3 Retningslinjene for den økonomiske politikken

I utvalgets mandat står det «Utvalget skal ta utgangspunkt i retningslinjene for den økonomiske politikken som ble trukket opp i St.meld. nr. 29 (2000-2001), og som det er bred enighet om i Stortinget.» Utvalget bes videre om å vurdere hvilke konsekvenser retningslinjene for penge- og finanspolitikken har for lønnsdannelsen og hvordan rammebetingelsene for konkurranseutsatt sektor påvirkes av den økte bruken av oljeinntekter over statsbudsjettet. Dette kapittelet redegjør for de nye retningslinjene for den økonomiske politikken som ble lagt fram i mars 2001.

Før innføringen av nye retningslinjer skrev Regjeringen Stoltenberg i Nasjonalbudsjettet 2001 blant annet følgende om arbeidsdelingen i den økonomiske politikken:

«Regjeringen bygger sin økonomiske politikk på Solidaritetsalternativet, som sprang ut av arbeidet til Sysselsettingsutvalget i 1992. Solidaritetsalternativet er en helhetlig strategi for den økonomiske politikken. Partene i arbeidslivet skal gjennom moderate lønnsoppgjør bidra til å opprettholde den kostnadsmessige konkurranseevnen. Regjering og Storting skal gjennom budsjettpolitikken bidra til en stabil utvikling i produksjon og sysselsetting, samtidig som budsjettpolitikken skal være forsvarlig i et langsiktig perspektiv. Penge- og valutapolitikken er rettet inn mot stabilitet i kronens verdi overfor europeiske valutaer. Samtidig sikter strukturpolitikken mot å styrke vekstevnen i økonomien, holde arbeidsstyrken høy og arbeidsledigheten lav.»

I St.meld. 29 (2000-2001) ble hovedtrekkene i de nye retningslinjene motivert som følger:

«Inntektene fra petroleumsproduksjonen har blitt betydelig høyere de siste to årene enn tidligere lagt til grunn. Dette har gitt store avsetninger til Statens petroleumsfond, og økt rom for bruk av avkastningen av disse midlene. Det forventes at fondet vil fortsette å vokse betydelig også i årene framover. Dette har økt handlefriheten i budsjettpolitikken. Regjeringen mener på denne bakgrunn at det er behov for en klar, langsiktig strategi for bruken av oljeinntektene.»

Om den nye retningslinjen for budsjettpolitikken skrev Regjeringen:

«Etter en samlet vurdering vil Regjeringen legge til grunn følgende som retningslinje for budsjettpolitikken:

• Det må legges stor vekt på å jevne ut svingninger i økonomien for å sikre god kapasitetsutnyttelse og lav arbeidsledighet.

• Petroleumsinntektene fases gradvis inn i økonomien. Det legges til grunn en innfasing om lag i takt med forventet realavkastning av Petroleumsfondet.

  [….]

Ved særskilt store endringer i fondskapitalen eller i det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet fra ett år til det neste, må endringen i bruken fordeles over flere år, basert på et anslag på størrelsen på realavkastningen av Petroleumsfondet noen år fram i tid.»

Den forventede årlige realavkastningen av Petroleumsfondet anslås til 4 pst. Om de nye retningslinjen for pengepolitikken skrev Regjeringen blant annet:

«Norge er nå i en periode hvor finanspolitikken også skal tilpasses en gradvis og opprettholdbar økning i bruken av petroleumsinntektene i norsk økonomi. Dette må skje på en måte hvor en legger stor vekt på å sikre en fortsatt sterk konkurranseutsatt sektor, og slik at en får en langsiktig balansert utvikling i norsk økonomi.

I denne situasjonen er det etter Regjeringens syn behov for en klarere forankring av pengepolitikkens rolle i å støtte opp om en stabil økonomisk utvikling. Dette kan etter Regjeringens syn gjøres best ved at pengepolitikken skal sikte mot stabilitet i den norske krones verdi, nasjonalt og i forhold til våre handelspartnere. Pengepolitikken skal samtidig understøtte finanspolitikken ved å bidra til å stabilisere utviklingen i produksjon og sysselsetting. Den operative gjennomføring av pengepolitikken skal i samsvar med dette rettes inn mot lav og stabil inflasjon, definert som en årsvekst i konsumprisene som over tid er nær 2,5 pst. Det forventes at konsumprisveksten som en hovedregel vil ligge innenfor et intervall på +/- 1 prosentpoeng rundt målet. Utøvelsen av pengepolitikken skal være framoverskuende og bør se bort fra forstyrrelser av midlertidig karakter som ikke kan sies å påvirke den underliggende pris- og kostnadsveksten. »

Innføringen av de nye retningslinjene fikk bred støtte på Stortinget. I innstillingen fra finanskomiteen (Innst.S.nr.229(2000-2001)) hadde komiteens medlemmer blant annet følgende merknader:

«Flertallet mener finanspolitikken over tid bør sikte mot å gi rom for en konkurranseutsatt sektor om lag av samme omfang som i dag. Partene i arbeidslivet skal gjennom moderate lønnsoppgjør sikre en fortsatt sterk konkurranseutsatt sektor og holde arbeidsledigheten lav. Pengepolitikken skal understøtte finanspolitikken og inntektspolitikken i å sikre en stabil økonomisk utvikling. [….]

Komiteens flertall, […], vil også understreke at det på lang sikt er vekstevnen i fastlandsøkonomien som bestemmer velferdsutviklingen i Norge, slik det også pekes på i meldingen. Uansett utvikling i petroleumspriser og produksjon vil verdiskapingen i Fastlands-Norge være langt høyere enn inntektene fra petroleumssektoren. Dette innebærer at det må legges avgjørende vekt på tiltak som fremmer verdiskaping og økt produktivitet i både offentlig og privat sektor. [….]

Flertallet mener en regel om å bruke petroleumsinntektene tilsvarende den årlige forventede realavkastningen av Statens petroleumsfond vil være et fornuftig utgangspunkt. Flertallet vil imidlertid understreke at bruken av realavkastningen må tilpasses konjunktursituasjonen. [….]

Komiteens flertall, […], vil i denne sammenheng understreke betydningen av at finans-, penge-, struktur- og inntektspolitikken skal virke sammen for å nå målet om stabile rammevilkår for næringslivet og en sunn økonomisk utvikling. Finanspolitikken må brukes aktivt for å utjevne svingningene i økonomien og for å virke konjunkturstabiliserende. Flertallet mener samtidig at en bør være varsom med å legge for store byrder på pengepolitikken, da dette over tid vil kunne føre til en styrket krone som igjen vil svekke konkurranseutsatt sektor. [….]

Komiteens flertall, mener det er viktig å opprettholde rom for en sterk konkurranseutsatt sektor, og mener derfor det må legges stor vekt på at videre utvikling av velferdssamfunnet og det offentlige tjenestetilbudet er basert på modernisering og effektivisering i offentlig sektor og tiltak for å øke tilgangen på arbeidskraft.»

Regjeringen Bondevik II har også lagt de nye retningslinjene for penge- og finanspolitikken til grunn for utformingen av den økonomiske politikken. I Nasjonalbudsjettet 2003 skrev Regjeringen Bondevik II blant annet følgende om samspillet mellom de ulike delene av politikken:

«Budsjettpolitikken og pengepolitikken må virke sammen for å bidra til en stabil utvikling i produksjon og etterspørsel. De nye retningslinjene for den økonomiske politikken innebærer at det i første omgang er pengepolitikken som bør reagere dersom utsiktene for økonomien endres. Det kan likevel oppstå situasjoner der en aktiv bruk av budsjettpolitikken er påkrevet, enten fordi kapasitetsutnyttingen er særlig lav eller fordi presset i økonomien er svært høyt.

Med relativt høy rente og utsikter til vekst i norsk økonomi i 2002 og 2003 opp mot det normale, bør bruken av oljepenger over statsbudsjettet sikte mot en jevn innfasing av oljeinntektene i tråd med de retningslinjene som er trukket opp. Et mer ekspansivt budsjett vil undergrave troverdigheten til budsjettpolitikken. En slik politikk vil legge et ekstra press på pengepolitikken, noe som kan bidra til høyere rente og en ytterligere styrking av kronekursen. Dette vil forverre arbeidsvilkårene for konkurranseutsatt næringsliv.»

Kilde: Finansdepartementet

Figur 3.1 viser den banen for bruken av oljeinntekter som ble anslått i årets Nasjonalbudsjett og i fjorårets Nasjonalbudsjett. Figuren illustrerer et viktig poeng, nemlig at den økte bruken av oljeinntekter i årene framover er begrenset. Fram til 2010 utgjør økningen om lag 2 pst. av BNP for Fastlands-Norge. Som følge av aksjekursfall og styrking av kronekursen, ble Petroleumsfondet ved utgangen av fjoråret vesentlig mindre enn anslått i St.meld. 29 (2000-2001). Dette reduserte størrelsen på innfasingen. Men selv når en går tilbake til anslagene fra Nasjonalbudsjettet 2002, som ble framlagt høsten 2001, er ikke økningen i bruken av oljeinntekter fram til 2010 større enn 3 pst. av BNP for Fastlands-Norge. Til sammenlikning ble det så godt som alle år på 1980- og 1990-tallet brukt mer oljeinntekter over statsbudsjettet enn det nå legges opp til i årene framover. Bruken av oljeinntektene på første del av 1990-tallet må imidlertid også ses i lys av en langt svakere konjunkturutvikling enn det en venter i årene fremover.

Det er verdt å merke seg at det som omtales som oljeinntekter kan ses som bestående av to deler: normal avlønning til produksjonsfaktorene ved utvinningen, og den meravkastning, utover normal avlønning til produksjonsfaktorene, som er knyttet til verdien av en begrenset naturressurs. Meravkastningen er ikke inntekter i vanlig forstand, men gir uttrykk for omplassering av formue fra olje- og gassforekomster i Nordsjøen til finansielle plasseringer i utlandet. Denne omplasseringen bidrar ikke i seg selv til at vi blir rikere, men den gjør rikdommen mer synlig, mer likvid, og mindre avhengig av den fremtidige utviklingen i olje- og gassprisene. Statens petroleumsfond ble innført som et redskap for å frikople bruken av oljeinntekter fra den løpende inntektsopptjeningen, slik at verdien av olje- og gassressursene også kommer fremtidige generasjoner til gode.

Pengepolitikken skal i tråd med forskriften fra mars 2001 sikte mot stabilitet i den norske krones nasjonale og internasjonale verdi, herunder også bidra til stabile forventninger om valutakursutviklingen. Norges Banks operative gjennomføring av pengepolitikken skal i samsvar med dette rettes inn mot lav og stabil inflasjon. Inflasjonsmålet er tallfestet til en prisstigning som over tid er på om lag 2 pst.

I den forrige valutakursforskriften fra 1994 var utøvelse av pengepolitikken rettet inn mot stabilitet i kronens verdi målt mot europeiske valutaer, med utgangspunkt i kursleiet siden kronen begynte å flyte den 10. desember 1992. Ved vesentlige endringer i kursen skulle virkemidlene innrettes med sikte på at valutakursen etter hvert skulle bringes tilbake til utgangsleiet.

Fra og med 1999 ble prisstigningen tillagt større vekt i rentesettingen. Bakgrunnen for dette var blant annet at en mente at en ustabil konjunkturutvikling på lengre sikt ville sette grunnlaget for stabil valutakurs og lav inflasjon i fare, og at en mer aktiv pengepolitikk var nødvendig for å motvirke dette.

I Norges Banks brev av 21. oktober 1999 til Finansdepartementet om den økonomiske politikken i 2000 skrev banken blant annet:

«I skjønnsutøvelsen fokuserer Norges Bank på de grunnleggende forutsetningene for stabilitet i kronekursen: For å oppnå kursstabilitet mot euro, må virkemidlene i pengepolitikken rettes inn slik at pris- og kostnadsstigningen kommer ned mot den stigningen Den europeiske sentralbanken (ESB) sikter mot. Samtidig må Norges Bank unngå at pengepolitikken i seg selv bidrar til nedgangstid med deflasjon, fordi det kan svekke tilliten til kronen.»

Kilde: EcoWin

Kilde: EcoWin

Etter at fastkursregimet formelt ble avviklet i desember 1992, holdt kursen på norske kroner seg i hovedsak stabil i forhold til europeiske valutaer fram til begynnelsen av 1997, jf. figur 3.2. Da ble kronen utsatt for et betydelig appresieringspress. Norges Bank reduserte renten for å stabilisere kursen på norske kroner. Kronekursen vendte gradvis tilbake til utgangsleiet. Fra sommeren 1998 oppstod det et press mot kronen i motsatt retning. Norges Bank hevet sine rentesatser til et nivå betydelig over rentenivået i euroområdet.

I 1999 reduserte Norges Bank rentene fem ganger med til sammen 2 prosentpoeng. Rentenedsettelsen ble begrunnet ut fra forholdene i norsk økonomi og med hensyn til målet om stabilitet i kronekursen over tid. Kronekursen styrket seg i denne perioden. I løpet av 2000 økte Norges Bank rentene med til sammen 1 prosentpoeng. Siden mai 2000 har industriens effektive kronekurs styrket seg markert. Kronen har også styrket seg kraftig mot euro gjennom 2002. I desember 2001 reduserte Norges Bank renten med prosentpoeng på bakgrunn av svakere utvikling internasjonalt. I juli 2002 økte Norges Bank rentene med prosentpoeng, hovedsakelig begrunnet ut fra resultatet i lønnsoppgjøret. Siden desember 2002 har Norges Bank redusert rentene tre ganger med til sammen 1 prosentpoeng. Samtidig uttalte Norges Bank i forbindelse med rentemøtet 5. mars 2003 at det ligger an til gradvis lettelser i pengepolitikken.