14 Krav om planer, konsekvensutredninger og tilsyn

14.1 Innledning

Kommunene er pålagt å utarbeide planer med betydning for sosial- og helsetjenestene, konsekvensutredninger og internkontroll som en del av den kommunale egenkontroll med at regelverket etterleves. Gjennom tilsyn påser sentrale myndigheter at myndighetskravene etterleves.

Plan- og bygningsloven oppstiller krav om langsiktig og sektorovergripende planlegging. I tillegg er det gitt en rekke krav om sektorvise planer, herunder for tildeling av enkelte tilskudd. Kommunal- og regionaldepartementet har, i retningslinjer for fremtidig statlig regelverk rettet mot kommunesektoren, gitt uttrykk for et syn om at sektorvise plankrav initiert fra statlig hold binder opp ressurser. Kommunesektorens egen initiativrolle når det gjelder planlegging og intern samordning blir dermed svekket. Videre er det gitt uttrykk for at utarbeidelse av planer binder store administrative ressurser i kommunene og utvikler et statlig byråkrati for kontroll av utarbeidede planer. Som alternativ til plankrav er det derfor anført at staten i større grad bør benytte veiledning i planlegging og gå i dialog om hensiktsmessige løsninger og utvikling av gode eksempler.

De fleste faktorer som påvirker folks helse og trivsel ligger utenfor rekkevidden til sosial- og helsesektoren selv. Kommunale planer, private og offentlige tiltak og virksomheter medfører ofte betydelige endringer i befolkningens omgivelser. Enten slike forandringer blir påført innbyggerne, eller innbyggerne oppsøker dem, er det viktig å utrede hvilke forandringer som er sannsynlige, og hva det kan innebære. Dette behovet søkes ivaretatt gjennom Plan- og bygningslovens krav om konsekvensutredninger.

Kontroll og tilsyn av kommuner kan være intern (utføres av kommunen selv) eller ekstern (utføres av statlige aktører). Sammenhengen mellom kommunal egenkontroll og statlig tilsyn (med lovbestemt internkontroll) inngår i spenningsfeltet mellom lokal handlefrihet og statlig styring. Detaljert statlig tilsyn markerer statlig nasjonalt ansvar og kan tone ned det lokale ansvar. Vektlegging av kommunal egenkontroll markerer og tydeliggjør lokalt ansvar. Bestemmelser om egenkontroll er gitt i Kommuneloven, mens bestemmelser om internkontroll er gitt i blant annet sosial- og helselovgivningen.

Plikt til å utarbeide internkontroll er i seg selv ikke tilstrekkelig garanti for at kommunene til enhver tid oppfyller sine lovpålagte plikter. I arbeidet med å sikre forsvarlige sosial- og helsetjenester, er det også nødvendig med utstrakt aktivitet fra tilsynsmyndighetene. Kravet om internkontroll representerer her et forenklende element. Tilsyn kan karakteriseres som sentrale myndigheters utadrettede virksomhet for å påse at myndighetskravene etterleves. Tilsynsoppgavene knytter seg primært til å føre oppsyn med den enkelte tjenesteutøver og med de virksomhetene som tjenestene leveres gjennom. I de senere årene har en i stadig større grad gått bort fra det tradisjonelle inspeksjonstilsynet der tilsynsmyndigheten oppsøker enkeltinstitusjoner. Dette er erstattet av prinsipper om egenkontroll og et tilsyn som fokuserer på forbedringsprosesser. I sosial- og helsetjenesten benyttes i stor grad systemrettet tilsyn (systemrevisjon). Dette innebærer en systematisk granskning av kommunens virksomhet innenfor et eller flere på forhånd angitte områder. Oppmerksomheten til tilsynet rettes inn i den kommunale ansvarskjeden med spørsmål om hvordan kommunen arbeider for å sikre at nærmere angitte krav til tjenestene blir overholdt.

14.2 Kort om kommunale plankrav

Etter Kommuneloven § 5 om kommunal og fylkeskommunal planlegging skal kommunen utarbeide en samordnet plan for den kommunale virksomhet (kommuneplan). Dette omfatter sosial- og helsetjenestene. Videre plikter kommunen å utarbeide en beredskapsplan for sosial- og helsetjenestene i samsvar med Lov om helsemessig og sosial beredskap, jf. Sosialtjenesteloven § 3-6 og Kommunehelsetjenesteloven § 1-5.

Kommuneplanen skal bygge på en realistisk vurdering av den forventede utvikling i kommunen og av de økonomiske ressurser som vil stå til rådighet. Nærmere bestemmelser om kommuneplanen er gitt i Plan- og bygningsloven. Det følger av Plan- og bygningsloven § 20-1 om kommunalplanlegging at kommunene skal utføre en løpende planlegging med sikte på å samordne den fysiske, økonomiske, sosiale, estetiske og kulturelle utvikling innenfor sine områder. Kommuneplanen skal inneholde en langsiktig og en kortsiktig del. Den langsiktige delen skal omfatte mål for utviklingen i kommunen, herunder retningslinjer for sektoriell planlegging. Den kortsiktige delen skal omfatte et samordnet handlingsprogram for sektorenes virksomhet de nærmeste år.

Konkret hva det skal planlegges for må kommunene i stor grad selv avgjøre, blant annet på grunnlag risiko- og sårbarhetsanalyser (ROS-analyser). Graden av risiko og sårbarhet er preget av lokale forskjeller, herunder farlig industri eller om området er utsatt for flom, ras eller ekstremt vær. Kommunen skal sørge for å analysere risiko og sårbarhet i egen virksomhet, i forhold til det samfunnet som skal betjenes, og være forberedt på de ulike typer av hendelser som kan oppstå. Slike analyser må utarbeides i nært samarbeid mellom de ulike instanser. Analysene skal være grunnlag for iverksettelse av tiltak for å redusere sårbarheten i egne systemer, samt etablering av internkontrollsystem og kriseplaner for å sikre oppfølging av arbeidet.

Beredskapsplanen skal samordnes med kommunens øvrige beredskapsplaner. Lov om helsemessig og sosial beredskap trådte i kraft 1. juli 2001, og erstattet Helseberedskapsloven fra 1955. Den nye loven er en samlet beredskapslov som omfatter alle sosial- og helsetjenester, og bestemmelsene i loven kan gjøres gjeldende både under kriser i fred og i krig. Helsetjenesten har ikke bare beredskapsoppgaver med hjemmel i beredskapslovgivningen. Kravene om evne til å yte akutt hjelp i helsetjenestelovgivningen og flere av kravene i Smittevernloven har tydelig beredskapspreg over seg.

Helsetjenestens tillitt er i stor grad avhengig av at kriser og katastrofer av større eller mindre art takles på en tilfredsstillende måte. Beredskapsplanlegging for å håndtere de daglige utfordringene er derfor et krav. I krig, kriser eller katastrofer, kan det være nødvendig å treffe svært vanskelige valg i møtet med mennesker som har behov for tjenester. Avgjørelser om for eksempel betydelig strengere prioriteringer må til enhver tid fattes på et etisk og faglig forsvarlig grunnlag. Dette vil være vanskelig dersom det ikke foreligger rutiner og de ansatte er i stand i å følge overordnede prioriteringer også i pressede situasjoner.

Kravet om beredskapsplan gjelder for de sosial- og helsetjenestene kommunen skal sørge for et tilbud av, eller er ansvarlig for, herunder smittevern. Beredskapsplanen skal også omfatte tjenester som etter lov eller avtale tilbys av private virksomheter som en del av de respektive tjenestene. Videre skal beredskapsplaner på sosial- og helseområdet samordnes med øvrige kommunale beredskapsplaner, jf. Kommunehelsetjenesteloven § 1-5 og Sosialtjenesteloven § 3-6.

Smittevernlovens § 7-1 pålegger kommunene å ha planlagt smittevern. Det følger også av § 7-2, 2. avsnitt bokstav a at kommunelegen (smittevernlegen) skal utarbeide forslag til plan for helsetjenestens arbeid med vern mot smittsomme sykdommer, herunder beredskapsplaner og tiltak. Kommunelegen fremmer forslag til plan og tiltak, men det er kommunen som avgjør hvilke ressurser som skal brukes til oppgaver som helsetjenesten er pålagt etter Smittevernloven.

Et krav om egen plan for sosial- og helsetjenesten ble opphevet fra 1. juli 2003. Kommunene skal fremdeles ha en smittevernplan med beredskapsplan(er), men denne planen trenger ikke lenger nødvendigvis være en egen del av planen for kommunes sosial- og helsetjeneste. Videre skal plankravet sees i sammenheng med Kommunehelsetjenesteloven § 1-3 a, som stiller krav om at kommunen skal planlegge, organisere og legge til rette for at kommunen, helsetjenesten og helsepersonell kan oppfylle krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift.

Smittevernloven er på mange måter en beredskapslov i seg selv fordi den legger føringer for å hindre og motvirke smittsom sykdom ved utbrudd i tillegg til at den bygger på forebyggelse i normalsituasjonen. Smittevernberedskap fordrer planlegging for ekstraordinære situasjoner. Hvor omfattende planene skal være, må baseres på en risiko- og sårbarhetsanalyse (ROS analyse). Generelt kan det bemerkes at det både i forhold til planlegging av smittevern og beredskap vil være forskjellige krav til en liten kommune og en stor bykommune. Kommunene må i utgangspunktet selv ut fra risiko- og sårbarhetsvurderinger vurdere hva som skal legges til grunn for planarbeidet. Dette følger av Smittevernloven § 7-1, 3. avsnitt, Kommunehelsetjenesteloven § 1-3a i forhold til smittevernet og § 3 i Forskrift om krav til beredskapsplanlegging og beredskapsarbeid etter lov om helsemessig og sosial beredskap. Smittevernberedskapen vil være del av sosial- og helsetjenestens beredskapsarbeid.

14.3 Konsekvensutredninger

Konsekvensutredning er et sektorovergripende verktøy, som har til formål å bidra til et bedre beslutningsgrunnlag. Fordeler og ulemper som en planlagt handling kan ha for hele eller deler av befolkningen skal dokumenteres systematisk i en slik utreding. Krav om konsekvensutredninger kan være pålagt for tiltak etter Plan- og bygningslovens bestemmelser i kapittel VII a eller i en enkeltsak etter Kommunehelsetjenesteloven § 4a-5. Hvilke tiltak som skal konsekvensutredes er fastsatt i Forskrift om konsekvensutredninger av 21.05.99.

En konsekvensutredning skal gjøre rede for tiltaket, aktuelle alternativer, tiltakets virkninger på miljø, naturressurser og samfunn og hva som kan gjøres for å avbøte eventuelle skader og ulemper tiltaket kan medføre, jf. Plan- og bygningsloven § 33-5. Bomiljøet, det sosiale miljøet og befolkningens aktivitetsmuligheter og øvrige samfunns­messige forhold, er tre hovedtema som er viktige når det gjelder mulige konsekvenser for helse og trivsel. Både enkeltfaktorer innen disse gruppene og en helhetlig vurdering brukes til å uttrykke tiltakets antatte virkninger. Det skal tas hensyn til summen av alvorlighet og omfang for en ulempe eller uønsket hendelse, vurdert over tid fra kortsiktige akutte virkninger til langsiktige og diffuse virkninger, og med fradrag av eventuelle fordeler/forbedringer.

Konsekvensutredninger er, som ovenfor nevnt, en del av beslutningsunderlaget, og skal som sådan undergis offentlig behandling. Dokumentasjon en viktig premiss for å sikre etterprøvbarhet og ivareta de generelle kravene til kvalitet i konsekvensutredningen.

14.4 Kommunal egenkontroll

Kommunene skal føre kontroll med egen virksomhet. Det overordnede kontrollansvaret er gjennom Kommuneloven lagt til kommunestyret, jf. Kommuneloven § 60.

Kommunestyret skal etablere et kontrollutvalg (revisjon) som skal føre løpende tilsyn med den kommunale forvaltning, og således utøve kommunestyrets tilsynsmyndighet i praksis. Kontrollutvalget er det verktøy kommunestyret skal benytte for å kontrollere at de øvrige politiske organers og administrasjonens virksomhet og aktiviteter er i samsvar med gjeldende bestemmelser og vedtak. Det skal også foreta en systematisk vurdering av bruk og forvaltning av de kommunale midler med utgangspunkt i oppgaver, ressursbruk og oppnådde resultater.

Administrasjonssjefen er etter Kommuneloven ikke eksplisitt pålagt å etablere internkontroll, men det anses likevel som en nødvendig del av ledelsesansvaret, se Ot.prp. nr. 70 (2002-2003) Om lov om endringer i lov 25. september 1992 nr. 107 om kommuner og fylkeskommuner m.m. (kommunal revisjon) punkt 1.5.4. Den internkontroll som administrasjonssjefen etablerer er prinsipielt en del av kommunestyrets kontroll og tilsyn med egen virksomhet. Skillet mellom styring/ledelse og kontroll/tilsyn er i denne sammenhengen flytende. I forhold til det tilsynsansvar som ligger til administrasjonssjefen, er kontrollutvalgets tilsyn av ”ekstern” karakter. Kontrollutvalgets tilsynsansvar innebærer å føre kontroll med at administrasjonssjefens interne kontrollsystemer er tilfredsstillende.

Prinsipielt løper det to ”kontroll-linjer” fra kommunestyret, hvor en går gjennom formannskap, og er en del av styrings- og ledelsesansvaret i hvert ledd av virksomheten. Den andre linjen går gjennom kontrollutvalget til revisjonen/sekretariatet. Begge ”kontroll-linjene” er elementer i kommunestyrets lederansvar.

Revisjon skal skje ved egen kommunal revisjon, eller ved felles revisjon for flere kommuner innen et revisjonsdistrikt. Revisjonsdistrikt for flere kommuner kan opprettes ved avtale mellom de aktuelle kommuner, eller ved vedtak av departementet, jf. Kommuneloven § 60.

14.5 Internkontroll etter sosial- og helselovgivningen

Internkontroll kan i grove trekk karakteriseres som en plikt til, på en systematisk måte, å påse at ulike krav myndighetsorganer retter mot virksomheten overholdes. Krav om internkontroll knyttet til kommunal sosial- og helselovgivning innebærer at kommunen må etablere systematiske tiltak for å påse at krav fra sentrale myndigheter overholdes, og kunne dokumentere at slike tiltak er etablert, følges og blir kontrollert. Internkontroll angår virksomhetenes systemer for ledelse og styring. Det er et lederansvar, og omtales i enkelte sammenhenger som styringssystemer. For sosial- og helsetjenesten følger plikt til å føre internkontroll blant annet av Lov om statlig tilsyn med helsetjenesten § 3 og Sosialtjenesteloven § 2-1.

Plikt til å utarbeide internkontroll er i seg selv, som ovenfor nevnt, ikke tilstrekkelig garanti for at kommunene til enhver tid oppfyller sine lovpålagte plikter. Det forutsettes også en utstrakt aktivitet fra tilsynsmyndighetene. Internkontroll legger til rette for gjennomføring av systemrevisjon, en tilsynsmetodikk som setter fokus på systemet. Dette i motsetning til det såkalte individbaserte tilsynet, som fokuserer på den enkelte tjenesteyter. Felles krav til internkontroll og tilsynsmetodikk gjør det systematisk enklere, både for kommunene og for tilsynsmyndighetene.

Bruk av kvalitetsstyring og internkontroll som hjelpemidler for å forbedre ledelse og prestasjoner, har ført til økt bruk av risiko- og sårbarhetsanalyser og identifikasjon av uønskede hendelser i arbeidet med forbedring og utvikling av tilbud og tjenester. Fokuset var tidligere, i større grad, rettet mot individuell skyld og straff, ikke mot system og ledelse. Fra et systemperspektiv fremstår det imidlertid som naturlig at systemet først og fremst står i fokus når feil oppstår, ikke personen.

Helsetjenesten har hatt plikt til å føre internkontroll siden 1. januar 1994 etter lov om statlig tilsyn med helsetjenesten (Helsetilsynsloven). Av Helsetilsynsloven § 3 fremgår det at enhver som yter helsetjeneste skal etablere internkontrollsystem for virksomheten og sørge for at virksomhet og tjenester planlegges, utføres og vedlikeholdes i samsvar med krav fastsatt i medhold av lov eller forskrift. I dette ligger blant annet at det skal utarbeides rutiner, prosedyrer, instrukser og maler som skal bidra til å sikre at saksbehandlingen følger de krav som er fastsatt i medhold av lov eller forskrift overholdes. Etter lovendring av 15. juni 2001 i Sosialtjenesteloven § 2-1, er også sosialtjenesten pålagt internkontrollplikt for tjenester etter Sosialtjenesteloven kapittel 4, 4A, 6 og 7. Endringen trådte i kraft 1. januar 2003, samtidig med felles forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten, jf. kongelig resolusjon 20. desember 2002 (Internkontrollforskriften).

Formålet med Internkontrollforskriften er å bidra til faglig forsvarlige sosial- og helsetjenester og at sosial- og helselovgivningen oppfylles gjennom krav til systematisk styring og kontinuerlig forbedringsarbeid i tjenestene, jf. § 1. Internkontroll er i forskriftens § 3 definert som systematiske tiltak som skal sikre at virksomhetens aktiviteter planlegges, organiseres, utføres og vedlikeholdes i samsvar med krav fastsatt i eller i medhold av sosial- og helselovgivningen. Innholdet i kravet til internkontroll er nærmere regulert i forskriftens § 4. Kom­munene har stor grad av frihet til å etablere internkontroll tilpasset risikoforhold, størrelsen og egenarten. Internkontrollsystemet skal blant annet beskrive virksomhetens hovedoppgaver og mål, herunder mål for forbedringsarbeidet samt hvordan virksomheten er organisert. Det skal klart fremgå hvordan ansvar, oppgaver og myndighet er fordelt. Oversikt over områder i virksomheten hvor det er fare for svikt eller mangel på oppfyllelse av myndighetskrav skal fremskaffes. Utvikling av, iverksettelse, kontroll, evaluering og forbedring av nødvendige prosedyrer, instrukser, rutiner eller andre tiltak for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av sosial- og helselovgivningen, er også pålagt. Internkontrollen skal dokumenteres, og dokumentasjonen skal være oppdatert og tilgjengelig, jf. § 5.

Forskrift om kvalitet i pleie- og omsorgstjenestene trådte i kraft 1. juni 2003, og er utformet som en internkontrollforskrift. Fra samme tidspunkt ble Forskrift om kvalitet i pleie- og omsorgstjenestene for tjenesteyting, etter Kommunehelsetjenesteloven fra februar 1997, opphevet. Kvalitetsforskriften er nå hjemlet i både Kommunehelsetjenesteloven og i Sosialtjenesteloven, og gjelder pleie- og omsorgstjenester som ytes etter begge disse lovene.

Tjenestemottakerne gis ikke rett til bestemte tjenester, men forskriften skal tydeliggjøre for kommuner og tjenestemottakere hvilke krav som bør stilles når det gjelder innhold i tjenestene. Kommunene pålegges å etablere et system av prosedyrer for å sikre at hver enkelt tjenestemottaker får de tjenestene vedkommende har behov for til rett tid, at det blir gitt et helhetlig, samordnet og fleksibelt tjenestetilbud, og at tjenestemottakeren får anledning til å medvirke ved utforming og endring av tjenestetilbudet.

Formålet med å forskriftsfeste kravene også for sosiale tjenester var først og fremst å harmonisere regelverket for sosial- og helsetjenestene, for på denne måten å gi kommunene et godt verktøy når det gjelder å stille krav til kvalitet på kommunale tjenester og tydeliggjøre hva tjenestemottakerne kan vente seg av tjenestene. Forskriften er et bidrag i arbeidet for å sikre kvalitet i tjenesteutøvelsen overfor hver enkelt tjenestemottaker i både sosial- og helsetjenestene, i og utenfor institusjon. I formålsparagrafen fremheves at respekten for egenverdet, livsførselen og selvråderetten til den enkelte skal stå sentralt i tjenesteytelsen.

Alle pleie- og omsorgstjenester gitt med hjemmel i Kommunehelsetjenesteloven eller Sosialtjenesteloven er omfattet av forskriften, uavhengig av årsaken til den enkelte tjenestemottakers behov for tjenester, og uavhengig av om vedkommende bor i institusjon eller eget hjem, jf. § 2. Forskriften stiller krav om at kommunene skal dokumentere hva de gjør for å sikre gode tjenester, men det vil være opp til den enkelte kommune å finne fram til hensiktsmessige og gode organisatoriske løsninger tilpasset lokale forutsetninger. Videre pålegges kommunene å etablere et system av prosedyrer, men regulerer ikke på hvilken måte, eller hvordan prosedyrene nærmere skal utformes.

Også etter annet regelverk er kommunene pålagt å plikt til å utøve internkontroll. Etter Personopplysningsloven § 14 skal den behandlingsansvarlige etablere og holde vedlike planlagte og systematiske tiltak som er nødvendige for å oppfylle kravene i eller i medhold av denne loven, herunder sikre personopplysningenes kvalitet. Den behandlingsansvarlige skal dokumentere tiltakene. Dokumentasjonen skal være tilgjengelig for medarbeiderne hos den behandlingsansvarlige og hos databehandleren. Dokumentasjonen skal også være tilgjengelig for Datatilsynet og Personvernnemnda. Datatilsynet er tilsynsmyndighet, og nærmere regler er gitt i forskrift. Personopplysningslovens krav til internkontroll gjelder bare i den utstrekning ikke annet følger av særskilt lov, jf. § 5. Tilsvarende plikt følger også av Helseregisterloven § 17.

14.6 Statlig tilsyn med sosial- og helsetjenesten

14.6.1 Innledning

En viktig del av statens tilsynsvirksomhet er knyttet til den kommunale sosial- og helsetjeneste. Statlig tilsyn skal bidra til å ivareta tjenestemottakerens rettsikkerhet og til at tjenestene holder tilstrekkelig kvalitet ved å påse at virksomheten utøves på en faglig forsvarlig måte og for øvrig i samsvar med lov og forskrifter. Det er imidlertid knyttet enkelte særlige problemstillinger til denne delen av tilsynsarbeidet, herunder forholdet mellom det totale omfanget av tilsyn og det kommunale selvstyret. Statlig tilsyn opererer således i et spenningsfelt mellom ulike hensyn.

”Tilsynsbegrepet kan i vid forstand forstås som et fellesbegrep for all aktivitet eller virkemiddelbruk som iverksettes for å følge opp et lovverks intensjoner. Kjernen i tilsynsrollen er imidlertid den konkrete kontrollen av pliktsubjektenes etterlevelse av en norm som allerede er fastsatt ved lov, forskrift eller enkeltvedtak, samt reaksjoner ved avvik.” St. meld. nr. 17 (2002-2003) Om statlige tilsyn

Statlig tilsyn med kommunesektoren er berørt i en rekke offentlige dokumenter de senere år. Kommunal- og regionaldepartementet tok til orde for at det burde gjennomføres en gjennomgang av hjemler om statlig tilsyn med kommunesektoren allerede i Ot.prp. nr. 42 (1991-92) Om lov om kommuner og fylkeskommuner (Kommuneloven) . Videre uttalte Kommunal- og regionaldepartementet i Ot.prp. nr. 59 (1992-93) Om tilpasning av særlovgivningen til ny kommunelov at ”Det kan også være naturlig å vurdere gjenværende tilsyns- og kontrollbestemmelser i særlovgivningen i lys av de erfaringer en vil få med praktisering av Kommunelovens § 59 om statlig kontroll med lovligheten av kommunale og fylkeskommunale avgjørelser.” St.meld. nr. 17 (2002-2003) Om statlige tilsyn omhandler ikke spørsmål knyttet til tilsyn med kommunesektoren. Det gjøres imidlertid i St.prp. nr. 66 (2002-2003).

I juni 2003 ble det satt ned et utvalg, ledet av fylkesmann Tora Aasland, med det mandat å se nærmere på statlig tilsyn med kommunene. Aasland-utvalgets mandat har en nær berøringsflate til dette utvalgets mandat. Forholdet til tilsyn med sosial- og helsetjenesten i kommunen er derfor bare i begrenset utstrekning omhandler i denne utredningen.

14.6.2 Nærmere om statlig tilsyn med sosial- og helsetjenestene

Kommunen er et selvstendig rettssubjekt, med selvstendig myndighet og et selvstendig ansvar for sin virksomhet. Statlig engasjement for å påvirke handlingsvalg kanaliseres gjennom lovgivning, instruksjonsmyndighet, budsjettvedtak og forhandlinger. Statlig tilsyn skal medvirke til at tjenestemottakerens behov for sosial- og helsetjenester ivaretas og at tjenestene drives på en faglig forsvarlig måte. Videre skal svikt i tjenesteytingen forebygges gjennom tilsyn og bidra til at ressursene brukes på en forsvarlig og effektiv måte.

Fylkesmannen fører tilsyn med sosialtjenesten i kommunene, det vil si tjenester etter Sosialtjenesteloven kapittel 4, 4A, 6 og 7. Helsetilsynet i fylket fører tilsyn med kommunehelsetjenesten, jf. Kommunehelsetjenesteloven § 6-3 og Lov om statlig tilsyn (Helsetilsynsloven) § 2. Statens helsetilsyn har det overordnede faglige tilsyn med sosial- og helsetjenesten i Norge, jf. Sosialtjenesteloven § 2-7 og Helsetilsynsloven § 1. På sentralt nivå er Statens helsetilsyn overordnet tilsynsorgan for sosial- og helsetjenesten.

Hva som inngår i ulike tilsynsorganers oppgaveportefølje varierer. Tilsynet med helsetjenesten og tjenester etter Sosialtjenesteloven kapittel 4, 4A, 6 og 7 er et virksomhetstilsyn. Virksomhetstilsyn er tilsyn med deler av tjenesten, for eksempel ved et sykehjem eller kommunens hjemmebaserte ­tjenester.

Tilsynsmyndigheten skal i størst mulig utstrekning konkretisere hvilke krav lover og forskrifter stiller til kommunens virksomhet på forhånd. En slik operasjonalisering av myndighetskravene forenkler prosessen med å avgjøre om kommunen oppfyller kravene eller ikke. Tilsynsmyndigheten skal vurdere og kontrollere at kommunen har tiltak for å ivareta tjenestemottakernes rettssikkerhet, at tiltakene virker og at de samlet sett er tilstrekkelige. For å få et bilde av hvilke tiltak kommunen har iverksatt, er det naturlig å gjennomgå eventuell skriftlig dokumentasjon og foreta intervjuer med ansatte. Dette kan være både kommunale ledere og personer som arbeider direkte med tjenestemottakerne. I tilsynsarbeidet er det et mål å avklare om de tiltak som presenteres i dokumenter eller på annen måte, faktisk gjennomføres i praksis og om de er effektive i forhold til det problem som skal løses.

Statens helsetilsyn har praksis for å utpeke et tema for årlig landsomfattende tilsyn med helsetjenesten. Fra 2004 ble sosialtjenesten omfattet av dette. Denne form for tilsyn gjennomføres likt av Helsetilsynet i fylket/fylkesmennene etter en felles veileder. I tillegg gjennomfører Helsetilsynet i fylket/fylkesmennene andre planlagte tilsyn basert på sitt kjennskap til den enkelte kommunehelsetjeneste og sosialtjeneste.

På bakgrunn av tilsynet utformes en skriftlig rapport som beskriver det som er funnet under tilsynet. Funnene som beskrives kan enten være forhold som er i samsvar med lovgivningen, forhold som bør forbedres (merknad) eller forhold som ikke er i samsvar med lovgivningen (avvik). Helsetilsynet i fylket/fylkesmannen har ansvar for å følge opp det enkelte tilsyn inntil forholdene er brakt i samsvar med lovgivningen (lukke avvik).

Hovedtyngden av tilsyn inngår som en del av tilsynsmyndighetens planlagte tilsyn. Tilsynsvirksomhet har imidlertid også bakgrunn i enkeltstående hendelser som Helsetilsynet i fylket/fylkesmannen er gjort kjent med (tilsynssak).

I Helsepersonelloven er personellet pålagt individuelle plikter og ansvar for egen yrkesutøvelse. Tilsyn med helsepersonell utløses som regel av en hendelse som medfører at tilsynsmyndigheten informeres om mulige uregelmessig­heter gjennom anmodninger om vurdering av mulige pliktbrudd etter Helsepersonelloven § 55, lovpålagte meldinger og annen informasjon. Brudd på Helsepersonelloven kan medføre admini­strative reaksjoner fra tilsynsmyndig­hetene, jf. Helsepersonelloven kapittel 11. Helsepersonellovens formål er sentral ved vurderingen av om reaksjon skal gis og eventuelt hvilken. Det fremgår av Helsepersonelloven § 1 at lovens ­formål er å bidra til sikkerhet for pasienter og ­kvalitet i helsetjenesten, samt tillit til helsepersonell og helsetjeneste. Reaksjoner kan være ­advarsel eller i grove tilfeller tilbakekall av ­autorisasjon. Det kan også gis veiledning for å motivere og bidra til bedret tjeneste­utøvelse.

Dersom kommunal virksomhet utøves på en måte som er i strid med helselovgivningen, og dette ikke blir rettet etter påpekning fra Helsetilsynet i fylket, kan Statens helsetilsyn etter nærmere vilkår gi pålegg om retting, jf. Helsetilsynsloven § 5 og Kommunehelsetjenesteloven § 6-3. Dersom fylkesmannen finner at en virksomhet etter Sosialtjenesteloven kapittel 4, 4A, 6 og 7 drives på en måte som kan ha skadelige følger for tjenestemottaker eller på annen måte er uheldig eller uforsvarlig, kan fylkesmannen gi pålegg om å rette opp forholdet. Når det gjelder tjenester etter Sosialtjenesteloven har altså fylkesmannen selv kompetanse til å gi pålegg om retting.

Utover å føre tilsyn med helsepersonell og de enkelte virksomhetene, skal Statens helsetilsyn følge med i utviklingstrekk i befolkningens helsetilstand, sosiale forhold og tjenestens ytelser for å kunne vurdere tjenestetilbudet i forhold til befolkningens behov og nasjonale mål og prioriteringer. Statens helsetilsyn skal ha generell oversikt over tilstanden i sosial- og helsetjenesten. Dette fordrer både rutinemessig overvåkning av tilgjengelige data om tjenesten og egen innsamling av data for å belyse spesifikke problemstillinger.

Tilsynsmyndigheten skal systematisere tilsynserfaringer, samle inn data, analysere og vurdere kunnskap om helsetjenesten for å kunne identifisere områder der det svikter eller er risiko for svikt, eller forhold som av andre grunner bør forbedres. Slik kunnskap brukes i neste omgang som grunnlag for å vurdere behov for tilsyn med virksomheter.

Tilsynsmyndigheten har imidlertid også en veilederrolle, og skal i samarbeid med kommunene legge grunnlag for bedre tjenester, jf. Helsetilsynsloven § 2. Det er viktig for tilsynets legitimitet at tilsynsfunksjonen ikke påvirkes av hvordan veiledning tidligere er utført. Det er ikke usannsynlig at en tilsynsmyndighet vil være tilbakeholdende med å kritisere egne råd, noe som kan tale for å skille mellom tilsynsrollen og veilederrollen. Et skille mellom veilednings- og tilsynsetater gjør imidlertid forvaltningen mindre oversiktlig og innebærer at tjenestemottakerne får flere statsorganer å forholde seg til.

Også andre statsetater har tilsynsoppgaver i forhold til de kommunale sosial- og helsetjenestene. Dette gjelder ikke minst Arbeidstilsynet som har tilsyn med arbeidervern og arbeidsmiljø, innbefattet arbeidstidsordninger og Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB), som er fagmyndighet for kommunale og interkommunale brannvesen, det lokale eltilsyn og fylkesmennenes beredskapsarbeid. DSB forvalter saker som hører inn under Lov om vern mot brann, eksplosjon og ulykker med farlig stoff og om brannvesenets redningsoppgaver, Lov om tilsyn med elektriske anlegg og elektrisk utstyr, Lov om kontroll med produkter og forbrukertjenester og Lov om Sivilforsvaret. Videre har Statens strålevern tilsyn med bruk av ioniserende strålekilder i diagnostikk og behandling, jf. Lov om strålevern og bruk av stråling § 18, Datatilsynet med behandling av personopplysninger, jf. Personopplysningsloven § 42 og Mattilsynet fører tilsyn med overholdelse av Matloven, jf. § 27. Statens helsetilsyn og Helsetilsynet i fylkene er gjennom Helsetilsynsloven tillagt ansvaret for det faglige tilsynet med tjenesteytelsene i helsetjenesten. Selv om det ikke følger direkte av hjemmelsgrunnlaget for tilsynsetatene, bør tilsyn samordnes i forhold til sosial- og helsetjenesten der det er mulig.

En særlig problemstilling, som statlig tilsyn med kommunesektoren reiser, er hvorvidt det skal være mulig for sentrale myndigheter å instruere eller overprøve tilsynene i enkeltsaker. Tilsynenes uavhengighet er i mange sammenhenger fremhevet som en forutsetning for at tilsynene skal fatte beslutninger på et rent faglig grunnlag. Uavhengighet er derfor også nedfelt som en forutsetning i enkelte internasjonale konvensjoner og direktiv Norge er forpliktet til å følge, se bl.a. EUs personverndirektiv (95/46/EF) artikkel 28.

Dagens modell med at fylkesmannen ivaretar kommunerettet tilsyn på de fleste områdene, innebærer muligheter for politisk styring, ettersom fylkesmannen er underlagt departementene. Uavhengighet i forbindelse med tilsyn med kommunene behøver ikke nødvendigvis bety uavhengighet fra staten, men uavhengighet fra kommunen.

14.7 Utvalgets vurdering

Kommunen har ansvar for å organisere tildeling og gjennomføring av tjenester. Kommunalt ansvar muliggjør et lett tilgjengelig, faglig forsvarlig, koordinert og lokalt tilpasset tilbud. Lokal frihet og ansvar stiller imidlertid, etter utvalgets oppfatning, krav til et system med tilsyn og kontroll som ivaretar rettssikkerheten til den enkelte tjenestemottaker og sikrer at tjenesten holder akseptabel kvalitet. Samtidig er utvalget av den oppfatning at kommunale kontroll- og beslutningssystemer bør videreutvikles, slik at kommunen selv i størst mulig utstrekning påser at faglige og rettsikkerhetsmessige forhold ivaretas.

Etter utvalgets oppfatning fremstår det ikke som hensiktsmessig å endre systemet med kommunale planer, konsekvensutredninger og egenkontroll. Dette er sektorovergripende kontrollmekanismer, som i hovedsak er regulert i tilstøtende lovgivning. Når det gjelder krav til internkontroll, er det funnet naturlig å innta krav om dette i utkastet. Etter forslaget skal kommunen føre internkontroll for å sikre oppfyllelse av tjenestemottakernes behov og at virksomheten er i overensstemmelse med lover, forskrifter og vedtak i medhold av lov, se forslaget § 11-1. Kommunen må kunne gjøre rede for hvordan den oppfyller denne plikten. Forslaget innebærer imidlertid i begrenset utstrekning en realitetsendring. Helsetjenesten har hatt plikt til å føre internkontroll siden 1. januar 1994 etter Helsetilsynsloven. Etter lovendring av 15. juni 2001 i Sosialtjenesteloven § 2-1 (i kraft 1. januar 2003), er også sosialtjenesten pålagt internkontrollplikt for tjenester etter Sosialtjenesteloven kapittel 4, 4A, 6 og 7. Forslaget innebærer at internkontrollplikten også omfatter økonomisk sosialhjelp.

Hvor nivået mer konkret ligger i den rettslige standarden ”nødvendig sosial- og helsetjenester” kan ikke være uttømmende regulert i regelverket. Statlig tilsyn er etter utvalgets oppfatning nødvendig for å sikre en enhetlig nasjonal standard, så vel som andre nasjonale mål for tjenesteytingen som rettssikkerhet, ivaretakelse av brukerperspektiv, kvalitet og lignende.

I et harmoniseringsperspektiv har lik tilsynsordning for tilgrensende områder, herunder institusjoner, mange fordeler og vil lette samordningen. Felles tilsynsordninger vil også kunne legge til rette for at flere etater samordner sine tilsyn, noe som igjen vil kunne føre til at det i større grad settes fokus på system og samordning, og ikke kun innholdet i enkelttjenester.

Statens helsetilsyn bør etter utvalgets oppfatning fortsatt ha det overordnede tilsyn med sosial- og helsetjenesten i landet, samt påse at virksomheten drives på en faglig forsvarlig måte og ellers i samsvar med lov og forskrifter, se forslaget § 12-2. Etatens navn bør imidlertid endres til Statens sosial- og helsetilsyn, for på en bedre måte synliggjøre at ansvarsområdet dekker over to fagområder. Videre er det viktig at Statens sosial- og helsetilsyn kan kreve at organer som utfører oppgaver etter denne loven, uten hinder av taushetsplikt, skal gi de opplysninger og meldinger som er nødvendige for at tilsynet kan utføre sine oppgaver. Det er imidlertid fylkesmannen som bør føre det praktiske tilsyn med virksomhetene etter loven her, og påse at de tjenester som gis er faglig forsvarlige og ellers i samsvar med lov og forskrifter, jf. forslaget § 12-1. Også fylkesmannen må uten hinder av taushetsplikt kunne kreve innsyn i de opplysninger som er nødvendige for å utføre sine oppgaver.

Hvis virksomhet etter loven drives på en måte som kan ha skadelige følger for tjenestemottaker eller på annen måte er uheldig eller uforsvarlig, er utvalget av den oppfatning at fylkesmannen, og eventuelt Sosial- og helsetilsynet i siste instans, bør kunne gi pålegg om å rette opp forholdet, jf. forslaget § 12-1.

På tilsynsområdet er det allerede foretatt grep for å bidra til harmonisering av tilsynet med sosial- og helsetjenesten. Dette gjelder særlig Statens helsetilsyns rolle som overordnet ansvarlig på tilsynsområdet, innlemmingen av fylkeslegen i fylkesmannsembetet og felles forskrift om internkontroll. Likevel er det en del ulikheter, særlig at Statens helsetilsyn har en direkte styringslinje utenom fylkesmannen til Helsetilsynet i fylket. Videre har Helsetilsynet i fylket, i motsetning til fylkesmannen, ikke adgang til å gi pålegg om retting overfor kommunene. Det må gis av Statens helsetilsyn. Utvalgets forslag innebærer ytterligere bidrag i arbeidet med harmonisering knyttet til tilsyn.

Utvalget er innforstått med at utstrakt systemrevisjon har mange fordeler. Etter utvalgets oppfatning er det imidlertid viktig å påpeke at denne type tilsyn må komme i tillegg til, ikke som erstatning for, individrettet tilsyn. Individrettet tilsyn utløses som regel av en hendelse som medfører at tilsynsmyndigheten informeres om mulige uregelmessigheter. Dette kan være hendelser som nødvendiggjør umiddelbare og konkrete undersøkelser fra tilsynsmyndigheten, og som ikke nødvendigvis skyldes mangler ved systemet.