8 Hva vil det koste å redusere Norges klimagassutslipp?

8.1 Kostnader ved klimaendringer

Tiltak for å redusere utslippene av klimagasser vil koste. Utvikling og utskifting av ny teknologi koster, og nye tekniske løsninger er ofte dyrere i en introduksjonsfase. De direkte reduksjonskostnadene er imidlertid ikke de eneste kostnadene av interesse. Tiltakene vil over tid medføre endrete priser på en lang rekke varer og tjenester og derigjennom endret sammensetning av den økonomiske veksten framover. Siden de norske produksjonssektorene normalt har ulik produktivitetsvekst, kan omstilling føre til for eksempel lavere økonomisk vekst dersom tiltakene fører til at høyproduktive (industri-)sektorer vokser mindre enn lavproduktive (tjeneste-)sektorer. For å bestemme eventuelle kostnader knyttet til slik omstilling trenges en modell av økonomiens virkemåte. I tillegg kommer omstillingskostnader knyttet til at bedrifter kan bli tvunget til å legge ned som følge av reduksjonstiltak. Et siste kostnadselement vi vil nevne her er knyttet til klimaendringene selv som vil nødvendiggjøre tilpasningstiltak. Høyere havnivå og endring i temperatur, vind og nedbør vil for eksempel gjøre at brygger, veier og bygninger blir dyrere å bygge i framtiden.

Oppsummert har vi grovt sett tre kostnadselementer:

1. Reduksjonskostnader knyttet direkte til reduksjonstiltakene.

2. Omstillingskostnader knyttet til endringer i næringsstruktur.

3. Tilpasningskostnader knyttet til klimaendringene.

I dette kapitlet prøver vi å vurdere eventuelle merkostnader knyttet til en utvikling som beskrevet i Lavutslippsbanen sett i forhold til utviklingen i Referansebanen.

Utvalget har valgt å se på en situasjon der resten av verden ikke gjør nok for å redusere sine klimagassutslipp til at det har betydning for den forventede klimautviklingen, verken i Referanse- eller Lavutslippsbanen. Tilsvarende vil tilgang på internasjonal teknologi ikke endres fra den ene banen til den andre. Det er derfor ingen grunn til å tro at tilpasningskostnadene vil endre seg fra Referansebanen og til Lavutslippsbanen. Om resten av verden skulle velge en mer aktiv klimapolitikk, ville dette bidra til å redusere tilpasningskostnadene noe og tilgangen og kostnadene ved å benytte klimavennlige teknologier ville blitt lavere. På den annen side ville en aktiv klimapolitikk i global sammenheng redusere etterspørsel etter fossile brensler, deriblant norsk olje og gass, med lavere pris som resultat. Fallet i internasjonal etterspørsel vil kunne medføre et tap for Norge. Utvalget har som nevnt valgt å legge til grunn at resten av verden ikke gjennomfører store klimatiltak og har derfor ikke forsøkt å estimere kostnaden forbundet med redusert internasjonal etterspørsel etter olje og gass. En slik analyse ville imidlertid vært interessant om enn svært krevende å gjennomføre, og utvalget foreslår derfor at dette blir gjort på et senere tidspunkt.

Utvalget mener videre at de omstillingskostnadene som relaterer seg til bedriftsnedleggelser og opprettelser ikke vil være vesentlig forskjellige i Lavutslippsbanen og Referansebanen gitt utvalgets forutsetninger. I et så langt tidsperspektiv som fram mot 2050 vil den naturlige økonomiske utviklingen medføre stor utskifting av bedrifter og kapitalutstyr slik at den korreksjon som skal til for å følge Lavutslippsbanen neppe vil ha merkbare merkostnader av denne karakter. Endringer i næringsstrukturen kan imidlertid tenkes å ha makroøkonomiske effekter, og det kan også de direkte reduksjonskostnadene ha. Utvalget ba derfor Statistisk sentralbyrå å modellere disse effektene innenfor rammen av den generelle likevektmodellen MSG 6.

8.2 Kan reduksjonskostnadene beregnes?

Når man skal beregne kostnader for å gjennomføre tiltak over en 45 års periode, vil kostnadsanslagene med nødvendighet bli usikre. Det er flere årsaker til dette:

Kostnadene ved å gjennomføre det enkelte tiltak er usikre. Selv for kjent teknologi finner man tildels svært ulike kostnadsanslag. Videre vil teknologiske nyvinninger redusere kostnadene over tid på en måte som ikke er fullt ut kjent. For genuint nye og uprøvde teknologier er selvfølgelig usikkerheten enda større.

Utviklingen internasjonalt vil ofte ha stor betydning for en liten og åpen økonomi som den norske. Det er knyttet stor usikkerhet til hva som vil være utviklingen internasjonalt både når det gjelder hvor progressive andre land vil være når det gjelder sin klimapolitikk, og den teknologiske utviklingen. Hvis resten av verden handler i tråd med Lavutslippsutvalgets tilrådning og reduserer sine klimagassutslipp med i størrelsesorden to tredjedeler, vil etterspørselen etter petroleumsprodukter sannsynligvis reduseres kraftig. Dette vil redusere prisen på olje og gass og dermed gi Norge reduserte inntekter. Men selv om Norge kan tape på redusert global etterspørsel etter petroleumsprodukter, mener utvalget at trusselen verden står overfor ved fortsatt store klimagassutslipp er så alvorlig at Norge må arbeide internasjonalt for store globale utslippsreduksjoner.

Som nevnt over, så vil partielle kostnadsanslag bare fortelle en del av historien om kostnadene knyttet til en pakke med tiltak. Skal vi få et bedre bilde av de totale kostnadene fordrer det at vi tar hensyn til hvordan de ulike tiltakene virker sammen, og, ikke mindre viktig, hvordan økonomien vil reagere når kostnadsforhold knyttet til energibruk og produksjon i enkelte sektorer endrer seg. Disse såkalte kryssløpseffektene krever normalt at man bruker en empirisk basert modell av økonomien og dens mange sammenhenger for å tallfeste totalkostnaden. Som kjent er det mange usikkerhetsmomenter knyttet til en økonomisk modell, både struktur og antakelser om viktige eksogene forhold som befolkningsutvikling, teknologisk endring med mer. De anslagene man legger inn i modellen vil selvsagt ha betydning for de kostnadsanslagene man får. De beregningene utvalget har fått fra SSB bygger på partielle kostnadsanslag og utslippsvirkninger for hvert enkelt tiltak. Disse bygger i sin tur for en stor del, men ikke utelukkende på utredningen utvalget har fått fra IFE (IFE, 2006). SSBs beregninger viser den samlede effekten av tiltakene på næringsutvikling og makroøkonomiske kostnader.

Samlet betyr dette at de kostnadsestimatene som vi viser nedenfor er beheftet med usikkerhet. Formålet med å oppgi estimatene for den samlede tiltakspakken er imidlertid ikke å gi nøyaktig anslag for de kostnadene som kan påregnes ved utvalgets samlede tiltakspakke. Vårt siktemål er heller å vise at det sannsynlige nivået for de samlede samfunnsøkonomiske kostnadene er små. Det er på denne bakgrunn kostnadsanslagene under bør forstås og tolkes.

8.3 Kostnadsestimater

Statistisk sentralbyrå har benyttet MSG 6 i sin estimering av de samfunnsøkonomiske kostnadene ved utvalgets tiltakspakke. Utvalgets anslag over ulike kostnader og utslippsreduksjoner knyttet til tiltakene som innføres er lagt inn i modellen og en alternativ utviklingsbane for norsk økonomi er simulert. De grunnleggende antakelsene i Referansebanen som befolkningsutvikling og lignende er beholdt, se kapittel 5.

Det har vært vanskelig å finne gode kostnadsanslag for tiltakene knyttet til energieffektivisering i boliger og næringsbygg, samt transportreduksjonene. Mange hevder at disse har negative kostnader, det vil si at de er samfunnsøkonomiske lønnsomme. Andre hevder at det er skjulte kostnader som gjør at disse potensialene ikke utløses av seg selv i dag. Vi har valgt å legge inn en mindre kostnad (3 øre pr. kWh spart målt i 1999-kr.) knyttet til energieffektivisering i boliger og næringsbygg. Kostnader ved transportreduksjoner har vi imidlertid satt til null. Når tiltak legges inn med null kostnad bidrar de til en effektivisering av økonomien som isolert sett gir en økning i BNP. Det er heller ikke lagt inn kostnader eller utslippsvirkninger av tiltak knyttet til økt informasjonsinnsats (Klimavettkampanjen) og økt forskningsinnsats.

Beregningene er ytterligere dokumentert i rapporter fra SSB (Åvitsland, 2006, Bruvoll, 2006). Hovedresultatene er vist i tabell 8.1.

Det går fram av tabellen at de samlede effektene på BNP og privat konsum i 2050 er mindre enn prosent målt relativt til nivåene i Referansebanen. Fortegnet på BNP-endringen er faktisk positivt som følge av antakelse om effektivitetsforbedringer i transport uten kostnader og lave kostnader på energieffektivisering i bygg. Vi legger ikke vekt på fortegnet her, men mener å ha sannsynliggjort at de samlede samfunnsøkonomiske kostnadene knyttet til utvalgets helhetsløsning er så små at dette i seg selv ikke kan være et avgjørende argument mot gjennomføringen av tiltakene.

Næringssammensetningen blir imidlertid noe endret, men heller ikke den framstår som dramatisk. Tabell 8.2 viser en vesentlig reduksjon i produksjon av elektrisitet og noe nedgang i bruttoproduksjonen i eksportrettede næringer (prosessindustri og petroleumsaktivitet). Samlet produksjon reduseres likevel ikke med mer enn prosent i 2050.

Sammensetningen av privat konsum vris også bort fra utslippsintensive aktiviteter som bilkjøring og kjøp av biler og over til andre samferdselstjenester og andre tjenester, men vridningene er likevel små; av størrelsesorden 1 prosent eller så.

Konklusjonen er derfor entydig: Utvalgets tiltakspakke har minimale samfunnsøkonomiske konsekvenser sett i et makroøkonomisk perspektiv. Det synes heller ikke som om omstillingsproblemene behøver å bli store gitt at man fordeler de nødvendige omstillinger over hele perioden fram mot 2050.

Konklusjonen er i tråd med flere internasjonale studier i det siste. For eksempel har The Energy Journal nylig utgitt et spesialnummer om modeller med såkalt endogen teknologisk endring, der et flertall av modellstudiene viser lave kostnadsnivåer i tråd med våre beregninger (The Energy Journal, 2006, Edenhofer et al., 2006). Ennå mer interessant er en studie fra California som ble publisert i mars i år (Climate Action Team, 2006), der en kommisjon hadde som mål å redegjøre for hvordan klimagassutslipp i California kan reduseres med i størrelsesorden 80 prosent relativt til 1990-nivå innen 2050. Kommisjonen kom opp med en tiltaksliste ikke ulik den Lavutslippsutvalget fremmer, og har beregnet de økonomiske kostnadene til å være svært små. Endelig finner vi at IEA i sin rapport til G8-møtet sommeren 2006 i stor grad bekrefter det vi kommer fram til når det gjelder ulike teknologiers potensial for å levere utslippsreduksjoner og kostnadene ved dette, dog med et unntak for mulighetene til å redusere utslipp fra transport så drastisk som utvalget anfører (IEA, 2006). Det synes derfor som utvalgets konklusjoner er mye i tråd med andre nyere internasjonale studier på feltet.

8.4 Sammenlikning med kostnader ved utslippsreduksjoner i utlandet

Selv om de samlede kostnader ved utvalgets helhetsløsning er små, framstår flere av enkelttiltakene som kostbare i dag sett i forhold til for eksempel kvoteprisen i EUs kvotehandelssystem siste år (av størrelsesorden €20 pr. tonn CO₂ eller om lag kr. 160 pr. tonn CO₂). Utvalget legger likevel stor vekt på at disse tiltakene har karakter av å være investeringer i norsk kompetanseoppbygging og næringsutvikling i tillegg til rene utslippsreduserende tiltak. Vi advarer derfor mot en for kortsiktig kostnadsminimering ved valg av tiltak for å håndtere et så langsiktig og strukturelt problem som klimaproblemet.

8.5 Implikasjoner for eksport og import

Vi har i kapittel 3 drøftet ulike definisjoner av «norske utslipp». Vi så der at det kunne være av interesse å skille ut utslipp knyttet til norsk eksportaktivitet samt beregne utslipp knyttet til norsk import av varer og tjenester, for å få et uttrykk for samlede utslipp av klimagasser knyttet til nordmenns levesett («fotavtrykket»). Figur 8.1 viser utslippene av CO₂ i basisåret (1999), samt i 2050 i henholdsvis Referansebanen og Lavutslippsbanen. Vi ser med andre ord bort fra utslipp av andre klimagasser enn CO₂.

Mens vi i basisåret hadde et relativt stort «eksportoverskudd» av klimagassutslipp, først og fremst som følge av høy petroleumsaktivitet, så reduseres dette overskuddet i 2050 til omtrent null i Referansebanen. Dette gjør at veksten i «fotavtrykket» er vesentlig høyere enn veksten i de direkte utslippene. Videre ser vi at «fotavtrykket», som rundt år 2000 var 20 prosent lavere enn utslippene fra norsk territorium, i 2050 er omtrent likt med disse utslippene.

I Lavutslippbanen reduseres utslippene av CO₂ fra norsk territorium med om lag to tredjedeler fra 1999-nivå til Lavutslippsbanens nivå i 2050. Ser vi på endringer i «fotavtrykket», det vil si utslipp fra norsk territorium korrigert for eksport- og importrelaterte utslipp, er reduksjonen også omtrent to tredjedeler. Igjen finner vi at det spiller mindre rolle om vi ser på direkte utslipp fra norsk territorium eller på «fotavtrykket» definert som eksport- og importkorrigert utslipp.

Kilde: Bruvoll, 2006.

8.6 Sammenfatning

Etter utvalgets syn er det ikke grunnlag for å hevde at utvalgets helhetsløsning blir kostbar i nasjonaløkonomisk forstand. Utvalget mener også at med god utnyttelse av tiden fram mot 2050, så vil omstillingskostnadene bli små.