankens vurdering vil føre til høyere inflasjon enn det som er målsettingen for pengepolitikken, slik at sentralbanken må heve renten for å motvirke dette, må sentralbanken ved en eventuell renteheving kunne vise til en høy lønnsprognose som bakgrunn for rentehevingen. Hvis sentralbanken klart kommuniserer hvordan den vurderer effektene av en gitt lønnsvekst på rente, valutakurs, sysselsetting og ledighet, vil lønnsfastsetterne måtte ta dette med i vurderingen ved lønnsfastsettingen. Dette vil tydeliggjøre de valg mellom lønnsvekst og sysselsetting som lønnsfastsetterne står overfor.

Tabell 7.3 illustrerer at Norges Banks, Finansdepartementets og Statistisk sentralbyrås lønnsvekstanslag har ligget under den realiserte lønnsveksten i de fleste årene siden 1994. Dette kan indikere at arbeidstakerne har betraktet slike anslag som et gulv for lønnsveksten. Det kan imidlertid skyldes at dette gjennomgående har vært en periode der veksten i etterspørselen etter arbeidskraft i de fleste årene har blitt høyere enn ventet. I enkelte år har også lønnsveksten blitt lavere enn anslagene fra Norges Bank og Statistisk sentralbyrå. Tabellen illustrerer også at avviket mellom anslått og realisert lønnsvekst gjennomgående har vært større i år med hovedoppgjør enn i år med mellomoppgjør. Dette indikerer at koordinering i første rekke lykkes i år hvor det er mellomoppgjør.

Innrettingen av finanspolitikken vil også kunne påvirke lønnsdannelsens evne til å oppnå en moderat lønnsutvikling gjennom koordinering. Den nye retningslinjen for finanspolitikken, uttrykt i handlingsregelen for bruk av oljeinntekter, innebærer økt etterspørsel etter arbeidskraft innen skjermet sektor i årene fremover. Hvor stor økningen i etterspørselen blir, avhenger både av størrelsen på den økte bruken av oljeinntekter og hvordan den fordeles på skatteletter og økte offentlige utgifter, jf. kapittel 6. Økningen i etterspørselen etter arbeidskraft vil motvirke den innstrammende virkningen av et høyt rentenivå i skjermet sektor. Dette kan redusere insentivene blant arbeidstakergrupper i skjermet sektor til koordinering, og dermed føre til at lønnsveksten kan bli liggende på et høyt nivå. Selv om konsekvenser i form av høy rente og sterk krone kan stille konkurranseutsatt sektor i en vanskelig situasjon, vil ikke dette nødvendigvis være tilstrekkelig til å sikre lønnsmoderasjon i skjermet sektor. I tillegg bidrar en sterk krone til å øke kjøpekraften for husholdninger og skjermede virksomheter, siden importerte varer blir billigere. Også dette vil kunne bidra til å holde etterspørselen etter arbeidskraft i skjermede næringer oppe.

Innen deler av arbeidsmarkedet kan insentivene til koordinering og lønnsmoderasjon bli svekket hvis det skapes en oppfatning om at en står ovenfor «myke» budsjettrammer, og at lønninger og inntekter dermed kan heves uten fare for kutt i sysselsettingen. Innen deler av offentlig sektor kan kombinasjonen av sterk vekst i etterspørselen etter offentlig finansierte tjenester og økt bruk av oljeinntekter over statsbudsjettet lede til forventninger om at høy lønnsvekst vil bli kompensert ved økte bevilgninger, uten at dette vil gå på bekostning av aktiviteten. Også i deler av privat sektor, der konkurransen i produktmarkedet er for svak til å holde kostnadene nede, kan en risikere høy lønnsvekst som undergraver mulig­hetene for vellykket koordinering.

7.5.1 Hvilke betingelser må være oppfylt for at koordineringen skal fungere?

Holden I-utvalget pekte på en rekke betingelser som måtte være oppfylt for at en koordinert lønnsdannelse skulle kunne videreføres:

• Utvalget understreket at en frontfagsmodell er avhengig av at oppgjøret i frontfaget på en troverdig måte angir rammene for den totale lønnsveksten innen konkurranseutsatt sektor. En pekte på at industrien er mindre representativ som frontfag nå enn tidligere – flere konkurranseutsatte næringer har kommet til, og næringer som tidligere var skjermet for internasjonal konkurranse er i større grad blitt eksponert for slik konkurranse. Frontfagets retningsgivende funksjon er også blitt svekket av at lønnsveksten for funksjonærene i industrien og deler av lønnsveksten for industriarbeiderne – de lokale tilleggene – ikke er kjent under de påfølgende oppgjørene. Utvalget pekte på at rammen som frontfaget setter har hatt avtakende troverdighet hos partene i offentlig sektor og deler av privat sektor. Utvalget understreket også at frontfagmodellen ikke er opprettholdbar over tid dersom enkelte grupper systematisk får lavere lønnsvekst enn lønnsveksten i de konkurranseutsatte sektorene.

• Utvalget pekte på at det må være tilstrekkelig koordinering for å sikre at lønnsutviklingen samlet sett er i samsvar med våre handelspartnere. Samtidig må det være tilstrekkelig lokal fleksibilitet slik at hensynet til omstilling og effektivitet i den enkelte virksomhet blir ivaretatt. Utvalget understreket at tilstrekkelig lokal fleksibilitet er en forutsetning for å unngå at virksomheter og arbeidstakergrupper vil ønske å forlate den organiserte lønnsfastsettelsen. Utvalget pekte på at en større andel av lønnsveksten burde settes av til lokale forhandlinger i avtaleområder hvor det er forholdsvis liten lokal fleksibilitet.

• Utvalget pekte på at ulike sosiale reformer ofte har vært sentrale forhandlingstemaer i inntektsoppgjørene. Slike reformer øker arbeidskraftkostnadene på samme måte som lønnstillegg. Slike reformer har som regel blitt forhandlet fram i frontfaget eller på LO-NHO-nivå, og deretter blitt tatt inn i oppgjørene i de øvrige tariffområdene. Utvalget pekte på at hensikten med frontfagsmodellen var å fastlegge totalrammen for lønnsoppgjørene, mens det var liten grunn til at andre forhold ved lønnsoppgjørene, slik som profil og gjennomføring av sosiale reformer, skulle bestemmes alene gjennom oppgjørene i frontfaget. Utvalget konkluderte med at det var nødvendig med større grad av koordinering blant hovedorganisasjonene både på arbeidstaker- og arbeidsgiversiden når det gjaldt utforming av nye sosiale ordninger.

• Utvalget pekte på at innføring av nye sosiale reformer ofte har vært betinget av bidrag fra staten. Statlige bidrag ved lønnsoppgjørene bæres i all hovedsak av de sysselsatte og næringslivet over de ordinære skattene. Utvalget understreket at det er viktig at de samfunnsmessige konsekvenser ved innføring av sosiale ordninger, inklusiv kostnaden ved statlige bidrag, utredes og tydeliggjøres på tilstrekkelig måte. Dette er særlig viktig når begrensede statlige bidrag på kort sikt kan innebære betydelige utgifter på lang sikt.

• Utvalget understreket at koordinering i lønnsdannelsen fordrer at partene i arbeidslivet i hovedsak er enige om at den relative lønnsutviklingen over tid er rimelig. Stort innslag av generelle kronetillegg og begrensede potter til lokale lønnsforhandlinger har presset lønnsstrukturen i offentlig sektor sammen. Sammen med den høyere lønnsveksten for funksjonærer i privat sektor har dette også bidratt til å øke forskjellene mellom lønnsnivået for grupper med høyere utdanning i offentlig og privat sektor. Utvalget understreket behovet for å enes om et felles syn på prinsipper for lønnsdannelsen i offentlig sektor for å unngå store konflikter. Innenfor rammen som frontfaget setter burde, etter utvalgets vurdering, profilen på oppgjøret i stat- og kommunesektoren bestemmes ut fra behovene i disse sektorene og partenes prioriteringer. Det ble videre understreket at en må sikre at offentlig sektor ikke systematisk får et lønnsmessig etterslep i forhold til privat sektor.

• Utvalget pekte på at det er viktig at organisasjoner som ikke direkte deltar i det inntektspolitiske samarbeidet respekterer de rammer som partene i dette samarbeidet setter. Dette er viktig for å unngå lønnspiraler. I denne sammenheng understreket utvalget at det er viktig å sikre tilstrekkelig konkurranse i produktmarkedene, slik at virksomheter med betydelig markedsmakt ikke har mulighet til å presse opp lønningene utover det en ser ellers i arbeidslivet. Det ble også pekt på at sterk vekst i lederlønningene kan gjøre det vanskeligere å få allmenn oppslutning om moderate lønnsoppgjør og bidra til å svekke oppslutningen om det inntektspolitiske arbeidet.

• Utvalget pekte på at rikslønnsnemnda har spilt en viktig rolle i å støtte opp under koordinering i det norske lønnsforhandlingssystemet. Rikslønnsnemnda har i sine kjennelser i hovedsak fulgt de tariffavtaler som er inngått på det området som den aktuelle tvist befinner seg på. Slik sett har rikslønnsnemnd-instituttet i hovedsak støttet opp under den norske lønnsforhandlingsmodellen der rammene for lønnsveksten følger fra frontfaget. Utvalget pekte på at det er nødvendig for myndighetene å kunne stoppe arbeidskonflikter med alvorlige samfunnsmessige skadevirkninger. Uten et slikt virkemiddel vil sterke arbeidstakergrupper kunne presse fram høye tillegg uten hensyn til fellesskapets interesser.

Tiltak for å styrke koordinering i lønnsdannelsen

Vurderingene i Holden I-utvalgets innstilling er relevante også i dag. Selv om Holden I-utvalget bidro til å fremme en felles forståelse av en rekke sentrale problemstillinger, viser erfaringene fra lønnsoppgjørene i 2001 og 2002 at det er behov for å styrke koordineringen hvis den skal være vellykket. Mulige tiltak som kan bidra til dette kan være:

• Framskynding av tidspunktet for avviklingen av lokale lønnsforhandlinger for funksjonærer og arbeidere i industrien og/eller flytting av lønnsforhandlingene i offentlig sektor til høsten

• En etterreguleringsordning i offentlig sektor

• Forlengelse av tariffperiodene

• Lønnsmoderasjon også blant ledere

Framskynding av tidspunktet for avviklingen av lokale lønnsforhandlinger for funksjonærer og arbeidere i industrien og/eller flytting av lønns­forhandlingene i offentlig sektor til høsten

Frontfagsmodellen har vært viktig for å sette en ramme og mal for den samlede lønnsveksten. Som Holden I-utvalget pekte på har imidlertid modellen også hatt en del svakheter, blant annet:

• Frontfaget er ikke representativt for den konkurranseutsatte sektor totalt sett, og kan således mangle legitimitet som grunnlag for lønnsdannelsen i samfunnet for øvrig.

• Resultatet av de lokale forhandlingene for arbeidere og funksjonærer i frontfaget er ikke kjent før lenge etter at de etterfølgende oppgjørene er avsluttet. At lønnsvekstanslaget for frontfaget er usikkert på forhandlingstidspunktet for de etterfølgende tariffrevisjoner, svekker funksjonen dette anslaget har som ramme for total lønnsvekst i resten av økonomien.

• Lønnsveksten for industrifunksjonærene har vært høyere enn gjennomsnittlig lønnsvekst for hele økonomien i de aller fleste år. Lønnsforhandlingene for industrifunksjonærene foregår på den enkelte virksomhet med utgangspunkt i fire kriterier: Bedriftens økonomi, produktivitet, framtidsutsikter og konkurranseevne. I gode tider innebærer dette at funksjonærene vil kunne få en høyere lønnsvekst enn andre grupper. Selv om lønnsfastsettelsen skal skje med utgangspunkt i disse kriteriene, kan det imidlertid i en del tilfeller også virke som om lønnsveksten som forhandles fram i tariffområdene der lønnsveksten blir kjent på våren, setter et gulv for de lokale tilleggene som funksjonærene får.

Hvis frontfagsmodellen fremdeles skal være normgivende i lønnsoppgjørene vil det derfor være nødvendig å inkludere de lokale forhandlingene, og spesielt funksjonærlønningene, på en langt bedre måte enn i dag. Det er i hvert fall to måter en kan gjøre dette på. Enten så kan forhandlingstidspunktet i normallønnsområdene, dvs. primært offentlig sektor og NAVO-området, flyttes til høsten, eller så kan forhandlingstidspunktet for lokale forhandlinger i frontfaget, både for arbeidere og funksjonærer, flyttes fram i tid.

Hvis en flyttet forhandlingstidspunktet for de offentlig ansatte til høsten ville en kunne få mer informasjon om de lokale oppgjørene i privat sektor, samtidig som en ville unngå at disse legger resultatet fra offentlig sektor, der hele rammen avtales i de sentrale forhandlingene, som gulv i sine forhandlinger. Til grunn for forhandlingene kunne det gjeldende prinsipp om at den konkurranseutsatte sektor skal være lønnsledende videreføres.

I en slik modell vil det ikke kunne oppstå etterslep i forhold til privat sektor på grunn av usikkerhet om hva lønnsveksten i privat sektor ble, forutsatt at denne statistikken var kjent på forhandlingstidspunktet. En fordel med modellen er at det, i tillegg til at den totale lønnsrammen for industriarbeidere og funksjonærer langt på vei vil kunne være tilgjengelig, også vil foreligge statistikk for enkelte grupper som de offentlig ansatte ofte sammenligner seg med.

Det er imidlertid to ulemper ved en slik modell. For det første er ikke den endelige lønnsstatistikken for de lokale forhandlingene i frontfaget i dag klar før sent på høsten eller etter påfølgende årsskifte. For å ha et sikkert statistikkgrunnlag må derfor oppgjørene i offentlig sektor legges svært sent på året, eventuelt tidlig året etter. Dette kan skape problemer for budsjettstyringen i offentlig sektor og kan kom­plisere avviklingen av påfølgende års oppgjør i privat sektor. For det andre vil det å avvike fra parallelliteten i tariffsyklene kunne øke sann­synligheten for lønnsspiraler. En styrke ved det norske lønnsforhandlingssystemet er at de fleste forhandler på om lag samme tidspunkt. Dette sikrer at alle har omtrent samme virkelighetsforståelse, blant annet om den økonomiske situasjonen og de økonomiske utsiktene. Erfaringen viser at den økonomiske situasjonen og de økonomiske utsiktene kan endre seg betydelig i løpet av kort tid. Hvis offentlig sektor skal forhandle for eksempel et halvt år etter privat ­sektor, vil rammevilkårene for lønnsforhandlingene kunne fortone seg ganske annerledes enn da privat sektor gjennomførte sine lønnsforhandlinger.

En annen måte å øke troverdigheten til rammen som frontfaget setter, vil være å gjennomføre lokale forhandlinger i industrien, både for arbeidere og funksjonærer, umiddelbart i etterkant av lønnsforhandlingene på sentralt nivå i industrien. Dette kan gjennomføres ved at det kreves at lokale forhandlinger skal sluttføres innen en viss dato. Med større grad av samtidighet i lønnsforhandlingene ville trolig mulighetene for å oppnå en felles forståelse av den økonomiske situasjonen kunne øke. Når de lokale lønnsforhandlingene er spredt ut i tid, er det en risiko for at lokale forhandlinger som gjennomføres sent, legger utfallet av allerede gjennomførte lokale forhandlinger som gulv. Ved å framskynde de lokale forhandlingene vil risikoen for «lønnsspiraler» mellom lokale lønnsforhandlinger i privat sektor bli mindre.

Det vil være mulig å avvikle lokale forhandlinger innen en tidligere dato i år med mellomoppgjør enn i år med hovedoppgjør. Prosessen fram til en ferdigforhandlet tariffavtale tar erfaringsmessig lengre tid i hovedoppgjør enn i mellomoppgjør, blant annet fordi avtaler som inngås av LO må legges ut til uravstemning i hovedoppgjørene.

En etterreguleringsordning i offentlig sektor

En alternativ løsning vil kunne være en forpliktende etterreguleringsordning for offentlig sektor tilsvarende den man har i Danmark. Dette forslaget ble også drøftet av Holden I-utvalget. En fordel med et slikt system er at en fjerner risikoen for at lønnsveksten i offentlig sektor blir hengende etter lønnsveksten i privat sektor. For å unngå at en slik ordning virker lønnsdrivende, er det imidlertid avgjørende at det er symmetri i ordningen, slik at lønnsveksten i offentlig sektor må bli mindre enn i privat sektor neste år hvis den ble høyere enn lønnsveksten i privat sektor i inneværende år. Dette er tilfellet i den danske ordningen. En ulempe med en etterreguleringsordning er at den vil kunne forsinke en tilbakevending av lønnsveksten til en balansert bane i situasjoner der reallønnsveksten har kommet ut av takt med produktivitetsutviklingen.

Forlengelse av tariffperiodene

Pengepolitikken settes i stor grad ut fra forventninger om fremtidig lønns- og prisutvikling. Dersom tariffavtaleperiodene forlenges, kan det gi større forutsigbarhet for pengepolitikken og dermed i større grad sikre en stabil rente- og valutakursutvikling. Dette vil også virke gunstig for næringslivets investeringsbeslutninger. Erfaringene gjennom hele etterkrigstiden viser at det er mindre grad av koordinering i hovedoppgjørene enn i mellomoppgjørene. 6

Forlengelse av tariffperioden til tre år kan derfor øke mulighetene for vellykket koordinering i lønnsoppgjørene. I mange av våre naboland er tariffperiodene av lengre varighet enn to år.

For at en slik endring skal lykkes, bør den gjelde for alle tariffområdene. Hvis en ikke lenger har samtidighet i tarifforhandlingene, er det mulig at lønnsspiraler lettere vil oppstå. Ulik varighet på tariffavtalene mellom tariffområder vil gjøre det vanskeligere å etablere en felles virkelighetsforståelse blant partene og gjennomføre et inntektspolitisk samarbeid. Erfaringer fra blant annet Sverige viser at varierende varighet på tariffavtalene kan bidra til svekket samordning og økt utstabilitet i lønnsdannelsen. 7 Hvordan lønnsreguleringen vil foregå i mellomoppgjørene vil også kunne være av betydning. En kan både tenke seg at lønningene reguleres i mellomoppgjørene, dvs. på tilsvarende måte som i dag, og at lønnsveksten blir fastsatt i hovedoppgjøret for hele tariffperioden. Jo lengre tid det går mellom hver gang lønningene reguleres, jo vanskeligere kan det imidlertid være å oppnå oppslutning blant arbeidstakerne om lengre tariffperioder. For å sikre legitimitet blant de fagorganiserte bør en fortsatt ha adgang til lønnsregulering i mellomoppgjør.

Lønnsmoderasjon også blant ledere

Ledere i næringslivet har gjennomgående hatt høyere lønnsvekst enn andre grupper i de senere år. Det er særlig ledere for store virksomheter, dvs. med mer enn 100 ansatte, som i følge tall fra TBU har hatt en langt sterkere lønnsvekst enn andre grupper de siste årene, jf. figur 7.5. Mens gjennomsnittlig årlig lønnsvekst for denne gruppen, som omfatter om lag 1 600 ledere, var 10,7 pst. i perioden fra 1996 til 2002, var gjennomsnittlig årlig lønnsvekst for ledere for foretak med mindre enn 100 ansatte og alle lønnstakere henholdsvis 5,8 pst. og 5,1 pst. i samme periode. I 2002 ble imidlertid lønnsveksten for begge typer ledere og lønnstakere i alt om lag den samme, jf. figur 7.5. Ledere kan også ha andre former for avlønning som er gunstigere enn for arbeidstakere ellers. Blant annet har en del ledere meget høye pensjoner som opptjenes i løpet av få år, i motsetning til kravene om 30 eller 40 års opptjeningstid som er vanlig ellers i arbeidslivet.

Kilde: Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene og Finansdepartementet

For den enkelte virksomhet er det avgjørende at avlønningen av lederne er tilstrekkelig høy til at virksomheten kan sikre seg gode kandidater. Lederne i næringslivet er også en relativt liten gruppe, slik at høy lønnsvekst blant dem isolert sett har begrenset direkte virkning på bedriftenes kostnadsnivå. På den annen side kan vedvarende eller særlig høy lønnsvekst for ledere i forhold til andre grupper bidra til å undergrave et inntektspolitisk samarbeid om lønnsmoderasjon. Avlønning av ledere innebærer smitteeffekter, der høy avlønning for noen trekker opp avlønningen for andre, akkurat som for andre arbeidstakere. Dersom en ser avlønningen i en bedrift isolert, vil en derfor kunne få et dårlig resultat samlet sett. I betydelig grad er arbeidsmarkedet for norske ledere lokalt, og avlønningen for ledere internasjonalt er av begrenset relevans. Partene la vekt på behovet for moderasjon også blant ledere i erklæringen fra Kontaktutvalget 22. januar i år. Der het det blant annet:

«Partene vil i forbindelse med mellomoppgjøret 2003:

Arbeide for å få lønnsveksten i Norge mer på linje med utviklingen hos våre handelspartnere. […]

Samtidig er det viktig at det innenfor disse rammene gis rom for endringer i relative lønninger som sikrer et velfungerende arbeidsmarked og en rettferdig lønnsutvikling. Arbeidsgiversiden i privat og offentlig sektor vil aktivt arbeide for en lønnsvekst hos lederne i virksomhetene som ligger innenfor rammene for det øvrige arbeidslivet. I kraft av sine eierposisjoner i næringslivet vil en også fra statens side arbeide for en slik utvikling.»

Riksmeklingsmannens rolle

Riksmeklingsmannen har spilt en viktig rolle i å støtte opp under koordinering i det norske lønnsforhandlingssystemet, jf. avsnitt 7.3. Riksmeklingsmannen har i sine meklingsforslag i hovedsak fulgt de tariffavtaler som allerede er inngått. Han har imidlertid ikke bare lagt rammen fra disse tariffavtalene til grunn, men som regel også fordelingen av denne rammen. Dette kan være problematisk hvis behovene innenfor de ulike tariffavtaleområdene er forskjellige. Selv om det er gode argumenter for at riksmeklingsmannen bør fremme meklingsforslag i tråd med rammene fra allerede inngåtte tariffavtaler, er det mindre opplagt at disse forslagene bør påvirke den relative lønnsfordelingen innen det aktuelle tariffområde. Det vil kunne styrke oppslutningen om fortsatt koordinering gjennom frontfagsmodellen hvis riksmeklingsmannen fremmet meklingsforslag som i mindre grad overfører lønnsprofilen og innretningen av rammen i de avtaler som allerede er inngått.

7.5.2 Er den geografiske fleksibiliteten i lønnsdannelsen tilstrekkelig?

Samtidig som det er viktig å opprettholde en sterk koordinering i lønnsdannelsen, er det nødvendig at det er tilstrekkelig lokal fleksibilitet slik at hensynet til omstilling og effektivitet i den enkelte virksomhet blir ivaretatt. Tilstrekkelig lokal fleksibilitet er en forutsetning for å unngå at enkelte virksomheter og arbeidstakergrupper vil ønske å forlate den organiserte lønnsfastsettelsen, jf. Holden I-utvalget. Det vil også være nødvendig med tilstrekkelig geografisk fleksibilitet i lønnsdannelsen for å sikre oppslutning om en koordinert lønnsdannelse blant de fleste grupper.

Innenfor visse tariffområder, primært innen offentlig sektor, er lønnsnivået mer likt over hele landet for samme stillingskategorier enn i mesteparten av privat sektor. I privat sektor spiller lokale tilbuds- og etterspørselsforhold på arbeidsmarkedet en større rolle for den lokale lønnsdannelsen. Generelt tenderer lønnsnivået for tilsvarende type arbeidskraft til å være noe lavere i distriktene enn i sentrale områder. Dette reflekterer blant annet lavere levekostnader og lavere eiendomspriser. Et mer likt lønnsnivå i hele landet innenfor deler av offentlig sektor kan således medføre at lønnsnivået i disse delene av offentlig sektor blir lavt sammenlignet med lønnsnivået i privat sektor i sentrale områder, mens det motsatte er tilfellet for mindre sentrale områder. Dette kan gjøre det vanskelig å holde på høyt kvalifisert arbeidskraft i deler av offentlig sektor i sentrale områder. Samtidig kan relativt høyt lønnsnivå i deler av offentlig virksomhet i distriktene bidra til at lønnsnivået i privat sektor presses opp der. Dette kan særlig være et problem for konkurranseutsatte virksomheter, som ofte er etablert i distriktene. Konkurranseutsatte virksomheter vil i liten grad ha mulighet til å velte økte lønnskostnader over i prisene, og kan dermed komme tapende ut i kampen om arbeidskraften.

Barth og Dale-Olsen (2003) har på oppdrag fra utvalget gjennomført en studie av regionale lønnforskjeller i Norge, jf. vedlegg 4. Studien viser at det er en sterkere sammenheng mellom forholdene i det lokale arbeidsmarkedet og lønn i privat sektor enn i offentlig sektor – regionale lønnsforskjeller er betydelig større innen privat sektor enn innen offentlig sektor. Denne forskjellen mellom offentlig og privat sektor er også betydelig større for arbeidstakere med høyere utdanning enn for arbeidstakere med lavere utdanning, jf. figur 7.6. Innen offentlig sektor er det minst fylkesvise lønnforskjeller innen undervisningssektoren. Barth og Dale-Olsen peker på at lønnsfleksibiliteten overfor endringer i det lokale arbeidsmarkedet er liten i Norge, og at den fleksibiliteten som finnes i hovedsak kommer fra privat sektor. De peker også på at regionale lønnsforskjeller kan påvirke bedriftsetableringer gjennom kostnadsnivået.

Kilde: Barth og Dale-Olsen (2003)

Det er uheldig hvis manglende geografisk fleksibilitet i lønnsdannelsen i offentlig sektor gjør det vanskelig å holde på kvalifisert arbeidskraft i sentrale områder, samtidig som offentlig sektor får en lønnsledende posisjon i mindre sentrale områder og på den måten bidrar til å øke kostnadene for konkurranseutsatte virksomheter, som ofte er lokalisert i disse områdene. I tillegg vil misnøye med de relative lønningene i det lokale arbeidsmarkedet blant arbeidstakere i offentlig sektor bosatt i sentrale områder, kunne gjøre det vanskelig å oppnå oppslutning om moderasjon. Disse mekanismene kan i så fall gjøre det vanskeligere å oppnå koordinering i lønnsdannelsen.

Det er samtidig viktig at økt geografisk fleksibilitet innen offentlig sektor ikke bidrar til å øke den samlede lønnsveksten. Blant annet kan stort innslag av lokal lønnsfastsettelse i kommunesektoren innebære at arbeidskraft som er nødvendig for å utføre lovpålagte oppgaver, blir veldig dyr. For å ivareta behovet for koordinering, er det viktig at lønnsdannelsen også her følger de rammer som gjelder ellers i økonomien.

7.6 Utvalgets vurderinger

Utvalget legger til grunn at lønnsdannelsen må innrettes slik at den bidrar til en så lav og stabil arbeidsledighet som mulig. Utvalget vil peke på tre sentrale hensyn som lønnsdannelsen må ivareta for å få dette til:

• Lønnsfastsettelsen må realisere en nominell lønnsvekst som er mer på linje med utviklingen hos handelspartnerne. Det innebærer at den også er i samsvar med det operative målet for pengepolitikken, dvs. en årsvekst i konsumprisene som over tid er nær 2,5 pst. Med høyere produktivitetsvekst enn hos handelspartnerne vil lønnsveksten kunne være høyere.

• Lønnsfastsettelsen må sikte mot å oppnå tilstrekkelig makrokoordinering selv for lave ledighetsnivåer. Etter utvalgets vurdering vil det være mest hensiktsmessig å bygge videre på de koordinerende mekanismene som allerede eksisterer for å få dette til.

• Lønnsfastsettelsen må sikre tilstrekkelig lokal og geografisk fleksibilitet slik at hensynet til omstilling og effektivitet i den enkelte virksomhet blir ivaretatt.

I tillegg til å vurdere utviklingen i konkurranseevnen må partene ta hensyn til reaksjonsmønsteret i pengepolitikken når lønningene fastsettes. Hvis lønnsveksten blir for høy, vil Norges Bank normalt øke renten for å sikre at inflasjonsmålet oppfylles. Høyere rente vil føre til høyere ledighet som over tid vil få lønnsveksten ned. På lengre sikt blir derfor spørsmålet ikke om lønnsveksten vil komme ned, men hvilket nivå på ledigheten som er forenlig med en lavere lønnsvekst. En sentral utfordring for lønnsdannelsen er å bidra til at dette ledighetsnivået blir lavest mulig. Samtidig vil utvalget understreke at pengepolitikken må ta hensyn til at vedvarende store utslag i valutakursen kan innebære betydelige og langvarige real­økonomiske kostnader for konkurranseutsatt sektor, og etter hvert også for økonomien som helhet. Videre må den pengepolitiske respons ses i lys av at lønnsveksten i økonomien fremkommer som et resultat av et samspill av en rekke ulike faktorer, og vil variere fra år til år.

Når pengepolitikken er rettet inn mot et inflasjonsmål, vil valutakursen trolig variere mer enn før. Dette innebærer at sammenhengen mellom lønnsvekst og konkurranseevne vil være mindre klar enn tidligere. Konsekvensene av høy lønnsvekst for konkurranseevnen kan likevel være sterkere enn tidligere, ved at økt rente fører til en appresiering av kronen.

Konsekvensene av høy lønnsvekst som leder til innstramming i pengepolitikken vil merkes sterkest i konkurranseutsatt sektor. Det er således i denne sektoren at insentivene til lønnsmoderasjon vil være sterkest. Dette taler etter utvalgets vurdering for at konkurranseutsatt sektor også framover bør være normgivende i lønnsoppgjørene.

For å sikre at alle partene i arbeidslivet slutter opp om en videreføring av frontfagets retningsgivende funksjon, er det etter utvalgets vurdering avgjørende at frontfaget angir en troverdig ramme for lønnsveksten i de påfølgende oppgjørene. For å sikre oppslutning om koordinering gjennom frontfagsmodellen, er det i tillegg viktig at oppgjøret i frontfaget kun etablerer en norm for den totale lønnsveksten i de påfølgende avtaleområdene, og ikke innebærer føringer på profilen innenfor denne normen i øvrige avtaleområder. Dette ble også understreket av Holden I-utvalget. Etter utvalgets vurdering bør partene i arbeidslivet vurdere følgende tiltak for å styrke koordineringen gjennom frontfagsmodellen:

• For å sikre større samtidighet i lønnsoppgjørene og styrke frontfagets rolle mener utvalget at de lokale forhandlingene for funksjonærer og arbeidere i frontfaget bør avsluttes på et tidligere tidspunkt enn i dag. I tillegg ville det styrke graden av samordning og muligheten til å unngå lønnsspiraler dersom også fastsettelsen av lederlønningene falt mer sammen i tid med den øvrige lønnsfastsettelsen.

• Pengepolitikken settes i stor grad ut fra forventninger om fremtidig lønns- og prisutvikling. Dersom tariffavtaleperiodene forlenges, kan det gi større forutsigbarhet for pengepolitikken og dermed i større grad sikre en stabil rente- og valutakursutvikling. Dette vil også virke gunstig for næringslivets investeringsbeslutninger. For å ivareta hensynet til samtidighet bør en slik endring gjelde for alle tariffområdene. For å sikre legitimitet blant de fagorganiserte bør en fortsatt ha adgang til lønns­regu­ler­ing i mellomoppgjør.

Innen deler av arbeidsmarkedet kan insentivene til koordinering og lønnsmoderasjon bli svekket hvis det skapes en oppfatning om at en står ovenfor «myke» budsjettrammer, og at lønninger og inntekter dermed kan heves uten fare for kutt i sysselsettingen. Innen deler av offentlig sektor kan kombinasjonen av sterk vekst i etterspørselen etter offentlig finansierte tjenester og økt bruk av oljeinntekter over statsbudsjettet lede til forventninger om at høy lønnsvekst vil bli kompensert ved økte bevilgninger, uten at dette vil gå på bekostning av aktiviteten. Også i deler av privat sektor, der konkurransen i produktmarkedet er for svak til å holde kostnadene nede, kan en risikere høy lønnsvekst som undergraver mulighetene for vellykket koordinering.

Den alminnelige samfunnsutvikling med økende utdanningsnivå og vekst i ulike typer tjenesteyting, øker tendensen til utvikling av profesjonsinteresser også i lønnsdannelsen. En slik utvikling kan være i konflikt med ønsket om samordning i lønnsdannelsen. Både myndigheter og organisasjoner bør gjennomgå forhandlingssystemer, autorisasjonsordninger og annet regelverk og praksis med sikte på at profesjonsinteressene lar seg ivareta uten oppsplitting og fragmentering av lønnsdannelsen.

Et inntektspolitisk samarbeid innebærer at grupper som ikke deltar vil nyte godt av de samfunnsøkonomiske fordelene av samarbeidet, samtidig som de har mulighet til å forhandle fram høyere lønnsvekst enn grupper som deltar i et slikt samarbeid (gratispassasjerproblemet). Særlig kan dette gjelde grupper som har en sterk markedsposisjon, enten dette skyldes svak konkurranse på produktmarkedene, fordeler knyttet til naturressurser, samt enkelte arbeidstakere med en spesiell posisjon eller kompetanse, først og fremst ledere. Avlønning av ledere innebærer smitteeffekter, der høy avlønning for noen trekker opp avlønningen for andre, akkurat som for andre arbeidstakere. Dersom en ser avlønningen i en bedrift isolert, vil en derfor kunne få et dårlig resultat samlet sett. Dersom disse gruppene vedvarende får høyere lønnsvekst enn andre, kan dette undergrave mulighetene for koordineringen. Utvalget slutter derfor opp under Kontaktutvalgets enighet om at:

«Arbeidsgiversiden i privat og offentlig sektor vil aktivt arbeide for en lønnsvekst hos lederne i virksomhetene som ligger innenfor rammene for det øvrige arbeidslivet.»

Det er etter utvalgets vurdering også viktig at det er geografisk fleksibilitet i lønnsdannelsen. Det er uheldig hvis manglende geografisk fleksibilitet i lønnsdannelsen i offentlig sektor gjør det vanskelig å holde på kvalifisert arbeidskraft i sentrale områder, samtidig som offentlig sektor får en lønnsledende posisjon i mindre sentrale områder og på den måten bidrar til å øke kostnadene for konkurranseutsatte virksomheter i disse områdene. I tillegg vil misnøye med de relative lønningene i det lokale arbeidsmarkedet blant arbeidstakere i offentlig sektor bosatt i sentrale områder, kunne gjøre det vanskelig å oppnå oppslutning om moderasjon. For å ivareta behovet for koordinering, er det viktig at lønnsdannelsen også her følger de rammer som gjelder ellers i økonomien.