7 Avgjørelser, vedtak og forvaltningsklage

7.1 Innledning

I den kommunale sosial- og helsetjenesten blir det fattet en stor mengde avgjørelser eller beslutninger. De fleste av disse beslutningene er ikke underlagt formkrav, men inngår som en del av den daglige tjenesteytingen. Avgjørelser som generelt eller konkret er bestemmende for rettigheter og plikter for tjenestemottakere må imidlertid oppfylle bestemte krav til beslutningsprosess, utforming av avgjørelsen og overprøvingsmuligheter. Dette er avgjørelser som trekker de ytre rammene for tjenestetilbudet og bestemmer i mer eller mindre generell form hva tjenestemottaker skal få. Tjenestene skal ofte ytes over lang tid, og har stor betydning for både tjenestemottaker og kommunen.

Språklig sett fremstår begrepene avgjørelse, beslutning og vedtak som svært like. I juridisk terminologi er det imidlertid et vesentlig skille ved at ”vedtak” og ”enkeltvedtak” er knyttet til Forvaltningslovens terminologi, og er her begrep med snevrere betydning enn ”avgjørelse” ved at det bare omfatter bestemte typer slike. For partens rettigheter under saksbehandlingen og etter at avgjørelse er truffet er det av betydning om en avgjørelse er et enkeltvedtak eller ikke. Således gjelder Forvaltningslovens regler om saksforberedelse og klage (kapittel IV og VI) bare for enkeltvedtak.

Adgang til å gi uttrykk for generell kritikk og fremme konkrete klager er viktig i et demokratisk samfunn. For at rettigheter som er fastsatt i lov skal oppleves som reelle, er det en forutsetning at de kan håndheves gjennom forvaltningsklage eller andre former for forvaltningsmessig eller rettslig overprøving. I den utstrekning det treffes beslutninger som er basert på et ikke-rettslig forvaltningsskjønn (”fritt skjønn”), er forvaltningsklage i praksis så å si den eneste måten man kan få overprøvd og dermed kvalitetssikret den avgjørelse som er truffet.

Kritikk og klager avspeiler ofte mangelfull kunnskap og informasjon fra tjenestemottakerens side. Sosial- og helsetjenesten har plikt til å veilede og gi tjenestemottakerne nødvendige opplysninger om tjenesten, også når det fremsettes klage eller kritikk. Klage og kritikk har en viktig funksjon som utgangspunkt for samtale og veiledning, og en avvisende holdning vil kunne skape eller opprettholde unødig mistillit og misnøye.

I Kommunal- og regionaldepartementets retningslinjer for fremtidig statlig regelverk rettet mot kommunesektoren (pkt. 5), fastsatt av Regjeringen i september 2002, er det gitt uttrykk for at kommunene, av hensyn til fleksibilitet og effektiv tjenesteproduksjon, selv bør organisere saksbehandlingen ut fra lokale forhold og behov. Det forutsettes i retningslinjene at organiseringen skjer på en måte som ivaretar grunnleggende saksbehandlingskrav, og er ikke ment å endre praktiseringen av Forvaltningsloven eller Offentlighetsloven.

I St. meld. nr. 45 (2002-2003) Betre kvalitet i dei kommunale omsorgstenestene punkt 5.2 går det frem at regjeringen ønsker å endre Kommunehelsetjenesteloven og Sosialtjenesteloven slik at vedtak om plass i institusjon blir supplert med spesifiserte enkeltvedtak der tilbudet som tjenestemottakeren skal få, konkretiseres. I Innst. S. nr. 163 (2003 - 2004) om bedre kvalitet i pleie- og omsorgstjenesten støtter stortingskomiteen forslaget om at det skal fattes spesifiserte enkeltvedtak om innholdet i tjenesten ved tildeling av plass i sykehjem. Komiteen legger til grunn at meningen er at dette skal komme i tillegg til et generelt enkeltvedtak om tildeling av plass i institusjon, og ikke komme som erstatning for dette. På bakgrunn av at forslaget berører sentrale problemstillinger i mandatet for lovutvalget, anmodet Sosialdepartementet ved brev 16.12.03 om at utvalget skulle vurdere forslaget som en del av sitt arbeid, dersom utvalget hadde mulighet for det. Dette er nærmere behandlet i punkt 7.4.

7.2 Nærmere om avgjørelser og vedtak

Begrepet vedtak er definert i Forvaltningsloven § 2 første avsnitt bokstav a. Det er en avgjørelse som treffes under utøving av offentlig myndighet og som generelt eller konkret er bestemmende for rettigheter og plikter til private personer (enkeltpersoner eller andre private rettssubjekter). Vedtakene er delt inn i to undergrupper, enkeltvedtak og forskrifter. Avgjørende for om det er et enkeltvedtak eller en forskrift, er om beslutningen gjelder henholdsvis en eller flere bestemte personer, eller et ubestemt antall eller en ubestemt krets av personer, jf. Forvaltningsloven § 2 første avsnitt bokstav b og c.

Sosialtjenesteloven følger etter lovens § 8-1 første avsnitt i utgangspunktet Forvaltningslovens saksbehandlingsregler, men det er gjort enkelte unntak, jf. § 8-1 andre avsnitt. Er det flere som samtidig søker en tjeneste det er knapphet på, regnes de således ikke som parter i samme sak. Videre kan søkere som mener seg forbigått, ikke klage over at andre har fått ytelsen. Samme regel er gitt i Kommunehelsetjenesteloven § 2-1 femte avsnitt.

Etter Kommunehelsetjenesteloven er utgangspunktet etter lovens § 2-1 tredje og fjerde avsnitt at Forvaltningslovens regler ikke gjelder for vedtak etter loven. Samme regel er fastslått for helsetjenester generelt i Pasientrettighetsloven § 2-7. For kommunehelsetjenesten er det imidlertid gjort unntak fra unntaket for vedtak om hjemmesykepleie og vedtak om tildeling eller bortfall av plass i sykehjem eller boform for heldøgns omsorg og pleie. For disse vedtakene skal Forvaltningslovens bestemmelser i kapittel IV og V om enkeltvedtak følges. I Norsk lovkommentar til Kommunehelsetjenesteloven, Leif Oscar Olsen (ajourført sommeren 2002), bemerkes at unntaket i § 2-1 tredje avsnitt gjelder hele Forvaltningsloven, ikke bare bestemmelsene om enkeltvedtak. Det anføres også at dette nok ikke var tilsiktet, og at alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper tilsier at Forvaltningslovens regler om habilitet og alminnelige saksbehandlingsregler (kapittel II og III) må gis tilsvarende anvendelse.

Den overveiende del av beslutninger fattet i kommunehelsetjenesten, som for eksempel ved legekonsultasjoner, omfattes således ikke av bestemmelsene om enkeltvedtak. Dette må ses i sammenheng med Pasientrettighetsloven som utfyller bestemmelsene i Kommunehelsetjenesteloven og langt på vei gi rettssikkerhetsgarantier av samme kvalitet som det som ellers ville følge av Forvaltningslovens regler om enkeltvedtak. Pasientrettighetslovens formål er å bidra til å sikre befolkningen lik tilgang på helsehjelp av god kvalitet ved å gi pasienter rettigheter overfor helsetjenesten. Bestemmelsene skal bidra til å fremme tillitsforholdet mellom pasient og helsetjeneste og ivareta respekten for den enkelte pasients liv, integritet og menneskeverd, se § 1-1.

7.3 Klage på sosial- og helsetjenester

Den som ikke er tilfreds med et forvaltningsvedtak, har lovbestemt klageadgang. Fungerende klageordninger er viktige virkemidler for å ivareta tjenestemottakernes rettssikkerhet. Reglene om saksbehandling og klage skal sikre at de som søker om sosial- og helsetjenester, får de tjenestene de har krav på. Tilsyn med tjenesteutøvelsen er et annet virkemiddel for å ivareta enkeltindividets rettsikkerhet, og er særlig viktig i forhold til personer som har vanskeligheter med å ivareta sine egne interesser. Spørsmål om tilsyn er behandlet i Krav om planer, konsekvensutredninger og tilsyn.

Både i sosialtjenestesaker og helsetjenestesaker skal det foretas en konkret, individuell vurdering av søkerens situasjon. Etter Kommunehelsetjenesteloven § 2-4 kan den som søker helsehjelp påklage en avgjørelse etter § 2-1 (rett til helsehjelp) til et kommunalt klageorgan. Klageorganet består av tre til fem medlemmer, jf. Kommunehelsetjenesteloven § 2-4 første avsnitt. Tilsvarende gjelder for avgjørelser etter § 2-1a (pasientrettigheter i fastlegeordningen). Går avgjørelsen imot klager eller avvises klagen, kan det videreklages til Helsetilsynet i fylket. Kommunehelsetjenesteloven legger således opp til at klageren kan bli nødt til å sende to klager. Enkelte kommuner har derfor etablert en praksis hvor det kommunale klageorganet oversender klagen til Helsetilsynet i fylket for endelig vurdering og avgjørelse, etter at klageren er gitt mulighet til å kommentere utfallet av det kommunale klageorganets avgjørelse. Forvaltningslovens regler om klage gjelder for øvrig. Dette innebærer at saker om rett til nødvendig helsehjelp i prinsippet kan bli behandlet av tre instanser, henholdsvis vedtaksinstansen, det kommunale klageorganet og Helsetilsynet i fylket.

En pasient kan også velge å klage etter Pasientrettighetsloven § 7-2. Klageadgangen etter Pasientrettighetsloven omhandler blant annet rett til nødvendig helsehjelp, rett til vurdering, rett til medvirkning og tilpasset informasjon, rett til individuell plan og barns rett til samvær og aktivitet i helseinstitusjon. Pasienten, eventuelt representant for denne, fremmer anmodning om oppfyllelse etter § 7-1 innen fire uker etter at vedkommende fikk eller burde ha fått tilstrekkelig kunnskap til å fremme en slik anmodning, jf. § 7-5. Anmodningen rettes til vedkommende helsepersonell personlig, helsepersonellets overordnede eller til helseinstitusjonen. Mottakeren av anmodningen vurderer om det er grunnlag for å etterkomme den. Dersom den som yter helsehjelp avviser anmodningen etter § 7-1 eller mener at rettighetene er oppfylt, kan det ­klages til Helsetilsynet i fylket, jf. § 7-2. Klagen skal være skriftlig, jf. § 7-3. Helsetilsynet i fylket foretar en endelig vurdering og avgjørelse. Kommunen kan imidlertid bestemme at klager skal sendes via et kommunalt klageorgan som kan omgjøre avgjørelsen til gunst for pasienten. Dersom avgjørelsen i det kommunale klageorganet går pasienten imot, videresendes klagen til Helsetilsynet i fylket.

Pasienten kan fritt velge hvilken av disse to klageordningene vedkommende vil benytte.

I tillegg kan en pasient klage på forhold som gjelder rett til tjenester eller handlinger etter blant annet Tannhelsetjenesteloven § 2-3 og Helsepersonelloven §§ 42 og 44. Klageadgangen etter Helsepersonelloven er knyttet til rettigheter vedrørende retting og sletting av journal. Anmodning om vurdering av mulige pliktbrudd etter Helsepersonelloven § 55 er en tilsynsoppgave, men vil for tjenestemottakeren i praksis kunne fremstå som en klagemulighet.

Sosialtjenesteloven § 8-6 gir rett til å klage på enkeltvedtak i henhold til Sosialtjenesteloven. Fylkesmannen er klageinstans. Klageadgangen til fylkesmannen gjelder ikke saker som etter lovens kapittel 9 og 4A hører under fylkesnemnda, dvs. saker om tvangsbruk overfor rusmiddelmisbrukere eller psykisk utviklingshemmede. Her er det gitt særlige regler (se nedenfor). Selv om det ikke er lovpålagt, kan kommunestyret beslutte at klagesaker først skal behandles av et kommunalt klageorgan, jf. Forvaltningsloven § 33 og Sosialtjenesteloven § 8-5a. Klage fremsettes overfor den instans som har fattet vedtaket, se Forvaltningsloven § 28 første avsnitt. Vedtaksinstansen vurderer om det er grunnlag for å endre eller oppheve vedtaket. Oppheves eller endres vedtaket må det fattes nytt vedtak. Klagen oversendes fylkesmannen for endelig vurdering og avgjørelse, dersom vedtaksinstansen opprettholder sitt opprinnelige vedtak (Forvaltningsloven § 33).

Fylkesmannen er klageinstans ved klage over tvangsbruk overfor psykisk utviklingshemmede i nødsituasjoner i medhold av Sosialtjenesteloven § 4A-5 tredje avsnitt bokstav a, se § 4A-11 første avsnitt. I tillegg skal fylkesmannen godkjenne kommunenes vedtak etter Sosialtjenesteloven § 4A-5 tredje avsnitt bokstav b og c (planlagte tvangstiltak overfor utviklingshemmede), se Sosialtjenesteloven § 4A-7 siste avsnitt, jf. § 4A-8. Uten slik godkjenning kan disse tiltakene ikke iverksettes. Klageinstansen for disse vedtakene er fylkesnemnda for sosiale saker, se § 4A-11 andre avsnitt

I saker om tvang overfor rusmisbrukere fremmer kommunen saken for fylkesnemnda, som fatter eventuelle vedtak om bruk av tvang, se Sosialtjenesteloven § 6-2 andre avsnitt og § 6-2a første avsnitt (forutsetningsvis). Fylkesnemndas vedtak kan bringes inn for tingretten, se § 9-10 første avsnitt. Kommunen kan fatte midlertidig vedtak om bruk av tvang, som må godkjennes av fylkesnemndas leder innen 48 timer, se § 6-2 fjerde avsnitt og § 6-2a femte avsnitt, begges første og andre setning. Fylkesnemnda er da klageinstans, se § 6-2 fjerde avsnitt og § 6-2a femte avsnitt, begges siste setning. Klageinstansen prøver blant annet om de formelle krav til saksbehandlingen er overholdt, og kan be om tilleggsopplysninger dersom dette er nødvendig. Vedtaket kan også bli opphevet av klageinstansen, som kan sende saken i retur til kommunen for fornyet vurdering og avgjørelse dersom saken eksempelvis inneholder saksbehandlingsfeil eller ikke anses tilstrekkelig utredet, se Forvaltningsloven § 34.

Fylkesmannen eller Helsetilsynet i fylket kan som alminnelig utgangspunkt prøve alle sider av vedtaket, se Forvaltningsloven § 34 andre avsnitt første setning. Ved prøvingen av det frie skjønn (forvaltningsskjønnet) i klagesaker etter Sosialtjenesteloven kan vedtaket likevel bare endres når skjønnet er åpenbart urimelig, jf. lovens § 8-7. For saker etter Kommunehelsetjenesteloven og Pasientrettighetsloven er det vanlig å anta at de alminnelige reglene etter Forvaltningsloven § 34 kommer til anvendelse, med den konsekvens at klageinstansen har rett og plikt til å prøve alle sider av saken. Slik de to lovene er utformet, er dette likevel ikke opplagt. Kommunehelsetjenesteloven § 2-4 første avsnitt gir klagerett over ”avgjørelsen etter § 2-1”, og denne bestemmelsen omtaler bare retten til ”nødvendig helsehjelp”, med andre ord det tjenestemottaker har rettslig krav på. Tilsvarende gir Pasientrettighetsloven klagerett hvis den som skal gi helsetjenesten ”avviser anmodningen etter § 7-1 eller mener at rettighetene er oppfylt”, noe som er nærliggende å forstå som en rett til klage over at man ikke har fått de spesifiserte rettighetene som er nevnt i § 7-1.

Helsetilsynet i fylkets overprøvingskompetanse følger ellers reglene i Forvaltningsloven § 34. Dersom vilkårene for å behandle klagen ikke foreligger, skal klageinstansen avvise saken, jf. likevel § 31 om adgang til å ta en sak opp til behandling selv om klagefristen er overskredet. Klageinstansen er ikke bundet av at underinstansen har ansett vilkårene for klagebehandling for å foreligge. Tas klagen under behandling, kan klageinstansen prøve alle sider av saken og herunder ta hensyn til nye omstendigheter. Helsetilsynet i fylket skal vurdere de synspunkter som klageren kommer med, og kan også ta opp forhold som ikke er berørt av ham eller henne. I den utstrekning Helsetilsynet i fylket finner grunnlag for og grunn til å overprøve forvaltningskjønnet (”det frie skjønn”) ved tildelingsbeslutningen, skal det, som statlig organ og klageinstans for vedtak truffet av en kommune, legge vekt på hensynet til det kommunale selvstyre ved prøvingen. Vedtaket kan ikke endres til skade for klageren, med mindre dennes interesser finnes å måtte vike for hensynet til andre privatpersoner eller offentlige interesser.

Klageinstansen kan selv treffe nytt vedtak i saken eller oppheve det og sende saken tilbake til underinstansen til helt eller delvis ny behandling. Som anført ovenfor er det vanlig å anta at overprøvingskompetansen til Helsetilsynet i fylket er videre enn den fylkesmannen har i sosialtjenestesakene. Helsetilsynet i fylket skal imidlertid i alle fall være tilbakeholden med å overprøve det kommunale frie skjønn, jf. Forvaltningsloven § 34 andre avsnitt, og legge vekt på hensynet til det kommunale selvstyre. Spillerommet for det kommunale forvaltningsskjønnet er begrenset i helsetjenestesakene, da det er en helsefaglig vurdering som skal ligge til grunn for vurderingen og avgjørelsen i den konkrete sak. Det er derfor i praksis kun der kommunen står overfor valg mellom alternative, likeverdige tiltak for å dekke et behov at det kommunale skjønn kan få betydning, og det kan bli spørsmål om overprøving av forvaltningsskjønnet.

Vedtak som Helsetilsynet i fylket og fylkesmannen fatter i sosial- og helsetjenestesakene skal treffes som enkeltvedtak (Forvaltningsloven Harmonisering). Statens helsetilsyn er overordnet klageorgan for klagesaker etter Kommunehelsetjenesteloven og Sosialtjenesteloven. Som utgangspunkt er disse vedtakene endelige, fordi klageinstansens vedtak i klagesaker ikke kan påklages, jf. Forvaltningsloven § 28 femte avsnitt.

Gangen i klagesakene er altså noe forskjellig, avhengig av hvorvidt det dreier seg om saker som omfattes av Kommunehelsetjenesteloven, Pasientrettighetsloven eller Sosialtjenestelovens bestemmelser.

Etter Kommuneloven § 59 kan tre eller flere medlemmer av kommunestyret sammen bringe avgjørelser truffet av folkevalgt organ eller den kommunale administrasjon inn for departementet (fylkesmannen) til kontroll av avgjørelsens lovlighet. Dette gjelder alle typer beslutninger som tas i kommunen, ikke bare enkeltvedtak. Krav om lovlighetskontroll framsettes for det organ som har truffet den aktuelle avgjørelse. Hvis dette opprettholder avgjørelsen, oversendes saken til fylkesmannen. Ved lovlighetskontroll skal det tas stilling til om avgjørelsen er innholdsmessig lovlig, er truffet av noen som har myndighet til å treffe slik avgjørelse, og er blitt til på lovlig måte. Fylkesmannen skal oppheve avgjørelsen hvis det er gjort slike feil at den er ugyldig. Fylkesmannen kan på eget initiativ ta en avgjørelse opp til lovlighetskontroll. Videre kan fylkesmannen kreve at kommunen gir opplysninger om enkeltsaker eller sider av kommunens virksomhet. Fylkesmannen har rett til innsyn i alle kommunale og fylkeskommunale saksdokumenter.

7.4 Utvalgets vurdering

I et harmoniseringsperspektiv fremstår det som uheldig at regelverket om saksbehandling og klage for i hovedsak likeartede tjenester innen den kommunale sosial- og helsetjenesten er så uensartede. En tilfredsstillende samordnet forvaltning av kommunale sosial- og helsetjenester forutsetter like saksbehandlingsregler, uavhengig av om dette er sosial- eller helsetjenester. Dette er spesielt viktig i forhold til de vanskeligheter publikum opplever knyttet til ivaretakelse av rettigheter. Det er også tungvint for kommunene selv å skulle holde saksbehandlings- og klageregler fra hverandre, hvis saken angår ulike sider ved ett og samme tjenestemottakerforhold. I tillegg er det lite rasjonelt med et så komplisert og lite samordnet regelverk.

Utvalget foreslår at de forvaltningsrettslige prinsipper og Forvaltningslovens bestemmelser kommer til anvendelse på vanlig måte ved alle tildelingsbeslutninger innen den kommunale sosial- og helsetjenesten, med de særregler som er innarbeidet for tildelingsbeslutninger i en konkurransesituasjon. Det er viktig å presisere at de mer vidtgående saksbehandlings- og klagereglene i Forvaltningsloven kapittel IV-VI bare gjelder for avgjørelser som faller inn under Forvaltningslovens enkeltvedtaksbegrep, i praksis tildelingsbeslutninger. Disse reglene gjelder ikke diagnostiske vurderinger og faktiske handlinger, jf. Helsepersonelloven § 3 tredje avsnitt, som definerer helsehjelp som enhver handling som har forebyggende, diagnostisk, behandlende, helsebevarende eller rehabiliterende mål og som utføres av helsepersonell . Behovet for at de forvaltningsrettslige prinsipper legges til grunn ved tildelingsbeslutninger fremstår som særlig påtrengende i de tilfeller hvor det er et behov for helsehjelp over tid og samordnet hjelp, men kan også være uttalt i situasjoner hvor det må foretas en rasjonering av visse typer helsetilbud ut fra ressursmessige grunner. Det foreslås derfor at vedtak om tildeling av tjeneste eller stønad skal regnes som enkeltvedtak i forhold til Forvaltningsloven kapittel IV – VI, jf. utkastet § 4-1. Ettersom tildeling av helsetjenester er fordeling av offentlige midler, tilsier det at man så langt det er mulig også bør følge de forvaltningsrettslige prinsipper om habilitet og de alminnelige saksbehandlingsregler (kapittel II og III) ved spørsmål om tildeling, endring, bortfall eller avslag på søknad om helsetjenester.

I St. meld. nr. 45 (2002-2003) Betre kvalitet i dei kommunale omsorgstenestene punkt 5.2 går det frem at regjeringen ønsker å endre Kommunehelsetjenesteloven og Sosialtjenesteloven slik at vedtak om plass i institusjon blir mer spesifisert og tjenestetilbudet konkretisert. Begrunnelsen er at det vil kunne styrke rettssikkerheten til tjenestemottakeren, fordi det blir lettere å få oversikt over hva tjenestetilbudet faktisk omfatter, og således også enklere å vurdere spørsmålet om klage. Slik saksbehandlingsreglene knyttet til vedtak om plass i kommunale institusjoner blir praktisert i dag, får tjenestemottaker et vedtak om plass, uten at innholdet i tjenestetilbudet blir konkretisert. Stortingskomiteen ga sin tilslutning til forslaget, jf. Innst. S. nr. 163 (2003 - 2004) om bedre kvalitet i pleie- og omsorgstjenesten. Komiteen la til grunn at dette skal komme i tillegg til enkeltvedtak om tildeling av plass i institusjon og ikke komme til erstatning for dette.

Utvalget forstår dette slik at tjenestemottakers rettigheter ikke behøver forankres i flere spesifiserte enkeltvedtak om enkeltelementer i tjenestetilbudet. En slik oppdeling av beslutningsprosessen og en eventuell overprøving av vedtak som treffes, vil passe dårlig hvis målet er å legge forholdene til rette for en mest mulig samlet og enhetlig vurdering av tjenestemottakers behov. I tråd med dette er utkastets fokus rettet mot helhetlige, individuelt tilpassede og faglig forsvarlige løsninger, uten at dette uten videre knyttes opp til formelle vedtak om bestemte typer tjenestetilbud eller høy spesifiseringsgrad i selve vedtaket (se Rett til individuelle og faglig forsvarlige tjenester). I denne forbindelse skal også bemerkes at oppfyllelsen av krav om mer spesifiserte enkeltvedtak fort vil kunne få preg av vage og standardiserte tilbud fra kommunen, uten grunnlag i individuell faglig vurdering. Utvalget er derfor av den oppfatning at en mer utpenslet spesifisering av tjenestetilbudet i form av flere enkeltvedtak ikke vil være egnet til å bedre tjenestemottakers stilling. Spesifikasjonen av det tilbudet som skal gis, bør i stedet komme til uttrykk i et enkeltvedtak som konkretiserer det samlede tilbud, og i individuell plan om slik skal utarbeides. I tillegg bør det stilles generelle kvalitetskrav i forskrifts form, som for eksempel gjeldende kvalitetsforskrift. Utkastet er basert på den oppfatning at den beste måten å styrke tjenestemottakernes rettssikkerhet på, er individuelt tilpassede, helhetlige og faglig forsvarlige løsninger som angir en målsetting for tilbudet og et tjenestenivå, med en god spesifisering av hva slags tjenestetilbud som skal gis. Dette skal likevel ikke avskjære endringer med hensyn til hvor tjenesten skal gis eller enkeltheter i behandlings- omsorgs- eller rehabiliteringsopplegg som ikke innebærer en vesentlig svekkelse av tilbudet (se Rett til individuelle og faglig forsvarlige tjenester).

Utvalget foreslår å lovfeste en rett til samlet vedtak når tjenestemottakeren har behov for flere former for ytelser, jf. utkastet § 3-8. Dette vedtaket er et enkeltvedtak og vil måtte angi hvilke typer tjenester og tiltak som skal tilbys, men uten at enkeltelementer i vedtaket gjøres til egen sak og potensiell klagegjenstand. Som hovedregel skal et slikt vedtak fattes i tilknytning til utarbeidelse av individuell plan. Samlet vedtak skal også treffes for andre som mottar flere former for tjenester hvis tjenestemottaker ber om det, og ellers når det er ønskelig av hensyn til samordning av tjenestetilbudet. Etter utvalgets mening bør dette vedtaket kunne gjelde også andre områder enn sosial- og helsesektoren, for eksempel der tjenestemottakeren mottar tjenestetilbud som omfatter skole- og fritidstilbud, sosiale tjenester og helsetjenester.

Et viktig element i utvalgets forslag er å tydeliggjøre og legge større vekt på kravet til faglig forsvarlighet i tjenestetilbudet, samtidig som kommunene skal ha stor grad av frihet til å organisere tjenestene etter lokale prioriteringer og variasjoner. Det er totaliteten av den enkeltes behov og i hvilken grad kommunens tjenestetilbud dekker dette behovet, som etter utvalgets oppfatning er det avgjørende, ikke detaljene i de enkelte deltjenester. Utvalget viser for øvrig til at det ikke er ønskelig å videreføre lovkrav om typer institusjoner, så som aldershjem og sykehjem, se Rett til individuelle og faglig forsvarlige tjenester.

Ved å innføre krav om et samlet vedtak vil vi kunne oppnå at tjenestemottaker, og eventuelt pårørende, få bedre mulighet til å vurdere om de enkelte delene av tjenestetilbudet, samlet sett, tilfredsstiller behovet, og om de lovfestede rettighetene blir sikret på en tilfredsstillende måte. Samlet vedtak vil også kunne gjøre det lettere for kommunene å få oversikt over tjenestemottakerens individuelle behov, noe som igjen vil kunne gjøre det lettere å utnytte ressursene best mulig. På denne måten vil hva som skal gis av tjenester, og målsettingen med disse, tydeliggjøres i større grad enn i dag.

Hvis det er truffet samlet vedtak etter forslaget, skal reglene om begrunnelsesplikt og klage bare gjelde det samlede vedtak, ikke de enkelte delene av dette. Hvis det foreligger et samlet vedtak, normalt basert på en individuell plan, er det lite meningsfullt for klageinstansen å skulle ta stilling til enkeltelementer i tjenestetilbudet, løsrevet fra den helhetlige sammenhengen. Utvalget foreslår derfor at tjenestemottaker alltid må gå veien om klage over hele tilbudet, ikke bare deler av det. Det innebærer at det kan foretas en helhetlig vurdering av tjenestemottakers situasjon og behov ved klagebehandlingen, med mulighet for å endre også andre sider av det samlede vedtaket enn det som er påklaget.

Dette blir dermed et insitament for kommunen til å fatte samlet vedtak i komplekse situasjoner, og det legger forholdene til rett for en mer ryddig klagebehandling. Tilsvarende gjelder beslutninger om den praktiske gjennomføringen av tjenestetilbudet, innenfor de rammer som er forutsatt i tildelingsvedtaket. Beslutninger knyttet til den praktiske gjennomføringen kan i noen situasjoner være relativt inngripende avgjørelser i forhold til tjenestemottaker. Det gjelder spørsmålet om enkeltbeslutninger som tas i forbindelse med tjenesten, typisk når og hvordan tjenesten skal gis.

Etter gjeldende regelverk er det to forskjellige instanser som skal behandle klager på kommunale sosial- og helsetjenester, avhengig av i hvilken lov tjenestene er hjemlet, henholdsvis fylkesmannen og Helsetilsynet i fylket. Helsetilsynet i fylket er administrativt underlagt fylkesmannsembetet, mens Statens helsetilsyn er faglig overordnet instans.

Et slikt tosporet system fremstår som uoversiktlig for tjenestemottakeren, og kan være særlig uheldig ved sammensatte tjenester. I verste fall kan klager på likeartede tjenester få forskjellig utfall avhengig av om Helsetilsynet i fylket eller fylkesmannen har behandlet saken. Utvalget mener derfor at det bør være én klageinstans for klager etter sosial- og helselovgivningen, og at dette bør være fylkesmannen. I et forsøk på å få de andre avgjørelsene som kan påklages etter Pasientrettighetsloven inn i samme system, foreslås at det samme må gjelde andre avgjørelser truffet av kommunen om oppfyllelse av plikter etter Pasientrettighetsloven, jf. denne lovs § 7-1. Forslaget innebærer en videreføring av Sosialtjenestelovens system (§ 8-6, første avsnitt), men innebærer en endring i forhold til Kommunehelsetjenesteloven. Etter Kommunehelsetjenesteloven § 2-4 er det et to-trinns klagesystem, hvor klage behandles av henholdsvis et kommunalt klageorgan og Helsetilsynet i fylket. Utvalget foreslår å opprettholde egne klageregler for tildelingsvedtak og tvangsvedtak, mens vedtak om miljørettet helsevern følger de ordinære reglene i Forvaltningsloven.

Fylkesmannen kan i denne sammenhengen være en samlende instans. Det er imidlertid ikke noe i forslaget som er til hinder for at klageinstansen fordeler oppgaver internt i organet slik det gjøres i dag, avhengig av sakens karakter. Det vil etter utvalgets oppfatning være naturlig og hensiktsmessig at Sosial- og helsetilsynet er overordnet klageorgan i saker etter utkastet, jf. punkt 14.7 nedenfor.

Tidsforløpet fra det søkes om en tjeneste og til eventuelle klage er endelig avgjort fremstår som særlig problematisk for utvalget på disse saksområdene. For tjenestemottakerne gjelder dette ytelser som kan være av avgjørende betydning for deres helsetilstand og livskvalitet for øvrig. Dette er saksområder hvor tidsaspektet gjennomgående er svært viktig for tjenestemottaker, og for utvalget er det derfor viktig å begrense eventuelle forsinkelseselementer. Lang saksbehandlingstid kan utgjøre et alvorlig rettssikkerhetsproblem for tjenestemottaker. At tjenestemottaker skal være nødt til å utferdige ny klage dersom det kommunale organet ikke finner å etterkomme klagen i første instans, slik som etter kommunehelsetjenesteloven, fremstår for utvalget som et unødvendig forsinkelseselement. Videre fremstår det som et paradoks at kommunene gjennom blant annet Plan- og bygningsloven § 95 er pålagt særlige tidsfrister for saksbehandling, mens dette ikke er pålagt etter den kommunale sosial- og helselovgivningen.

Utvalget peker på at det følger av Forvaltningsloven § 33 at kommunen skal foreta de nødvendige undersøkelser før klagen eventuelt sendes til fylkesmannen. Kommunen kan i den forbindelse oppheve eller endre vedtaket hvis den finner grunn til det. Får ikke klager medhold, skal klagen oversendes fylkesmannen. Dette er foreslått fastslått også i utkastets § 4-6. I utkastet er det også satt krav til kommunens saksbehandlingstid, jf. § 4-6 nr. 3 siste setning. Med mindre vedkommende har trukket klagen, skal kommunen oversende klagen til fylkesmannen til avgjørelse senest innen fire uker etter at klagen ble fremsatt, og alltid dersom klager ikke får medhold.

Når det gjelder fylkesmannens realitetsbehandling av klagen, er utvalget delt i synet på hvor vid fylkesmannens kompetanse bør være.

Utvalgets flertall , medlemmene Halvorsen, Kjellevold, Mandal, Røkke, Sund og Vist, foreslår at fylkesmannen skal ha rett og plikt til å prøve alle sider av vedtaket, se utkastet § 4-6 nr 4, første alternativ. Ved prøving av det frie skjønnet presiseres at det i henhold til Forvaltningsloven § 34 skal legges vekt på hensynet til det kommunale selvstyret. I tråd med Kommuneloven § 59 kan fylkesmannen også av eget tiltak ta vedtak om tjenester og stønad etter loven her opp til lovlighetsprøving.

Utvalgets mindretall , utvalgsleder Bernt og medlemmene Braut, Dale, Gullestad og Lommerud mener at fylkesmannens kompetanse som klageinstans bør være begrenset til å kontrollere at avgjørelsen er innholdsmessig lovlig, jf. utkastet § 4-6 nr. 4, andre alternativ. I lovlighetskontrollen ligger også vurdering av om vedtaket oppfyller krav om faglig forsvarlighet og ikke er uforholdsmessig belastende for tjenestemottaker. Videre skal klageorganet vurdere om vedtaket er truffet av rett person eller organ, og for øvrig bygger på betryggende saksbehandling, korrekt faktum og en forsvarlig skjønnsutøving.

Ved avgjørelsen av hvilke konsekvenser eventuelle rettslige feil skal få for vedtaket, skal fylkesmannen på vanlig måte vurdere om vedkommende feil fører til at vedtaket blir ugyldig. Den sentrale problemstillingen er om det er tale om en vesentlig feil, en feil som man ikke kan se bort fra kan ha påvirket vedtakets innhold, jf. Forvaltningsloven § 41. Forslagene er nærmere omtalt i merknadene til utkastet § 4-6 nr. 4.