8 Rett til individuelle og faglig forsvarlige tjenester

8.1 Innledning

Kommunene skal sørge for tjenester til de som bor eller oppholder seg der, slik at de får dekket behovene de har for nødvendige sosial- og helsetjenester. Som tidligere nevnt er det kommunale ansvarsområdet utvidet de senere årene med flere brukergrupper og funksjoner. Ansvaret for et helhetlig tilbud omfatter blant annet personer med rusmiddelproblemer, psykiske lidelser, kreft, alderssvekkelser, demens og barn med multifunksjonsnedsettelser. Dette er mennesker i alle aldre og livsfaser, med mange ulike og sammensatte behov. God oppfølging av enkeltpersoner med så ulikeartede behov krever differensierte og individuelt tilpassede tilbud. Dette forutsetter et helhetlig og samordnet tjenestetilbud, der samspillet mellom enkelte deltjenester fungerer på en tilfredsstillende måte.

Standardkrav til de tjenestene som gis, kan etableres ved rettighetsbestemmelser i lovgivning eller gjennom kommunale beslutninger basert på en vurdering av tilgjengelige ressurser og prioritering i forhold til andre oppgaver. Når en tjenestemottaker har en rettighet og dermed rettskrav på bestemte sosial- og helsetjenester, og når det bare foreligger en ”rett til å stå i kø” for begrensede ressurser eller et begrenset tilbud, er ikke alltid like klart.

8.2 Rett til tjenester

Både Kommunehelsetjenesteloven og Sosialtjenesteloven har bestemmelser om rettskrav på tjenester når visse vilkår er oppfylt. Etter Kommunehelsetjenesteloven § 2-1 første avsnitt har enhver rett til nødvendig helsehjelp i den kommune der han eller hun bor eller midlertidig oppholder seg. Sosialtjenesteloven § 4-3 fastslår at den som ikke kan dra omsorg for seg selv, eller som er helt avhengig av praktisk eller personlig hjelp for å greie dagliglivets gjøremål, har krav på hjelp etter § 4-2 bokstav a-d. I § 5-1 heter det at den som ikke kan sørge for sitt livsopphold gjennom arbeid eller ved å gjøre gjeldende økonomiske rettigheter, har krav på økonomisk stønad.

Dersom søkeren fyller de ovenfor nevnte vilkårene i Kommunehelsetjenesteloven eller Sosialtjenesteloven, utløses en kommunal plikt til å bistå. Den som oppfyller lovens vilkår, har et rettskrav på nødvendig hjelp fra kommunen. Med rettskrav menes i denne sammenheng at kommunen har rettslige plikt til å gi den tjeneste søkeren har krav på, og å stille de nødvendige ressurser til rådighet for at så kan skje. Det er tale om forpliktelser av samme karakter og styrke som privatrettslige plikter som følger av kontrakt eller erstatningsansvar. En kommune som ikke ser seg i stand til å oppfylle sine forpliktelser etter disse lovene, må vedta betalingsinnstilling etter Kommuneloven § 56.nr. 1. Når slik betalingsinnstilling er vedtatt, er kommunens forpliktelser etter lov overfor enkeltpersoner blant de prioriterte fordringene. Tjenestemottaker som opplever å få sine rettigheter krenket, kan kreve at fylkesmannen pålegger kommunen å oppfylle sine forpliktelser etter loven. Han eller hun kan om nødvendig bringe saken inn for domstolene som kan gi dom for at et bestemt tjenestetilbud skal gis.

Søkere som ikke har rettskrav på bestemte ytelser, kan likevel tenkes å bli tildelt hjelp etter Sosialtjenesteloven eller Kommunehelsetjenesteloven. Det gjelder særlig i de tilfeller der tjenester gis med forebyggende formål. Dette sies uttrykkelig i Sosialtjenesteloven § 5-2 om økonomisk stønad i særlige tilfeller, men må legges til grunn også for andre tjenester.

Selv om tjenestemottakeren har krav på tjenester fra sosial- og /eller helsetjenesten, innebærer ikke dette at vedkommende har et ubetinget rettskrav på en bestemt tjeneste. Det er i utgangspunktet forvaltningen som ut fra opplysningene i saken fatter beslutning om hvilke tjenester som skal tilbys, men likevel slik at det skal tas hensyn til søkerens ønsker og synspunkter, jf. Sosialtjenesteloven § 8-4, Pasientrettighetsloven § 3-1 og Kvalitetsforskriften § 3 første avsnitt. Tjenestetilbudet skal dekke søkerens konkrete behov for tjenester, jf. punkt 8.4.2. Standardisering i form av likt tilbud til alle som søker samme tjeneste, bryter med de prinsipper som i lovgivningen er lagt til grunn om individuelt tilpasset hjelp.

Etter Kommuneloven står kommunene fritt til å organisere tjenesteforvaltningen slik at den er best mulig tilpasset lokale prioriteringer og behov. Som alminnelig utgangspunkt er det også opp til kommunene å bestemme hvordan tjenestene skal gis, herunder hvilket av flere alternative tiltak som skal tilbys, under forutsetning av at tjenestene til enhver tid er faglig forsvarlige, og at man har hørt på og lagt tilbørlig vekt på tjenestemottakerens egne ønsker.

Kravet om faglig forsvarlighet er lovfestet for alt helsepersonell. Begrepet forsvarlighet er en rettslig standard som ved siden av rent helsefaglige standardkrav knyttes til plikten til omsorgsfull hjelp, hva som kan forventes ut fra personellets kvalifikasjoner, arbeidets karakter og situasjonen for øvrig. Kjernen i forsvarlighetskravet er den faglige gode handlingen.(Molven 2002, side 163). Det ligger i dette også et krav om at hjelpen skal være omsorgsfull, basert på prinsippet om respekt for personlig integritet og at den enkelte ikke bare skal bli tatt hånd om rent helsefaglig, men som et helt menneske. All helsehjelp skal i utgangspunktet være begrunnet i hensynet til pasientens beste. Selv om det ikke finnes noen tilsvarende bestemmelser om forsvarlighetskrav til sosialhjelpen, må det legges til grunn at tilsvarende krav gjelder for denne, se også punkt 3.2.

Selv om utgangspunktet er valgfrihet innenfor faglige forsvarlighetsrammer når det gjelder hvordan tjenestemottakers behov skal dekkes, foreligger det enkelte bestemmelser som legger føringer for hvordan kommunene skal løse oppgavene. Kommunehelsetjenesteloven pålegger blant annet kommunen plikt til å sørge for sykehjem eller annen boform for heldøgns omsorg og pleie. Tilsvarende er kommunene i Sosialtjenesteloven pålagt å sørge for plass i institusjon eller bolig med heldøgns omsorgstjenester og brukerstyrt personlig assistanse.

8.3 Individuelt tilpassede tjenester

Individuelle behov skal danne grunnlaget for tjenesteytelser, uavhengig av om behovene har sammenheng med tjenestemottakerens fysiske eller psykiske situasjonen, kulturelle eller språklige bakgrunnen, eller andre spesielle behov som gjør seg gjeldende. Dette følger forutsetningsvis av både Kommunehelsetjenesteloven og Sosialtjenesteloven og er grunnleggende for et tilfredsstillende tjenestetilbud. Individuell tilpassing av tjenestetilbudet er også en nødvendighet for å kunne løse de sammensatte oppgavene som har fulgt med det utvidede kommunale ansvarsområdet, og er en av løsningene på utfordringene som har oppstått på bakgrunn av utvidelse av det kulturelle mangfoldet.

Økt oppmerksomhet på å tilrettelegge for tjenester som er utformet med utgangspunkt i behov og ønske hos den enkelte, vil også være egnet til å øke den enkeltes rettssikkerhet. Også valgfriheten sikres ved at tjenestemottakerne får anledning til å medvirke ved utformingen av et individuelt tilpasset tjenestetilbud, se punkt 8.8.

Tjenestemottakers medbestemmelsesrett ved utformingen av det tilbudet som gis, er et sentralt prinsipp i dagens sosial- og helsehjelp. Ved behandlingen av Ot.prp. nr. 54 (2002-2003) om lov om endringer i lov av 13. desember 1991 nr. 81 om sosiale tjenester m.v. (rusreform II og rett til individuell plan), fattet Stortinget følgende vedtak (Stortingets anmodningsvedtak nr. 63): ”Stortinget ber Regjeringen sikre at brukerrettighetene er en sentral del av arbeidet med forenkling og harmonisering av den kommunale helse- og sosiallovgivningen.” Helsedepartementet orienterte utvalget i brev av 23. januar 2004, og ga uttrykk for en forutsetning om at Stortingets anmodningsvedtak ble ivaretatt av utvalget, se nærmere punkt 8.8.

8.4 Faglig forsvarlige tjenester

8.4.1 Innledning

Helsepersonell er i Helsepersonelloven § 4 pålagt å utføre sitt arbeid i samsvar med de krav til faglig forsvarlighet og omsorgsfull hjelp som kan forventes ut fra kvalifikasjoner, arbeidets karakter og situasjonen for øvrig. Videre skal helsepersonell ta hensyn til sine faglige kvalifikasjoner og innhente bistand eller henvise pasienter videre der dette er nødvendig og mulig. Dersom pasientens behov tilsier det, skal yrkesutøvelsen skje ved samarbeid og samhandling med annet kvalifisert personell. Virksomhet som yter helsehjelp, skal organiseres slik at helsepersonellet blir i stand til å overholde sine lovpålagte plikter, jf. Helsepersonelloven § 16. Det foreligger også en forsvarlighetsnorm med et noe mer helhetlig utgangspunkt i Spesialisthelsetjenesteloven § 2-2.

Tjenesteyting etter Sosialtjenesteloven er basert på at det fattes enkeltvedtak om hvilke tjenester eller ytelser som tjenestemottakeren har krav på. Dette vedtaket trekker rammen og legger premissene for utføringen av tjenestene. Sosialtjenesteloven inneholder ikke tilsvarende generelle bestemmelser om faglig forsvarlighet som Helsepersonelloven § 4, men et slikt krav følger implisitt av Sosialtjenestelovens formåls- og tilsynsbestemmelser, og av alminnelige regler om god forvaltningsskikk. Ved bruk av tvang og makt overfor enkelte personer med psykisk utviklingshemning er det uttrykkelig sagt i § 4A-5 andre avsnitt at slike tiltak bare kan brukes når det er faglig og etisk forsvarlig.

8.4.2 Nærmere om kravet til faglig forsvarlighet

Ved siden av den lovfestede plikten for alt helsepersonell til å utøve sitt arbeid i samsvar med krav til faglig forsvarlighet, oppstiller Helsepersonelloven § 4 en plikt til å yte omsorgsfull hjelp. For begge pliktene er det knyttet en begrensning i forhold til hva som kan forventes ut fra personalets kvalifikasjoner og situasjonen for øvrig, samtidig som det understrekes at tjenesteyter skal innrette seg etter sine faglige kvalifikasjoner, og skal innhente bistand eller henvise pasienter videre der dette er nødvendig og mulig. Dette er en bærende bestemmelse i forholdet mellom helsepersonell.

Det enkelte helsepersonells plikt til forsvarlig yrkesutøvelse må sees i sammenheng med den plikt helsetjenesten som sådan og dermed, i vår sammenheng, kommunen har til å sørge for forsvarlig virksomhet. Tilsvarende har den ansvarlige ledelse plikt til å sørge for at de rutiner som etableres, er forsvarlige. Denne plikten innebærer også at for eksempel eier og ledelsen av virksomhet som gir helsetjenester, har et ansvar for å legge forholdene til rette slik at det enkelte helsepersonell kan utføre sine oppgaver på forsvarlig måte. Dette følger både av Helsepersonelloven § 16 og av Spesialisthelsetjenesteloven § 2-2.

Kravet til faglig forsvarlige tjenester er en rettslig standard og består av tre hovedelementer. Tjenestene må holde tilfredsstillende kvalitativt, ytes i tide og i tilstrekkelig omfang (Halvorsen 1998). I medisinskjuridisk språkbruk betegnes målestokken for tilfredsstillende kvalitet ofte som ”lege artis” (etter kunstens regler).

Det er en nær sammenheng mellom begrepet ”nødvendig helsetjeneste”, slik det er benyttet i Kommunehelsetjenesteloven § 1-1, og kravet til faglig forsvarlighet, i den forstand at forsvarlighet utgjør en absolutt minstenorm, jf. Rt. 1990 s 874. Begrepet ”helsetjeneste” som er benyttet i Kommunehelsetjenesteloven må antas å korrespondere med begrepet ”helsehjelp” i Pasientrettighetsloven, jf. definisjonen i § 1-3 bokstav c, av helsehjelp som ” handlinger som har forebyggende, diagnostisk, behandlende, helsebevarende, rehabiliterende eller pleie- og omsorgsformål og som er utført av helsepersonell”. Den helsehjelp som ytes, skal alltid være forsvarlig, og ansvaret for dette er plassert på individnivå gjennom Helsepersonelloven § 4, jf. bestemmelsene i lovens kapittel 11 om reaksjoner m.v. ved brudd på lovens bestemmelser. Men det er også krav til virksomhetsnivå: Den aktuelle tjeneste skal være tilgjengelig for dem som etter loven har krav på den. Minstenormen for kvalitet og tilgjengelighet vil imidlertid kunne variere, avhengig av hvilken type tjeneste det dreier seg om, og herunder med hvor viktig det er for tjenestemottakers helse og velferd at denne gis.

"Nødvendig helsetjeneste" er en sammensatt rettslig standard som må ses i sammenheng med begrepet ”nødvendig helsehjelp” i Kommunehelsetjenesteloven § 2-1 første avsnitt og Pasientrettighetsloven § 2-1 første avsnitt andre setning. Avgjørelsen av hva som er ”nødvendig” i denne sammenheng, må skje på grunnlag av tre ulike avveininger; av hensynet til hva som er medisinsk sett nødvendig å gjøre for den enkelte pasient, som en avveining av individets behov og fellesskapets behov og ressurser, og ut fra en vurdering av hensynet til rettferdig fordeling mellom pasienter med sammenlignbare behov. En tolkning av de rettslige standarder “nødvendig helsetjeneste” og ”nødvendig helsehjelp” må imidlertid ta utgangspunkt i en medisinsk forståelse, der “nødvendig“ først og fremst refererer seg til pasientens nød. Hjelpen er nødvendig når pasienten kan vise til noe ved sin tilstand som viser eller begrunner mistanke om eller forekomst av sykdom eller mulig funksjonstap som ikke er ubetydelig (Halvorsen 2004).

Standarden har som nevnt et kvalitativt, et kvantitativt og et tidsmessig element. Det som må gjøres, skal være faglig forsvarlig, det skal være nok, og det skal gjøres i tide. Det er i tilknytning til den ressursmessige dimensjonen det juridiske begrepet “nødvendig helsetjeneste” skiller lag med det motsvarende medisinske begrepet, og regelens to side – rettslig standardkrav og avstemming av disse mot de ressurser samfunnet har til rådighet – trer frem. Begrunnelsen for at ressurshensynet må tas med, ligger i organiseringen og finansieringen av vårt offentlige helsevesen. Befolkningen må kunne forvente at et helsevesen som har som mål å være “heldekkende”, også faktisk yter de viktigste tjenestene. Samtidig må det være akseptabelt at visse tjenester ikke inngår i tilbudet, så lenge det er kjent hvilke disse er, og avgjørelsen om ikke å inkludere dem er fattet på et forsvarlig grunnlag.

Kravet til faglig forsvarlighet differensieres ut fra helsepersonellets kvalifikasjoner, arbeidets karakter og situasjonen for øvrig. Med kvalifikasjoner siktes det til formelle og reelle kvalifikasjoner, det vil si helsefaglig utdanning, tilleggsutdanning og erfaring. Hva som kan forventes ut fra kvalifikasjoner, vil her som ellers der aktsomhetsnormer gjelder, variere ut fra hvordan situasjonen fortonte seg. Det innebærer en modifikasjon ut fra de forutsetninger og handlingsalternativer helsepersonellet har i den aktuelle situasjonen. Vurderingstemaet er hvordan helsepersonellet burde ha opptrådt i den konkrete situasjonen på bakgrunn av egne kvalifikasjoner, ikke hvordan ideelt helsepersonell burde opptrådt i en ideell situasjon.

Det generelle forsvarlighetskravet vil sette grenser for hva andre enn kvalifisert helsepersonell kan utføre. Det innebærer blant annet at personell ikke skal gå ut over sine kvalifikasjoner i forbindelse med undersøkelse, behandling og annen helsehjelp til pasienter. Hva den enkelte er kvalifisert til, er en objektiv vurdering. Forsvarlighetskravet tilsier imidlertid at hver og en vurderer om hun eller han har tilstrekkelige kvalifikasjoner til å foreta konkrete undersøkelser og behandlinger eller om pasienten bør viderehenvises, eventuelt at spesialisthjelp innhentes. Plikten til forsvarlighet knytter seg altså til kvalifikasjoner, herunder å holde seg faglig oppdatert, krav om å kjenne og å innrette yrkesutøvelsen etter faglige begrensninger, krav til utstyr, legemidler, personell m.v., krav om å innhente nødvendig tilgjengelig informasjon om pasienten, samt samtykke til helsehjelpen. Leger har generelt større og bredere behandlingskompetanse enn andre helsepersonellgrupper. Ved mange sykdomstilstander og behandlingsmetoder vil det derfor være forbeholdt leger å ta endelige beslutninger.

Hva som er medisinske spørsmål i forhold til andre fagområder, kan være vanskelig å angi presist. En av hensiktene med bestemmelsen om krav til egen kompetanse er å hindre at helsepersonell overprøver beslutninger fattet av personell med bedre faglige forutsetninger. For eksempel vil det alltid være en lege som bestemmer behandlingsregimet ved sykehusinnleggelser, og herunder tar avgjørelser om operative inngrep, medikamentell behandling, bruk av anestesi, og andre undersøkelses- og behandlingsformer som krever medisinsk kyndighet. Men faglig ansvar betyr ikke ubegrenset beslutningsmyndighet. På samme måte som en lege ikke plikter å rette seg etter instrukser fra arbeidsgiver eller andre, som kan innebære brudd på lovbestemmelser, plikter heller ikke annet helsepersonell å rette seg etter instrukser fra lege dersom instruksene er ulovlige eller uforsvarlige. Helsepersonell kan ikke instrueres av arbeidsgiver eller andre til å utføre handlinger som de anser for å være i strid med kravet til forsvarlighet eller med andre lovbestemte plikter.

Helsepersonelloven § 4s materielle innhold er i hovedtrekk en videreføring, generalisering og synliggjøring av forsvarlighetskravet slik det tidligere var nedfelt i blant annet Legeloven. Eldre dommer er derfor relevant for vurderingen av kravet til forsvarlighet også etter Helsepersonelloven.

Det finnes flere dommer som angår spørsmålet. Som regel vil søksmål med påstand om erstatning for skade etter medisinsk behandling inneholde en anførsel om uaktsomhet. Uaktsomheten knyttes ofte til valg av behandlingsform eller metodevalget, og diskusjonen vil da dreie seg om den konkret valgte behandling eller metode var forsvarlig – det vil si lege artis. Med ”behandlingsform” siktes til type behandling, for eksempel kirurgisk inngrep eller medikamentell behandling eller fysikalsk behandling. ”Metode” anvendes om den snevrere fremgangsmåte , for eksempel lokal eller total anestesi, snittmåte, sirkulær- eller skinnegipsbandasje osv.

Det er et gjennomgående trekk at dersom behandlingen (form eller metode) ikke er lege artis, blir ansvar idømt, og at dersom behandlingen er lege artis, forekommer det bare i unntakstilfeller at legen er blitt erstatningsansvarlig selv om det foreligger andre feil, for eksempel mangelfull informasjon. Halvorsen oppsummerer kort en rekke dommer etter den tidligere Legeloven (Halvorsen 1998, side 180) som følger:

”[B]ehandling … ansees [ikke] lege artis hvis legen har unnlatt å gjøre det som kreves som elementære forholdsregler, det som skal gjøres etter innarbeidede rutiner, eller som er det mest nærliggende. Det forutsettes at legen skaffer seg alminnelig tilgjengelig kunnskap, enten ved å gå til litteraturen, eller ved å konsultere en spesialist eller en kollega med større erfaring. Legen må også kjenne sin begrensning, og henvise pasienten videre når det er nødvendig. Hvis en metode velges, må den gjennomføres slik det er forutsatt, og avbrytes hvis forutsetningen brister. Så lenge legen holder seg til det som er ”vanlig praksis” anses behandlingen som regel forsvarlig, selv om det senere skulle vise seg at metoden ikke var god nok.”

For sosialtjenesten finnes ikke tilsvarende lovbestemmelser om nødvendig eller forsvarlig tjenesteyting, og heller ikke lovbestemmelser som dirkete omtaler krav til sosialpersonellets yrkesutøving. Etter Sosialtjenestelovens system er tjenester og ytelser basert på at det fattes et enkeltvedtak om hvilke tjenester eller ytelser som tjenestemottakeren har krav på, jf. Sosialtjenesteloven § 8-1 andre avsnitt. Det er den enkelte kommune som på bakgrunn av tjenestemottakerens søknad fastsetter tjenestetilbudet som skal gis. Tjenestetilbudet skal så langt som mulig utformes i samarbeid med klienten. Det skal legges stor vekt på hva klienten mener, jf. Sosialtjenesteloven § 8-4. Ved utformingen av tjenestetilbudet kan det videre tas hensyn til lokale forhold og til en viss grad kommunens økonomi. Det er lagt til grunn at nivået på tjenestetilbudet uavhengig av dette ikke kan være lavere enn at det tilfredsstiller et visst minstekrav som må stilles til ytelsene, jf. Rt 1990 side 879 (Fusadommen). Dommen gjaldt blant annet om et kommunalt vedtak som innebar betydelig reduksjon av tidligere hjemmehjelp til saksøkeren, var i tråd med gjeldende rett. Vedtaket ble kjent ugyldig på grunn av saksbehandlingsfeil og lovstridig innhold. Høyesterett uttalte her følgende:

”Når det gjelder omfanget av ytelsene, vil spørsmålet ved en domstolskontroll etter min mening være om det aktuelle forvaltningsvedtak tilfredsstiller et visst minstekrav som må forutsettes å gjelde for slike ytelser. En slik vurdering vil ligge nær opp til en domstolsprøving av forvaltningens frie skjønn. Jeg sikter i denne forbindelse særlig til domstolenes adgang til å prøve om forvaltningsskjønnet er åpenbart urimelig. En prøving av klientutvalgets vedtak etter disse linjer fører etter min mening til at det må kjennes ugyldig. Vedtaket innebar en vesentlig reduksjon av de ytelser som A tidligere hadde hatt, og det var åpenbart at det ikke tilfredsstilte hennes helt livsviktige behov for stell og pleie. Et slikt vedtak kan etter min mening ikke forsvares ut fra hensyn til kommunens økonomi.”

I og med at det stilles et slikt krav til vedtaket, legger det premissene for utføringen av tjenestene. Selv om Sosialtjenesteloven ikke inneholder noen bestemmelse tilsvarende Helsepersonelloven § 4 om faglig forsvarlig helsehjelp, må det derfor likevel legges til grunn at tjenestetilbudet og gjennomføringen av vedtaket må oppfylle faglige og etiske forsvarlighetskrav. Dette følger implisitt av Sosialtjenesteloven, herunder formålsbestemmelsen i lovens § 1-1, og av alminnelige regler om god forvaltningsskikk.

8.5 Ansvar for personellets kompetanse

Tjenesteutøvernes kompetansenivå og -sammensetning er viktig for at kommunen kan tilby forsvarlige tjenester, og for at disse skal kunne utføre sine oppgaver på forsvarlig måte. Det er kommunene som skal sørge for at tjenesteutøverne har den nødvendige kompetansen til å etterleve kravene som regelverket stiller. Ansvaret konkretiseres i Sosialtjenesteloven § 2-3, hvor kommunen pålegges ansvar for nødvendig opplæring av sosialtjenestens personell. Personalet pålegges i samme bestemmelse en plikt til å delta i opplæring som bestemmes, og som anses nødvendig for å holde kvalifikasjonene ved like.

Når det gjelder helsepersonell er ansvaret for kompetanse ytterligere spesifisert i Kommunehelsetjenesteloven §§ 6-1 og 6-2. Av § 6-1 følger at enhver kommune plikter å medvirke til undervisning og praktisk opplæring av helsepersonell. Når det gjelder ansatte, følger det av § 6-2 at kommunen skal sørge for at helsepersonellet får påkrevd videre- og etterutdanning. Kommunen skal også medvirke til at helsepersonell i privat virksomhet innenfor dens tjeneste får adgang til nødvendig videre- og etterutdanning. For å holde kvalifikasjonene ved like, plikter helsepersonell innen kommunens helsetjeneste å ta del i foreskrevet videre- og etterutdanning.

Helsepersonelloven har ingen generelle bestemmelser om plikt til deltagelse i undervisning og opplæring, eller annen form for vedlikehold eller heving av kompetanse. Det må imidlertid følge av forsvarlighetskravet i lovens § 4 at helsepersonell har plikt til å holde seg faglig oppdatert. Av Spesialisthelsetjenesteloven § 3-5 følger det at de regionale helseforetakene skal sørge for at behovet for undervisning og opplæring av blant annet spesialister dekkes innen helseregionen.

Saksbehandlingsregler er viktige for rettssikkerheten til tjenestemottakerne, og skal blant annet søke å sikre at vedkommende får oppfylt sine rettigheter i forhold til det offentlige. Reglene skal mer konkret sikre at saksbehandlingen foregår på rett måte, og herunder sørge for oppfyllelse av partsrettigheter og hindre vilkårlig forskjellsbehandling. Se for øvrig pkt. 6.4 foran om rettssikkerhet. Saksbehandlingsregler har begrenset betydning dersom de ikke er kjent for tjenesteyterne, eller vedkommende ikke har tilstrekkelig kompetanse til å utføre sine arbeidsoppgaver på en faglig forsvarlig måte.

I Kommunal- og regionaldepartementets retningslinjer for fremtidig statlig regelverk rettet mot kommunesektoren, fastsatt av Regjeringen i september 2002, punkt 3, er det gitt uttrykk for at regler om at kommunesektoren må ansette kvalifisert personell og sørge for nødvendig opplæring og etterutdanning ikke bør innføres. Dette bygger på en oppfatning om at det følger av kommunesektorens ansvar for å løse en oppgave at kommunene og fylkeskommunene skal ansette nødvendig og tilstrekkelig personell med relevant kompetanse.

8.6 Retten til å flytte til en annen kommune

Å fritt kunne velge hvor en ønsker å ha bopel, er en grunnleggende demokratisk rettighet. Rettighetene er nedfelt i den internasjonale konvensjonen om sivile og politiske rettigheter artikkel 12. Vår sosial- og helselovgivning bygger på det samme prinsipp. Hver enkelt, også tjenestemottakere, har rett til å flytte mellom de kommuner han eller hun ønsker. Den enkelte kommune kan ikke nekte å ta imot tjenestemottaker som ønsker å flytte fra en annen kommune for å ta imot tjenester der.

Hovedregelen i både Sosialtjenesteloven og Kommunehelsetjenesteloven er således at kommunen der en person for tiden oppholder seg, har plikt til å yte kommunale sosial- og helsetjenester, jf. Sosialtjenesteloven § 10-1 og Kommunehelsetjenesteloven § 1-1. Denne reglen innebærer imidlertid også en begrensning av kommunens ansvar; det inntrer først når vedkommende oppholder seg i kommunen. Kommunen har således som alminnelig regel ikke plikt til å behandle søknader fra personer som oppholder seg utenfor kommunen, eller bistå ved behandling eller omsorg for disse. Det er imidlertid lagt til grunn at en kommune har plikt til å behandle søknader fra personer med behov for omfattende pleie- og omsorgstjenester som nå ønsker å flytte til den aktuelle kommunen, jf. Sosialdepartementets rundskriv I-43/99. Skal denne gruppen tjenestemottaker ha en reell fri rett til å skifte bopel, er det en forutsetning at den kommunen en ønsker å flytte til behandler søknaden om tjenester slik at tjenestetilbudet kan stå klart på flyttetidspunktet. Departementet har derfor lagt til grunn at kommunen ikke kan avvise en søknad om tjenester til en sterkt pleietrengende, selv om søkeren ikke oppholder seg i kommunen, jf. Sosialtjenesteloven § 10-1 første avsnitt og Kommunehelsetjenesteloven § 1-1.

Når en tjenestemottaker velger å flytte, overtar tilflyttingskommunen ansvaret for å yte og finansiere tjenestene. Tjenestemottakeren kan likevel ikke uten videre kreve å få det samme tjenestetilbudet i den nye oppholdskommunen som i den tidligere. Det er oppholdskommunen som skal vurdere hva som er et tjenlig tilbud for den enkelte tjenestemottakeren der og da, under forutsetning av at tjenestene er forsvarlige. Ved vurderingen av søknader avgjør kommunen, i samarbeid med tjenestemottaker, hvilke tjenester som skal ytes i hvert enkelt tilfelle.

Lokale forhold, ulike prioriteringer og forskjeller i ressurser kan føre til at tjenestene varierer både i kvalitet og kvantitet kommunene imellom. Sykehjemsbeboere i én kommune har således ikke krav på tilsvarende plass i en annen kommune, med mindre et annet tilbud er uforsvarlig. Lav dekningsgrad når det gjelder sykehjemsplasser eller omsorgsboliger kan gjøre det vanskelig, og i enkelte tilfeller umulig, for enkelte å flytte. Dette kan begrense muligheten til fritt valg av bostedskommune for den som har et stort pleie- og omsorgsbehov.

8.7 Adgangen til å fastsette vilkår som pålegger tjenestemottakeren plikter

8.7.1 Innledning

Med bruk av vilkår som medfører plikter (vilkårsfastsetting) menes at det ved tildeling av en tjeneste fastsettes et krav til tjenestemottakeren om en type motytelse i form av bestemte handlinger eller disposisjoner. Tildelingen og kravet knyttes sammen: det hefter et forbehold ved det begunstigende vedtaket slik at dette står og faller med at vilkåret oppfylles. Det oppstår dermed et utvekslingsforhold hvor det typiske er at tjenestemottakeren som vederlag for aktuell hjelp forplikter seg til å tåle, yte eller avstå fra noe som det ellers er frihet til eller fra. Det kan være et krav om at tjenestemottakeren skal utføre et arbeid eller ta i mot et sysselsetningstiltak, det kan være forpliktelse til å ta imot opplæring i dagliglivets gjøremål eller ta ansvar for personlig hygiene, det kan være en forpliktelse til å møte til rådgivnings- og veiledningssamtaler, eller det kan være krav om å anskaffe bestemte tekniske innretninger i hjemmet eller yte andre former for egeninnsats.

8.7.2 Vilkårsfastsetting ved tildeling av sosialtjenester

Der den enkelte tildeles et gode som hun eller han ikke har rettskrav på, på grunnlag av et ikke rettslig normert forvaltningsskjønn (”forvaltningens frie skjønn”), er utgangspunktet at den skjønnsmessige kompetansen i loven gir rom for å knytte vilkår til det begunstigende vedtak, uavhengig av om det er gitt en positiv lovhjemmel eller ikke. Adgangen kan begrunnes i et såkalt ”mer til mindre – argument”. Når forvaltningen selv kan velge om den skal yte tjenester eller ikke, må den også kunne gjøre det mindre, å yte tjenester på visse betingelser. Det kan imidlertid ikke fastsettes et hvilket som helst krav. Det følger av den alminnelige forvaltningsrettslige læren om adgangen til å fastsette tyngende tilleggsvilkår ved begunstigende vedtak at det må være nær saklig sammenheng mellom vedtakets formål og vilkåret. Videre må det ikke fremtre som uforholdsmessig belastende i forhold til tjenestemottaker at det tas i bruk et slikt virkemiddel, i forhold til det man vil kunne oppnå ved dette.

Etter Sosialtjenesteloven er det også adgang til å knytte vilkår til tildeling av økonomisk stønad eller sosiale tjenester, selv om mottakeren i utgangspunktet har et rettskrav på slike ytelser.

Ved tildeling av økonomisk stønad er det gitt en positiv hjemmel for vilkårsfastsetting i lovens § 5-3. Den gir adgang til å knytte vilkår til den økonomiske stønaden, under forutsetning av at vilkåret har nær sammenheng med vedtaket, og ikke i urimelig grad begrenser stønadsmottakerens handle- eller valgfrihet. En nærmere presisering av hvilke typer vilkår som kan være aktuelle er ikke gitt, med unntak av vilkår om at mottakeren skal utføre passende arbeidsoppgaver i bostedskommunene, se § 5-3 andre avsnitt.

Tilsvarende positiv lovhjemmel er ikke gitt i Sosialtjenesteloven kapittel 4 om andre tjenester enn stønad. Imidlertid er det lagt til grunn at § 5-3 ikke skal tolkes antitetisk, men at bestemmelsen tvert imot må kunne brukes analogisk på andre sosiale tjenester.

En hovedbegrunnelse for å akseptere denne type inngrep idet som i utgangspunktet er angitt som et rettskrav for borgeren, er den subsidiære karakter av disse rettighetene som fremgår av at det bare er rettskrav på stønad eller tjeneste som er ”nødvendig”. Rettighetsbestemmelsene i Sosialtjenesteloven (§§ 4-3 og 5-1) oppstiller visse vilkår som må være oppfylt for at den enkelte skal ha et rettskrav på økonomisk stønad eller sosiale tjenester. Det er bare den som ikke kan sørge for sitt livsopphold gjennom arbeid eller ved å gjøre gjeldende økonomiske rettigheter, som har krav på økonomisk stønad. Og tilsvarende er det den som ikke kan dra omsorg for seg selv, som har krav på sosiale tjenester. Et stykke på vei vil således et vilkår om å utnytte alternative måter for å klare seg selv, ligge innenfor en håndheving av lovens krav på rett til økonomisk stønad, for eksempel et vilkår om å søke trygdeytelser eller ta imot tilvist arbeid. Men det er lagt til grunn at det også kan fastsettes vilkår utover dette, som tilleggsvilkår til en stønad mottakeren har rettskrav på, dersom et slikt vilkår kan være et virkemiddel fram mot alternative måter å løse forsørgelsesproblemet på.

At det kan knyttes tilleggsvilkår også til tildeling som stønadsmottakeren har rettskrav på etter denne loven, kan således begrunnes i rettighetsbestemmelsenes karakter av å være vide og skjønnsmessige og sterkt knyttet opp til spørsmålet om hjelpen er nødvendig. Når det er det nødvendige behovet som skal dekkes, åpnes det for å stille spørsmål om det finnes alternative løsninger, og dermed gis det også åpning for å søke å etablere alternativer som gjør det mulig for stønadsmottakeren å klare seg selv, ved bruk av tilleggsvilkår som nettopp stiller krav til hva mottakeren skal gjøre for å løse sine problemer eller klare seg bedre. Hjemmelsgrunnlaget for å knytte tilleggsvilkår til tildelinger stønadsmottakeren har rettskrav på kan anføres ikke å ligge ikke bare i Sosialtjenestelovens vilkårshjemmel, men i hvordand retten til sosialhjelp er definert. Stønadsmottakeren har bare krav på stønad når det ikke er mulig å klare seg selv, og da må det også kunne stilles vilkår om egeninnsats for å kunne komme i en posisjon hvor hjelp ikke er nødvendig eller mindre nødvendig.

Dette er hovedbegrunnelsen for at det legges til grunn at på tilsvarende måte som ved rett til økonomisk stønad, kan oppstilling av tyngende tilleggsvilkår for tildeling av andre sosialtjenester bygge på en forutsetning for rett til sosiale tjenester om at hjelpen er nødvendig . Vilkåret for rett til sosiale tjenester er at tjenestemottakeren ikke kan dra omsorg for seg selv. I den grad mottaker ved egeninnsats kan klare seg selv, har ikke vedkommende et rettskrav på sosiale tjenester. I noen grad vil et slikt krav om egeninnsats ligge innenfor håndheving av lovens krav for rett til sosiale tjenester. Men her er også en åpning for å forstå loven slik at på grunnlag av rettighetsbestemmelsens skjønnsmessige karakter og rettens klare forankring i vilkåret om at hjelpen må være nødvendig, kan det knyttes tilleggsvilkår til tildelingen ut fra et bredere utviklingsrettet perspektiv, ved at vilkåret peker mot at mottakeren i større grad blir i stand til å klare dagliglivets gjøremål eller få mer effekt ut av den hjelpen som ytes. Det kan være et vilkår om å ta imot opplæring i dagliglivets gjøremål, gi samtykke til tekniske installeringer i hjemmet som gjør det mulig for vedkommende å klare seg bedre, eller gjør det mulig for personale å få gitt forsvarlig hjelp.

Bestemmelsen i Sosialtjenesteloven § 5-3 må etter dette forstås slik at det kan knyttes vilkår til tildeling av økonomisk stønad, uavhengig av om mottakeren har et rettskrav på stønad eller ikke, så lenge vilkåret peker mot alternative måter å løse mottakerens forsørgelsesproblem på og ellers oppfyller vilkårene som saklig sammenheng og forholdsmessighet. Og tilsvarende må gjelde andre sosiale tjenester, når vilkårsfastsettingen peker i retning av å gjøre mottakeren bedre i stand til å dra omsorg for seg selv, eventuelt få bedre effekt ut av den hjelpen som gis. Ved den type inngrep i lovfestede rettigheter det her er tale om, må imidlertid kravet om nær saklig sammenheng mellom vedtak og vilkår, og om forholdsmessighet i bruken av vilkåret, tolkes strengt.

I kravet om tilstrekkelig nær saklig sammenheng mellom vedtak og vilkår ligger således at vilkåret må være egnet til å fremme lovens formål. I forhold til Sosialtjenesteloven er det et mål at mottakeren av hjelp skal bli i bedre stand til å sørge for seg selv eller tilpasse seg en vanskelig situasjon, og dette må sette rammen for hva slags vilkår som kan oppstilles. I kravet om forholdsmessighet ligger at det må være samsvar mellom den byrden mottakeren påføres og det som oppnås med vilkåret. I og med at det er tale om en vedtakssituasjon hvor parten – tjenestemottakeren – normalt er sterkt avhengig av den ytelsen det søkes om, må det stilles ganske strenge krav til denne forholdsmessighetsvurderingen. Spesielt må det vurderes om vilkåret innebærer en urimelig umyndiggjøring eller stigmatisering av tjenestemottakeren.

8.7.3 Vilkårsfastsetting ved tildeling av helsetjenester

Retten til nødvendig helsehjelp følger av Kommunehelsetjenesteloven § 2-1. I loven er det ikke gitt noen særskilt hjemmel for å knytte vilkår til tildeling av helsetjenester, og spørsmålet har i begrenset utstrekning vært diskutert i juridisk teori. I Pasientrettighetsloven § 2-1 andre avsnitt andre setning fastlås det imidlertid at retten til nødvendig helsehjelp er begrenset til tilfeller der pasienten kan ha forventet nytte av denne og kostnadene står i rimelig forhold til tiltakets effekt.

Med forventet nytte av helsehjelpen menes at det foreligger god dokumentasjon for at aktiv medisinsk behandling kan bedre pasientens livslengde eller livskvalitet i ikke ubetydelig grad, at tilstanden kan forverres uten behandling, eller at behandlingsmuligheter forspilles ved utsettelse av behandlingen, jf. Prioriteringsforskriften § 2 tredje avsnitt. Dette må gjelde også i forhold til retten til nødvendig helsehjelp etter Kommunehelsetjenesteloven. Sett i sammenheng med Pasientrettighetsloven og Prioriteringsforskriften vil den konkrete vurderingen som skal foretas av pasientens tilstand i en del situasjoner kunne danne grunnlag for fastsetting av vilkår for helsehjelp. Vurderingen skal være basert på alvorlighetsgrad, pasientens lidelse, utsikt til bedring og behandlingens effekt, samtidig som forventede resultater skal stå i forhold til kostnadene. Det kan anføres at dersom pasienten ikke oppfyller enkelte vilkår til egeninnsats, vil vedkommende ikke kunne prioriteres fordi effekten av inngrepet ikke vil stå i forhold til kostnadene.

I praksis synes det også å være tilfeller hvor det knyttes vilkår til tildeling av helsetjenester. Det som synes aktuelt er dels krav om å anskaffe eller tillate installasjon av teknisk utstyr eller tekniske hjelpemidler i eget hjem, men også krav om å ta ansvar for egen pleie eller gjennomføre trenings- eller opplæringsprogram.

8.7.4 Konsekvenser av brudd på vilkårene

Når det knyttes vilkår til vedtak, er det ut fra en forventning om at vilkårene overholdes. Ikke-oppfyllelse av vilkåret medfører ikke at vedtaket automatisk bortfaller. Eventuelle konsekvenser av ikke-oppfyllelse av vilkår, må vurderes konkret, og det må treffes et nytt vedtak hvor det opprinnelige tildelingsvedtaket oppheves eller endres. Ved denne vurderingen vil bakgrunnen for ikke-oppfyllelsen være et sentralt moment, herunder om det forelå vektige grunner for handlemåten, eventuelt om vedkommende reelt sett hadde mulighet til å oppfylle vilkåret. Men selv om det er grunnlag for å bebreide tjenestemottakeren for ikke-oppfyllelsen av vilkåret, betyr dette ikke at man uten videre kan nekte ham eller henne hjelp. De to lovenes karakter av grunnleggende sosiale sikkerhetsnett tilsier at personer som befinner seg i en nødsituasjon likevel vil ha krav på hjelp, selv om vilkår er brutt uten rimelig grunn.

Ut fra dette er det særlig problematisk å knytte vilkår til individuelle rettigheter som skal dekke grunnleggende behov. Og dette er i alle fall særlig viktig for vurderingen av eventuelle konsekvenser ved brudd på vilkår, og et element som vesentlig grad begrenser mulighetene for å effektuere sanksjoner ovenfor tjenestemottaker.

Som eksempel på de vurderinger som må foretas, kan det vises til departementets omtale av denne problematikken i forhold til legemiddelassistert rehabilitering av rusmisbrukere (LAR) i rundskriv I -35/2000 punkt 8:

”Ved omsetting av illegal narkotika og/eller vanedannende legemidler eller begrunnet mistanke om dette, og ved bruk av vold og/eller trusler om vold, skal klienten skrives ut, med mindre det vil fremstå som en uforholdsmessig reaksjon. Vedvarende alkohol- og/eller narkotikamisbruk ved siden av behandlingen, fusk med urinprøver eller legemiddelinntak, manglende oppmøte til avtaler/henting av legemiddel og samarbeidsvegring i forhold til avtaler, regelverk og/eller tiltaksplan kan gi utilstrekkelig behandlingseffekt. Slike forhold kan derfor gi grunnlag for utskriving.”

Det oppstilles altså et krav om at reaksjonen må være forholdsmessig, hvor sidemisbruk, fusk med urinprøver mm, ikke vil gi grunnlag for utskrivning med mindre det medfører utilstrekkelig behandlingseffekt.

8.8 Utvalgets vurdering

Et klart utgangspunkt for utformingen av lovverket om kommunale sosial- og helsetjenester må være at kommunene bør ha størst mulig frihet til å organisere tjenestene ut fra lokale forhold og behov. Tjenestenes karakter av grunnleggende velferdsstatlig sikkerhetsnett tilsier imidlertid at det må settes og håndheves minimumsstandarder for de tilbud som gis i form av rettslige forpliktelser for kommunene i forhold til den enkelte tjenestemottaker. Utvalget mener at dagens krav om et minstenivå på tjenestene må videreføres. Å få dekket denne type grunnleggende behov er en menneskerett. Det er et statlig ansvar å sikre dette, som ikke alene kan overlates til kommunal skjønnsutøvelse og budsjettprioriteringer. I utkastet er det i tråd med dette foreslått en felles bestemmelse om at landets kommuner skal sørge for nødvendige sosial- og helsetjenester til alle som oppholder seg i kommunen, jf. utkastet § 1-2 nr. 1.

Den enkelte tjenestemottakers behov må møtes med individuelle, differensierte og helhetlige løsninger. For å sikre helhetlige og samordnede løsninger for tjenestemottakerne, bør de formelle skillene mellom tjenester i og utenfor institusjon fjernes fra lovverket, jf. utkastet § 2-3.

Etter utvalgets vurdering bør det i loven stilles et uttrykkelig krav om faglig forsvarlighet ved tjenesteytingen både for kommunale helsetjenester og sosialtjenester, og for den enkelte tjenesteyter som er pålagt plikt til forsvarlig tjenesteytelse, jf. utkastet § 2-4. Dette innebærer en videreføring av gjeldende krav etter Kommunehelsetjenesteloven, jf. Helsepersonelloven § 4 (individuell forsvarlighetsnorm), og en tydeliggjøring av kravet til faglig forsvarlige sosiale tjenester. I tillegg innebærer utkastet krav om at virksomheten organiseres slik at personellet kan utøve sin gjerning på faglig forsvarlig vis, jf. prinsippet i Helsepersonelloven § 16 og Spesialisthelsetjenesteloven § 2-2. Vurderingen av hva som er en forsvarlig minstestandard på ulike områder må være basert på en løpende oppdatert faglig kunnskap, sammenholdt med det sosial- og helsepolitiske ambisjonsnivå som defineres at Regjeringen. For å kunne muliggjøre en slik nyansert løpende regulering av dette har utvalget funnet det nødvendig med en relativt vid forskriftshjemmel for fastsetting av forsvarlighetskrav til kommunale sosial- og helsetjenester, herunder kvalifikasjonskrav i særlig stillinger, se forslaget § 2-4.

Tjenestetilbudet må bygge på respekt for tjenestemottakerens menneskeverd og personlige integritet. Tjenestetilbudet skal ta sikte på å styrke hans eller hennes mestrings- og funksjonsevne og evne til en selvstendig og meningsfylt tilværelse i fellesskap med andre. For å kunne oppfylle denne målsettingen må tjenestetilbudet være utformet i samarbeid med tjenestemottakeren. Dette er etter utvalgets vurdering et grunnleggende krav til samhandlingen mellom tjenesteytere og tjenestemottakere, jf. utkastet § 1-4, og er en videreføring og tydeliggjøring av de krav som må stilles til tjenesteytingen etter gjeldende regler.

Det kan likevel i enkelte tilfeller være nødvendig å stille vilkår overfor tjenestemottakeren for at hjelpen skal gis. I dag er rettstilstanden når det gjelder dette spørsmålet til dels nokså uoversiktlig. Etter Sosialtjenesteloven § 5-3 kan det stilles vilkår for tildeling av økonomisk stønad, mens det for andre tjenester etter Sosialtjenesteloven og Kommunehelsetjenesteloven ikke er slike bestemmelser. Det er likevel lagt til grunn at det er en viss adgang til å stille vilkår ved tildelingen også for disse tjenestene, se punkt 8.7.

Etter utvalgets vurdering bør det også i fortsettelsen være adgang til å stille krav om en viss egeninnsats ved tildeling av tjenester, også om disse i utgangspunktet er rettigheter som følger av loven. Det bør imidlertid gis en bestemmelse som på generelt grunnlag sammenfatter grunnlaget for og begrensningene i adgangen til å sette vilkår i slike situasjoner, se utkastet § 3-2. Forslaget innebærer en sammenfatning og klargjøring av gjeldende rett når det gjelder adgang til å stille vilkår overfor tjenestemottaker for at hun eller han skal motta sosial- eller helsetjenester. Denne bestemmelsen fastslår at vilkårsfastsetting først er aktuelt når mottakeren ikke på frivillig grunnlag vil søke å opprettholde, gjenopprette eller styrke sin forsørgelses- eller funksjonsevne på en tilfredsstillende måte. Vilkårsfastsettingen må videre være egnet til å fremme dette formålet eller medføre at hjelpen blir tilstrekkelig effektiv eller forsvarlig. Det må alltid foretas en forholdsmessighetsvurdering ut fra hvor stor belastning et slikt vilkår er for tjenestemottakeren. Dersom vilkårene ikke oppfylles, vil det være adgang for kommunen til å redusere hjelpen, men tjenestene må alltid være forsvarlige.

God kunnskap om saksbehandlingsreglene og saksbehandlingsrutiner er grunnleggende for å sikre rettighetene til tjenestemottakerne. En samordnet forvaltning av kommunale sosial- og helsetjenester krever at det gjelder de samme regler om saksbehandlingen uavhengig av om det er tale om sosialtjenester eller helsetjenester. Det foreslås derfor at Forvaltningslovens regler skal gjelde på vanlig måte ved alle tildelingsbeslutninger etter loven her, men med videreføring av særreglene for situasjoner hvor flere konkurrerer om et knapphetsgode, se utkastet § 4-1 og ovenfor Avgjørelser, vedtak og forvaltningsklage.

Utvalget understreker at for at regelverkets alminnelige krav om forsvarlig tjenesteutøvelse skal være oppfylt, er det avgjørende viktig at tjenestemottakernes behov vurderes jevnlig av personalet på hvert enkelt tjenestested. Bare på denne måten sikres at ytelsene er individuelt tilpassede tjenester.

Utvalget legger videre til grunn at det er viktig at kommunens ansvar for at sosial- og helsetjenestens personell får den nødvendige opplæring, herunder etter- og videreutdanning, fremgår eksplisitt av loven, se utkastet § 11-6. Personalet vil etter bestemmelsen være forpliktet til å delta i opplæring som anses nødvendig for å holde deres kvalifikasjoner ved like. Dette er etter utvalgets oppfatning nødvendig for å opprettholde og styrke kommunens mulighet til å gi gode og forsvarlige sosial- og helsetjenester.

Utvalget viser også til Stortingets anmodningsvedtak nr. 63, knyttet til Odelstingets behandling av Ot.prp. nr. 54 (2002-2003), der Stortinget ba Regjeringen sikre at brukerrettighetene skulle være en sentral del av arbeidet med forenkling og harmonisering av den kommunale sosial- og helselovgivningen. Utvalget legger til grunn at lovutkastet som helhet sikrer brukerrettighetene på en tilfredsstillende måte. I et harmoniseringsperspektiv har det fremstått som viktig for utvalget å gi få særregler for enkelte tradisjonelle ”brukergrupper”, og å legge vekt på at alle skal ha krav på individuelt tilpassede og faglig forsvarlige tjenester.