10 Konklusjoner og anbefalinger

Dagens utslipp av klimagasser er så høye at radikale endringer er nødvendig for å få til en utvikling mot lavere utslipp globalt. Dette er så krevende at trusselen om beslutningsvegring er stor.

Desto gledeligere er det for utvalget å kunne peke på en rekke tiltak som gjør at Norge, uten urimelige ofre, kan utvikle seg til å bli et Lavutslippssamfunn - et klimavennlig samfunn innen 2050. Dette er selvfølgelig ikke nok til «å redde verden», men vil, om tiltakene gjennomføres, likevel kunne yte verdifulle bidrag til den internasjonale teknologiutvikling som er nødvendig for å få redusert og reversert den globale veksten i utslipp av klimagasser på lengre sikt. I tillegg vil Norge kunne spille en rolle ved å være et forbilde for andre lands bestrebelser med å redusere sine klimagassutslipp.

Utvalget har sannsynliggjort at en slik nasjonal omstilling kan skje uten dramatiske kostnader, selv om omstillingsprosessene tidvis kan komme til å føles dramatiske for enkelte grupper og sektorer i samfunnet. Tid til omstilling er her en nøkkelfaktor. Med god tid, og ved å gjøre endringer når endringer likevel er naturlig, kan mye av omstillingskostnadene reduseres. Dette betyr likevel ikke at Norge ikke behøver å gjøre noe i dag. For å senke omstillings- og reduksjonskostnadene, må man allerede fra inneværende stortingsperiode holde fokus på å redusere klimagassutslipp, og i alle sammenhenger søke å unngå å skape nye kilder til utslipp.

Dette er krevende, blant annet fordi man ofte møter synspunktet at om Norge bare opprettholder, eller til og med øker, sine utslipp, vil de globale utslippene kunne reduseres. Dette fordi Norge i noen sammenheng (men langt fra alle) har mer utslippsvennlig teknologi enn mange andre land. Norsk vannkraft blir ofte trukket fram som et slikt fortrinn, selv om bruk av denne til industriproduksjon over tid vil medføre at annen kraftbruk i landet må dekkes opp med alternative kraftkilder, som noen ganger vil kunne være lite klimavennlige.

Noe er det selvfølgelig i slik argumentasjon, men den oppleves likevel problematisk av flere grunner.

For det første krever slik global tenkning at man også tar inn over seg de utslipp norsk import av varer og tjenester genererer. Dette er utslipp man i dag har til dels dårlig kunnskap om og som oppleves som «fjernere» fra den alminnelige forbruker enn de utslipp fabrikken og trafikken i nabolaget genererer. Det kan derfor være lettere å få redusert utslippene fra lokale kilder selv om man i prinsippet burde ha alle internasjonale koplinger gjennom handelsstrømmene for øyet når klimapolitikken utformes.

Dernest kommer at nordmenns livsstil, med store og varme hus, feriereiser til fjernliggende strøk og sans for varer fra de samme steder, er mer utslippsintensiv enn de fleste andres livsstil. Dette tilsier at det er fornuftig å prioritere tiltak mot utslipp fra norsk territorium.

10.1 Utfordringen

Globalt sett må utslippet av klimagasser reduseres kraftig på lang sikt dersom man skal unngå «skadelige klimaendringer». Alt tyder på at for å oppnå et bærekraftig nivå på klimagassene i atmosfæren, må utslippene av klimagasser i den industrialiserte verden reduseres med 50-80 prosent på lang sikt. I tillegg må u-landenes utslippsvekst begrenses for deretter å stoppe opp og reverseres.

Om intet gjøres er det trolig at norske klimagassutslipp minst vil kunne øke til anslagsvis 70 MtCO₂-ekv. pr. år i 2050 fra dagens utslippsnivå på knappe 55 MtCO₂ -ekv. pr. år. Regjeringen ønsker å synliggjøre hvordan norske utslipp kan reduseres med mellom 50 og 80 prosent i forhold til Norges Kyoto-forpliktelse på ca. 50 MtCO₂-ekv. pr. år, dvs til et sted mellom 10 og 25 MtCO₂-ekv. pr. år i 2050. Lavutslippsutvalget har derfor fått i oppgave å utrede hvordan Norge kan oppnå en 50-80 prosent reduksjon i dagens utslipp av klimagasser innen 2050.

Hovedkonklusjonen til utvalget er at dette er nødvendig, gjørbart, og ikke umulig dyrt. Likevel erkjenner utvalget at det kan være vanskelig å få iverksatt de tiltakene som er nødvendige for å oppnå målet innen 2050 og å få startet arbeidet med utslippsreduksjonene tidlig nok. Vi har i denne utredningen anbefalt en helhetsløsning for å oppnå reduksjonsmålet innen 2050, og vil i dette kapitlet anbefale konkrete kortsiktige tiltak.

10.2 Viktige prinsipper

Utvalget ønsker først å framheve noen viktige prinsipper som bør legges til grunn for arbeidet med å iverksette tiltak og virkemidler for å oppnå en 50-80 prosent reduksjon av de norske klimagassutslippene. Disse prinsippene er ment å være et grunnlag for politikkutformingen på området:

1. Tiltakene bør forankres godt i befolkningen gjennom et systematisk informasjonsarbeid der klimaproblemet beskrives med utgangspunkt i vitenskapelig kunnskap og muligheter for utslippsreduksjoner klargjøres (en Klimavettkampanje). Utvalget mener dette må til for å skape nødvendig politisk aksept for utvalgets forslag til tiltak.

2. Alle priser bør avspeile de eksterne kostnadene eller gevinstene ved produksjon og forbruk av varer og tjenester. Spesielt gjelder dette kostnader knyttet til utslipp av klimagasser. På denne måten vil forbrukerne få bedre veiledning om hva som er klimavennlig atferd. I tillegg vil man sikre likebehandling av ulike klima- og energiteknologier og sikre at ingen sektorer faller utenom virkemiddelbruken. Stabilt høye priser på fossil energi og klimagassutslipp er effektive virkemiddel i klimapolitikken. Høye energi- og utslippspriser vil bidra til å sette i gang tallrike tiltak for å redusere klimagassutslippene, inklusive alle tiltakene i utvalgets helhetsløsning.

3. Forbrukerne må gis informasjon om miljøeffektene av sine valg gjennom standardisert merking av varer og tjenester med hensyn på klimabelastningen ved produksjon og bruk av disse.

4. Det må gis langsiktige og troverdige signaler om hva som er nødvendige utslippsreduksjoner, for å spre dem over tid og dermed begrense omstillingskostnadene. Teknologi­skifter må så langt som mulig gjøres som ledd i den naturlige utskifting av utstyr og ved etablering av nye anlegg. Når ny teknologi er kommersielt tilgjengelig, må det stimuleres til en forsert implementering.

10.3 Helhetsløsningen

Tabell 7.2 viser hvilke tiltak utvalget mener Norge bør satse på fram mot 2050 for å oppnå en 50-80 prosent reduksjon av klimagassutslippene innen 2050. Tabellen viser også våre anslag for størrelsen på utslippsreduksjonen fra hvert enkelt tiltak.

De foreslåtte tiltakene er beskrevet nedenfor sammen med utvalgets skisse av mulige virkemidler. Innledningsvis legger utvalget stor vekt på to generelle tiltak som oppfattes som grunnleggende i forhold til å få gjennomført de øvrige tiltakene.

10.3.1 Grunnleggende tiltak

Tiltak 1: Iverksetting av en langsiktig nasjonal innsats for klimainformasjon - Klimavettkampanjen: For å bidra til nødvendig kunnskapsheving og holdningsendring i det norske folk, og til å lette den politiske aksepten for Lavutslippsutvalgets forslag, bør det iverksettes en langsiktig nasjonal innsats for å informere om klimaproblemet og å vise hvorledes enkeltindivider kan bidra til reduserte utslipp av klimagasser uten å forringe sin livskvalitet.

Denne satsingen kan for eksempel finansieres gjennom å øremerke en andel av inntektene fra CO₂-avgiften til dette formålet og kan delfinansieres over Enovas fond.

Tiltak 2: Satsing på utvikling av klimavennlige teknologier - Lavutslippsutvalgets teknologipakke: Langvarig og stabil støtte til det forsknings- og utviklingsarbeid som inngår i Lavutslippsutvalgets tiltakspakke bør sikres. Dette gjelder først og fremst utvikling av teknologier knyttet til: CO₂-fangst og -lagring, vindkraft (spesielt til havs), pellets- og rentbrennende ovner, biodrivstoff, solceller, hydrogenteknologier, varmepumper og lavutslippsfartøy.

Virkemidler her spenner fra det helt grunnleggende, å øke den generelle interessen for naturfag i skolen, til å bevilge nødvendige midler til forsk­ning, utprøving og kvalifisering av nye teknologiske løsninger. Utover dette må det, i tråd med anbefalingen fra Klimaforskningsutvalget, satses på samfunnsvitenskapelig forskning som kan bedre vår forståelse av hva som er eller kan bli effektiv virkemiddelbruk i klimapolitikken.

10.3.2 Tiltak rettet mot utslipp fra transportaktiviteter

Tiltak 3: Innfasing av lav- og nullutslippskjøretøy: Overgangen fra tradisjonelle biler, busser og lastebiler til kjøretøy som bruker lite fossilt drivstoff pr. kjørt kilometer må akselereres. Slike kjøretøy er tilgjengelige allerede i dag i form av hybridbiler, biodrivstoffbiler og små, effektive dieselbiler. Det bør også satses på tiltak for å fremme overgang til nullutslippsbiler som ikke bruker fossilt drivstoff. Det er her snakk om biler med elektrisk drift enten basert på batterier eller brenselceller. Mulighetene for sistnevnte avhenger i stor grad av den internasjonale teknologiutviklingen.

Virkemidler for å oppnå slike overganger kan for eksempel være å innføre et miljødifferensiert avgiftssystem, å sette utslippskrav ved offentlig innkjøp av kjøretøy og å innføre utslippskrav til kjøretøy som gjøres strengere i takt med den teknologiske utviklingen.

Tiltak 4: Innfasing av CO₂-nøytralt drivstoff: Fossile drivstoff bør i størst mulig grad erstattes med CO₂-nøytrale drivstoff (bioetanol, biodiesel, biogass og hydrogen), som i noen grad kan produseres i Norge.

Dette kan for eksempel oppnås gjennom å lovfeste tilgjengelighet og omsetning av biodrivstoff, ved å forsterke bruken av miljødifferensierte drivstoffavgifter og/eller gjennom tilskudd til produksjon av CO₂-nøytrale drivstoff. Det bør også gis økt støtte til forskning på effektiv framstilling av biodrivstoff fra cellulose og klimavennlig produksjon av hydrogen.

Tiltak 5: Reduksjon av transportbehovet: Behovet for transport bør reduseres, både når det gjelder transport av personer og gods, for eksempel ved overgang til kollektive eller samordnete godstransportløsninger.

Flere virkemidler kan være aktuelle for å oppnå en slik reduksjon, blant annet bruk av arealplanlegging med sikte på fortetting i byer, statlig støtte til utbygging og tilrettelegging av et godt kollektivtilbud og bruk av økonomiske incentivmekanismer som for eksempel å fjerne fordelsbeskatning på månedskort betalt av arbeidsgiver.

Tiltak 6: Utvikling av lavutslippsfartøy: Staten bør, i samarbeid med verftsnæringen og rederiene, medvirke til videre utvikling og utprøving av gassdrevne skip, fartøy drevet med brenselceller og miljøvennlige fiskefartøy – også med tanke på eksport. Lavutslippsenergiforsyning til skip i havn hører med i dette bildet. I fiske og fangst bør energieffektivitet og lavutslipp innføres som et forvaltningskriterium.

10.3.3 Tiltak rettet mot utslipp fra oppvarming

Tiltak 7: Energieffektivisering i bygg: Energiforbruket pr. kvadratmeter bygg bør senkes ved mer energi- og klimaeffektiv bygging og, spesielt, drift av bygg. Så raskt som mulig må det stilles krav om at nye boliger og bygg skal ha et netto årlig energiforbruk som er lavere enn 100 kWh/m² (solvarme ikke inkludert).

Dette kan oppnås ved å ha en målrettet informasjons- og kursvirksomhet på området, ved å kreve energimerking av bygg ved kjøp og salg, ved å innføre høyere energiavgifter og ved å ha ulike statlige støtteordninger for eksempel gjennom Husbanken og Enova.

Tiltak 8: Overgang til CO₂-nøytral oppvarming: All bruk av olje og gass for fyringsformål må erstattes med biobrensel (ved, flis, pellets) i rentbrennende ovner, andre fornybare varmekilder (inklusive varmepumper) og forbrenning av (sortert) avfall.

Virkemidler for å oppnå dette kan være forbud mot installasjon av nye olje-/gasskjeler, eventuelt i kombinasjon med returpant på gamle anlegg, høyere avgifter på fossile brensler og statlig støtte ved overgang til bruk av biobrensler og andre fornybare varmekilder. Det er også viktig at byggeforskriftene krever fleksible energiløsninger i alle store nye bygg, slik at det er lett å tilpasse seg til framtidig teknologi.

10.3.4 Tiltak rettet mot utslipp fra jordbruk og avfallsdeponier

Tiltak 9: Innsamling av metan fra gjødselkjellere og avfallsdeponier: Den vedtatte innsamlingen av metan fra deponier må fullføres, og metan fra gjødselskjellere bør innsamles. Det bør oppmuntres til økt bruk av biogass (det vil si innsamlet metan) for energiformål.

Dette kan oppnås gjennom pålegg om innsamling av metan fra husdyrgjødsel, kombinert med statlig støtte til investering i nødvendige anlegg.

10.3.5 Tiltak rettet mot prosessindustri

Tiltak 10: Iverksetting av CO₂-fangst og -lagring fra industri med store punktutslipp: Det må snarest utvikles infrastruktur for innsamling, transport og lagring av CO₂, også fra andre land enn Norge. Ved nyanlegg med store punktutslipp, må det legges til rette for CO₂-fangst og -lagring.

Incentiver for utvikling av anlegg for CO₂-fangst kan for eksempel være forbud mot utslipp fra store punktkilder kombinert med statlig kjøp av CO₂, introduksjon av andre økonomiske incentiver som øker kostnaden ved CO₂-utslipp og statlig støtte til bygging av anlegg.

Tiltak 11: Gjennomføring av prosessforbedringer i kraftkrevende industri: Teknologiutviklingen med sikte på å redusere prosessutslippene av klimagasser må videreføres gjennom utvikling av mer klimavennlige prosesser og økt bruk av spillvarme.

Dette kan for eksempel skje ved å gi statlig støtte til teknologiutvikling på dette området eller ved å etablere incentiver for reduserte CO₂-utslipp.

10.3.6 Tiltak rettet mot utslipp fra petroleumssektoren

Tiltak 12: Elektrifisering av sokkelen: Klimagassutslippene fra produksjon og transport av petroleum bør reduseres ved at framtidige installasjoner i størst mulig grad legges på land og tilføres CO₂-nøytral elektrisitet. Alternativt bør elektrisitet tilføres fra land via kabel der det kostnadsmessig ligger til rette for dette, eventuelt i kombinasjon med bruk av vindturbiner plassert langt fra kysten. Det må også arbeides videre med prosessforbedring på installasjonene.

Virkemidler for å få dette til kan være statlige krav til utbyggingsløsninger, pålegg om elektrifisering ved framtidige installasjoner på sokkelen, bruk av statlige subsidier ved elektrifisering eller økte kostnader ved CO₂-utslipp slik at incentivet for å elektrifisere øker.

10.3.7 Tiltak rettet mot utslipp fra elektrisitetsproduksjon

Tiltak 13: Utbygging av mer «ny fornybar» kraft: For å dekke behovet for kraft i Norge i tiårene framover, bør man utover kraften fra eventuelle gass- eller kullkraftverk med CO₂-håndtering, også stimulere til CO₂-nøytral produksjon av kraft, først og fremst fra fornybare kilder, som vind, småvann, biomasse, sol samt økt utnyttelse av omgivelsesvarme og avfallsvarme. En utbygging av produksjonssystemet basert på nye fornybar elektrisitet kan føre til at man dekker opp det årlige elbehovet, men får et effektunderskudd (det vil si manglende evne til å levere store mengder kraft på kort tid i toppbelastningsperioder). Et slikt effektunderskudd kan håndteres på flere måter, for eksempel ved at storforbrukere betales for å redusere sitt kraftuttak så lenge presset varer eller ved økt installasjon i eksisterende vannkraftverk. Økt satsing på biobrensel til oppvarming vil også redusere effektbehovet.

Økt produksjon av «ny fornybar» kraft og varme kan stimuleres gjennom statlige støtteordninger.

Tiltak 14: Iverksetting av CO₂-fangst og -lagring fra gass- og kullkraftverk: Det må settes i gang arbeid med pilot- og demonstrasjonsprosjekter for innsamling av CO₂ fra gasskraftverk. I tillegg må infrastruktur for transport og lagring av CO₂ etableres raskt, gjerne også med sikte på å ta imot CO₂ fra andre land enn Norge.

Utvalget legger stor vekt på at dette gjøres i et omfang som sikrer nødvendig teknologiutvikling selv om det i enkeltår ikke skulle være stor nok innenlands etterspørsel etter den produserte kraften. Slik ren kraft vil alltid kunne eksporteres til en høy pris.

Tiltak 15: Opprusting og effektivisering av elnettet: Dette vil redusere nettapet, øke overføringskapasiteten mot utlandet og dessuten kunne gi små kraftverk basert på vind eller småkraft lettere tilgang for leveranser til nettet. Det er imidlertid en utfordring å utforme reguleringsregimet på en måte som avslører flaskehalser i systemet og gir tilstrekkelige incentiver til nødvendig opprusting og fornyelse av nettet. De rette myndigheter (NVE) bør arbeide videre med denne problemstillingen.

10.4 Tiltak utover de som gis i helhetsløsningen

I tillegg til helhetsløsningen ønsker utvalget å fremme forslag til tiltak som dels øker sannsynligheten for at de foreslåtte tiltakene blir politisk realiserbare, og dels sikrer at de nasjonale tiltakene faktisk fører til reduserte utslipp på global skala. Disse tilleggstiltakene er som følger:

Norske bidrag til reduserte klimagassutslipp i utlandet: Norge kan best bidra til reduserte utslipp i utlandet ved å medvirke til teknologiutvikling innen nisjer der Norge har særlige fortrinn. Etter utvalgets mening, og som nevnt i Tiltak 2, omfatter dette teknologiutvikling for CO₂-fangst og -lagring, vindkraft (spesielt møller plassert til havs), pellets- og rentbrennende ovner, biodrivstoff, solceller, hydrogenteknologier, varmepumper og lavutslippsfartøy. Etablering av infrastruktur for lagring av CO₂ er kanskje det viktigste bidraget til å redusere utlandets utslipp av klimagasser. Det bør som nevnt gis langsiktig støtte til teknologiutvikling innen disse feltene.

Norsk støtte til et internasjonalt kvotesystem: Den enkleste måten å redusere utslipp i utlandet på er likevel ved at Norge kjøper kvoter i et internasjonalt velfungerende kvotehandelssystem. Dette forutsetter at det finnes et operativt kvotehandelssystem, og Norge bør derfor støtte utviklingen av slikt. Alternativt kan Norge gå inn med direkte investeringer i prosjekter som vil føre til reduserte klimagassutslipp (for eksempel i form av felles gjennomføringsprosjekter eller prosjekter under den grønne utviklingsmekanismen under Kyoto-protokollen). I alle tilfelle må Norge arbeide for en global klimaprotokoll for ytterligere utslippsreduksjoner som inkluderer flest mulig sektorer og land.

Reduserte utslipp fra internasjonal luftfart og utenriks sjøfart: Norge må ta initiativ til og støtte opp under internasjonale forhandlinger om regulering av klimagassutslipp fra internasjonal luft- og skipsfart. Norges forhandlinger/diplomati må være rettet mot å få til «utvidet deltakelse» med hensyn til sektorer (fly/skip/bransjer) og land/regioner i systemet opprettet under Kyoto-protokollen.

10.5 Tiltak i inneværende stortings­periode

For å redusere norske klimagassutslipp med 50-80 prosent fra dagens nivå innen 2050 må flere tiltak iverksettes nå. Utvalget framhever følgende tiltak som helt nødvendige i inneværende stortingsperiode for å sikre de første skritt mot et klimavennlig Norge.

1. Iverksetting av informasjonstiltak knyttet til klimaproblemet («Klimavettkampanjen») – gjennom langvarig statstøtte til informasjon om klimaproblemet og hvordan enkeltindividet kan bidra til å redusere utslipp uten forringelse av sin livskvalitet.

2. Støtte til «Lavutslippsutvalgets teknologipakke» og teknologisatsingen anbefalt av Forsk­ningsrådets klimaforskningsutvalg – gjennom store og langsiktige bevilgninger til prioriterte forskningsoppgaver, herunder forskning for økt forståelse av beslutningsprosesser tilknyttet klimatiltak.

3. Videreutvikling av teknologiske nyvinninger gjennom etablering av pilot- og demonstrasjonsprosjekter.

4. Realisering av CO₂-fangst og -lagring i alle gass- og kullkraftverk.

5. Innfasing av lav- og nullutslippskjøretøy - gjennom mer miljøtilpassede bilavgifter (registreringsavgift, årsavgift, etc., for eksempel i tråd med NAFs forslag), statlig innkjøp og statlig pålegg om omsetning av biodrivstoff (minst 5 prosent av omsetningen innen 2009).

6. Økt satsing på CO₂-nøytral fyring – gjennom støtte til varmesystemer basert på biobrensel og varmepumper og innføring av returpant på gamle olje- og gasskjeler.

7. Økt satsing på energieffektivisering – gjennom skjerpete bygningsstandarder for energiforbruket pr. m² i bygg.

8. Etablering av tydelige, stabile og langsiktige støtteordninger til utvikling av fornybare energikilder til erstatning for ordningen med «grønne sertifikater» som det ikke ble noe av. Her må også energileveranser til varmemarkedet inkluderes.

9. Stimulering av klimavennlige offentlige innkjøp gjennom omfattende motivasjons- og opplæringstiltak blant relevante ansatte og sterkere håndheving av reglene for offentlige innkjøp.

10. Utarbeiding (i departementene) av sektorvise tiltaksplaner og forslag til virkemidler for å nå målet om et klimavennlig Norge.

11. Arbeide aktivt for at det europeiske kvotehandelssystemet og systemet under Kyoto-protokollen videreutvikles og at flere land og sektorer tar på seg bindende utslippsforpliktelser.