12 Taushetsplikt og personvern

12.1 Innledning

Informasjon om enkeltpersoners personlige forhold utgjør ofte et vesentlig element i beslutningsgrunnlaget for den kommunale sosial- og helsetjenesten. For å kunne utføre sitt arbeid på en faglig forsvarlig måte, må personellet ha tilgang til opplysninger av mer eller mindre sensitiv karakter. Tillit er grunnleggende for en velfungerende samhandling mellom tjenesteyter og tjenestemottaker. At det fra sosial- og helsetjenestene blir bevart taushet om tjenestemottakers personlige forhold er en av flere forutsetninger for et slikt tillitsforhold, og et prinsipp som står sentralt i tjenestene.

Taushetsplikten skal verne om private interesser, og er et uttrykk for respekt for tjenestemottakerens personlige integritet og ønske om å beskytte personlige forhold og den private sfære. Taushetsplikten er for øvrig et vesentlig element i personvernet. Personvern kan kort omtales som summen av lover, normer og tiltak som imøtekommer den enkeltes interesse av at personopplysninger tilfredsstiller kvalitetskrav og ikke behandles på en utilbørlig måte.

Eventuell frykt i befolkningen for uønsket informasjonsspredning fra sosial- og helsetjenestene vil kunne utgjøre et alvorlig problem. Dersom tjenestemottakere unnlater å ta kontakt, holder tilbake eller oppgir feilaktig informasjon av frykt for at opplysninger skal komme på avveie kan det sies å utgjøre en brist i tjenestenes formålsoppfyllelse. Tjenestemottakers tilbakeholdelse av opplysninger vil kunne medføre et mangelfullt og til dels feilaktig beslutningsgrunnlag, som igjen kan føre til uheldige følger for tjenestens innhold.

Det er en grunnleggende forutsetning at personell i de kommunale sosial- og helsetjenestene bare skal ha tilgang til opplysninger som er nødvendig for å utføre sine arbeidsoppgaver (”need to know-prinsippet”). Slik tilgang skal ha grunnlag i konkrete vurderinger av det faglige behovet. Vurderingen vil ofte innebære at den tilsattes opplysningstilgang skal være begrenset til enkelte tjenestemottakere, og heller ikke nødvendigvis omfatte alle tilgjengelige opplysninger om disse. Hvordan dette skal sikres, herunder informasjonssikkerhet, skal vurderes på basis av en risikovurdering av ledelsen ved virksomheten, og gjenspeiles i oppbyggingen og organiseringen av informasjonssystemene.

Taushetsplikten, slik den fremstår i dag, er til en viss grad basert på formelle skiller mellom institusjoner/etater og yrkesgrupper. Adgangen til å utveksle taushetspliktbelagt informasjon på tvers av profesjon og etat er begrenset. Dette kan benevnes som et vertikaldelt informasjonsskille. Samarbeid på tvers av profesjon og etat er imidlertid ofte hensiktsmessig, ønskelig og i tjenestemottakerens interesse, men avskjæres tidvis på grunn av taushetspliktbestemmelsenes utforming. I dag avhjelpes disse problemene i praksis ved å innhente tjenestemottakerens samtykke til at informasjon utveksles, en metode som imidlertid ikke er mulig eller hensiktsmessig å benytte i alle situasjoner. Samtykke er nærmere omtalt i Kartlegging, medvirkning, dokumentasjon, samtykke og informasjon.

12.2 Forvaltningsmessig og profesjonsbestemt taushetsplikt

12.2.1 Innledning

Den som avgir opplysninger som oppleves å være av personlig karakter til offentlige etater skal ha tillit til, og sikkerhet for, at opplysningene håndteres på en forsvarlig måte. Dette gjelder uavhengig av om slik avgivelse er basert på frivillighet eller ikke. Taushetsplikten legger således forholdene til rette for at tjenestemottaker skal kunne føle trygghet ved utlevering av informasjon som er nødvendig for å motta hjelpetilbud de har krav på.

Enhver som yter tjeneste eller arbeid for et forvaltningsorgan er bundet av forvaltningsmessig taushetsplikt etter Forvaltningsloven. Dette er også presisert i Kommunehelsetjenesteloven § 6-6. Tilsvarende følger av Sosialtjenesteloven § 8-8 og Helseregisterloven § 15. Taushetsplikten etter Sosialtjenesteloven § 8-8 går imidlertid lenger enn den alminnelige forvaltningsmessige taushetsplikten. Også ansatte i enkelte private virksomheter, uten profesjonsbestemt taushetsplikt, omfattes av Forvaltningslovens og Sosialtjenestelovens regler, jf. Sosialtjenesteloven § 8-2. Helsepersonell er bundet av den profesjonsbestemte taushetsplikten nedfelt i Helsepersonelloven § 21, som gjelder uavhengig av om de er ansatt i offentlig eller privat sektor. Taushetsplikten innenfor sosial- og helsetjenesten reguleres således gjennom et tosporet system. Offentlig ansatt helsepersonell er bundet både av den forvaltningsmessige og den profesjonsbestemte taushetsplikt. Forvaltningslovens bestemmelser om taushetsplikt gjelder som utfyllende regler for den som utøver tjeneste eller arbeid for et forvaltningsorgan og er pålagt taushetsplikt ved bestemmelse i annen lov, forskrift eller instruks av hensyn til private interesser, jf. Forvaltningsloven § 13f.

Mens den profesjonsbestemte taushetsplikten i prinsippet gjelder all pasientinformasjon, er den forvaltningsmessige taushetsplikt i utgangspunktet avgrenset mot nøytrale personopplysninger. Etter begge regelsett er ikke plikten begrenset til passivt å bevare taushet, men et krav om aktivt å hindre at andre får adgang eller kjennskap til opplysningene.

På nærmere bestemte vilkår er det åpning i den forvaltningsmessige taushetsplikt for sirkulasjon av opplysninger innenfor samme organ eller etat, og til en viss grad også overfor andre forvaltningsorgan. Sett hen til unntaksbestemmelsene som gjelder i forhold til den profesjonsbestemte taushetsplikten blir det et spørsmål hvor stor den reelle forskjellen er mellom de to systemer.

Det tosporede systemet kommer til uttrykk i slik at enhver som behandler helseopplysninger etter denne lov har taushetsplikt etter Forvaltningsloven §§ 13 til 13e og Helsepersonelloven. Taushetsplikten utvides i andre ledd til også å omfatte enkelte opplysninger som i utgangspunktet ikke følger av Forvaltningslovens regelsett. Når det gjelder avlevering av opplysninger til andre forvaltningsorganer etter Forvaltningsloven § 13 b nr. 5 og 6, er adgangen begrenset bare til opplysninger som er nødvendig for å bidra til løsning av oppgaver etter Helseregisterloven, eller for å forebygge vesentlig fare for liv eller alvorlig skade for noens helse.

Det såkalte lovstrukturutvalget avga den 10. november 1992 delutredning II, Bedre struktur i Lovverket , NOU 1992: 32. Også Lovstrukturutvalget anså spørsmålet om taushetsplikt i sosial- og helsevesenet å være et uoversiktlig spørsmål, både materiellrettslig og lovteknisk, og vurderte om det ville være hensiktsmessig med en samlet lov om taushetsplikt i sosial- og helsevesenet. Det er viktig å merke seg at det har skjedd relativt omfattende lovendringer siden Lovstrukturutvalget avga sin innstilling, men den uoversiktlige situasjonen synes ikke å være endret i vesentlig grad. Slik Lovstrukturutvalget så det, fremstod rettstilstanden som mer uoversiktlig enn nødvendig, noe som skapte særlig problemer ved avgjørelse av grensespørsmål (Lovstrukturutvalgets innstilling side 144).

Det ble også anført at det tosporede system av regler syntes å skape problemer hvor det var aktuelt å formidle opplysninger på tvers av institusjonsgrensene. Etter overføring av pasientopplysninger fra helsevesenet ble det lagt til grunn at Forvaltningslovens regler kom til anvendelse, uten at dette førte til en reell svekkelse av taushetsvernet. For Lovstrukturutvalget fremstod likevel ulike regler, for ulike instanser som behandlet samme opplysninger, som utilfredsstillende.

”Ut fra både lovstrukturelle, fornuftsmessige og personvernmessige hensyn er det behov for en opprydding i taushetspliktlovgivningen, og det er mye som taler for at tiden nå er moden for å ta opp arbeidet med å utforme en felles lov om taushetsplikt i helse- og sosialsaker. Dette kan i tilfelle skje ved at man trekker ut og harmoniserer bestemmelsene om taushetspliktens innhold fra legeloven og sosialomsorgsloven og gir disse generell gyldighet. … Loven kan gis en utforming hvor taushetsplikten gjelder for alle som enten har profesjonell taushetsplikt etter helseprofesjonslovene, eller taushetsplikt som offentlig ansatt etter sosialtjenesteloven.” (Lovstrukturutvalget side 144 og 145)

12.2.2 Hovedreglene om taushetsplikt etter Forvaltningsloven

Personell som utfører oppgaver på vegne av forvaltningen, har plikt til å sørge for at enkelte opplysninger ikke gjøres kjent for uvedkommende. Taushetsplikt etter Forvaltningsloven er omhandlet i lovens §§ 13 – 13 e. Offentlig ansatte er underlagt instruksjonsmyndighet som gir tilstrekkelig grunnlag for å pålegge taushetsplikt, men det ­kreves lovhjemmel for å kunne straffe brudd på plikten.

Forvaltningsloven § 13 pålegger enhver som utfører tjeneste eller arbeid for et forvaltningsorgan plikt til å hindre at andre får adgang eller kjennskap til det han i forbindelse med tjenesten eller arbeidet får vite om ”noens personlige forhold”. Det vil si at taushetsplikten omfatter alt personell i den kommunale sosial- og helsetjeneste, uavhengig av utdanning og arbeidsoppgaver. Ikke bare gjelder det innehavere av stillinger og verv, men også personer som utfører enkeltstående oppdrag, eksempelvis sakkyndige. Etter Sosialtjenesteloven § 8-2 omfattes ansatte i enkelte private virksomheter av Forvaltningslovens regelsett. I ”personlige forhold” ligger at det må gjelde opplysninger om noe som det er vanlig å ønske å holde for seg selv. Forhold som er allment kjent, eller som det vanligvis anses helt kurant å gi opplysninger om, anses ikke som personlig i denne sammenheng, se for øvrig Forvaltningslovens § 13a nr. 3. For å klargjøre hva som regnes som personlige forhold har lovgiver i § 13 andre avsnitt angitt eksempler på forhold som ikke regnes som personlige. Dette er fødested, fødselsdato og personnummer, statsborgerforhold, sivilstand, yrke, bopel og arbeidssted. Det ligger imidlertid en reservasjon i at opplysninger ikke røper et klientforhold eller andre forhold som må anses som personlige. Kongen kan ellers gi nærmere forskrifter om hvilke opplysninger som skal regnes som personlige. Taushetsplikten gjelder også tekniske innretninger m.m. som det vil være av konkurransemessig betydning å hemmeligholde.

Ved at personellet skal hindre at andre får adgang eller kjennskap, innebærer det en forutsetning om aktivitet for å sikre at uvedkommende ikke får tilgang til taushetspliktbelagt informasjon, ikke bare en plikt til å tie. Bestemmelsen innebærer en plikt til diskresjon som også medfører krav til oppbevaring og formidling av informasjon. Dokumenter og annet materiale som inneholder opplysninger undergitt taushetsplikt, skal forvaltningsorganet oppbevare på betryggende måte, jf. § 13c, 2. avsnitt. I tillegg til manuelle arkiver benytter de fleste kommuner relativt kompliserte elektroniske informasjonssystemer, blant annet som et ledd i arbeidet for å ivareta taushetsplikten. Kravet til betryggende oppbevaring og informasjonssystemene er nærmere omhandlet i henholdsvis Personopplysningsloven § 13 og Helseregisterloven § 16.

Taushetsplikten er begrenset til det personellet får vite om i forbindelse med tjenesten eller arbeidet, og gjelder under arbeid, i fritiden og etter at arbeidet eller tjenesten er avsluttet. At taushetsplikten ikke bare gjelder under utøvelse av arbeidet, er en forutsetning for at plikten skal ha en reell funksjon.

Både Kommunehelsetjenesteloven § 6-6 og Sosialtjenesteloven § 8-8 henviser til Forvaltningslovens bestemmelser om taushetsplikt, og at overtredelse straffes etter Straffeloven § 121. Kommunehelsetjenesteloven pålegger enhver som utfører tjeneste eller arbeid i kommunens helsetjeneste taushetsplikt. Mens Sosialtjenestelovens krav til taushetsplikt gjelder enhver som utfører tjeneste eller arbeid for sosialtjenesten eller en institusjon etter denne loven.

Sosialtjenesteloven § 8-8 er en skjerpet bestemmelse om forvaltningsmessig taushetsplikt. Det er strengere regler for hva slags type opplysninger som anses å være taushetspliktbelagte og i hvilken utstrekning opplysninger kan gis videre til andre forvaltningsorganer. Taushetsplikten etter bes­temmelsen gjelder i motsetning til Forvaltnings­loven også fødested, fødselsdato, personnummer, statsborgerforhold, sivilstand, yrke, bopel og arbeidssted. Opplysning om en klients oppholdssted kan likevel gis når det er klart at det ikke vil skade tilliten til sosialtjenesten eller institusjonen å gi slik opplysning. Videre kan opplysninger til andre forvaltningsorganer, jf. Forvaltningsloven § 13 b nr. 5 og 6, bare gis når dette er nødvendig for å fremme sosialtjenestens eller institusjonens oppgaver, eller for å forebygge vesentlig fare for liv eller alvorlig skade for noens helse. Denne bestemmelsen samsvarer i stor grad med Spesialisthelsetjenestelovens § 6-1, som også pålegger enhver som utfører tjenester eller arbeid for helseinstitusjon som omfattes av loven skjerpet taushetsplikt etter Forvaltningsloven §§ 13 til 13 e.

12.2.3 Hovedreglene om helsepersonells taushetsplikt

Helsepersonell skal hindre at andre får adgang eller kjennskap til opplysninger om folks legems- eller sykdomsforhold eller andre personlige forhold som de får vite om i egenskap av å være helsepersonell, jf. Helsepersonelloven § 21 første avsnitt. Pasientrettighetsloven har en korresponderende bestemmelse i § 3-6 om pasientens rett til vern mot spredning av opplysninger. Av Pasientrettighetsloven § 3-6 følger at opplysninger om legems- og sykdomsforhold samt andre personlige opplysninger skal behandles i samsvar med gjeldende bestemmelser om taushetsplikt. Videre følger at opplysningene skal behandles med varsomhet og respekt for integriteten til den opplysningene gjelder.

Yrkesmessig taushetsplikt etter Helsepersonelloven § 21 gjelder alt helsepersonell. Hvem som er helsepersonell følger av Helsepersonelloven § 48. I likhet med Forvaltningslovens bestemmelser omfatter taushetsplikten både en passiv plikt til å tie og en aktiv plikt til å hindre at opplysninger lekker ut. Taushetsplikten er ikke til hinder for at opplysningene gjøres tilgjengelig for den opplysningene direkte gjelder, eller for andre i den utstrekning den som har krav på taushet samtykker, jf. Helsepersonelloven § 22.

Taushetsplikten omfatter opplysninger om folks legems- eller sykdomsforhold og andre personlige forhold. Ettersom også pasientens øvrige personlige forhold er tatt med, vil all personidentifiserbar informasjon som hovedregel være underlagt taushetsplikt. Det skilles ikke mellom mer eller mindre ømtålige opplysninger slik det gjøres for den forvaltningsmessige taushetsplikt. Taushetsplikten gjelder imidlertid ikke hvis opplysningene er kjent fra før. Videre er plikten begrenset til opplysninger som er mottatt i egenskap av å være helsepersonell og gjelder i alle situasjoner og over all tid. Det innebærer blant annet, i likhet med Forvaltningslovens bestemmelse, at den ikke opphører å gjelde etter at arbeidsforholdet er avsluttet.

12.2.4 Unntak fra taushetsplikten

Mennesker med behov for hjelp skal kunne oppsøke de kommunale sosial- og helsetjenestene uavhengig av atferd eller livssituasjonen for øvrig. Særlig aktuelt vil dette kunne være i forhold til helsevesenet, i situasjoner hvor pasienten har vært involvert i straffbare handlinger eller søker å unndra seg kontroll fra andre offentlige myndigheter. Videre tilsier hensynet til samfunnet at pasienter bør oppsøke helsevesenet, for eksempel når de er bærere av en farlig smittsom sykdom eller for å motvirke uførhet eller arbeidsløshet ved at alvorlige sykdommer får utvikle seg. Personellets plikt til å bevare taushet er en viktig forutsetning for dette.

Tidvis kommer den enkeltes interesse av konfidensialitet i konflikt med andre interesser, det være seg private eller offentlige. Både i Forvaltningsloven, Helsepersonelloven og andre tilknyttede lover er det derfor gitt flere unntak fra hovedregelen om taushetsplikt. De hensyn som begrunner taushetsplikten gjør seg gjeldende også i disse tilfeller, men lovgiver har funnet at andre hensyn må veie tyngre i noen situasjoner, se for eksempel Smittevernloven § 2-2 om enkelte allmennfarlige smittsomme sykdommer.

Taushetsplikten i sosial- og helsetjenesten har til formål å verne tjenestemottakeren og kan derfor ikke påberopes overfor den som opplysningene angår. Både Forvaltningsloven § 13a nr. 1, § 13b nr. 1 og Helsepersonelloven § 22 første avsnitt slår fast at taushetsplikt ikke er til hinder for at opplysninger gjøres kjent for den opplysningene direkte gjelder. At tjenestemottaker har krav på informasjon om hvilke opplysninger som danner grunnlag for saksbehandling/ behandling, er for øvrig viktig for at vedkommende skal kunne ivareta sine interesser, se Forvaltningsloven § 18, Pasientrettighetsloven § 3-2 og Personopplysningsloven § 18. Høyesterett kom likevel i en av de såkalte Juklerød-dommene (Rt 1984 s. 591) til at journalopplysninger som skriver seg fra andre enn pasienten og legen (komparentopplysninger) i visse tilfeller er unntatt innsyn. Saksøkeren hadde vært tvangsinnlagt på psykiatrisk sykehus og krevde innsyn i opplysninger som skrev seg fra hans fraseparerte ektefelle. Han fikk ikke medhold. Høyesterett la til grunn at innsynsretten ikke ubetinget kan gis fortrinn, og løste tvisten etter en konkret interesseavveining. Høyesteretts dom skriver seg fra før Pasientrettighetsloven ble vedtatt. Rettens resultat må imidlertid antas å være i samsvar med Pasientrettighetsloven § 3-2 tredje avsnitt. Informasjon kan etter denne bestemmelsen unnlates dersom det er klart utilrådelig av hensyn til personer som står pasienten nær (taushetsrett).

Forvaltningsloven § 13a nr. 1, som også kommer til anvendelse overfor sosialpersonell, og Helsepersonelloven § 22 første avsnitt presiserer også at taushetsplikt heller ikke er til hinder for at opplysningene gjøres kjent for andre i den utstrekning den som har krav på taushet samtykker. Tilsvarende prinsipp er slått fast i Tvistemålsloven § 205 og Straffeprosessloven § 119. Taushetsplikt settes med andre ord til side etter samtykke fra den opplysningene gjelder, men bare så langt samtykket gjelder. Det stilles ikke noe formkrav til samtykket, og det er bindende muntlig som skriftlig. Dersom det i ettertid oppstår tvist om hvorvidt samtykke er gitt eller ikke, og hvor langt dette rekker vil det av bevishensyn kunne være en fordel med skriftlighet. Hvorvidt vedkommende har kompetanse til å avgi et gyldig samtykke, avhenger av en konkret vurdering av om vedkommende er fysisk og psykisk i stand til både å forstå og vurdere konsekvensene av samtykket. Se for øvrig Kartlegging, medvirkning, dokumentasjon, samtykke og informasjon.

For tjenesteyter kan unntak fra taushetsplikten innebære en opplysningsrett eller en opplysnings- eller meldeplikt. Med opplysningsrett menes en rett uten forpliktelse til å gi opplysninger, mens en opplysnings- eller meldeplikt innebærer en forpliktelse til å gi opplysninger. Opplysningsrett er ofte også omtalt som taushetsrett. Opplysningsrett kan følge av tjenestemottakerens samtykke, mens en opplysningsplikt alltid forutsetter særskilt hjemmel i lov, hvis ikke det følger av selve tillitsforholdet. Opplysningsrett innebærer at tjenesteyter selv kan avgjøre om de vil gi opplysninger eller ikke. Opphevelse av taushetsplikten fører altså ikke til at det automatisk inntrer en opplysningsplikt. Hvorvidt en plikt foreligger beror på en tolkning av de bestemmelser som statuerer slike plikter. Gjelder det for eksempel en mindreårig pasient, vil det være avhengig av barnets alder i hvilket omfang foreldre eller foresatte kan samtykke på barnets vegne, jf. Pasientrettighetsloven §§ 4-4, 3-4 andre avsnitt og 3-3. Bioteknologiloven § 5-8, oppstiller et forbud mot å be om, motta, besitte opplysninger om en annen person som er fremkommet ved nærmere angitt genetisk undersøkelse. Forbudet kan ikke omgås ved samtykke.

Tilsier et barns interesser det, kan fylkesmannen eller departementet bestemme at opplysninger skal være undergitt taushetsplikt, selv om foreldrene har samtykket i at de gjøres kjent, jf. Sosialtjenesteloven § 8-8 fjerde avsnitt. Korresponderende bestemmelse følger imidlertid ikke av Helsepersonelloven.

Taushetsplikt etter Forvaltningsloven § 13 er heller ikke til hinder for at opplysningene brukes når behovet for beskyttelse er varetatt ved at de gis i statistisk form eller ved at individualiserende kjennetegn utelates på annen måte, jf. § 13a nr. 2. Grunnlaget for begrensningene i taushetsplikt etter § 13a, er at det i tilfellene som angis ikke skal være behov for beskyttelse. Tilsvarende følger av Helsepersonelloven § 23 nr. 3. Det er et grunnleggende prinsipp at utlevering av taushetspliktbelagt informasjon alltid skal søkes gjort på den minst integritetskrenkende måte. Anonymisering er den løsning som gjennomgående er minst integritetskrenkende. Med anonymisering menes at opplysningene verken direkte eller indirekte kan spores tilbake til den det gjelder.

Taushetsplikt etter Forvaltningsloven § 13 og Helsepersonelloven § 21 avskjærer i utgangspunktet utlevering av taushetspliktbelagt informasjon til andre tjenesteytere/helsepersonell innen organet eller etaten og andre forvaltningsorganer og etater. I Forvaltningsloven § 13b nr. 3 er det derfor en bestemmelse om at taushetsplikten ikke er til hinder for at opplysningene er tilgjengelig for andre tjenestemenn innen organet eller etaten i den utstrekning som trengs for en hensiktsmessig arbeids- og arkivordning. Bestemmelsen kan sammenlignes med Helsepersonelloven § 25 som regulerer taushetsplikt i forhold til samarbeidende helsepersonell. Etter Helsepersonelloven § 25 kan taushetspliktbelagte opplysninger gis til samarbeidende personell når dette er nødvendig for å kunne gi forsvarlig helsehjelp og pasienten ikke motsetter seg det. Bestemmelsen favner således noe videre ved at informasjonsutvekslingen ikke er begrenset til organet eller etaten.

Forvaltningsloven § 13b nr. 2 presiserer at taushetsplikten ikke er til hinder for at opplysningene benyttes til å oppnå det formål de er innhentet for. Dette er nærmere eksemplifisert ved at opplysningene kan brukes i forbindelse med saksforberedelse, avgjørelse, gjennomføring av avgjørelsen, oppfølging og kontroll. Sammenholdt med Personopplysningsloven § 11 bokstav c, knesettes prinsippet om at bruken skal begrenses til det formål de er innhentet for, med mindre det foreligger samtykke, lovhjemmel eller annet rettsgrunnlag.

Det er også unntak fra taushetsplikten for utlevering av opplysninger til forskningsformål, se Helsepersonelloven § 29 og Forvaltningsloven § 13d. Utlevering etter disse bestemmelsene forutsetter imidlertid beslutning fra departementet.

Unntak i taushetsplikt er også gjort gjennom bestemmelser om opplysnings- og meldeplikt. Opplysnings- og meldeplikt innebærer en pliktmessig tilsidesettelse av taushetsplikt. For at en slik plikt skal inntre, må det foreligge lovhjemmel. Dette følger av legalitetsprinsippet. Hensynet til for eksempel ulike refusjons- og kontrollordninger, organisatoriske forhold, prioriteringer og økonomiske tilskuddsordninger kan tilsi at helsepersonell skal ha opplysningsplikt eller meldeplikt. Hensynet til allmenne interesser som tilsyn, forskning, styring og avvergelse av alvorlige straffbare handlinger, taler også for at en viss informasjonsutveksling finner sted.

Revisor for kommune og kontrollutvalget har, uavhengig av regler om taushetsplikt, rett til innsyn i kommunens saksdokumenter og arkiver, jf. Kommuneloven § 60 nr. 6. Kommuneloven § 60 nr. 1 ­statuerer at kommunestyret har det øverste tilsyn med den kommunale forvaltning, og kan forlange enhver sak lagt fram for seg til orientering eller avgjørelse. Hvorvidt taushetsplikt skal vike i forhold til kommunestyret, må bero på en interesseavveining mellom offentlige og private hensyn. Prinsippet om at det ikke skal utleveres andre opplysninger enn det som er nødvendig i det konkrete tilfellet, gjelder også i forhold til kommunestyret. Prinsippet gjelder også for revisor og kontrollutvalg.

Ettersom pasientjournaler ikke anses som saksdokumenter i Forvaltningslovens forstand, kan det vanskelig tenkes situasjoner der hele journaler kan kreves fremlagt. Kommunestyret kan heller ikke kan overprøve sosial- eller helsepersonells faglige vurdering. Rapporter utarbeidet som grunnlag for kommunale ytelser må derimot etter en vurdering av nødvendigheten i det konkrete tilfellet kunne fremlegges. Ser en på formålet med og arbeidsoppgavene til revisor for kommune og kontrollutvalget, kan det tenkes at disse skal ha en noe videre tilgang til taushetspliktbelagt materiale enn kommunestyret. Dersom timebestillingsbøker og lignende kan utleveres uten at dette gir grunnlag for å trekke slutning om sykdom, diagnose og behandling, antas dette ikke å komme i konflikt med taushetspliktbestemmelsene. Det bør uansett benyttes regnskapssystemer som utelukker at taushetspliktbelagte opplysninger gjøres kjent for kommunerevisjonen. Tilsvarende må gjelde for sosialtjenesten.

Dersom helsepersonell utleverer opplysninger som er undergitt lovbestemt opplysningsplikt, skal den opplysningene gjelder, så langt forholdene tilsier det informeres om at opplysningene er gitt og hvilke opplysninger det dreier seg om, jf. Pasientrettighetsloven § 3-6.

Etter Kommunehelsetjenesteloven § 6-6a skal helsepersonell samarbeide med sosialtjenesten i klientsaker, og i sitt arbeid være oppmerksomme på forhold som bør føre til tiltak fra sosialtjenestens side. Utlevering av opplysninger skal skje innenfor rammen av taushetsplikten, og vil normalt forutsette samtykke fra den det gjelder, med mindre alle individuelle kjennetegn utelates. Tilsvarende følger av Helsepersonelloven § 32.

Uten hinder av taushetsplikt skal helsepersonell, av eget tiltak, gi opplysninger til sosialtjenesten når det er grunn til å tro at en gravid kvinne misbruker rusmidler på en slik måte at det er overveiende sannsynlig at barnet blir født med skade, jf. Sosialtjenesteloven 6-2a. Plikten til å gi slike opplysninger gjelder også etter pålegg fra sosialtjenesten å utlevere opplysninger, se Helsepersonelloven § 32 andre avsnitt.

Videre har helsepersonell opplysningsplikt til barnevernet etter Helsepersonelloven § 33. Også sosialtjenesten skal, av eget tiltak og uten hinder av taushetsplikt, gi opplysninger til barneverntjenesten, når det er grunn til å tro at et barn blir mishandlet i hjemmet eller det foreligger andre former for alvorlig omsorgssvikt, jf. Sosialtjenesteloven § 8-8a. Sosial- og helsepersonell har også meldeplikt etter Straffelovens § 139 for å avverge bestemte alvorlige forbrytelser som er oppregnet i bestemmelsen. Bestemmelsen angir ingen plikt til å anmelde forbrytelser som allerede er begått. Helsepersonell skal også av eget tiltak gi tilsynsmyndighetene informasjon om forhold som kan medføre fare for pasienters sikkerhet, jf. Helsepersonelloven § 17.

Også i andre situasjoner oppstår det tidvis behov for å bringe identifiserbare opplysninger videre. Dette kan være i tilfeller der det ikke er mulig eller hensiktsmessig å innhente samtykke, eller der vedkommende nekter å avgi slikt samtykke. De vurderinger tjenesteyter må foreta i slike situasjoner vil langt på vei være sammenfallende med de vurderinger som foretas i nødretts- og nødvergesituasjoner. Helsepersonelloven inneholder i § 23 nr. 4 en generell unntaksbestemmelse fra taushetsplikten for slike tilfeller. Bestemmelsen angir et strengt vurderingstema, og forutsetter en avveining av ulike hensyn. Det som taler for videreformidling av informasjon må veie vesentlig tyngre enn formålet med taushetsplikten. Bestemmelsen fanger opp enkeltstående og spesielle situasjoner der videreformidling av informasjon kan være nødvendig. Situasjonene er ikke angitt ved en uttømmende regulering, og er primært aktuell i situasjoner hvor meddelelse er nødvendig for å forhindre alvorlig lovbrudd, for avverge vesentlig skade eller for å oppklare svært alvorlige forbrytelser mot liv, helse og sikkerhet. Reglene om nødrett og nødverge finnes i Straffelovens §§ 47 og 48. Nødrett og nødverge kan innebære at en handling som ellers ville være å anse som lovbrudd, for eksempel i forhold til taushetsplikt, ut fra en konkret interesseavveining blir ansett som lovlig og berettiget.

12.3 Tverrfaglig og tverretatlig samarbeid

Et grunnleggende prinsipp ved all sosial- og helsefaglig virksomhet er at faglig bistand i form av behandling og tiltak beror på frivillighet fra tjenestemottakerens side. Med forbehold for lovbestemte unntak må samtykke fra tjenestemottakeren normalt foreligge ved de ulike former for faglig, tverrfaglig og tverretatlig samarbeid. Dette gjelder også utveksling av opplysninger. Taushetsplikten er således ikke nødvendigvis til hinder for at det enkelte helsepersonell gir opplysninger videre til andre profesjonsutøvere, etater eller andre personer. Tjenestemottaker bør hele tiden være informert om hva som skjer i saken, herunder i hvilken grad informasjon er innhentet, eller videreformidlet og eventuelt fra/til hvem, og bør i så stor utstrekning som mulig være med i denne type beslutninger.

Prinsippet har grunnlag i alminnelige betraktninger om det personlige integritetsrettsvern, og at urettmessige inngrep kan sanksjoneres med straff. Helsedepartementet gir i Ot. prp. nr. 13 (1998-99) Om lov om helsepersonell, uttrykk for at det ville representere et brudd på disse grunnleggende prinsipper dersom helseetaten, på generelt grunnlag, samarbeidet med andre etater om navngitte personer uten å ha informert og innhentet samtykke fra de berørte. Departementet presiserer videre at hele førstelinjetjenesten er basert på en grunntanke om samarbeid, men det forutsetter at samarbeidet skal skje innen rammen av taushetspliktbestemmelsene.

Samarbeid og utveksling av informasjon mellom etater og ulike profesjoner, uten etter samtykke, vil likevel ikke nødvendigvis være i strid med det ovenfor nevnte prinsipp. Prinsippet kan ikke forstås slik at det skal være til hinder for at det i enkelttilfeller kan utveksles opplysninger om personer, for eksempel med begrensede muligheter til å avgi et gyldig samtykke, når det er nødvendig for å yte helsehjelp. Prinsippet må ses i sammenheng med taushetspliktens formål, hvor informasjon til vedkommende og eventuelt dennes representant, nødvendigheten av utvekslingen og at utvekslingen gjelder en begrenset mengde nødvendige opplysninger, tillegges større vekt enn hvilken profesjonsgruppe vedkommende mottaker tilhører. Muligheten for å reservere seg mot utvekslingen er viktig i denne forbindelse.

Med mindre pasienten motsetter seg det, kan taushetspliktbelagte opplysninger gis til samarbeidende personell når dette er nødvendig for å kunne gi forsvarlig helsehjelp, jf. Helsepersonelloven § 25. Begrepet ”samarbeidende personell” er valgt for å ”synliggjøre at opplysninger kan gis til andre enn medhjelpere, for eksempel helsepersonell i andre avdelinger i sykehus eller til helsepersonell utenfor sykehuset eller i andre virksomheter” jf. Rundskriv til Helsepersonelloven s 29 (I-20/2001). Det sentrale vurderingstemaet er om utleveringen er ”nødvendig for å gi forsvarlig helsehjelp”. Helsehjelp er i Helsepersonelloven definert som enhver handling som har forebyggende, diagnostisk, behandlende, helsebevarende eller rehabiliterende mål og som utføres av helsepersonell , jf. § 2 tredje avsnitt. For øvrig setter det generelle forsvarlighetskravet grenser for hvilke oppgaver annet enn helsepersonell kan utføre. Kravene til nødvendighet og forsvarlig helsehjelp innebærer restriksjoner for informasjonsutveksling knyttet til økonomiske ytelser, men vil i mer begrenset utstrekning hindre kommunikasjon med pleie- og omsorgstjenestene. Utveksling av informasjon i forbindelse økonomiske ytelser, vil i beste fall unntaksvis kunne sies å være nødvendig for å gi forsvarlig helsehjelp. At pasienten har rett til å motsette seg at opplysninger gis annet personell, innebærer ikke at det skal innhentes samtykke før informasjon gis. Det må imidlertid forutsettes at vedkommende er gitt tilstrekkelig informasjon og således har en reell mulighet til å kunne motsette seg utvekslingen. Motsetter pasienten seg informasjonsutveksling, er helsepersonellet forpliktet til å samarbeide så langt det er mulig uten å nevne de opplysninger det skal bevares taushet om. Begrunnelsen for bestemmelsene er å sikre rasjonelle og hensiktsmessige samarbeidsforhold innen en enhet.

For sosialtjenestens del er et korresponderende prinsipp nedfelt i Sosialtjenesteloven § 8-8, som henviser til Forvaltningsloven § 13b nr. 5 og nr. 6. Det følger av bestemmelsen at sosialtjenesten bare kan gi opplysninger om en persons forbindelse med tjenesten og om avgjørelser som er truffet til andre forvaltningsorganer når det er nødvendig for å fremme avgiverorganets oppgaver. Det ligger en ikke uvesentlig begrensning i at utlevering av opplysninger skal være i avgiveretatens interesse, ved at det skal fremme dennes oppgaver, eller for å forebygge vesentlig fare for liv eller alvorlig skade for noens helse.

Et tverrfaglig samarbeid skal, som nevnt ovenfor, primært være forankret i tjenestemottakerens medvirkning og samtykke. Dette er i tråd med nyere lovgivning som i større grad enn tidligere vektlegger brukerperspektivet. Dersom det ikke er mulig eller hensiktsmessig å la tjenestemottakeren medvirke, skal samarbeid baseres på anonyme opplysninger eller etter lovbestemte unntak fra taushetsplikten. For helsepersonell vil det si at det må være tilfeller som utløser en opplysningsrett etter rettsstridsreservasjonen i Helsepersonelloven § 23 nr. 4, eller en opplysningsplikt etter ­særskilt lovhjemmel.

Dersom samarbeid på tvers av profesjonene er nødvendig for å tilby et adekvat behandlingstilbud, med utgangspunkt i at pasientens samtykke foreligger, fremstår den rettslige situasjonen som relativt ukomplisert. Tilsvarende ved de lovhjemlede unntak om opplysningsplikt, herunder opplysningsplikt om omsorgssvikt etter Barneverntjenesteloven og opplysningsplikt om gravid rusmiddelmisbruker etter Sosialtjenesteloven. Problemene synes å oppstå når det foreligger et ønske, eller formodet ønske, uten at dette oppfyller vilkårene for samtykke. Det kan tenkes i situasjoner der det opprettes team som består av forskjellige fagpersoner og at dette kan etableres som et tilbud som personer oppsøker frivillig. Ved at personen selv oppsøker behandlingsteamet, vil dette innebære en konkludent adferd som i mange situasjoner bør ha samme virkninger som om samtykke var gitt. Forutsetningen er at vedkommende er kjent med hvilke opplysninger som gis til hvem. Det forutsettes hele tiden at tjenestemottaker i slike tilfeller er informert om hvilke opplysninger som utveksles innen teamet og hvilken behandlingsmessig sammenheng disse benyttes i.

Selv om det er en viss adgang til å utveksle opplysninger mellom forskjellige fagfelt innen rammen av reglene om taushetsplikt, skal samarbeidet, i den grad det er praktisk mulig, søkes gjennomført uten at vedkommendes identitet gjøres kjent for de øvrige deltakerne. For øvrig skal samarbeid om enkeltpersoner søkes gjennomført med vedkommende person som deltaker. Dette er alternativet som best samsvarer med intensjonen om brukerperspektiv og medvirkning, og som dessuten er i tråd med det kontradiktoriske prinsipp som er et viktig element av rettssikkerhetsidealet.

For øvrig vil taushetsplikten etter Forvaltningsloven § 13 ikke være til hinder for utlevering av opplysninger når det foreligger lovhjemmel for å kreve opplysningene. Det er imidlertid en forutsetning at loven uttrykkelig sier, eventuelt klart forutsetter, at opplysningene skal kunne kreves uten hinder av taushetsplikten, jf. Forvaltningsloven § 13f. Til­svarende følger av Helsepersonelloven.

12.4 Taushetsplikten - forholdet til personvernet

Taushetsplikt er et sentralt element i personvernet. Ordet personvern sier i seg selv lite om selve innholdet av begrepet. Uttrykket har heller ingen lang historie i juridisk terminologi. Det dukket opp på 70-tallet under debatten om innføringen og fremveksten av moderne datateknologi og de farer dette skapte for tilgangen til personopplysninger. De interessene personvernet skal beskytte, og ønsket om å beskytte disse, strekker seg imidlertid langt tilbake i tid.

Personvern kan, som tidligere nevnt, kort omtales som summen av lover, normer og tiltak som imøtekommer den enkeltes interesse av at personopplysninger tilfredsstiller kvalitetskrav og ikke behandles på en utilbørlig måte. Vernet er en beskyttelse av enkeltindividets integritet. Det nærmere innholdet av begrepet må vurderes konkret, sett i forhold til hva personvernet skal beskytte.

Personvernet inndeles ofte i individuelle og kollektive interesser. Med individuelle interesser menes i korte trekk den enkeltes ønske om å ha kontroll med hvilke personopplysninger som er tilgjengelige for andre. Det omfatter også retten til diskresjon, fullstendighet, innsyn og for øvrig beskyttelse av privatlivets fred. Dette bygger på en forutsetning om at de fleste, i større eller mindre grad, har et ønske om at enkelte opplysninger ikke skal tilflyte uvedkommende. Et ønske om å ha kontroll over hvem som vet hva, hva opplysningene skal brukes til, og om det eventuelt er fare for at de spres videre. Spredning av personopplysninger vil i mange tilfeller kunne føles som en trussel mot den enkeltes integritet, samtidig som kunnskap om enkeltpersoner kan gi grunnlag for makt og kontroll. Enkeltindividet har krav på en privat sfære, og skal ikke måtte akseptere inntrenging fra utenforstående i private forhold. Rett til innsyn i opplysninger som beskriver en selv, er en individuell personverninteresse. Det er en rettighet som også følger av Forvaltningsloven § 18 og Pasientrettighetsloven § 5-1. Retten til innsyn ivaretar tjenestemottakerens mulighet til å undersøke hvilke opplysninger som er tilgjengelig for andre. Innsyn er dessuten en forutsetning for å kunne øve medinnflytelse med hensyn til spredning av opplysninger (diskresjon) og supplering av tilgjengelige opplysninger (fullstendighet). Sistnevnte bidrar til å heve kvaliteten på de personopplysninger som behandles i sosial- og helseforvaltningen. Kollektive interesser utgjør i stor grad allmenne samfunnsinteresser, se nærmere Engelschiøn m.fl. 2002, side 34 flg.

Den kommunale sosial- og helseforvaltning behandler store mengder opplysninger om personlige forhold. Det kan være opplysninger av følsom art, for eksempel informasjon om sykdommer, straffbare forhold, sosiale problemer og arbeidsløshet. Denne type informasjon er ofte nødvendig for at forvaltningsorganet skal kunne løse sine oppgaver og gi innbyggerne de rettigheter og den service de har krav på. Faren for misbruk øker imidlertid proporsjonalt med antallet personer som har tilgang til opplysningene.

Personopplysningsloven regulerer behandling av opplysninger i sosialtjenesten, mens Helseregisterloven er en særlov og regulerer behandling av helseopplysninger i helsetjenesten og helseforvaltningen. Begge lovene er basert på samme EU-direktiv (95/46/EF), og er således svært like innholdsmessig. Både Personopplysningsloven og Helseregisterlovens formål er å bidra til at behandling av personopplysninger skjer i samsvar med grunnleggende personvernhensyn, og ivareta behovet for tilstrekkelig opplysningskvalitet, personlig integritet og privatlivets fred. Lovenes bestemmelser gjelder imidlertid bare om ikke annet følger av en særskilt lov som regulerer behandlingsmåten, se Personopplysningsloven § 5.

Et utgangspunkt, nært knyttet til ovenfor nevnte definisjon av personvern, er å sikre at den enkelte har størst mulig kontroll over bruken av opplysninger om seg selv. Dette utgangspunktet kan dels ivaretas gjennom å begrense kommunikasjonsadgangen, og dels ved å begrense adgangen til å registrere opplysninger. Et element av kontrollen kan imidlertid også ivaretas av den enkelte gjennom innsynsretten i de opplysninger som er registrert i de enkelte kommunale organer. For øvrig er organene i enkelte sammenhenger pålagt å informere tjenestemottakerne om at personopplysninger registreres og hva de skal benyttes til. Særlig viktig er imidlertid hovedregelen etter både Personopplysningsloven og Helseregisterloven, om samtykke fra den opplyningene gjelder for behandling av personopplysninger. Det foreligger relativt mange unntak fra hovedregelen.

Personvernet kjennetegnes også ved at opplysninger ikke skal brukes til andre formål enn de er innhentet for, uten etter samtykke fra den opplysningene gjelder. Dette kommer til uttrykk i Personopplysningsloven og Helseregisterloven § 11. Når helsepersonell innhenter opplysninger om en pasient, er det ut fra et behandlingsmotiv. Hvilket formål opplysningene innhentes for er avgjørende for hva som innhentes og dokumenteres. Informasjon som trekkes ut av sammenhengen, vil i mange tilfeller gi et mangelfullt eller misvisende bilde av situasjonen. I tillegg vil det være økt fare for misbruk ved at personopplysningene benyttes av andre, med andre faglige forutsetninger og interesser. Personvernhensynet tilsier at reglene om informasjonsflyt skal være så klare at den det gjelder er kjent med hvor informasjonen bringes videre. De registrerte har en legitim interesse i å kunne supplere informasjonen, eventuelt korrigere opplysningene, overfor de organer eller personer som arbeider videre med informasjonen.

Dersom de samme tjenesteytere har tilgang til svært mange og varierte personopplysninger om et stort antall mennesker, fører det til at risikoen for handlinger i strid med tjenestemottakernes rett til personvern øker. Personopplysningsloven og Helseregisterloven setter derfor skranker for hvor langt man kan gå i å samordne informasjonsutveksling mellom og innen tjenester, se for eksempel Personopplysningsloven § 11 og Helseregisterloven § 13. I den grad ikke annet følger særskilt av samtykke eller lov, oppstiller Helseregisterloven § 13 en vesentlig begrensning i tilgang til helseopplysninger. Begrensningen ligger i at bare personer som er underlagt kommunens instruksjonsmyndighet, eventuelt eksterne databehandlere, kan gis tilgang til helseopplysninger. Av samme bestemmelse følger også at tilgang bare kan gis i den grad det er nødvendig for vedkommendes arbeid og i samsvar med gjeldende bestemmelser om taushetsplikt.

Hovedregelen er at behandling av personopplysninger er meldepliktig etter Personopplysningsloven. Behandling av sensitive opplysninger er imidlertid gjort konsesjonspliktig. Med behandling av personopplysninger menes enhver bruk av personopplysninger, som for eksempel innsamling, registrering, sammenstilling, lagring og utlevering, eller en kombinasjon av disse, jf. Personopplysningsloven § 2 nr. 2. Personopplysninger er opplysninger og vurderinger som kan knyttes til en enkeltperson, jf. Personopplysningsloven § 2 nr. 1.

Meldeplikt innebærer at den som ønsker å sette i gang behandling av personopplysninger, skal orientere Datatilsynet før behandlingen igangsettes, jf. Personopplysningsloven § 31. Konsesjonsplikt gjelder i all hovedsak ved behandling av sensitive personopplysninger, jf. Personopplysningsloven § 33. Sensitive personopplysninger er blant annet opplysninger om helse, rase, tro, politisk tilhørighet, straffbare handlinger, seksuelle forhold, se Personopplysningsloven § 2 nr. 8. for en uttømmende oversikt. Behandling av helseopplysninger omfattet av Helseregisterloven kan bare skje når det er tillatt etter Personopplysningsloven §§ 9 og 33 (konsesjon) eller følger av lov og behandlingen ikke er forbudt ved annet særskilt rettsgrunnlag.

Konsesjonsplikten gjelder ikke for behandling av personopplysninger i organ for stat eller kommune når behandlingen har hjemmel i egen lov, jf. Personopplysningsloven § 33, 4. avsnitt. Til­svarende følger som en konsekvens av Helse­registerloven § 36. I praksis innebærer dette at det ikke er konsesjonsplikt for sosial- og helsetjenestens behandling av person/helseopplysninger som følger direkte, eller som en nødvendig forutsetning, av lovpålagte oppgaver.

12.5 Utvalgets vurdering

Prinsippet om å bevare taushet om personlige forhold skal fortsatt stå sentralt i sosial- og helsetjenesten, slik at respekten for enkeltindividers personlige integritet ivaretas også på denne måten, se utvalgets forslag til lovtekst § 9-2. Personidentifiserbar informasjon underlagt taushetsplikt skal ikke røpes der det strengt tatt ikke er nødvendig. Et behov for utveksling av taushetspliktbelagt informasjon kan begrunnes i flere forhold, både personlige, organisatoriske og allmenne. I den grad det er i tjenestemottakerens interesse, er det viktig at taushetsplikten ikke, på en unødvendig måte, hindrer samarbeid mellom instanser om behandling og oppfølging av den enkelte. Undersøkelser vedrørende praktiseringen av taushetspliktsbestemmelsene innenfor helsesektoren har vist at mange oppfatter bestemmelsene som lite oversiktlige og vanskelige å praktisere. Det fremstår som lite sannsynlig at dette oppleves som annerledes etter Forvaltningsloven. Usikkerhet kan gi seg utslag i at bestemmelsene praktiseres ulikt, enten for strengt eller for lemfeldig. Ulik praktisering kan også innebære et hinder for hensiktsmessig samarbeid på tvers av tjenestene, eller medføre informasjonsflyt som bidrar til svekket tillit til tjenesten.

Sosialtjenesten har i mange sammenhenger opplysninger om tjenestemottakerne som oppleves som like sensitive eller belastende som helsevesenets. Det foreligger likevel to forskjellige sett med taushetspliktbestemmelser. Utvalget er av den oppfatning at taushetsplikten ikke bør være strengere i helsetjenesten enn i sosialtjenesten. Det bør være felles sett med bestemmelser, som i stor grad samsvarer med Helsepersonellovens regelsett. Ideelt sett fremstår en generell samordning av Forvaltningslovens og Helsepersonellovens bestemmelser om taushetsplikt som beste løsning. Sett i forhold til utvalgets mandat, er forslaget her imidlertid begrenset til å gjelde kommunal sosial- og helseforvaltning. Selv om det foreslås et nytt sett med taushetspliktbestemmelser vil regelverket etter utvalgets oppfatning bli mer oversiktlig for sosial- og helsetjenestens personell og tjenestemottakere. Samtidig vil opplysningene ha samme beskyttelse uavhengig av hvor i systemet de befinner seg.

Bruk av samtykke er hovedprinsippet for å oppheve taushetsplikten i enkelttilfeller, også etter utvalgets forslag til § 9-4. De kommunale sosial- og helsetjenestene favner over et vidt område, og kravet til informasjon og samtykke er proporsjonalt med hvor inngripende handlingen er, opplysningenes sensitivitet og spredning. Samtykke er imidlertid ikke i tilstrekkelig grad egnet til å ivareta interessene til alle mottakere av ytelser etter den kommunale sosial- og helselovgivning. De enkelte sakene gjenspeiler ofte ulike situasjoner hvor de konkrete vurderingene kan fremstå som vanskelige. Innhenting av samtykke kan derfor ha en tendens til å skje rutinemessig og uten den nødvendige konkrete vurderingen. Mangler ved samtykket kan innebære at det har begrenset gyldighet, og således ikke er egnet for å oppnå det formål det er innhentet for.

Det er særlig i forhold til personer som har begrensede muligheter til å forstå hva et eventuelt samtykke innebærer, det fremstår som lite heldig å basere innhenting, registrering, bruk og utlevering av sensitiv informasjon på et slikt hjemmelsgrunnlag. Det er videre viktig å merke seg at personer med behov for kommunal sosial- eller helsehjelp, ofte vil være i en situasjon der de kan føle seg tvunget til å gi opplysninger de helst ville holde for seg selv. Samtykket får i slike situasjoner derfor sin begrensning.

Pasientrettighetslovens bestemmelser om samtykke på vegne av andre, er ikke optimal i denne sammenheng, se Kartlegging, medvirkning, dokumentasjon, samtykke og informasjon om samtykke. Utvalget er imidlertid av den oppfatning at regelsettet er et bra utgangspunkt, og det foreslås derfor å gi hovedprinsippene derfra gyldighet for hele den kommunale sosial- og helsetjeneste. Dialog mellom partene vil i mange sammenhenger fremstå som det mest hensiktsmessige, forutsatt at tjenestemottakers eventuelle representant informeres, og det foreligger adgang til reservasjon (“opt. out”).

De kommunale sosial- og helsetjenestene er i mange sammenhenger likeartede. Særlig for tjenestemottakere med sammensatt behov synes tjenestene etter de to lovene å ha samme formål. Dette er også utvalgets oppfatning, og gjenspeiles i forslaget til lovtekst § 9-6 hvor det overordnede formål knyttes til ”gjennomføring av tjenestetilbudet”. Prinsipielt kan det reises spørsmål om hvordan og i hvilket omfang det skal tillates bruk av opplysninger innsamlet til henholdsvis sosial- og helsehjelp, til andre formål enn det de er innsamlet for. Annen aktuell bruk av informasjonen kan ha svært ulike formål, alt fra tilknytning til annen helsehjelp, motvirke materielle skader, hensynet til allmennhetens informasjonsbehov, hensynet til samarbeid med andre eller hensynet til forskning. Det er også aktuelt med kommersielle interesser som for eksempel forsikringsselskaper, hvor helseopplysninger inngår som betingelse for inngåelse forsikringsavtaler. Utvalget har funnet det nødvendig å foreslå en bestemmelse som begrenser bruk av taushetspliktbelagte opplysninger i visse situasjoner. Utvalget gir i forslagets § 9-8 uttrykk for en skepsis til bruk av samtykke som grunnlag for utlevering av opplysninger i tilsettingsforhold, forsikring, kredittvurdering og lignende. Tjenestemottakeren er i slike sammenhenger den ”svake” part med behov for ekstra vern om personlige forhold. Utvalget mener derfor at det i utgangspunktet ikke bør være adgang til å utlevere, herunder bekrefte/avkrefte, opplysninger på grunnlag av samtykke alene, men at det i tillegg er behov for nærmere regulering i forskrifts form.

Heller ikke ansatte i den kommunale sosial- og helsetjenesten skal ha tilgang til andre opplysninger om tjenestemottakere enn det de trenger for å utøve sine arbeidsoppgaver (”need to know”). Dette er et grunnleggende element i bestemmelsene om taushetsplikt, og er et krav som også følger av Personopplysningsloven. Begrensninger i informasjonsflyten i den instansen som mottar opplysningene er spesielt viktig sett hen til de mange og varierte oppgaver kommunen utfører. Moderne informasjons- og kommunikasjonsteknologi har et stort potensial for å spre opplysninger. Mer informasjon er tilgjengelig og kan utveksles raskere enn tidligere. I den grad det legges stor vekt på informasjonssikkerheten i systemet, har teknologien også et betydelig personvernfremmende potensial. Utviklingen innen IT-baserte løsninger og bruken av disse muliggjør en annen tilgangskontroll, som i større grad kan samsvare med den enkelte saksbehandlers behov.

Kommunal IT-infrastruktur må, etter utvalgets oppfatning, videreutvikles med basis i prinsippet om at opplysninger i det kommunale systemet ikke skal tilflyte andre enn de som arbeider med den konkrete saken. For å begrense unødvendig spredning av informasjon er det en forutsetning at det legges inn sperrer i systemene som både regulerer hvem i organisasjonen som skal få tilgang til opplysninger om enkeltpersoner, og som regulerer hvor mye informasjon om vedkommende som blir tilgjengelig for én medarbeider. Tilgangen kan for eksempel begrenses til å gjelde enkelte tjenesteytere som arbeider med bestemte saker eller knyttes til et geografisk område, hvor saksbehandler kun får tilgang til opplysninger om tjenestemottakere innenfor et bestemt område i kommunen, for eksempel bydel eller bestemte postnummerserier. Avgrensningen kan også gjøres ved en kombinasjon av geografisk avgrensning, rolleavgrensning med mer. Tilgang kan også være begrenset til at vedkommende kan lese informasjonen, men ikke endre den.

Utvalgets forslag innebærer en vridning av dagens system, som i større grad gjør det mulig å følge tjenestemottakeren på tvers av de tradisjonelle kommunale skiller. Dette kan benevnes som en endring fra vertikal til større grad av horisontal innformasjonsflyt. Dagens vertikale (fag/etat/personell) begrensning i informasjonsflyten er en praktisk tilnærmingsmåte ved bruk av papirbaserte løsninger samt eldre og lite funksjonelle IT-systemer. Begrensningen i utvekslingens formål (hhv. nødvendig for å gi forsvarlig helsehjelp og nødvendig for å fremme avgiverorganets oppgaver) og praktiske vanskeligheter med å begrense informasjonsutvekslingen til det som er nødvendig, fremstår som en utfordring i arbeidet med et helhetlig tjenestetilbud.

Som en forutsetning for endring fra en mer vertikalt begrenset, til en horisontal informasjonsutveksling knyttet til tjenestemottakeren, må det gjennomføres en vesentlig innskjerping av kravet om at all informasjonsutveksling skal være begrenset til det nødvendige (”need to know”). Etter utvalgets oppfatning er bruk av informasjonsteknologi for, på et detaljert nivå, å begrense den enkelte saksbehandlers tilgang til taushetsbelagt informasjon, et vesentlig element for at forslaget kan ivareta formålene på samme måte som dagens system. En horisontal løsning knyttet til den enkelte tjenestemottakers helhetlige behov, ikke organisasjonsform, medfører en vridning i informasjonsutvekslingen. Den totale informasjonsmengden den enkelte får tilgang til skal på denne måten ikke øke, slik at personverninteressen ivaretas. Likevel vil de negative konsekvensene for den enkelte tjenestemottaker kunne være betydelig større enn i dag dersom tjenesteyter går ut over sine fullmakter. Dette fordi tjenesteyter vil ha tilgang til mer informasjon om den enkelte, som kan tenkes benyttet på en kompromitterende måte. Samtidig vil tjenestemottakeren oppleve større grad av ”sømløshet” og helhetlig tjenestetilbud i den kommunale sosial- og helseforvaltning. At tjenesteyterens bruk av systemet til enhver tid logges og at loggene gjennomgås og kontrolleres, er et viktig kvalitetssikringsaspekt, og antagelig en forutsetning for tillit i befolkningen.

Utvalget ønsker ikke med dette å legge til rette for en horisontalt inndelt struktur med direkte tilgang til datasystemene i andre organer eller virksomheter. Det er en forutsetning at avgiver aktivt og konkret gjør de nødvendige opplysningene tilgjengelig for samarbeidende personell. En slik aktivitet fra avgiver er en forutsetning også etter dagens regelverk.

Når det gjelder informasjonsutveksling med samarbeidende personell er utvalget av den oppfatning at prinsippet i Helsepersonelloven § 25 og Pasientrettighetsloven § 5-3 fremstår som hensiktsmessig også i denne sammenheng. At dette prinsippet skal være hovedregelen kommer til uttrykk i forslag til lov § 9-6, hvoretter taushetspliktbelagte opplysninger, når det er nødvendig av hensyn til gjennomføringen av tjenestetilbudet, kan utleveres til nærmere angitte grupper samarbeidende personell vedkommende er kjent med, med mindre det er grunn til å tro at tjenestemottaker vil motsette seg dette. Tjenestemottaker får således anledning til å motsette seg utlevering av opplysninger. Da det kan tenkes enkelte situasjoner hvor informasjonsutveksling er påkrevd av helt særskilte hensyn, foreslås ikke tjenestemottakerens rett til å nekte gjort absolutt. Sett i denne sammenheng vil det være naturlig at kommunen legger til rette for at tjenestemottakeren kan få ytelser fra annet helsepersonell eller annen saksbehandler dersom det er ønskelig.

Videre er utvalget av den oppfatning at det er viktig å videreføre personellets aktive og passive plikt til å hindre at andre får adgang eller kjennskap til det han eller hun får vite i forbindelse med tjenesten eller arbeidet, se forslaget § 9-2. Plikten til å hindre at opplysningene gjøres kjent for andre omfatter også krav til oppbevaring av opplysningene. Fysiske begrensninger i manuelle og elektroniske arkiv innen etaten er således også viktig. Taushetsplikten skal gjelde også etter at vedkommende har avsluttet tjenesten eller ­arbeidet.