6 Konsekvenser for konkurranseutsatt sektor av innfasing av oljeinntekter belyst ved modellberegninger

6.1 Innledning

Utfordringene knyttet til innfasingen av oljeinntektene har vært et sentralt tema i den norske debatten om økonomisk politikk siden de kraftige oljeprisøkningene i 1973 og 1979. I St.meld. nr. 25 (1973-1974) ble det vist til at innenlandsk bruk av oljeinntektene vil innebære næringsomstillinger og svekket konkurranseevne for tradisjonell eksport- og importkonkurrerende industri. Handlingsregelen for finanspolitikken, som ble lagt frem for Stortinget i St.meld. nr. 29 (2000 -2001), har gitt ny aktualitet til denne problemstillingen. Dette kapitlet gir oversikt over beregninger for utviklingen i norsk økonomi til 2010 og videre fram mot 2050, med sikte på å belyse konsekvensene for konkurranseutsatt sektor av innfasing av oljeinntekter.

Som grunnlag for å vurdere resultatene fra de makroøkonomiske beregningene, gir avsnitt 6.2 en nærmere oversikt over sentrale sammenhenger knyttet til begrensninger i bruken av oljeinntekter i et langsiktig perspektiv, og over hvordan konkurranseutsatt sektor påvirkes i perioder med innfasing av oljeinntektene i norsk økonomi.

Avsnitt 6.3 presenterer et basisforløp for utviklingen i norsk økonomi basert på framskrivninger på de makroøkonomiske modellene MODAG og MSG. Basisforløpet kan ikke oppfattes som en prognose for den økonomiske utviklingen, verken på kort, mellomlang eller lang sikt. Forløpet gir i stedet uttrykk for de næringsomstillinger som kan finne sted ved en balansert økonomisk utvikling. Det legges størst vekt på å beskrive utviklingen de nærmeste 10 årene, det vil si perioden hvor innfasingen av oljeinntekter i økonomien øker i tråd med handlingsregelen. Figur 3.1 i kapittel 3 viser at den anslåtte opptrappingen i bruken av oljeinntektene fram mot 2010 vil være relativt beskjeden sammenliknet med bruken av oljeinntekter på 1980- og 1990-tallet.

I modellberegningene er utviklingen for industrien brukt som indikator for virkningene for konkurranseutsatte næringer. Siden industrien inneholder deler som er skjermet, samtidig som også andre deler av økonomien er konkurranseutsatt, vil forskjellen mellom utviklingen i industrien og øvrige deler av økonomien være mindre enn dersom vi hadde kunnet identifisere konkurranseutsatt sektor mer nøyaktig.

I basisforløpet er det lagt til grunn at kronekursen, målt ved konkurransekursindeksen, over tid vender tilbake til gjennomsnittsnivået for 2001. I avsnitt 6.4 presenteres resultater fra virkningsberegninger som illustrerer hvordan en fortsatt sterk kronekurs vil kunne føre til en svakere utvikling i industrien enn i basisforløpet.

Handlingsregelen fastsetter hvor mye oljeinntekter som kan brukes over statsbudsjettet, men ikke hvordan økningen i bruken av oljeinntekter skal fordeles på økte offentlig utgifter eller reduserte skatter. I avsnitt 6.5 presenteres beregninger som viser hvordan konsekvensene for næringsstrukturen avhenger av dette valget.

Basisforløpet gir i seg selv ikke grunnlag for å trekke konklusjoner om konsekvenser av økt bruk av oljeinntekter. Forløpet beskriver summen av to effekter for konkurranseutsatt sektor – den trendmessige nedgangen i industrisysselsettingen og virkningen av økt bruk av oljeinntekter. For å isolere effekten av økt bruk av oljeinntekter, presenterer avsnitt 6.6 derfor virkningsberegninger som viser hvordan henholdsvis høyere og lavere innfasing av oljeinntekter enn under handlingsregelen kan påvirke utviklingen i konkurranseutsatt sektor.

Utviklingen i basisforløpet avhenger også av antagelsene som er gjort med hensyn til blant annet spareatferden i privat sektor, veksten i arbeidstilbudet og produktivitetsutviklingen i offentlig tjenesteyting. I avsnittene 6.7 – 6.9 belyses konsekvensene for næringsomstillingene av alternative antagelser på disse områdene.

Virkningsberegningene gir et grunnlag for å vurdere hvordan basisforløpet avhenger av forutsetninger om innretningen av finanspolitikken og andre forhold som påvirker utviklingen i samlet sparing eller utviklingen i produksjonskapasiteten. Virkningsberegningene illustrerer samtidig at usikkerheten i basisforløpet både har sammenheng med valg av forutsetninger på de enkelte områdene og valg mellom de to modelltilnærmingene, MODAG og MSG. I virkningsberegningene er det imidlertid ikke tatt hensyn til hvordan utslagene i samlet aktivitetsnivå og sysselsetting kan føre til endringer i innretningen i pengepolitikken.

I utgangspunktet utfyller resultatene fra de to modellene hverandre. MSG-beregningene beskriver hvordan en langsiktig likevektsbane påvirkes av endringene i sammensetningen av finanspolitikken, mens MODAG-resultatene illustrerer hvordan endringene kan bidra til at økonomien, gjennom etterspørselsbestemte endringer i sysselsetting og ledighet, over en periode trekkes bort fra en slik likevektsbane. I tillegg til forskjell i tidsperspektiv, kan modellene også representere ulike konjunktursituasjoner. Sysselsettingseffekten av positive etterspørselsimpulser vil kunne være betydelig med ledig kapasitet i økonomien, slik det antas i MODAG-modellen. Derimot vil økt etterspørsel gi mindre økning i sysselsettingen dersom økonomien er nær kapasitetsgrensen. Dette rendyrkes i MSG-modellen, der samlet sysselsetting forutsettes upåvirket av etterspørselen.

6.2 Sentrale sammenhenger

Hovedgevinsten ved internasjonal handel er å få tilgang til alle de produkter som er dyre eller umulige å produsere i vårt eget land, gjennom å selge produkter som kan produseres effektivt hos oss. Internasjonal handel og tilgangen til internasjonale kapitalmarkeder gir også adgang til å realisere gevinster gjennom «handel over tid». I perioder der vi foretar særlig store investeringer kan vi importere mer enn vi eksporterer, dvs. at vi låner i internasjonale kapitalmarkeder for å finansiere et underskudd på driftsregnskapet, uten at konsumet må reduseres. I dagens situasjon, der Norge har særlig høye eksportinntekter gjennom utvinning av olje og gass, bidrar høye eksportoverskudd til at vi kan spare i utlandet og fordele inntektene slik at vi får en jevn konsumvekst i årene framover.

Selv om internasjonal handel åpner for å «frikople» samlet innenlandsk bruk av varer og tjenester fra inntektsopptjeningen i økonomien over kortere eller lengre perioder, må det være balanse i utenriksøkonomien på lang sikt. Over tid begrenses derfor privat og offentlig forbruk av den samlede verdiskapingen i økonomien, som igjen avhenger av produktivitetsutviklingen og tilgangen på arbeidskraft, kapital og naturressurser.

Utvinning av olje og gass gir betydelig større inntekter enn det en kunne oppnådd ved å bruke arbeidskrafts- og kapitalinnsatsen i Nordsjøen i andre anvendelser. De ekstraordinære eksportinntektene i perioden med utvinning av olje- og gassressursene gir økt tilgang på utenlandsk valuta, og er derfor ofte blitt sammenlignet med en valutagave.

Siden oljeinntektene er i utenlandsk valuta, kan de sett for landet som helhet bare brukes i utlandet. Dersom vi ikke skal gi dem bort, er det bare en måte vi kan bruke dem på – vi kan øke våre nettokjøp fra utlandet. Dette kan skje ved å øke importen og/eller redusere annen eksport.

I prinsippet kunne vi øke vår bruk av utenlandsproduserte varer og tjenester uten at dette behøvde å påvirke produksjonsstrukturen i Norge. Men det ville neppe være den beste måten å bruke pengene på. Når vi blir rikere, ønsker vi vanligvis å bruke mer av de aller fleste varer og tjenester, også de som må produseres i Norge (skjermet produksjon). For å øke forbruket av skjermede produkter, må produksjonen der økes, og det krever at arbeidskraft og kapital overføres fra konkurranseutsatt sektor. En viss slik overføring av ressurser er derfor en uunngåelig følge av at oljeinntektene blir brukt.

I den offentlige debatten blir det ofte argumentert for at bruken av oljeinntektene bør bidra til å øke vekstevnen i økonomien. Bruken av oljeinntektene over statsbudsjettet bidrar imidlertid kun til å øke de samlede budsjettrammene, og påvirker ikke i seg selv avveiningen mellom vekstfremmende tiltak og øvrige budsjettformål som Stortinget må foreta. Det er ikke mindre eller mer viktig at bruk av oljeinntekter over statsbudsjettet bidrar til å øke vekstevnen i økonomien, enn at de vanlige skatteinntektene benyttes til dette formålet.

Virkninger av økt bruk av oljeinntekter

I en markedsøkonomi som den norske vil overføring av arbeidskraft og kapital fra en sektor til en annen vanligvis skje gjennom endringer i lønninger og priser. Økt bruk av oljeinntektene fører til økt etterspørsel, økt sysselsetting, og strammere arbeidsmarked. Strammere arbeidsmarked driver opp lønnsveksten, og kostnadsnivået stiger i forhold til utlandet. Dette fører til redusert lønnsomhet i konkurranseutsatt sektor, og bidrar isolert sett til redusert produksjon og sysselsetting i denne delen av økonomien. I skjermet sektor derimot, vil den økte etterspørselen føre til økte priser og økt lønnsomhet, slik at produksjon og sysselsetting i denne sektoren stiger.

Virkningene av økt bruk av oljeinntekter på næringsstrukturen vil avhenge av en rekke ulike forhold. Her vil vi peke på tre – konjunktursituasjonen i norsk økonomi, om inntektene brukes til skattelette eller økt offentlig forbruk, og tidsprofilen på bruken av oljeinntektene.

Hvis oljeinntektene brukes i en lavkonjunktur, der det er mye ledige ressurser i økonomien – høy arbeidsledighet eller store arbeidskraftreserver – vil næringsomstillingene som følger av bruk av oljeinntekter kunne bli små i et kort- og mellomlangsiktig perspektiv. Det vil være rom for å øke samlet sysselsetting i økonomien, noe som vil redusere behovet for å overføre ressurser fra konkurranseutsatt sektor. Gjennom store deler av perioden med ekspansiv finanspolitikk på begynnelsen og midten av 1990-tallet bidro lav kapasitetsutnytting til at det var det rom for sysselsettingsvekst både i industrien og i offentlig og privat tjenesteyting. Framover kan imidlertid utsikter til lavere vekst i arbeidsstyrken bidra til at innfasingen av oljeinntektene fører til større omstillinger mellom konkurranseutsatt og skjermet sektor sammenliknet med utviklingen de siste tretti årene.

Dersom oljeinntektene brukes til å øke offentlig forbruk, vil dette i all hovedsak slå ut i økt sysselsetting i skjermet sektor, først og fremst offentlig tjenesteyting. Dette vil gi relativt store impulser til overflytting av ressurser fra kon­kur­ranse­utsatt til skjermet virksomhet. Dersom olje­inn­tekt­ene brukes til økte overføringer til privat sektor eller reduksjoner i skatte- og avgiftsnivået, vil det føre til økt etterspørsel i privat sektor. Denne etterspørselen vil være mer jevnt fordelt på skjermet og konkurranseutsatt produksjon, og overflyttingen av ressurser fra konkurranseutsatt til skjermet virksomhet blir dermed mindre. Utslagene i driftsregnskapet overfor utlandet vil imidlertid langt på vei være upåvirket av hvordan oljeinntektene brukes. Forskjellen består i hvordan reduksjonen i eksportoverskuddet fordeler seg på høyere etterspørsel etter konkurranseutsatte produkter og lavere produksjon i konkurranseutsatte næringer.

Virkningen på kostnadsnivået i forhold til utlandet avhenger av hvor raskt oljeinntektene brukes. Dersom vi bruker mye oljepenger nå, vil det være behov for en betydelig overføring av arbeidskraft og kapital, og dette vil kreve en sterk økning i kostnadsnivået i Norge. På kort sikt er produksjonsressursene lite mobile. Kapitalutstyr i konkurranseutsatt sektor, som fabrikker og maskiner, kan ikke omdannes til kapital i skjermet sektor, som sykehjem og restauranter. Det er også vanskelig å overføre arbeidskraften, som ofte vil ha andre kvalifikasjoner, og bo et annet sted, enn det som nye behov tilsier. Jo mindre mobile produksjonsressursene er, desto større økning i kostnadsnivået vil rask bruk av oljeinntektene medføre.

På lengre sikt er produksjonsressursene mer mobile. Med høyere kostnadsnivå enn i utlandet vil investeringene i konkurranseutsatt sektor være lave, og kapitalbeholdningen reduseres over tid. Antall sysselsatte og antall virksomheter i konkurranseutsatt sektor vil også gå ned. Det er de minst lønnsomme (de minst effektive) virksomhetene som forsvinner først. Når konkurranseutsatt sektor er blitt tilstrekkelig redusert, dvs. når vi har oppnådd den nødvendige overføringen av ressurser til skjermet sektor, må lønnsomheten i konkurranseutsatt sektor økes – slik at det igjen blir attraktivt å investere for å opprettholde produksjonen. Da må kostnadsnivået reduseres, slik at økningen i kostnadsnivået i all hovedsak vil være midlertidig. Det kan likevel ikke utelukkes at kostnadsnivået i Norge kan være noe høyere enn i utlandet også på lang sikt, siden konkurranseutsatt sektor over tid vil være noe mindre enn den ville vært uten oljeinntektene.

Teoretisk sett kan en overføring av produksjonsressurser fra konkurranseutsatt til skjermet sektor skje gjennom en begrenset og midlertidig økning i kostnadsnivået i forhold til utlandet (realappresiering). I praksis er det risiko for at økningen i kostnadsnivået blir for stor og for langvarig, slik at konkurranseutsatt sektor reduseres for mye. Dersom konkurranseutsatt sektor blir for liten, vil det etter hvert føre til et underskudd på driftsbalansen. For å motvirke dette må den økonomiske politikken strammes inn, slik at importen reduseres og kostnadsnivået reduseres igjen. Dette vil etter hvert føre til at konkurranseutsatt sektor vokser, men det vil også innebære store omstillingskostnader og perioder med høy ledighet. Denne type problemer blir gjerne omtalt som «Hollandsk syke», etter de problemer Nederland hadde på 1970-tallet da inntektene fra gasseksporten ble redusert.

Når skal oljeinntektene brukes?

Norge er inne i en periode med høye oljeinntekter. Samtidig er det mange gode formål som framstår som viktige og derfor gjør det fristende å bruke inntektene nå. Det er likevel en rekke grunner til at en bør velge en moderat bruk av oljeinntektene.

For det første må bruken av oljeinntektene ses i sammenheng med fordelingen mellom ulike generasjoner. Meravkastningen fra utvinning av olje og gass er basert på verdien av naturressurser som har ligget lenge i Nordsjøen og er ikke vår generasjons fortjeneste. Det er derfor lite rimelig at vår generasjon skal bruke opp oljeinntektene selv – det synes mer rimelig at verdien av oljeinntektene fordeles jevnt på denne og fremtidige generasjoner.

For det andre må bruken av oljeinntektene ses i sammenheng med utviklingen i øvrige formues- og gjeldsposter for det offentlige, og for Norge som helhet. Sammenlignet med fremtidige pensjonsforpliktelser er ikke oljeformuen stor. Den situasjon vi i dag opplever med hensyn til valutainntekter og overskudd på statsbudsjettet er lite representativ for hva vi vil oppleve på lengre sikt. Figur 6.1 A viser at den årlige realavkastningen av Petroleumsfondet vil være langt mindre enn de årlige utgiftene til alders- og uførepensjon. Oppdaterte befolkningsframskrivninger innebærer videre at økningen i pensjonsforpliktelsene kan bli noe større enn antydet i figuren. Figur 6.1 B illustrerer også at selv om Petroleumsfondet forventes å øke i årene framover, betyr ikke det at den samlede oljeformuen – det vil si summen av Petroleumsfondet og nåverdien av gjenværende petroleumsressurser – øker. Den samlende oljeformuen forventes å holde seg om lag uendret de første 15 årene, før den deretter gradvis blir mindre målt som andel av BNP. Jo mer en øker bruken av oljeinntektene det nærmeste tiåret, dess større blir behovet for senere å stramme inn på offentlige budsjetter for å innfri statens pensjonsforpliktelser og økningen i etterspørselen etter offentlig finansierte helse- og omsorgstjenester. Dette vil skje samtidig som andelen eldre og yrkespassive i forhold til resten av befolkningen øker. Dette tilsier et høyt nivå på sparingen og overskuddet på driftsregnskapet overfor utlandet de nærmeste årene.

Kilde: Finansdepartementet

For det tredje trekker hensynet til stabilitet i den økonomiske utviklingen i samme retning. I følge anslag fra Olje- og energidepartementet vil verdien av olje- og gasseksporten i 2015 reduseres med nær 40 pst. sammenliknet med dagens nivå. Figur 6.2A viser at reduserte oljeinntekter i tiden framover trolig vil gi et vedvarende fall i de store driftsbalanseoverskuddene vi har nå. Hvis bruken av oljeinntektene skulle følge profilen for inntjening av oljeinntekter, ville dette innebære meget omfattende omstillinger for konkurranseutsatt sektor i de første årene, når inntektene er høye. Deretter ville det bli en kraftig oppbremsing av veksten i offentlig og privat forbruk når oljeinntektene avtar, med tilsvarende store omstillingskrav til skjermet sektor. Slike omstillinger tar det imidlertid tid å realisere – ressurser kan ikke flyttes momentant mellom sektorer – og resultatet ville blitt store svingninger i sysselsetting og produksjon, og perioder med høy arbeidsledighet.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet

For det fjerde gjør usikkerheten om oljeinntektenes størrelse, og avkastningen på Petroleumsfondet, at det er vanskelig å vite noe sikkert om behovet for andre valutainntekter i tiden framover. Dersom en tar sikte på en høy bruk av oljeinntektene, og de så skulle vise seg å bli mindre enn en regnet med, ville en få betydelige kostnader med innstramming i økonomien, og høyere arbeidsledighet.

6.3 Et basisforløp for utviklingen i konkurranseutsatt sektor under handlingsregelen

Som grunnlag for å vurdere utsiktene for konkurranseutsatt sektor er det utarbeidet et basisforløp for utviklingen i norsk økonomi ved hjelp av de makroøkonomiske modellene MODAG og MSG, jf. vedlegg 1 for en nærmere beskrivelse av modellene. I dette avsnittet legges det størst vekt på å beskrive utviklingen fram mot 2010, hvor innfasingen av oljeinntekter vil være særlig markert. Avsnittet gir også en oversikt over hvordan antagelsene om produktivitetsutviklingen og tilgangen på arbeidskraft kan påvirke næringssammensetningen videre fram mot 2050. Vedlegg 2 gir en nærmere beskrivelse av de langsiktige utviklingstrekkene i basisforløpet, blant annet hvordan hensynet til en langsiktig balanse i utenriksøkonomien og en opprettholdbar utvikling i offentlige finanser er ivaretatt i framskrivningene.

6.3.1 Innfasingen av oljeinntekter i basisforløpet

Basisforløpet tar utgangspunkt i retningslinjene for innfasing av oljeinntekter i økonomien (handlingsregelen). Handlingsregelen innebærer at statens bruk av oljeinntekter, målt ved utviklingen i det strukturelle, oljekorrigerte budsjettunderskuddet, om lag skal tilsvare en forventet realavkastning på 4 pst. av kapitalen i Statens petroleumsfond.

Tabell 6.1 viser at handlingsregelen innebærer en gjennomsnittlig årlig økning i bruken av petroleumsinntekter på rundt 3,5 mrd. målt i 2003-priser for årene 2002 – 2010. Målt som andel av BNP for Fastlands-Norge er økningen i det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet 2 prosentpoeng, fra et utgangsnivå før innføringene av handlingsregelen på 1,9 pst. i 2001 til 3,9 pst. i 2010. Figur 6.2B gir en oversikt over anslått utvikling i overskuddet på statsbudsjettet videre fram mot 2050.

Det er viktig å understreke at den beregnede realavkastningen på Petroleumsfondet vil avhenge av utviklingen i verdien av kapitalen i fondet og av utviklingen i kronekursen. Som følge av fall i verdien av fondets aksjeportefølje og en ytterligere styrking av kronen, falt verdien av kapitalen i Petroleumsfondet med om lag 60 mrd. fra Nasjonalbudsjettet 2003 ble lagt fram til utgangen av 2002. Dette trekker i retning av at innfasingen av oljeinntekter fram mot 2010 blir noe mindre enn lagt til grunn i tabell 6.1. Forskjellen vil imidlertid være begrenset, og en har i beregningene i denne rapporten lagt til grunn de siste offisielle anslagene for innfasingen av oljeinntekter fra Nasjonalbudsjettet 2003.

6.3.2 Ressursbruken i offentlig tjenesteyting og tilgang på arbeidskraft fram mot 2050

Økningen i underskuddet på statsbudsjettet er relativt beskjeden i forhold til de ressursbehov som en trolig vil ha i offentlig sektor i årene fremover. For offentlig tjenesteyting bygger basisforløpet på uendret ressursinnsats pr. bruker gjennom framskrivningsperioden. På grunn av endringer i befolkningssammensetningen, først og fremst økt antall eldre, blir det likevel en viss vekst i timeverksinnsatsen i offentlig tjenesteyting. Dette innebærer at veksten i offentlig konsum og offentlig arbeidskraftsetterspørsel reduseres sammenliknet med perioden med opptrapping av ressursinnsatsen i de siste tretti årene. Innfasingen av oljeinntekter gjennom handlingsregelen gir dermed rom for en viss reduksjon i skatte- og avgiftsnivået fram mot 2010, men på grunn av økte pensjonsutbetalinger vil skattenivået deretter øke betydelig fram mot 2050, se tabell 2.3 i vedlegg 2.

Relativt høy vekst i arbeidsstyrken har bidratt til høy vekst i personsysselsettingen de siste tretti årene, jf. tabell 6.2. På den annen side har gjennomsnittlig arbeidstid gått ned i den samme perioden. Sysselsettingen målt i timeverk var derfor stabil gjennom 1970- og 1980-tallet, men har vokst noe på 1990-tallet. Veksten i BNP for Fastlands-Norge gjennom hele denne perioden skyldes derfor i all hovedsak veksten i arbeidskraftsproduktiviteten.

I basisforløpet er det lagt til grunn en betydelig lavere vekst i arbeidsstyrken og personsysselsettingen enn det vi har hatt de siste 30 årene. Samtidig er det lagt til grunn at den historiske trenden med reduksjon i gjennomsnittlig arbeidstid ikke fortsetter gjennom framskrivningsperioden. Sysselsettingsveksten målt i timeverk vil dermed fortsatt være positiv, selv om den reduseres noe sammenlignet med utviklingen i perioden 1970 – 2001.

6.3.3 Utviklingen fram mot 2050

Tabell 6.3 gir en oversikt over hvordan veksten i BNP for Fastlands-Norge i basisforløpet anslås å bli fordelt på ulike deler av økonomien fram mot 2050 og hvordan vekstanslagene kan knyttes til vekst i timeverksinnsats og produktivitet. Tabellen gir også oversikt over utviklingen gjennom de siste tretti årene.

Forutsetningene om utviklingen i arbeidsstyrken og gjennomsnittlig arbeidstid innebærer at samlet timeverksvekst i Fastlands-Norge fram mot 2010 vil bli 0,2 pst. målt som årlig gjennomsnitt. Videre fram mot 2050 reduseres gjennomsnittlig årlig timeverksvekst til 0,1 pst. Til sammenligning var gjennomsnittlig årlig vekst gjennom perioden 1970-2001 på 0,3 pst.

I årene fram mot 2050 vil veksten i samlet sysselsetting trolig være mindre enn veksten i sysselsetting i offentlig forvaltning, slik at sysselsettingen vil avta noe i privat sektor. Det samme var tilfelle gjennom store deler av perioden 1970 – 2001, men i disse årene ga høy produktivitetsvekst og sysselsettingsreduksjon i primærnæringene likevel grunnlag for vekst i antall timeverk i fastlandsnæringer utenom ressursbasert produksjon. Med et lavere utgangsnivå enn på 1970-tallet, vil imidlertid mengden frigjort arbeidskraft fra primærnæringene etter hvert bli relativt beskjeden. Sysselsettingen i primærnæringene falt de siste tretti årene med 122 000 personer, det vil si nær 60 pst. sammenliknet med et utgangsnivå på 211 000 personer i 1970. Med utgangspunkt i 2001-nivået på 89 000 personer, ville en tilsvarende reduksjon (dvs. 60 pst.) tilsvare 53 000 personer. Industrisysselsettingen forventes å gradvis reduseres gjennom beregningsperioden. Figur 6.3 viser imidlertid at den årlige nedgangen ifølge beregningene vil bli mindre framover enn hva den var i perioden 1970 – 2002.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet

Sammenliknet med utviklingen i perioden 1970 – 2001 innebærer framskrivningene noe lavere produktivitetsvekst for Fastlands-Norge sett under ett. Dette har dels sammenheng med noe lavere produktivitetsvekst i primærnæringene og lavere produksjons- og produktivitetsvekst i elektrisitetsforsyning. Produktivitetsveksten anslås også noe lavere for fastlandsnæringer utenom ressursbasert produksjon og boligtjenester. Innenfor dette sektoraggregatet er imidlertid produktivitetsveksten i industrien relativt høy sammenliknet med utviklingen de siste tretti årene, mens produktivitetsveksten i øvrige næringer (hovedsakelig tjenesteyting) framstår som relativt beskjeden.

6.3.4 Utviklingen fram mot 2010

I basisforløpet er det på usikkert grunnlag anslått en nedgang i industrisysselsettingen på vel 26 000 personer fra 2001 til 2010. Figur 6.4A viser at en nedgang i denne størrelsesordenen ikke er spesielt dramatisk sammenliknet med utviklingen gjennom de siste tiårene. Målt som årlig gjennomsnitt falt industrisysselsettingen med 0,8 pst i perioden 1970 – 2001, mens gjennomsnittlig årlig reduksjon i personsysselsettingen i perioden 2001 – 2010 ifølge beregningene blir på 1,0 pst. pr. år.

Fra 4. kvartal 2001 til 4. kvartal 2002 falt sysselsettingen i industrien med 7 600 personer, og nedgangen i 2003 ser ut til å bli like stor. Dette innebærer at den kostnadsmessige konkurranseevnen raskt må gjenopprettes, og kronestyrkingen reverseres, for at utviklingen fram til 2010 skal følge en balansert bane.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet

Fra midten av 1970-tallet til 1990 falt industrisysselsettingen fra et nivå tilsvarende 24 pst. av samlet sysselsetting til under 15 pst. Utover på 1990-tallet bidro blant annet utviklingen i oljerettet industri til en økning i industrisysselsettingen. Fra 1998 til 2001 falt imidlertid industrisysselsettingen med 25 000 personer, blant annet på grunn av en kraftig nedgang i petroleumsinvesteringene. De siste tiårene har industriens andel av sysselsettingen falt om lag like mye i Norge som i andre industriland. Reduksjonen i Norge skjedde imidlertid med utgangspunkt i et noe lavere nivå sammenliknet med blant annet de øvrige nordiske landene.

Reduksjonen i industrisysselsettingen må ses i lys av at veksten i offentlig sysselsetting frem mot 2010 legger beslag på en betydelig andel av den samlede sysselsettingsveksten. Samtidig bidrar høy inntektsvekst i husholdningene til etterspørselsimpulser mot øvrige næringer, i hovedsak tjenesteyting og bygg og anlegg, og fortsatt vekst i personsysselsettingen i denne delen av økonomien.

Beregningene innebærer at den reelle valutakursen, målt ved relative lønnskostnader i felles valuta, vil styrke seg med knapt 4 pst. i perioden 2001-2010, jf. figur 6.4B. Dette er betydelig lavere enn den kraftige styrkingen av realkronekursen som fant sted gjennom 2001 og 2002. I tiden framover må derfor realvalutakursen svekke seg for å være i samsvar med en balansert utvikling i norsk økonomi.

I basisforløpet er det lagt til grunn at kronekursen, målt ved konkurransekursindeksen, fram mot 2010 vender tilbake til gjennomsnittsnivået i 2001 på 104,4. Med utgangspunkt i dagens forhold mellom hovedvalutaene, tilsvarer dette en kurs mot euro på 8,30. Basisforløpet innebærer således en vesentlig svekkelse av kronekursen fra det sterke nivået den var på ved utgangen av 2002, dvs. en konkurransekursindeks på om lag 92. Noe av denne svekkelsen er allerede skjedd. I løpet av første kvartal 2003 svekket kronekursen seg med om lag 6 pst.

Basisforløpets valutakursforutsetning innebærer at realappresieringen for perioden 2001-2010 sett under ett i hovedsak realiseres gjennom en gjennomsnittlig årlig lønnsvekst i Norge som er 0,4 prosentpoeng høyere enn hos handelspartnerne. Mye av dette tas ut gjennom høyere lønnsvekst i 2002 og 2003.

Utviklingen i lønninger og valutakurs er forenlig med en konsumprisvekst på 2,5 pst. fra og med 2005. Relativt lav konsumprisvekst i gjennom perioden 2001 – 2004 bidrar imidlertid til at gjennomsnittlig årlig prisvekst for perioden 2001 – 2010 sett under ett anslås noe lavere enn dette.

6.3.5 Nærmere om tolkningen av basisforløpet

Basisforløpet bygger dels på en MODAG-tilnærming med vekt på hvordan etterspørselsforhold bestemmer kapasitetsutnyttingen på kort/mellomlang sikt, og dels på en MSG-tilnærming med vekt på hvordan sparebeslutningene i offentlig og privat sektor sammen med utviklingen i produksjonskapasiteten karakteriserer en likevektsbane på lang sikt. I tillegg til å bygge på modellberegninger, er basisforløpet også basert på et betydelig innslag av skjønn. MODAG og MSG gir for eksempel ikke holdepunkter for hvordan og hvor raskt økonomien konvergerer mot langsiktige likevektsbaner med utgangspunkt i en situasjon med unormalt høy eller lav kapasitetsutnytting. Modellene gir heller ikke grunnlag for å vurdere om, og eventuelt hvordan, likevektsbanen påvirkes av vedvarende perioder med høy ledighet eller perioder med høyt etterspørselspress og forverring av den kostnadsmessige konkurranseevnen.

Med utgangspunkt i dagens situasjon kan det for eksempel stilles spørsmål ved om en gradvis normalisering av kronekursen og en moderat svekkelse av konkurranseevnen for perioden 2001 – 2010 sett under ett, slik det antas i basisforløpet, vil være tilstrekkelig til å sikre en jevn utvikling i aktivitetsnivået og sysselsettingen i industrien. Den kraftige styrkingen av kronekursen gjennom 2001 og 2002 kom på toppen av en periode med økte timelønnskostnader i industrien sammenliknet med utviklingen hos handelspartnerne. Dette har bidratt til en markert svekkelse av lønnsomheten i konkurranseutsatte virksomhet lokalisert i Norge, som kan ha ført til beslutninger om å flytte virksomhet ut av landet. Utflytting av virksomhet kan bidra til betydelig større stabiliseringspolitiske utfordringer enn de som beskrives i beregningene i dette kapitlet. Dette tilsier at gjenopprettingen av konkurranseevnen bør skje raskt for at forløpet i basisforløpet skal bli realisert.

Med hensyn til basisforløpets beskrivelse av utviklingstrekkene på lang sikt bør en også være oppmerksom på sterke og svake sider ved denne type modellresonnementer. Styrken ved analysen er at modellapparatet kan håndtere den relative betydningen av demografi, generell teknologisk utvikling og privat og offentlig sparing på en systematisk måte. Svakheten ved analysen er at teknologiske nyvinninger, samfunnsendringer og næringsomstillinger kan føre til store endringer som ikke raskt nok lar seg fange opp av et modellverktøy som baserer seg på historiske erfaringer for å si noe om utviklingen framover.

Basisforløpet kan ikke oppfattes som en prognose for den økonomiske utviklingen, verken på kort, mellomlang eller lang sikt. Forløpet gir i stedet uttrykk for de næringsomstillinger som en kan få ved en balansert økonomisk utvikling. På kort og mellomlang sikt innebærer basisforløpet at ressursutnyttingen stabiliserer seg på et langsiktig opprettholdbart nivå. På lang sikt innebærer basisforløpet at spare- og investeringsbeslutningene er forenlig med langsiktig balanse i utenrikshandelen, slik at det er tilgangen på pro­duk­sjons­ressurser som bestemmer utviklingen i innenlandsk bruk av varer og tjenester over tid.

Avsnittene 6.4 – 6.9 gir oversikt over resultater fra virkningsberegninger som illustrerer konsekvensene av å endre forutsetningene i basisforløpet på et eller flere områder. I virkningsberegningene er ikke forløpene i samme grad underlagt samme type krav til en balansert utvikling som i basisforløpet. På kort og mellomlang sikt er for eksempel de modellbaserte utslagene på aktivitetsnivå og sysselsetting av endringer i finanspolitikken betydelige. Dersom tilsvarende endringer skulle innarbeides i et basisforløp, måtte en dels vurdere hvordan disse utslagene ville sette i gang mekanismer som brakte økonomien tilbake til en likevektsbane med normal kapasitetsutnytting, og om endringene ville føre til politikkjusteringer på andre områder, for eksempel gjennom endringer i pengepolitikken. I et mer langsiktig perspektiv måtte en vurdere hvordan og når endringene i innretningen av finanspolitikken ville bli motsvart av korrigerende justeringer på et senere tidspunkt. Virkningsberegningene gir dermed ikke uttrykk for hvordan en faktisk ville velge å beskrive den økonomiske utviklingen framover, dersom de alternative forutsetningene ble lagt til grunn, men gir i stedet en indikasjon på hvordan endringer i forutsetningene på ulike områder isolert sett stiller krav til gjennomføringen av den økonomiske politikken og tilpasningen i privat sektor.

6.4 Forløp med høy realvalutakurs og svekkede omstillingsmuligheter

Selv om kronen har svekket seg noen siden januar 2003, er kronekursen likevel betydelig sterkere ved utgangen av mars 2003 enn da handlingsregelen ble innført i mars 2001. Dersom kronekursen fram mot 2010 ikke normaliseres i tråd med antagelsene i basisforløpet, vil utviklingen i konkurranseutsatt sektor trolig bli svakere de nærmeste årene enn skissert i basisforløpet. Dette er illustrert i tabell 6.5, som viser resultater fra et alternativt forløp hvor det er lagt til grunn at kronen gjennom perioden 2004-2010 er 4,4 pst. sterkere enn i basisforløpet. Dette tilsvarer at kronekursen stabiliseres på 100,0 målt ved konkurransekursindeksen. Målt i felles valuta er dermed årlig gjennomsnittlig vekst i innenlandske lønnskostnader knapt 1 prosentpoeng høyere enn hos handelspartnerne for perioden 2001 – 2010 sett under ett, det vil si knapt prosentpoeng høyere enn i basisforløpet.

I virkningsberegningene er lønnsveksten holdt uendret sammenliknet med basisforløpet, slik at virkningsberegningene beskriver forløp med en høyere realvalutakurs. Beregningsalternativet gir en ytterligere reduksjon i industrisysselsettingen med om lag 5 500 personer sammenliknet med basisforløpet gjennom perioden 2001 til 2010. Svakere utvikling i industrien bidrar også isolert sett til svakere utvikling i øvrig næringsvirksomhet som følge av redusert produktinnsatsetterspørsel.

Resultatene i beregningsalternativet med høyere realvalutakurs indikerer at effektene for industrien av en styrking i kronekursen kan være relativt beskjedne. Dette kan være en realistisk beskrivelse dersom lønnsomheten i utgangspunktet er relativt god eller om endringene i valutakursen oppfattes som midlertidige. De siste årene har høy relativ vekst i timelønnskostnadene bidratt til å svekke lønnsomheten i norsk industri sammenliknet med konkurrerende virksomhet i utlandet. Med dette utgangspunktet kan effektene av en styrking av kronekursen bli større enn de som fanges opp av modellberegningene i dette avsnittet.

I virkningsberegningen er det ikke tatt hensyn til hvordan et forløp med sterkere krone og lavere prisimpulser fra utlandet kan føre til endringer i pengepolitikken. Reduksjonen i konsumprisene og sysselsettingen vil føre til en noe mer ekspansiv innretning av pengepolitikken. Redusert rentenivå vil dempe de negative virkningene på samlet sysselsetting, og kan også bidra til å redusere sannsynligheten for at kronekursen på sikt trekkes bort fra basisforløpet.

Fram mot 2010 antas det at oljeinvesteringene vil bli betydelig redusert sammenliknet med dagens nivå. Dette vil isolert sett føre til lavere aktivitet i de deler av industrien og privat tjenesteyting hvor aktiviteten i dag er rettet inn mot leveranser til oljevirksomheten. I basisforløpet er det lagt til grunn at om lag halvparten av reduksjonen i etterspørselsimpulser fra Nordsjøen motvirkes ved at leverandørnæringene klarer å omstille virksomheten til annen importkonkurrerende virksomhet eller til leveranser til oljevirksomhet i utlandet. Økningen i innenlandsk kostnadsnivå og en fortsatt sterk kronekurs kan imidlertid redusere mulighetene for en slik utvikling. For å illustrere dette er det i tabell 6.5 også vist et alternativ hvor svekket lønnsomhet reduserer industriens omstillingsevne i møte med fallet i investeringene i Nordsjøen. Sammenlignet med basisforløpet gir dette en ytterligere reduksjon i industrisysselsettingen på 10 000 personer.

6.5 Virkning av endret innretning av finanspolitikken innenfor handlingsregelen

I basisforløpet er det lagt til grunn at innfasingen av oljeinntekter over statsbudsjettet er jevnt fordelt på skattelettelser og økt offentlig konsum. Virkningsberegningene i tabell 6.6 viser at aktivitetsnivået i industrien reduseres noe mindre enn i basisforløpet dersom innfasingen sin helhet brukes til å redusere skattene, og noe mer enn i basisforløpet dersom den i sin helhet benyttes til å øke offentlig konsum. I de to alternative banene er endringene i forhold til basisforløpet faset gradvis inn gjennom perioden 2004 – 2010.

For å belyse hvordan virkningene på kort og mellomlang sikt kan skille seg fra virkningene på lengre sikt, er virkningsberegningene gjennomført ved hjelp av både MODAG og MSG.

En viktig forskjell mellom modellene ligger i beskrivelsen av arbeidsmarkedets virkemåte. På lengre sikt er det rimelig å legge til grunn at endringer i etterspørselen etter arbeidskraft gir mindre utslag i samlet sysselsetting. Dette rendyrkes i MSG-beregningene, der endringer i innretningen av finanspolitikken ikke fører til endringer samlet sysselsetting sammenliknet med basisforløpet. Under denne forutsetningen vil endringer i offentlig sysselsetting fullt ut motsvares av endringer i sysselsettingen i privat skjermet og konkurranseutsatt næringsvirksomhet. I virkningsberegningene i dette avsnittet er det sett bort at en reduksjon i skattenivået kan bidra til økt arbeidstilbud. Denne type effekter er nærmere omtalt i avsnitt 6.8.

I MODAG vil derimot etterspørselsendringer, for eksempel gjennom endringer i innretningen av finanspolitikken, føre til endringer i samlet produksjon og sysselsetting. Sysselsettingsendringene vil ifølge modellen motsvares dels av endringer i arbeidsledigheten og dels av endringer i arbeidstilbudet, slik at endringen i arbeidsledigheten blir mindre enn endringen i sysselsettingen. Beregningsalternativet der handlingsrommet brukes til å redusere skattene innebærer ifølge MODAG-beregningene at samlet sysselsetting reduseres med 24 700 personer sammenliknet med basisforløpet, hvor økningen i budsjettunderskuddet er jevnt fordelt på skattelette og økt offentlig forbruk. I tråd med modellsammenhengene reduseres arbeidstilbudet med rundt 17 300 personer, slik at økningen i ledigheten begrenses til 7 400 personer, jf. tabell 6.6.

Dersom handlingsrommet brukes til økt offentlig forbruk, vil samlet sysselsetting øke i forhold til basisforløpet ifølge MODAG-beregningen. I dette beregningsalternativet er det imidlertid antatt at sysselsettingsøkningen ikke fører til en økning i arbeidstilbudet. Dette har sammenheng med at yrkesdeltakingen ligger på et relativt høyt nivå i basisforløpet, slik at mulighetene for en ytterligere økning vurderes som begrensede.

Forskjellene mellom hvordan etterspørselen etter arbeidskraft antas å påvirke arbeidstilbudet i de to beregningsalternativene fører til at utslagene i samlet sysselsetting ifølge MODAG-beregningene blir størst i alternativet der handlingsrommet brukes til å redusere skattene. Samtidig bidrar endringene i arbeidstilbudet til å dempe endringene i ledigheten, og dermed også til å dempe endringene i lønningene. Dette bidrar til at utslagene i industriproduksjonen og sysselsettingen i industrien i beregningsalternativet med reduserte skatter blir mindre enn i beregningsalternativet hvor handlingsrommet i budsjettpolitikken brukes til å øke offentlig konsum.

Både i MODAG- og MSG-beregningene er utslagene i industrisysselsettingen av endringene i innretningen av finanspolitikken innenfor rammene fra handlingsregelen relativt beskjedne. Ifølge MODAG-resultatene fra beregningsalternativet hvor handlingsrommet brukes til økt offentlig konsum, vil økningen i offentlig sysselsetting føre til en økning i samlet aktivitetsnivå og sysselsetting. Økt press i arbeidsmarkedet vil føre til økt reallønn og en forverring av den kostnadsmessige konkurranseevnen for industrien. Økningen i innenlandsk etterspørsel fører dermed til redusert nettoeksport og til en viss fortrengning av aktivitetsnivået i industrien. Reduksjonen i industrisysselsettingen er likevel beskjeden ettersom den økte arbeidskraftsetterspørselen i skjermet sektor ifølge MODAG-beregningene langt på vei motsvares av økt tilgang på arbeidskraft gjennom reduksjonen i ledigheten.

Nedgangen i industrisysselsettingen er noe større i MSG enn i MODAG. Også i denne modellen er imidlertid utslagene på industrisysselsettingen beskjedne. Endringene i sysselsetting og aktivitetsnivå i privat sektor skjer først og fremst i næringer utenom industrien. De beskjedne utslagene for industrien kan ses i sammenheng at offentlige netto finansinvesteringer, og dermed overskuddet på driftsregnskapet, er uendret sammenliknet med basisforløpet. Når industrisysselsettingen likevel reduseres i beregningsalternativet hvor handlingsrommet brukes til økt offentlig konsum, har dette sammenheng med at endringer i offentlig kjøp av varer og tjenester gir større etterspørselsimpulser mot skjermet produksjon enn tilsvarende endringer i privat forbruk.

Dersom det økte handlingsrommet i sin helhet brukes til å øke offentlig konsum, krever den nødvendige overflyttingen av ressurser fra konkurranseutsatt til skjermet virksomhet ifølge beregningene en reell appresiering som på sikt vil være noe høyere enn i basisforløpet. MSG-beregningene indikerer at dersom handlingsrommet i sin helhet benyttes til økt offentlig konsum, så vil årlig vekst i timelønnskostnadene fram mot 2010 øke med 0,9 pst. sammenliknet med basisforløpet. Ifølge MODAG beregningene kan de kortsiktige utslagene på timelønningene bli større.

I beregningene i dette og neste avsnitt er det ikke tatt hensyn til hvordan utslagene i samlet aktivitetsnivå og sysselsetting kan føre til endringer i innretningen av pengepolitikken. Dersom en gjennom innretningen av pengepolitikken tar sikte på å nøytralisere utslagene i priser, slik et inflasjonsmål tilsier at pengepolitikken skal gjøre, vil dette kunne bidra til at utslagene for industrien kan bli større enn MODAG-beregningene gir uttrykk for, særlig på kort sikt. I beregningsalternativet hvor handlingsrommet i budsjettpolitikken benyttes til en økning i offentlig konsum, vil en innstramming av pengepolitikken dempe økningen i samlet sysselsetting og samtidig forsterke de negative utslagene på aktivitetsnivået i industrien. Dersom utslagene på valutakursen av en økning i rentenivået ikke blir for sterke, vil en pengepolitisk respons kunne bidra større samsvar mellom tilpasningen på kort og mellomlang sikt og de langsiktige utslagene ifølge virkningsberegningene på MSG.

6.6 Virkninger av avvik fra handlingsregelen

Basisforløpet gir i seg selv ikke grunnlag for å trekke konklusjoner om konsekvenser av økt bruk av oljeinntekter. Forløpet beskriver summen av to effekter for konkurranseutsatt sektor – den trendmessige nedgangen i industrisysselsettingen og virkningen av økt bruk av oljeinntekter. Virkningsberegningene i dette avsnittet illustrerer hvordan henholdsvis lavere og høyere innfasingen av oljeinntekter i forhold til handlingsregelen isolert sett påvirker utviklingen i konkurranseutsatt sektor, jf. tabell 6.7. Endringene er, både i alternativet med lavere innfasing og alternativet med høyere innfasing av oljeinntektene, jevnt fordelt på endringer i skattenivået og offentlig konsum og faset inn over perioden 2004 – 2010.

På samme måte som i avsnitt 6.5 er det i MODAG-beregningene lagt til grunn at reduksjoner i arbeidskraftsetterspørselen vil bidra til å redusere arbeidstilbudet i beregningsalternativet med lavere innfasing av oljeinntekter. Arbeidstilbudet er på den annen side holdt uendret sammenliknet med basisforløpet i beregningsalternativet hvor økt innfasing av oljeinntektene fører til en økning i samlet sysselsetting.

Forskjellen mellom basisforløpet, der det strukturelle oljekorrigerte budsjettunderskuddet øker fra 1,9 pst. av BNP i 2001 til 3,9 pst. av BNP i 2010, og alternativet med lavere innfasing, der bruken av oljeinntekter holdes uendret på et strukturelt oljekorrigert budsjettunderskudd på 1,9 pst. av BNP, gir en illustrasjon av den isolerte effekten på industrisysselsettingen av å innføre handlingsregelen. De isolerte effektene av innføringen av handlingsregelen på industrisysselsettingen kan anslås til mellom 700 og 4 800 personer ifølge MODAG-beregningene, avhengig av hvilke antagelser en gjør med hensynet til utslaget på arbeidstilbudet av en endring i sysselsettingen. Ifølge MSG-beregningene kan innføringen av handlingsregelen knyttes til en reduksjon i industrisysselsettingen på 13 000 personer i perioden 2001-2010 sett under ett. MSG-beregningene viser at mesteparten av realappresieringen i basisforløpet i perioden 2001-2010, målt ved økningen i timelønnskostnadene, kan knyttes til innføring av handlingsregelen.

I MODAG-beregningene er det ikke tatt hensyn til hvordan utslagene i samlet aktivitetsnivå og sysselsetting kan føre til endringer i innretningen i pengepolitikken. Dersom en gjennom innretningen av pengepolitikken tar sikte på å nøytralisere utslagene i priser, lønninger og samlet etterspørsel, vil dette bidra til at utslagene for industrien kan bli større enn MODAG-beregningene gir uttrykk for.

Ved høyere innfasing viser MODAG-beregningene større økning i lønnskostnadene enn MSG-beregningene gjør. Dette skyldes at MODAG-beregningene innebærer en tregere tilpasning, slik at det er behov for større økning i lønnen for å overflytte arbeidskraft mellom næringene. Ved lavere innfasing av oljeinntekter er utslaget på lønnskostnadene i MODAG mye mindre enn ved høyere innfasing, og om lag like stort som i MSG-beregningene. Dette henger sammen med at arbeidstilbudet endres i denne MODAG-beregningen, noe som demper virkningen på ledigheten, og dermed også virkningen på lønnskostnadene.

Utslagene på industrisysselsettingen i tabell 6.7 er mindre enn i MSG-beregningene omtalt i Nasjonalbudsjettet 2003. Dette motsvares av økte utslag på sysselsettingen i øvrige næringer, i hovedsak annen privat tjenesteyting. Dette ser ut til å ha sammenheng med at eksport av andre tjenester utgjør en større andel av eksporten i 2010 i basisforløpet enn i beregningene i Nasjonalbudsjettet 2003. Økningene i tjenesteeksportandelen er blant annet en konsekvens av revisjonen av nasjonalregnskapsstatistikken i 2002.

For MODAG-beregningene skyldes forskjellene sammenliknet med beregningene omtalt i Nasjonalbudsjettet 2003 at det tar noe lenger tid før de samlede utslagene er uttømt.

6.7 Betydningen av spareatferden i privat sektor

Sparebeslutningene i privat sektor har på samme måte som beslutninger om finanspolitikken betydning for fordelingen av konsum over tid, og for utviklingen i konkurranseutsatt sektor de nærmeste årene. Økt sparing i privat sektor gir lavere samlet etterspørsel, noe som vil redusere kostnadsnivået i forhold til utlandet, og dermed styrke konkurranseutsatt sektor og øke eksportoverskuddet. På den annen side vil høyere sparing de første årene gi rom for høyere konsum på lengre sikt, når husholdningene bruker av sin formue. Når det skjer, vil det redusere eksportoverskuddet og svekke konkurranseutsatt sektor.

I en rapport utarbeidet for Prosessindustriens landsforening (PIL) presenterer Holmøy m.fl. (2002) makroøkonomiske framskrivninger hvor handlingsregelen for innretningen av finanspolitikken er forenlig med en økning i industrisysselsettingen på 10 000 personer fram mot 2010. 1 Forskjellen mellom denne banen og basisforløpet i avsnitt 6.3, hvor industrisysselsetting reduseres med om lag 26 000 personer, skyldes først og fremst at Holmøy m.fl. (2002) legger til grunn en betydelig høyere sparing i privat sektor.

Mer presist antar Holmøy m.fl. (2002) at privat konsum pr. innbygger på sikt skal vokse med en fast rate. Dette vil kreve svært høy sparing de nærmeste tiårene, hvor inntektene fra olje- og gassutvinningen og andelen yrkesaktive av samlet befolkning fortsatt ligger på et høyt nivå. Dette bidrar til å nøytralisere presset mot konkurranseutsatt sektor som isolert sett følger av økt offentlig innfasing av petroleumsinntekter i økonomien i denne perioden.

I basisforløpet er det i stedet tatt utgangspunkt i et forløp hvor utviklingen i privat forbruk i større grad bestemmes av den løpende inntektsutviklingen for husholdningene. Samtidig er det tatt hensyn til hvordan den demografiske utviklingen kan påvirke utviklingen i samlet sparing i husholdningssektoren og til restriksjoner på sluttnivået for realverdien av privat finansformue. Tabell 6.8 gir en oversikt over utviklingen i nettofinansinvesteringer fordelt på sektorer i de to framskrivningene.

Tabellen viser at forutsetningen om en jevn vekst i konsumet pr. innbygger gir en økning i finansinvesteringene i husholdningene fram mot 2020 med om lag 15 pst. målt som andel av BNP sammenliknet med basisforløpet. Dette svarer til forutsetningene i Holmøy m.fl. (2002) i beregningene for PIL. Framskrivningene i dette kapitlet er likevel ikke direkte sammenliknbare med likevektsbanen i Holmøy m.fl. (2002). I beregningene i denne rapporten er det blant annet tatt utgangspunkt i oppdatert informasjon om hvordan ressursbehovet i offentlig tjenesteyting og nye befolkningsframskrivninger fra Statistisk sentralbyrå påvirker utviklingen i offentlige finanser gjennom beregningsperioden. Alle banene, både i Holmøy m.fl. (2002) og i denne rapporten, tar utgangspunkt i kravet om langsiktig balanse i utenriksøkonomien.

Tabell 6.9 gir en oversikt over virkningene av økt fordringsoppbygging i privat sektor sammenliknet med basisforløpet. Resultatene fra MSG-beregningen illustrerer hvordan den betydelige økningen i den private sparingen fram mot 2010 og 2020 vil frigjøre arbeidskraft i øvrige næringer. Dette gir rom for en betydelig økning i industrisysselsettingen sammenliknet med utviklingen i basisforløpet.

MODAG-beregningen illustrerer imidlertid at det er en risiko for at en kraftig økning i privat sparing på kort og mellomlang sikt kan føre til betydelige reduksjoner i aktivitetsnivået i skjermet privat virksomhet, og også til redusert industrisysselsetting fram mot 2010.

6.8 Betydningen av økt tilgang på arbeidskraft

Som drøftet i avsnitt 6.3, er det rimelig å vente svak vekst i tilgangen på arbeidskraft i årene framover. I tillegg bidrar fortsatt vekst i arbeidskraftbehovet i offentlig sektor til ytterligere å begrense tilgangen på arbeidskraft i privat sektor. Yrkesdeltakingen i Norge er relativt høy. Lav gjennomsnittlig arbeidstid bidrar likevel til at sysselsettingen målt i timeverk ikke er spesielt høy sammenliknet med andre OECD-land.

For å illustrere de makroøkonomiske effektene av økt tilgang på arbeidskraft, er det gjennomført en virkningsberegning på MSG hvor samlet timeverkssysselsetting er oppjustert med 2 pst. sammenliknet med basisforløpet. Dette tilsvarer effektene av en økning i gjennomsnittlig avgangsalder med ett år, jf. omtale av tilsvarende beregninger i St.meld nr. 30 (2000-2001). En slik økning i tilgangen på arbeidskraften kunne for eksempel skyldes:

• Endringer i pensjonssystemet som gjør det mindre gunstig å gå av med tidligpensjon. Dette vil kunne øke den effektive pensjonsalderen og dermed bidra til å øke tilgangen på arbeidskraft sammenliknet med forutsetningene i basisforløpet (se blant annet NOU 1998:19 Fleksibel pensjonering).

• Endringer i skatte- og avgiftssystemet som stimulerer til økt arbeidsinnsats. Lavere skatter innebærer at arbeidstakerne får mer igjen for ekstra arbeidsinnsats, noe som isolert sett vil bidra til at de ønsker å arbeide mer. Skattereduksjoner har imidlertid en inntektseffekt som kan slå ut i mindre arbeidstilbud, ved at økningen i disponibel inntekt fører til at folk får «råd til» mer fritid. For personer utenfor arbeidsstyrken vil imidlertid ikke en reduksjon i skatte- og avgiftsnivået gi slike inntektseffekter, og en vil bare få den positive virkningen av at lønnet arbeid blir mer lønnsomt. Ulike typer skatte- og avgiftslettelser vil ha ulik virkning. En egnet skattelette vil trolig bidra til å trekke flere personer inn i arbeidsstyrken, mens virkningene på gjennomsnittlig arbeidstid er usikre.

Tabell 6.10 gir en oversikt over hvordan økningen i tilgangen på arbeidskraft slår ut i økonomiske hovedstørrelser sammenliknet med basisforløpet. Den relative økningen i samlet sysselsetting og produksjonskapasitet er ifølge virkningsberegningen like stor i industrien og i øvrige næringer. Målt i personer blir dermed utslagene størst i øvrige næringer, siden sysselsettingen der er størst.

Økningen i aktivitetsnivået i industrien er knyttet til at økningen i arbeidstilbudet fører til lavere timelønnskostnader, og dermed til økt eksport og industriproduksjon. Samtidig fører økt innenlandsk etterspørsel til økt import, slik at balansen i utenriksøkonomien opprettholdes på lang sikt.

6.9 Økt produktivitet i offentlig tjenesteyting

Behovet for overflytting av ressurser fra konkurranseutsatte til skjermede næringer i basisforløpet vil blant annet avhenge av hvordan utviklingen i ressursbruken i offentlig tjenesteyting påvirker tilgangen på arbeidskraft i privat næringsvirksomhet. På denne bakgrunn har det vært stor oppmerksomhet om betydningen av økt produktivitet i offentlig sektor for å lette presset mot private næringer.

I utgangspunktet gir verken nasjonalregnskapsstatistikken eller de makroøkonomiske modellene noe grunnlag for å vurdere betydningen av produktiviteten i offentlig sektor. 2 Dette skyldes at produksjonen i offentlig forvaltning måles fra kostnadssiden, det vil si med utgangspunkt i bruken av arbeidskraft og produktinnsats. Derfor vil en økning i produktiviteten som slår ut i økt faktisk produksjon i offentlig sektor, for eksempel flere gjennomførte operasjoner eller et mer effektivt politi, men som ikke medfører noen endring på kostnadssiden, ikke bli registrert som økt produksjon i nasjonalregnskapet. Derfor vil heller ikke virkningene av dette kunne fanges opp i de makroøkonomiske modellene. Tilsvarende vil endringer i kvaliteten på offentlige tjenester heller ikke bli registrert i nasjonalregnskapet og de makroøkonomiske modellene så lenge kostnadene er uendret.

Modellene kan imidlertid brukes til å vurdere effektene av økt produktivitet, som i sin helhet blir tatt ut i redusert ressursinnsats. Med andre ord kan modellene brukes til å analysere virkningene av at faktisk produksjon er uendret, men økt produktivitet innebærer at ressursinnsatsen, og dermed registrert produksjon, slik den måles i nasjonalregnskapet, går ned. I så fall viser modellene egentlig bare virkningen av at ressursinnsatsen i offentlig sektor reduseres.

Tabell 6.11 oppsummerer hovedresultater fra virkningsberegninger hvor det er lagt til grunn at økt produktivitet i offentlig tjenesteyting over tid gir rom for å redusere offentlig forbruk, slik det måles i nasjonalregnskapet, med 4 pst. sammenliknet med basisforløpet, tilsvarende om lag 1 pst. målt som andel av BNP for Fastlands-Norge. Reduksjonen motsvares av en tilsvarende reduksjon i direkte skatter, slik at netto finansinvesteringer i offentlig forvaltning er om lag uendret sammenliknet med basisforløpet. Endringene er gradvis faset inn gjennom perioden 2004 – 2010.

I tråd med resultatene fra virkningsberegningene i avsnitt 6.5 reduseres samlet etterspørsel, produksjon og sysselsetting på kort og mellomlang sikt (MODAG-beregningene). Reduksjonen i BNP og sysselsetting bidrar til å motvirke de positive virkningene på privat forbruk av reduksjonen i skattenivået.

Ifølge virkningsberegningen på MSG vil reduksjonen i offentlig sysselsetting på sikt motsvares av en tilsvarende økning i sysselsettingen i privat sektor. Økningen skjer i hovedsak i næringer utenom industrien, mens utslaget i industrisysselsettingen er relativt beskjedent som følge av at samlede netto finansinvesteringer og overskuddet på driftsregnskapet er uendret sammenliknet med basisforløpet.